НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ФІНАНСОВИЙ ІНСТИТУТ
Науково-дослідний фінансовий інститут
при Міністерстві фінансів України
Руденко Ірина Володимирівна
УДК 336.145
ФОРМУВАННЯ ТАВИКОРИСТАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ
В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН
Спеціальність 08.00.08 – гроші, фінанси і кредит
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук
Київ – 2008
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Чернігівському державному інституті економіки та управління
Науковий керівник: кандидат економічних наук, доцент
Коваленко Лариса Олексіївна,
Чернігівський державний інститут економіки та управління, завідувач кафедри фінансів.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,
заслужений діяч науки і техніки України
Єрмошенко Микола Миколайович,
Національна академія управління,
проректор з наукової роботи;
кандидат економічних наук, доцент
Буряченко Андрій Євгенович,
Київський національний економічний
університет ім. Вадима Гетьмана,
доцент кафедри фінансів.
Захист відбудеться “ ” березня 2008 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. .853.01 у Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України, зал засідань, за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, ? 44.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38 – 44.
Автореферат розісланий “___”2008 р.
Учений секретар
спеціалізованої вченої ради В. П. Кудряшов
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Чернігівському державному інституті економіки та
управління
Науковий керівник: кандидат економічних наук, доцент
Коваленко Лариса Олексіївна,
Чернігівський державний інститут економіки та управління, завідувач кафедри фінансів.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,
заслужений діяч науки і техніки України
Єрмошенко Микола Миколайович,
Національна академія управління,
проректор з наукової роботи;
кандидат економічних наук, доцент
Буряченко Андрій Євгенович,
Київський національний економічний
університет ім. Вадима Гетьмана,
доцент кафедри фінансів.
Захист відбудеться “ ” березня 2008 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. .853.01 у Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України, зал засідань, за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, ? 44.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38 – 44.
Автореферат розісланий 18.02. 2008 р.
Учений секретар
спеціалізованої вченої ради В. П. Кудряшов
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Питання формування та використання коштів місцевих бюджетів набувають особливої актуальності на шляху євроінтеграції України. Сучасний процес формування місцевих бюджетів характеризується низьким рівнем частки власних доходів, нарощуванням обсягів міжбюджетних трансфертів, що обмежує фінансові можливості місцевих органів влади для зосередження ресурсів на інноваційно-інвестиційному розвитку територій та задоволенні суспільних потреб населення.
Місцеві бюджети України пройшли тривалий шлях реформування. Однак здійснені заходи не забезпечили місцеві органи влади достатнім обсягом фінансових ресурсів для соціальних і структурних перетворень. Євроінтеграція України передбачає наближення до європейських стандартів бюджетної забезпеченості, чому має сприяти удосконалення формування та використання коштів місцевих бюджетів, у тому числі й на активізацію інвестиційної діяльності в регіонах.
Теоретичним і практичним аспектам формування та використання коштів місцевих бюджетів присвячено роботи російських і вітчизняних вчених, серед яких: В. Андрущенко, С. Буковинський, О. Василик, М. Васильєва, І. Дмітрієва, В. Зайчикова, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, Ц. Огонь, В. Опарін, Д. Полозенко, К. Павлюк, Л. Павлова, В. Родіонова, С. Соляннікова, С. Слухай, Л. Тарангул, В. Твердохлєбов, В. Федосов, В. Цитович, І. Чугунов, Л. Ходский, С. Юрій. Окремі питання багатогранної проблеми знайшли своє відображення у працях зарубіжних вчених: Р. Аграноффа, Р. Бірда, Ш. Бланкарта, А. Вагнера, Р. Гнейста, Ж. Ле Шательє, Р. Масгрейва, А. Сміта.
Більшість наукових праць орієнтована на виявлення загальних тенденцій функціонування місцевих бюджетів, їх формування та використання коштів. Детальнішого дослідження потребують питання зміцнення власної дохідної бази місцевих бюджетів шляхом децентралізації бюджетної системи. Водночас бракує наукових і практичних напрацювань щодо активізації інвестиційно-інноваційної діяльності органів місцевого самоврядування за рахунок місцевих фінансових ресурсів та реформування міжбюджетних відносин в Україні. Отже, важливість зазначеної проблеми та її малодослідженість визначили вибір теми дисертаційної роботи, зумовили її актуальність, теоретичну та практичну значимість.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана як складова комплексної науково-дослідної теми “Фінансова та бюджетна політика в умовах реформування економіки” (номер державної реєстрації 0103V000829), яка розроблялася колективом кафедри фінансів Чернігівського державного інституту економіки і управління. В рамках наукової програми автором підготовлено окремий розділ, присвячений дослідженню проблем формування і використання коштів місцевих бюджетів у світлі реформування міжбюджетних відносин.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування концептуальних засад удосконалення формування та використання коштів місцевих бюджетів та розробка методичних і практичних рекомендацій щодо спрямування ресурсів місцевих бюджетів на інноваційно-інвестиційний розвиток територій в умовах реформування міжбюджетних відносин на шляху України до євроінтеграції
Для досягнення мети дисертаційного дослідження було визначено такі завдання:
· дослідити економічну природу місцевих бюджетів, особливості їх формування і використання коштів у контексті еволюції місцевих фінансів;
· дослідити та проаналізувати методологію формування доходів і видатків місцевих бюджетів та класифікувати їх шляхом виокремлення групувальних елементів, що сприятиме розширенню інформаційної бази для здійснення аналізу;
· сформулювати принципи організації та управління процесом формування доходів і видатків місцевих бюджетів;
· визначити та обґрунтувати доцільність використання зарубіжного досвіду при формуванні доходів і видатків місцевих бюджетів в Україні;
· проаналізувати сучасні тенденції у формуванні та використанні ресурсів місцевих бюджетів, розглянути склад та структуру доходів і оцінити напрямки використання коштів місцевих бюджетів, визначити фактори впливу на обсяги фінансових ресурсів місцевих бюджетів;
· окреслити пріоритетні напрямки удосконалення формування та використання коштів місцевих бюджетів;
· розробити інструментарій формування і використання ресурсів бюджетів розвитку місцевих бюджетів та регіонального фонду підтримки розвитку територій в контексті концепції державної інноваційної політики України;
· обґрунтувати теоретико-методичні підходи до вибору стратегії розвитку території на підставі моделі прогнозного обсягу доходів місцевих бюджетів.
