ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Сухінін Дмитро Валентинович

УДК 352.07

Формування полІтики надання
якісних муніципальних послуг

25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДНІПРОПЕТРОВСЬК – 

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – |

доктор наук з державного управління, професор

Шаров Юрій Павлович,

перший заступник директора Дніпропетровського
регіонального інституту державного управління
Національної академії державного управління
при Президентові України, завідувач кафедри
менеджменту та управління проектами

Офіційні опоненти: |

доктор наук з державного управління, доцент

Пахомова Тетяна Іванівна,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління

Дегтярьова Ія Олександрівна,

Сумська обласна державна адміністрація, заступник начальника головного управління економіки – начальник управління розвитку підприємництва

Захист відбудеться 4 липня 2008 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 3 червня 2008 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. М. Дрешпак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сьогодні в Україні на тлі процесів розвитку демократії, руху до громадянського суспільства перед органами державної влади й місцевого самоврядування постає нагальне завдання – радикальне підвищення якості публічних послуг. Динамічні зміни у вподобаннях і потребах людей, їх прагнення до високого рівня та якості життя є сигналом до необхідності удосконалення системи надання публічних послуг, зміни стилю діяльності влади. Адекватна відповідь на зазначені виклики є індикатором спроможності влади, її результативності й ефективності, тобто запорукою стабільності в суспільстві.

З позицій громадянського суспільства територіальна громада виступає перед органом місцевого самоврядування колективним замовником щодо задоволення спільних потреб, а комплекс послуг належної якості відображує кінцевий соціально-орієнтований результат управління на муніципальному рівні. Саме тут публічна влада безпосередньо взаємодіє з людьми, а результативність і якість цих взаємовідносин створює відповідний імідж влади й зумовлює довіру до неї. Проте зараз функціонування системи надання муніципальних послуг не відповідає сучасним запитам громадян. Результати проведеного автором аналізу політики забезпечення якості публічних послуг в Україні свідчать, що ця проблема має як суспільний, так і професійний аспекти. З одного боку вона пов’язана з відсутністю усталених демократичних традицій у взаємовідносинах влади й суспільства, а з іншого – з відсутністю інституційних стандартів професійної діяльності службовців, їх неготовністю до розробки і впровадження дієвих політик, програм, проектів, реалізація яких забезпечувала б належну якість цієї діяльності.

З огляду на запровадження в Україні сучасної орієнтованої на людину парадигми публічного управління проблема його демократичності, якості, результативності й ефективності знаходиться в полі уваги провідних українських і зарубіжних вчених і досліджується у наукових працях Г. Атаманчука, В. Бакуменка, М. Баймуратова, М. Бреаса, В. Вакуленка, Т. Геблера, В. Дзюн-
дзюка, В. Дорофієнка, Д. Кеттла, І. Коліушка, Т. Конті, В. Кравченка, В. Куйбіди, О. Лазора, О. Лебединської, М. Лесечка, В. Мамонової, Т. Мотренка, П. Надо-
лішнього, О. Оболенського, Д. Осборна, О. Поважного, М. Пухтинського, Р. Річа-
рдсона, Е. Роуза, В. Рубцова, С. Саханенка, С. Серьогіна, В. Сороко, Ю. Сурміна, В. Тимощука, В. Удовиченка, А. Чемериса, Ю. Шарова. Але, незважаючи на широке коло наукових напрацювань у сфері зазначеної проблематики, існує багато питань, що вимагають подальшої розробки. Так, малодослідженим залишається таке проблемне питання як формування політики надання якісних публічних, зокрема муніципальних послуг, що вимагає опрацювання окремих методологічних аспектів і розгляду цього питання через співвідношення категорій якості й ефективності, моделювання процедур вироблення політики, певної стандартизації процесів діяльності з надання послуг і оцінювання їх якості громадянами тощо.