Об’єктом дослідження є місцеві бюджети, їхні доходи і видатки.
Предметом дослідження є економічні відносини, пов’язані з формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин.
Методи дослідження. У процесі дослідження автором було використано методи: структурно-логічного аналізу (для побудови структури дисертаційної роботи); індукції та дедукції, аналізу і синтезу (при оцінюванні сучасних тенденцій у формуванні та використанні коштів місцевих бюджетів); причинно-наслідкового зв’язку та абстрактно-логічний метод (при формулюванні вихідних принципів і висновків, узагальненні та критичному аналізі досліджень інших авторів); прогностичний метод (експертні оцінки для визначення фінансових можливостей адміністративно-територіальної одиниці); метод групувань (при розробці класифікації рівня автономії адміністративно-територіальної одиниці); різноманітні прийоми статистичних методів, а саме: порівняння – для зіставлення фактичних даних звітного та попередніх років; кореляційно-регресивний аналіз – для визначення і кількісної оцінки зв’язків між фінансовими показниками місцевих бюджетів; економіко-математичні методи та методи економічного моделювання (при обґрунтуванні пропозицій щодо пріоритетних напрямів удосконалення формування та використання коштів місцевих бюджетів); монографічний та інші загальноприйняті методи дослідження.
Методологічну основу дослідження становлять системний, теоретико-концептуальний та аналітико-прогностичний підходи. Інформаційною базою дослідження є Закони України, Укази Президента України, Постанови Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України щодо функціонування інституту місцевого самоврядування, виконавчої влади, становлення нової економічної системи країни; матеріали Міністерства фінансів України, Головного фінансового управління Чернігівської обласної державної адміністрації, Державного комітету статистики України; наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених, матеріали наукових центрів, міжнародних організацій, науково-практичних конференцій, довідкова і періодична література.
У процесі дослідження автором були одержані такі наукові результати, які розкривають його особистий внесок у розробку проблеми, що досліджується, та характеризують новизну роботи.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у комплексному дослідженні теоретичних положень та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення формування та використання коштів місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин, спрямованих на соціально-економічний розвиток територій. Суть новизни наукового дослідження розкриває сукупність наведених нижче положень.
Вперше запропоновано:–
концептуальні засади створення регіонального фонду підтримки розвитку територій як складової фінансово-економічного регулювання, що сприятиме запровадженню інноваційно-інвестиційної моделі економічного розвитку регіону та забезпечуватиме органи місцевого самоврядування відповідним обсягом фінансових ресурсів;–
систему та механізм формування фонду підтримки розвитку територій, його розподілу та використання, які ґрунтуються на інтегральних показниках фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць, що надає можливість наповнити фонд підтримки розвитку територій відповідними коштами та більш ефективно застосовувати їх органами місцевого самоврядування.
Удосконалено:–
методику оцінки рівня бюджетної автономії адміністративно-територіальних утворень, яка базується на розрахунку фінансових показників і визначенні рівня розвитку територіальної одиниці; зазначена методика забезпечить прозорість формування та використання коштів бюджетів розвитку місцевих бюджетів і регіонального фонду підтримки розвитку територій на основі оптимального перерозподілу фінансових ресурсів всередині регіону, а також дозволить вибрати і обґрунтувати інструменти управління місцевим і регіональним розвитком;–
класифікаційні ознаки системи формування доходів та видатків місцевих бюджетів: за формами утворення; за способами акумуляції; за методами розрахунку; за обсягами; за періодичністю сплати; за структурою на виконання повноважень; за змістом; у відповідності з кодом бюджетної класифікації; зазначене дозволяє систематизувати інформацію для проведення аналізу дохідної і видаткової частини місцевих бюджетів та оцінки фінансових можливостей адміністративно-територіальних утворень;–
алгоритм затвердження інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці, який враховує проведення аналізу розвитку адміністративно-територіальної одиниці, визначення тенденцій розвитку території, а також прогнозні показники доходів місцевих бюджетів, що надасть можливості оцінити і порівняти стратегічні альтернативи розвитку адміністративно-територіальної одиниці, а також визначити джерела фінансування проектів інфраструктури в складі інвестиційної програми.
Дістали подальшого розвитку:–
обґрунтування доцільності впровадження регіональних податків: податку на нерухомість юридичних осіб, податку з власників транспортних засобів і податку на ігорний бізнес; розширення переліку місцевих податків і зборів шляхом віднесення до них: податку на нерухомість фізичних осіб та податку на землю; зазначене дозволить більш повно забезпечити органи регіонального та місцевого самоврядування фінансовими ресурсами та стабільними джерелами наповнення бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин;–
методологія щодо розширення бази надходжень до бюджетів розвитку місцевих бюджетів за рахунок частини окремих загальнодержавних податків (податок на прибуток підприємств, акцизний збір тощо), які збираються на відповідній території; доведено, що це позитивно впливатиме на фінансування територіальних програм соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, сприятиме зменшенню обсягів цільових субвенцій місцевим бюджетам;–
теоретико-методологічні засади щодо розробки бюджетів розвитку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу, що надасть змогу спрогнозувати обсяги регіонального фонду підтримки розвитку територій та підвищити якість управління інвестиційно-інноваційними програмами розвитку території.
Практичне значення одержаних результатів. Основні наукові положення та пропозиції автора доведені до рівня методичних розробок і практичних рекомендацій, які можуть бути використані при підготовці проектів законодавчих, нормативних документів стосовно питань функціонування місцевих органів влади та реформування міжбюджетних відносин в Україні; в системі підвищення кваліфікації державних службовців з метою забезпечення ефективності виконання бюджетів безпосередньо на місцевому рівні; науково-дослідними установами при підготовці пропозицій до проекту Основних напрямів бюджетної та податкової політики; вищими навчальними закладами в процесі викладання економічних дисциплін.
Практичне значення дослідження полягає у використанні рекомендацій Комітетом з питань бюджету Верховної Ради України в процесі підготовки Основних напрямів бюджетної політики на 2006 р. (довідка № –9/14-591 від 18.04.2005 р.). Матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися у роботі органів Державного казначейства України в частині практики казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками (довідка № .4-04/2389-14096 від 14.11.2007 р.). Зазначені матеріали використані Головним фінансовим управлінням Чернігівської облдержадміністрації при складанні зауважень та пропозицій до проектів Державного бюджету України та місцевих бюджетів Чернігівської області за 2007 р., а також при розробці механізму розподілу дотації вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів області (довідка № /3014 від .11.2007 р.); місцевими органами влади при складанні проекту бюджету міста Чернігова (довідка № /822 від .10.2002 р.) Чернігівською обласною державною адміністрацією в системі підвищення кваліфікації працівників обласного, міських та районних фінансових управлінь (довідка № /268 від 22.10.2003 р.). Матеріали дисертації використовувалися в навчальному процесі Київського національного торговельно-економічного університету при викладанні лекцій та проведенні практичних занять з курсів “Фінанси”, “Бюджетна система України”, “Бюджетне планування та прогнозування” (довідка № /38 від 25.04.2005 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібно виконаною науковою працею. Особистий внесок здобувача полягає у поглибленні теоретичних засад формування та використання коштів місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин. Автором проаналізовано сучасні тенденції у їх формуванні та використанні, що дало можливість комплексно підійти до виявлення пріоритетних напрямків удосконалення доходів і видатків місцевих бюджетів. Наукові дослідження, висновки та пропозиції, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, у дисертації використані лише ті ідеї та положення, які є результатом особистої роботи.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи доповідалися на наукових та науково-практичних конференціях, це зокрема: Міжнародна конференція “Украина и ее регионы в мировой глобализируемой системе” (Донецьк, 12–13 квітня 2000 р.); Всеукраїнська науково – практична конференція “Шляхи зміцнення фінансово – економічної самостійності регіонів України” (Дніпропетровськ, 28–29 листопада 2000 р.); Науково-практична конференція “Фінансова система України: проблеми становлення та функціонування” (Острог, 10–11 травня 2002 р.); ІV Міжнародна наукова конференція “Фінансовий і банківський менеджмент: досвід та проблеми” (Донецьк, 20–21 листопада 2002 р.); Всеукраїнська науково-практична конференція “Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи в Україні” (Хмельницький, 16 травня 2003 р.); ІV Міжнародна конференція “Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития” (Мінськ, Республіка Білорусь, 2–3 жовтня 2003 р.); ХІV Міжнародна конференція “Формування стратегії розвитку регіону на інноваційній основі” (Чернівці, 13–14 травня 2004 р.).
Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження опубліковані у 18 наукових працях загальним обсягом 5,95 д. а., з них 11 статей обсягом 4,87 д. а. – у фахових виданнях, 7 публікацій обсягом 1,08 д. а. – у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Її повний обсяг становить 292 сторінки і включає 17 рисунків, 25 таблиць, 13 додатків на 57 сторінках та список використаних джерел із 209 найменувань на 18 сторінках
ОСНОВНИЙЗМІСТРОБОТИ
У вступі дисертаційної роботи обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено предмет та об’єкт дослідження, сформульовано його головну мету і завдання, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення отриманих результатів.
У першому розділі “Теоретичні засади формування та використання коштів місцевих бюджетів” розглянуто економічну природу місцевих бюджетів та особливості їх складання в різних економічних системах; уточнено категорію “місцеві бюджети”, а також поняття “фінансові ресурси місцевих органів влади”; систематизовано принципи організації та управління процесом формування доходів і видатків місцевих бюджетів; удосконалено класифікаційні ознаки системи формування доходів та видатків місцевих бюджетів.