Отже, актуальність дослідження зумовлюється наявністю проблеми, сутність якої зводиться до існуючого протиріччя між необхідністю обґрунтованого формування органом муніципального управління політики надання якісних муніципальних послуг і відсутністю належного методологічного забезпечення здійснення зазначеного виду управлінської діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень і розробок, отримані під час виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України «Державне управління та місцеве самоврядування» за участю автора дисертації як виконавця таких тем: «Науково-методичне забезпечення муніципального менеджменту» (державний реєстраційний номер 0104U006878, державний обліковий номер 0206U005899) (2004 – 2005 рр.); «Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності» (державний реєстраційний номер 0106U006533) (2006 – 2007 рр.).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування підходу до формування політики надання якісних муніципальних послуг і розробка прикладних моделей його реалізації.

Для реалізації зазначеної мети у роботі вирішувалися такі завдання:–

дослідити проблему якості публічних послуг, концептуальні підходи і практичний досвід щодо її розв’язання в Україні та за кордоном;–

розкрити поняття муніципальних послуг, виокремити й описати сегмент зазначених послуг у сфері публічних послуг;–

провести аналіз політики забезпечення якості публічних, зокрема муніципальних, послуг в Україні;–

сформувати із застосуванням окремих положень теорії ефективного споживання, аналізу політики, сучасних моделей якості та концепції муніципальних послуг базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг;–

розробити концептуальну та методико-технологічну моделі формування політики надання якісних муніципальних послуг;–

запропонувати підходи щодо стандартизації надання муніципальних послуг і оцінювання їх якості споживачами.

Об’єктом дослідження у роботі є процеси вироблення й надання муніципальних послуг органами місцевого самоврядування.

Предметом дослідження у роботі є підходи та моделі формування політики надання якісних муніципальних послуг.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що методологічно обґрунтований підхід до формування політики надання якісних муніципальних послуг, який комплексно реалізується з використанням концептуальної та методико-технологічної моделей, дозволяє системно розробити результативну й ефективну політику, підкріплену стандартизованими процедурами опису послуги й зворотного зв’язку щодо оцінювання її якості, наслідком чого є радикальне підвищення якості муніципальних послуг, надаваних громадянам-споживачам, які отримують можливість впливати на формування політики.

Методи дослідження. У процесі роботи використані теоретичні та емпіричні методи дослідження. Основними з них є системний підхід, аналіз і синтез, порівняння й аналогія, класифікація, моделювання, формалізація, експертні оцінювання тощо.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Методи порівняння та аналогії, аналізу й синтезу застосовані окремо або в комплексі під час виявлення проблематики й визначення предмета дослідження, узагальнення досягнень і невирішених питань формування політики надання якісних муніципальних послуг, оцінювання її якості споживачами, для удосконалення понятійно-категоріального апарату предметної області дослідження тощо. Методи класифікації застосовані для визначення поняття муніципальних послуг в системі публічних послуг. Методи формалізації та моделювання використані у процесі дослідження та розробки методологічних засад формування політики надання якісних муніципальних послуг, розробки концептуальної та методико-технологічної моделей її формування, визначенні суспільно прийнятного рівня якості муніципальних послуг. Експертні оцінювання застосовані у процесі аналізу та вибору прийнятного варіанту політики надання якісних муніципальних послуг, для реалізації окремих етапів методико-технологічної моделі формування зазначеної політики, реалізації запропонованого підходу до оцінювання якості надання муніципальних послуг споживачами тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуального наукового завдання – обґрунтування підходу до формування політики надання якісних муніципальних послуг, що визначає комплекс наукових положень і прикладних моделей реалізації отриманих наукових результатів. До отриманих у дисертації найбільш суттєвих наукових результатів можна віднести таке:

уперше:

– обґрунтовано базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг, які інтегровані у моделі вибору політики, що дозволяє представити процес формування політики крізь призму дихотомії «якість – ефективність»;

– розроблено концептуальну модель формування політики надання якісних муніципальних послуг, яка інтегрує фактори середовища вироблення муніципальних послуг з факторами вироблення політики й підтримується структурно-логічною моделлю, яка відображає принциповий підхід до визначення та оцінювання альтернатив реалізації політики;

– запропоновано методико-технологічну модель формування політики надання якісних муніципальних послуг, яка дозволяє здійснити системний перехід від характеристик вихідної ситуації й оцінювання результативності поточної політики до суспільно-ефективного варіанту майбутньої політики;

удосконалено:

– поняття муніципальних послуг на підставі застосування таких додаткових класифікаційних ознак як територіальність і субсидіарність, що дозволяє представити зазначені послуги як різновид публічних послуг, що надаються під відповідальність і в межах компетенції органу місцевого самоврядування як власне ним, так і іншими організаціями, діяльність яких з надання послуг згаданих типів знаходиться у сфері координації та контролю органу місцевого самоврядування;

– підходи до стандартизації переліку й опису послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, і процедур оцінювання якості послуг громадянами;

дістало подальшого розвитку:

– розкриття основних ознак муніципальних послуг, які стосуються, насамперед, суб’єктів надання послуг та їх повноважень, цільового характеру, споживачів і організації надання послуг, інформування громадян тощо;

– тлумачення суспільно-прийнятного рівня якості муніципальних послуг на основі досягнення відповідності додаткової корисності для громади від збільшення обсягу виробництва послуги, додатковими витратами на це та ціною послуги;

– застосування методології функціонально-вартісного аналізу для встановлення співвідношення між значущістю параметрів якості послуги та суспільними витратами на забезпечення їх потрібного рівня;

– аналіз політики забезпечення якості публічних послуг в Україні, за результатами якого сформовано і оцінено можливі альтернативи подальшої реалізації політики і за прийнятими критеріями обрано базову комбіновану альтернативу.

Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в дисертаційній роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, стандартизованих описів процедур, рекомендацій методичного характеру. Зазначене дає можливість впровадження результатів дисертації в практичну діяльність органів місцевого самоврядування та використання них у процесах формування й реалізації політик надання якісних муніципальних послуг. Так, основні науково-практичні положення й рекомендації щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг, рекомендації щодо стандартизації опису послуг і форм отримання зворотного зв’язку від громадян для оцінювання якості послуг використовуються міськими радами м.м. Бердянська та Токмака Запорізької області (довідки про впровадження, відповідно, від 20.02.2008 р. № 03-0540/40 та від 05.03.2008 р. № 10/03-08).

Отримані в дисертації науково-практичні результати досліджень використовуються в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від 19.03.2008 р. № 03/1-2-03/1-239), використані для підготовки навчального посібника «Муніципальний менеджмент», який отримав гриф Міністерства освіти й науки України.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею автора. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Внесок автора в опубліковані в співавторстві роботи конкретизовано в списку публікацій.

Апробація результатів досліджень. Результати дослідження успішно апробовані на семінарах з підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за тематикою управління якістю в органах місцевої влади й управління у ДРІДУ НАДУ при Президентові України, оприлюднені на науково-практичній конференції за міжнародною участю «Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні» (м. Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2004 р.); на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми муніципального управління» (м. Київ, Академія муніципального управління,
2006 р.); на Міжрегіональній конференції «Реформування системи місцевого самоврядування великого промислового міста. Досвід та проблеми» (у рамках проекту «Голос громадськості») (м. Макіївка Донецької області, 2005 р); на Міжнародній конференції «Управління якістю в місцевих органах влади: досвід і перспективи» (м. Київ, проект «Голос громадськості», 2007 р.); на Міжнародній підсумковій конференції «Реформування системи місцевого самоврядування у процесі вступу України до Європейського Союзу: досвід Польщі» (м. Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2007 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в 11 наукових працях, з них: 5 статей у фахових виданнях, 2 публікації у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій, у тому числі, за міжнародною участю, 1 навчальний посібник, 3 науково-практичних видання.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, 3 додатків. Вона викладена на 177 сторінках і містить 145 сторінок основного тексту, 17 рисунків, 8 таблиць, з них 3 – на окремих сторінках. Список використаних джерел
(207 найменувань) – на 21 сторінці. Додатки – на 4 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з науковими програмами й темами, зокрема, з напрямами науково-дослідної роботи Національної академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання й гіпотезу дослідження, його об’єкт, предмет і методи, систематизовано наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо опублікування й апробації отриманих результатів.

У першому розділі – «Проблема якості публічних послуг в сучасних умовах і концептуальні підходи щодо її розв’язання» – розглядаються якість публічних послуг у контексті становлення громадянського суспільства, сучасні концепції і моделі управління якістю публічних послуг, закордонний і вітчизняний досвід надання якісних публічних послуг.