Місцеві бюджети розглядаються як основна складова місцевих фінансів. Комплексне дослідження теоретичних основ формування та використання коштів місцевих бюджетів дало підставу для подальшого розвитку теорії фінансів місцевих органів влади, в основу якої покладено різні методологічні підходи до сутності поняття “місцеві фінанси” та виділено три основні напрямки еволюційного розвитку даної теорії, зокрема: 1) західний; 2) радянський; 3) пострадянський.
Представники західної фінансової науки (А. Сміт, Л. Штейн, Р. Гнейст, Д. Гаймен, Дж. Е. Стігліц, Р. Масгрейв, А. Вагнер, К. Фріштак, Ш. Бланкарт) вперше визнали необхідність самостійних досліджень місцевих фінансів поряд із фінансами держави. Це, зокрема, визначення функцій та завдань місцевих органів влади, їх розмежування між державним та місцевим господарством, достатність фінансового забезпечення місцевих органів влади. Окремо акцентується увага на автономії місцевого самоврядування в усіх сферах, включно з фінансовою. У складі місцевих фінансів вони розглядають самостійні місцеві бюджети з достатнім обсягом фінансових ресурсів для виконання покладених на місцеві органи влади завдань і функцій. На думку вчених, становлення місцевого самоврядування стало поштовхом для зародження місцевих фінансів.
У радянський період інститут місцевого самоврядування не визнавався, що гальмувало розвиток теорії місцевих фінансів взагалі і місцевих бюджетів зокрема. Місцеві фінанси ототожнювалися з місцевими бюджетами, функціонування яких досліджувалося в складі єдиного Державного бюджету СРСР. Проте проблема розподілу видатків і джерел доходів держави та місцевих органів влади залишалася дискусійною. Серед представників радянського напрямку розвитку теорії місцевих фінансів слід назвати М. Васильєву, Л. Ходського, А. Свірщевського, В. Твердохлєбова, Н. Цитовича.
На початку 90-х років у пострадянських країнах розбудовується громадянське суспільство та відроджується інститут місцевого самоврядування, переоцінюються теоретичні основи місцевих фінансів, переглядається система управління на місцях. Пострадянська школа намагається адаптуватися до реалій ринкових відносин, враховуючи надбання сучасної західної школи, розв’язуючи проблеми, що безпосередньо стосуються місцевих фінансів, міжбюджетних відносин, фінансового вирівнювання і стають предметом дискусій українських економістів (В. Кравченко, О. Кириленко, І. Луніна, І. Чугунов, О. Василик, Ц. Огонь, С. Буковинський).
Визначено місцеві бюджети як бюджети всіх адміністративно-територіальних одиниць України згідно з її адміністративно-територіальним поділом, фінансовими ресурсами яких мають право розпоряджатися відповідні місцеві органи влади для виконання покладених на них повноважень.
Проаналізовано роль місцевих бюджетів у бюджетній системі України, яка визначається через основні форми впливу фінансів місцевих органів влади на економіку та соціальну сферу і розглядається як інструмент економічного регулювання, економічного зростання, забезпечення громадських послуг і фіскальних функцій. У контексті перспективних цілей національного розвитку місцеві бюджети мають відіграти вирішальну роль у інноваційно-інвестиційному розвитку територій, реалізації регіональної політики та вирішенні завдань вирівнювання економічного розвитку регіонів, розвитку місцевого господарства, здійсненні житлового будівництва, благоустрої територій, проведенні природоохоронних заходів тощо.
З’ясовано, що особливості формування та використання коштів місцевих бюджетів визначаються низкою факторів, до яких віднесено такі: 1) економічна система країни; 2) державний устрій; 3) бюджетний устрій; 4) адміністративно-територіальний поділ; 5) система місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування; 6) історичні, культурні та релігійні традиції; 7) політична філософія; 8) модель розподілу фінансових ресурсів між рівнями державної влади і місцевого самоврядування; 9) обсяги державного регулювання економіки та її ринкового саморегулювання; 10) рівень економічного розвитку держави; 11) особливості трансформаційних процесів економіки.
Доведено, що формування та використання коштів місцевих бюджетів необхідно розглядати з позицій системного підходу, тобто як систему, що має свою структуру, взаємозв’язки та взаємний вплив її елементів. При такому підході формування місцевих бюджетів розглядається нами як комплекс цілеспрямованих дій щодо визначення джерел доходів, обсягів надходжень, способів акумуляції ресурсів, методів їх розрахунку. Використання коштів місцевих бюджетів трактується нами як процес формування обсягів, структури видатків та оцінювання їх впливу на соціально-економічний розвиток регіону. Відсутність системного підходу до формування та використання коштів місцевих бюджетів призводить до негативних наслідків у соціально-економічному розвитку регіонів, оскільки за таких умов неможливо відповідно до європейських стандартів узгодити доходи і видатки, забезпечити єдність методологічної й нормативно-правової бази розрахунків та в повній мірі використовувати фінансовий потенціал адміністративно-територіальних одиниць.
З метою ефективнішого розв’язання практичних питань, що сприятиме забезпеченню виконання зобов’язань місцевих органів влади за рахунок реальних та стабільних видів доходів, а також розширенню інформаційної бази для здійснення аналізу автором виділено критерії класифікації системи формування доходів та видатків місцевих бюджетів, виходячи із їх взаємозв’язку та взаємоузгодженості: за формами утворення; за способами акумуляції; за методами розрахунку; за обсягами; за періодичністю сплати; за структурою на виконання повноважень; за змістом; у відповідності з кодом бюджетної класифікації. Такий підхід підтверджує взаємозв’язок між доходами і видатками місцевих бюджетів, що обумовило застосування таких методів, інструментів і важелів при їх формуванні, які складають певну єдність при досягненні відповідних цілей в соціально-економічному розвитку територій.
Проведено групування принципів системи формування доходів і видатків місцевих бюджетів, які, на думку автора, мають відповідати двом основним критеріям. Для формування доходів місцевих бюджетів – це критерій максимального їх наповнення, а для формування видатків місцевих бюджетів – критерій максимального задоволення громадських послуг. Виходячи з визначених критеріїв формування та використання коштів місцевих бюджетів, виокремлено три групи принципів, а саме: принципи формування доходів, принципи формування видатків та спільні принципи. Такий науковий підхід до групування принципів системи формування доходів і видатків місцевих бюджетів надає змогу узгодити доходи та видатки, певною мірою нівелювати суперечності між ними та забезпечити ефективність функціонування місцевих бюджетів.
До принципів формування видатків місцевих бюджетів нами віднесено: принципи цільової спрямованості бюджетних коштів, актуальності здійснення бюджетних видатків, субсидіарності, стратегічної спрямованості. До принципів формування дохідної частини місцевих бюджетів, на наш погляд, належать: принципи зміцнення податкової бази, зацікавленості, передбачуваності, відповідності. До принципів, які розкривають процес формування як видатків, так і доходів віднесено: збалансування інтересів, планомірність, інноваційність.
У другому розділі “Сучасні тенденції утворення місцевих бюджетів та напрямків використання їх ресурсів” розглянуто особливості становлення місцевих бюджетів України в процесі еволюційного розвитку теорії місцевих фінансів, роль місцевих бюджетів у бюджетній системі України; здійснено аналіз динаміки, структури доходів та проведено оцінку напрямів використання коштів місцевих бюджетів Чернігівської області.
Дослідження процесу реформування міжбюджетних відносин дало можливість визначити основні етапи розвитку місцевих бюджетів як складової місцевих фінансів в Україні: І етап – з 1990 по 1995 р.; ІІ етап – з 1996 по 2000 р.; ІІІ етап – починаючи з 2001 р. На першому етапі відбулося визнання місцевих фінансів в Україні, яке супроводжувалося розробкою теорії місцевих фінансів, вдосконаленням методики формування місцевих бюджетів у процесі відродження інституту місцевого самоврядування. Другий етап – це етап переосмислення сутності місцевих фінансів в Україні, поглиблення розуміння змісту місцевих фінансових інститутів, ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі. Третій етап – це етап напрацювання та удосконалення теоретико-практичних розробок щодо стабілізації фінансової основи місцевих органів влади, пошуку джерел наповнення місцевих бюджетів, опанування інвестиційно-інноваційного шляху розвитку територій в умовах євроінтеграції України.
Проведено дослідження еволюції місцевих бюджетів в Україні та виявлено закономірності формування та використання їх коштів в умовах реформування міжбюджетних відносин. Визначено основні фактори впливу на формування та використання ресурсів місцевих бюджетів, які класифіковано за такими ознаками: 1) історична, 2) політична, 3) економічна, 4) правова. Внутрішні та зовнішні фактори зумовили залежність місцевих бюджетів від офіційних трансфертів з державного бюджету, недостатність власної дохідної бази та обмеженість можливостей для якісного виконання завдань і функцій, покладених на органи місцевого самоврядування. Розмежування повноважень між рівнями влади визначає особливості формування дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Структура доходів місцевих бюджетів України за джерелами їх формування характеризується високою питомою вагою регулюючих доходів і бюджетних трансфертів.
Результати аналізу засвідчили, що з початку 1990 р. формувалася пострадянська модель розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями влади, яка нагадувала радянську з окремими елементами сучасних зарубіжних моделей. Впродовж 1991–2000 рр. практика розподілу фінансових ресурсів за джерелами мобілізації між різними рівнями влади залишалася вкрай суперечливою. Це відбувалося на фоні домінування місцевих органів влади на ринку соціальних послуг і зменшення частки доходів місцевих бюджетів України у зведеному бюджеті. Починаючи з 2004 р. така тенденція дещо змінюється, і на фоні зниження доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті спостерігається зменшення їх видатків на соціально-культурні заходи та на окремі галузі народного господарства. У 2006 р. доходи місцевих бюджетів зросли на один відсотковий пункт, проте видатки зазначених бюджетів до зведеного бюджету збільшилися майже на п’ять відсоткових пунктів, що свідчить про необхідність удосконалення розмежування доходів і видатків у бюджетній системі України (табл. 1).
Таблиця 1
Частка доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України до зведеного бюджету,
Рік | Частка доходів бюджетів до зведеного бюджету | Частка видатків бюджетів до зведеного бюджету
Державний | Місцеві | Державний | Місцеві
1992 | 52,4 | 47,6 | 62,2 | 37,8
1995 | 58,2 | 41,8 | 60,7 | 39,3
1996 | 63,8 | 36,2 | 65,6 | 34,4
1997 | 56,8 | 43,2 | 60,1 | 39,9
1998 | 54,3 | 45,7 | 51,9 | 48,1
2000 | 70,9 | 29,1 | 64,7 | 35,3
2001 | 67,7 | 32,3 | 59,7 | 40,3
2002 | 68,6 | 31,4 | 58,9 | 41,1
2003 | 70,0 | 30,0 | 58,6 | 41,4
2004 | 75,1 | 24,9 | 62,2 | 37,8
2005 | 77,4 | 22,6 | 63,3 | 36,7
2006 | 76,8 | 23,2 | 58,8 | 41,2
Джерело: розраховано автором за даними Держкомстату України.
Розглядаючи склад і структуру місцевих бюджетів Чернігівської області за 1995–2006 рр. встановлено, що доходи загального фонду формуються на 60за рахунок офіційних трансфертів, а доходи спеціального фонду – на 46за рахунок неподаткових надходжень та на 22– за рахунок офіційних трансфертів. Найбільша частка офіційних трансфертів належить бюджетам районів Чернігівської області порівняно з місцевими бюджетами інших рівнів при скороченні їх дохідної бази та одночасному зростанні видаткових зобов’язань. Упродовж останніх років основна частина фінансових ресурсів спеціального фонду місцевих бюджетів Чернігівської області концентрується в обласному бюджеті та бюджетах міст обласного підпорядкування. Кошти спеціального фонду використовуються, в основному, на виконання місцевими органами влади делегованих державою повноважень.
Доведено, що формування бюджетів розвитку місцевих бюджетів у складі спеціального фонду передбачає значну централізацію фінансових ресурсів з великим обсягом зустрічних грошових потоків. Результати дослідження показали, що формування бюджетів розвитку відбувається, як правило, за рахунок коштів від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності (55коштів, одержаних із загального фонду (38надходжень від продажу землі (7Найбільший за обсягом бюджет розвитку у містах обласного значення (близько 70Відсутність достатньої стабільної дохідної бази бюджетів розвитку посилює існуючу диференціацію територій навіть в межах однієї області.
Проведене дослідження виявило недоліки у використанні капітальних видатків. Як наслідок – недостатність коштів для активізації економічного й соціального розвитку. Доведено неефективність використання наявних бюджетних коштів у процесі реалізації комплексних програм економічного і соціального розвитку. Відсутні будь-які критерії оцінки розвитку регіонів; оцінки бюджетних інвестицій, кредитування та фінансування капітальних вкладень; механізми підтримки депресивних і проблемних територій; не відпрацьовані механізми обліку незавершеного будівництва.
Врегулювання механізму функціонування бюджету розвитку передбачає стимулювання регіональної влади, заохочення до пошуку внутрішніх резервів щодо наповнення бюджету, інвестування коштів. Доведено необхідність доповнення переліку джерел формування коштів бюджету розвитку, удосконалення напрямків їх використання, ключових засад управління бюджетом розвитку, визначення порядку виділення грошових коштів з бюджету розвитку на фінансування інвестиційних проектів, визначення порядку відшкодування інвестованих за рахунок бюджету розвитку коштів, прав, функцій, відповідальності сторін тощо. Зазначені проблеми є типовими при формуванні та використанні ресурсів місцевих бюджетів інших областей України.
У третьому розділі “Пріоритетні напрямки удосконалення функціонування місцевих бюджетів” розроблено науково – методологічні підходи до розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами в контексті Концепції реформування місцевих бюджетів; запропоновано концептуальні засади створення регіонального фонду підтримки розвитку територій як складової фінансово-економічного регулювання; запропоновано механізм формування, розподілу та використання коштів цього фонду, а також методику оцінки рівня фінансової автономії адміністративно-територіальних утворень; розглянуто вплив прогнозування доходів місцевих бюджетів на вибір стратегії розвитку регіону.
За результатами дослідження пропонується розрізняти місцеве самоврядування двох рівнів: регіональне та локальне. У зв’язку з цим підпункт 2 ст. 5 Бюджетного кодексу вважаємо за доцільне викласти у такій редакції: “Бюджетами місцевого самоврядування локального рівня визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань та бюджети районів у містах”. Підпункт 3 ст. 5 Бюджетного кодексу запропоновано доповнити таким текстом: “Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, які мають природу регіонального самоврядування, та бюджети місцевого самоврядування локального рівня”. З наукової точки зору, такий підхід надасть можливість упорядкувати понятійний апарат. Виходячи з цього обґрунтовано пропозицію про впровадження регіональних податків та розширення переліку місцевих податків і зборів. Створення в Україні інституту регіональних податків і зборів зумовлено об’єктивною необхідністю. До регіональних податків запропоновано віднести часткове відрахування від загальнодержавних податків, а також від місцевих податків.
Доведено необхідність зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок введення нових податків (податків на нерухомість). Потрібно законодавчо встановити чіткі правила і критерії проведення оцінки майна із зазначенням реєстру об’єктів, що звільняються від оподаткування. Відсутність цих умов гальмує введення вказаних податків. Власні доходи бюджетів регіонального рівня можуть бути представлені регіональними податками, до яких варто віднести податок на нерухомість юридичних осіб, податок з власників транспортних засобів і податок на ігорний бізнес. За цими бюджетами на постійній основі можна також закріпити часткове відрахування від пайових податків – податку на доходи фізичних осіб, податку на прибуток підприємств та податку на додану вартість. Власні доходи бюджетів локального рівня запропоновано розширити шляхом віднесення до місцевих податків і зборів податку на нерухомість фізичних осіб і податку на землю.
Розмежування функцій, компетенції і завдань органів виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування у сфері надання державних та громадських послуг обумовлює необхідність розмежування видатків відповідних бюджетів, які запропоновано класифікувати, залежно від характеру надання таких послуг, таким чином: 1) загальнодержавні видатки (здійснюються за рахунок загальнодержавних податків і зборів); 2) регіональні видатки (здійснюються за рахунок регіональних податків і зборів); 3) місцеві видатки (здійснюються за рахунок місцевих податків і зборів); 4) видатки на реалізацію спільних програм (здійснюються за рахунок переданих доходів (пайових). На законодавчому рівні необхідно розмежувати компетенцію між всіма рівнями публічної влади, визначити функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, а отже і їх видаткові зобов’язання.
В роботі обґрунтовано концептуальні засади створення регіонального фонду підтримки розвитку територій як складової фінансово-економічного регулювання, а також запропоновано систему та механізм його формування й розподілу, які передбачають наповнення зазначеного фонду відповідними обсягами фінансових ресурсів, зменшення зустрічних грошових потоків між державним і місцевими бюджетами для здійснення інноваційно-інвестиційної діяльності органами місцевого самоврядування.
Запропоновані система та механізм базуються на поєднанні таких складових: виборі показників з подальшим їх ранжуванням для оцінки фінансових можливостей адміністративно-територіальної одиниці; аналізі динаміки показників у звітних періодах; класифікації рівня бюджетної автономії адміністративно-територіальної одиниці залежно від її фінансових можливостей; визначенні тенденцій розвитку та обранні можливої стратегії розвитку регіону. Дана система підпорядковується основним завданням Концепції реформування місцевих бюджетів та спрямована на формування місцевих бюджетів з відповідним обсягом фінансових ресурсів для інвестиційно-інноваційного розвитку територій, розширення фінансової автономії і, відповідно, відповідальності за ухвалені управлінські рішення.
Розроблено класифікацію ступеня фінансової автономії адміністративно-територіальної одиниці (табл. 2). Ступінь автономії характеризує фінансові можливості адміністративно-територіальної одиниці, відповідно до яких пропонується встановити нормативи відрахувань від загальнодержавних податків до регіонального фонду підтримки розвитку територій. Такий підхід враховує функцію корисності окремого району відповідного регіону у мобілізації ресурсів до регіонального фонду підтримки розвитку територій, зацікавленість місцевих органів влади у виконанні планових показників дохідної частини місцевих бюджетів, надає змогу оптимально перерозподіляти фінансові ресурси в середині регіону.
Таблиця 2
Класифікація рівня бюджетної автономії адміністративно-територіальної одиниці залежно від її фінансових можливостей1 Дана шкала розроблена для Чернігівської області. Для приведення її до єдиної метрики по Україні доцільно застосовувати коригуючі коефіцієнти до нижньої і верхньої межі інтегральної ваги (ka; kb) окремо для проблемних, середньорозвинутих та лідируючих регіонів за рівнем їх розвитку відповідно до k = {2,25; 1; 0,75.
Значення інтегральної ваги W, яка характеризує фінансові можливості адміністративно-територіальної одиниці, бали | Характеристика ступеня автономії
40 і більше | Повна фінансова автономія
Від 38 до 40 | Висока фінансова автономія
Від 37 до 38 | Середня фінансова автономія
Від 35 до 37 | Низька фінансова автономія
Менше 35 | Відсутність фінансової автономії
Джерело: складено автором.
Удосконалено механізм розрахунку витрат бюджетів розвитку місцевих бюджетів, який передбачає окреме його проведення за кожною програмою з урахуванням обсягу виконаних робіт і вартості незавершеного будівництва. Такий підхід до розрахунку витрат бюджетів розвитку місцевих бюджетів є універсальним і може бути використаний для будь-якого регіону України. Це надає можливість підвищити ефективність використання наявних фінансових ресурсів місцевих бюджетів у процесі реалізації комплексних програм економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Запропоновано алгоритм затвердження інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці (рисунок). За допомогою цього алгоритму можна оцінити і порівняти стратегічні альтернативи розвитку зазначеної одиниці.
Рисунок. Алгоритм затвердження інвестиційної програми адміністративно-територіальної одиниці
Обґрунтовано критерії вибору стратегії управління місцевим і регіональним розвитком, що дало можливість визначити види стратегії розвитку залежно від стадії економічного циклу та рівня фінансової автономії адміністративно-територіальної одиниці. Предметом розробки стратегії управління місцевим і регіональним розвитком є створення такої соціально-економічної інфраструктури на рівні територіальних громад регіонів, яка забезпечує надання якісних громадських послуг у системі місцевого самоврядування. Під стратегією управління місцевим і регіональним розвитком ми розуміємо довгостроковий курс бюджетної регіональної політики, що розрахований на перспективу і передбачає прийняття місцевими органами влади рішень з урахуванням пріоритетів і цілей соціально-економічного розвитку країни (регіону). Нами виділено такі стратегії управління місцевим і регіональним розвитком: 1) стратегія переходу на засади сталого розвитку території; 2) стратегія підтримки розвитку; 3) стратегія вертикальної та горизонтальної інтеграції; 4) стратегія нарощення фінансового потенціалу; 5) стратегія кооперації на місцевому рівні. Зазначений підхід надає змогу науково обґрунтувати розробку політики соціально-економічного розвитку регіонів.
Висновки
Проведене дослідження теоретичних та практичних засад формування і використання місцевих бюджетів в умовах реформування міжбюджетних відносин дало можливість сформулювати низку узагальнень, висновків та пропозицій
1. Враховуючи різні методологічні підходи до особливостей формування та використання коштів місцевих бюджетів, можна виділити три основні напрямки розвитку теорії фінансів місцевих органів влади: західний, радянський, пострадянський. Така класифікація поглиблює теорію місцевих фінансів з урахуванням історичного досвіду. Це дало змогу проаналізувати роль місцевих бюджетів у країнах з різними економічними системами, державним та бюджетним устроями.
2. Фінансові ресурси регіону розглядаються як база для формування місцевих бюджетів. У зв’язку з цим у роботі уточнено та поглиблено визначення фінансових ресурсів місцевих органів влади на підставі узагальнення вітчизняних і зарубіжних досліджень та авторського підходу до сутності цього поняття, що дало можливість визначити фінансові ресурси місцевих органів влади як частину фінансових ресурсів регіону, створену в результаті розподілу й перерозподілу його валового внутрішнього продукту та трансфертів й сконцентровану місцевими органами влади у фондовій та нефондовій формах для задоволення суспільних потреб адміністративно-територіальної одиниці. Цим визначенням ми окреслили, по-перше, джерела створення фінансових ресурсів місцевих органів влади – валовий внутрішній продукт регіону та трансферти, по-друге, форми виявлення – фондову та нефондову, і, по-третє, цільове призначення – задоволення суспільних потреб адміністративно-територіальної одиниці.
3. Формування та використання коштів місцевих бюджетів необхідно розглядати з позицій системного підходу, тобто як систему, що має свою структуру, характеризується взаємозв’язками елементів та їх взаємним впливом. Такий підхід дав можливість удосконалити класифікаційні ознаки системи формування доходів та видатків місцевих бюджетів: за формами утворення; за способами акумуляції; за методами розрахунку; за обсягами; за періодичністю сплати; за структурою на виконання повноважень; за змістом; у відповідності з кодом бюджетної класифікації. Це також надає змогу систематизувати інформацію для проведення аналізу дохідної і видаткової частини місцевих бюджетів та оцінки фінансових можливостей адміністративно-територіальних утворень.
4. У роботі обґрунтовано концептуальні засади створення регіонального фонду підтримки розвитку територій. Цей підхід охоплює визначення мети, інструментарій формування, розподілу й використання регіонального фонду підтримки розвитку територій для реалізації стратегій регіонального розвитку. Створення цього фонду надасть можливість для утвердження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку регіональної економіки, вдосконалення міжбюджетних відносин, зменшення розриву між потребою у витратах та обсягом ресурсів бюджету розвитку місцевих бюджетів, сприятиме розвитку фінансової ініціативи місцевих органів влади у розв’язанні стратегічних завдань економічного та соціального розвитку. Регіональний фонд підтримки розвитку територій створюється на обласному рівні у складі спеціального фонду на окремому рахунку в головному управлінні Державного казначейства. Зазначене передбачає, по-перше, реалізацію функцій управління бюджетними ресурсами через акумуляцію коштів місцевих бюджетів в єдиній структурі органів системи Державного казначейства на єдиному казначейському рахунку, і, по-друге, дотримання єдиних правил здійснення контролю за утворенням, розподілом та використанням бюджетних ресурсів, що забезпечить прозорість формування та використання коштів бюджетів розвитку місцевих бюджетів і регіонального фонду підтримки розвитку територій.
5. Запропоновано розширити базу надходжень до бюджетів розвитку місцевих бюджетів за рахунок частини окремих загальнодержавних податків (податок на прибуток підприємств, акцизний збір тощо), які збираються на відповідній території. Розраховано, що це позитивно впливатиме на фінансування територіальних програм розвитку економіки адміністративно-територіальних одиниць, сприятиме зменшенню обсягів цільових субвенцій місцевим бюджетам. Пропонується розробляти бюджети розвитку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу (3 – 5 років), що дозволить спрогнозувати обсяги регіонального фонду підтримки розвитку територій та підвищити якість управління відповідними інвестиційно-інноваційними програмами.
6. Розроблено систему та механізм формування й розподілу коштів регіонального фонду підтримки розвитку територій, які передбачають наповнення його достатнім обсягом фінансових ресурсів, зменшення зустрічних грошових потоків між державним і місцевими бюджетами для здійснення інноваційно-інвестиційної діяльності органами місцевого самоврядування. Дана система базується на поєднанні таких складових, як вибір показників з подальшим їх ранжуванням для оцінки фінансових можливостей адміністративно-територіальної одиниці; аналіз динаміки показників у звітних періодах; класифікація рівня фінансової автономії адміністративно-територіальної одиниці залежно від її фінансових можливостей; визначення стадії економічного циклу та обрання можливої стратегії розвитку регіону. Запропонована система підпорядковується основним завданням Концепції реформування місцевих бюджетів та спрямована на формування місцевих бюджетів з достатнім обсягом фінансових ресурсів для інвестиційно-інноваційного розвитку територій, розширення фінансової автономії