Показано, що за умов демократизації суспільства природне посилення відповідальності влади перед людьми породжує прагнення до підвищення якості публічних послуг. З огляду на необхідність становлення в Україні громадянського суспільства як такого, що має реальні важелі впливу на владу з метою спрямування її діяльності на задоволення нагальних потреб людей, акцентовано на визначальній ролі місцевого самоврядування, де має бути сформована локальна система реалізації і захисту прав громадянина-споживача. Досліджено становлення спеціального законодавства про захист прав спо-живачів (споживчого права) і «конс’юмеризму» – сучасного руху на захист споживача й системи поглядів, націленої на створення суспільства, в якому споживачі посіли би чільні позиції. Показано, що в умовах сьогодення права громадянина-споживача слід тлумачити ширше: як права на якісне задоволення повного спектру потреб.

Наголошено, що в останні два десятиріччя в розвинутих країнах проводяться реформи, метою яких є зосередження уваги на якості публічних послуг. Методологічною основою реформування є моделі якості та принципи побудови стандартів ISO серії 9000, на підставі яких кожну послугу можливо описати через правила багаторазового користування і забезпечує досягнення високого ступеня впорядкованості процедур.

Проаналізовано роль бенчмаркингу для запозичення кращих практик і розглянуто напрями удосконалення системи надання публічних послуг в провідних країнах світу. Показано, що реалізація політик у відповідній сфері передбачає запровадження спеціальних нормативних і регламентуючих документів для регулювання процедур взаємодії органів влади і громадян, правил надання послуг і розгляду звернень громадян, широкомасштабного делегування повноважень від влади спеціальним агентствам, діяльність яких організується за адміністративними регламентами, системи конкретних положень, що стосуються обробки вхідних документів, запитів і претензій, переліків публічних послуг, які кожна з владних установ повинна надавати. Таким чином, законодавчі акти про адміністративні процедури в різних країнах встановлюють обов’язковість надання державною службою публічних послуг і відповідальність службовця.

Запропоновано концепцію дослідження проблеми, яка базується на використанні окремих положень теорії ефективного споживання, методології аналізу політики, концепцій муніципальних послуг та управління на основі якості.

У другому розділі – «Муніципальні послуги і методологічні засади формування політики їх надання» обґрунтовується авторська позиція стосовно поняття муніципальних послуг, характеризується сегмент зазначених послуг у сфері публічних послуг, проводиться аналіз існуючої політики надання публічних, зокрема муніципальних послуг в Україні, розробляються базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг.

Для обґрунтування авторської позиції щодо поняття муніципальних послуг у розділі здійснено аналіз дефініцій типів публічних послуг (державних, управлінських, адміністративних, соціальних, житлово-комунальних) і показано можливість і доцільність виокремлення муніципальних, для чого запропоновано додати до типових класифікаційних ознак (суб’єктна, об’єктна, правова, ознака публічності) ще й ознаки територіальності та субсидіарності. За територіальною ознакою муніципальні послуги є чітко окресленими в просторі муніципального утворення, а вигоди від їх споживання обмежуються його територією. Ознака субсидіарності стосується лише певних видів муніципальних послуг і пов'язана з солідарною відповідальністю влади та громади як суб’єкт-об’єкта місцевого самоврядування і первинного власника комунального майна. Отже, споживачі муніципальних послуг, як зацікавлені й активні учасники управління спільним майном муніципалітету, можуть справляти відчутний вплив на стиль і якість надання муніципальної послуги, нести певну солідарну відповідальність з цього приводу разом з муніципалітетом, «засновниками» якого вони є. Тому для муніципальних послуг, коли вибір є обмеженим або неможливим, доцільним є налагодження взаємодії муніципалітету з громадянами у різні способи – інформування, консультування, контроль. На підставі зазначеного виокремлено сегмент муніципальних послуг у сфері публічних послуг (рис. 1).

Рис. 1. Сегмент муніципальних послуг у сфері публічних послуг

Дано авторське визначення муніципальних послуг як різновиду публічних послуг адміністративного, управлінського, соціального, житлово-комунального типів, що надаються під відповідальність і в межах компетенції органу місцевого самоврядування як власне ним, так і іншими організаціями, діяльність яких з надання послуг згаданих типів знаходиться у сфері координації та контролю органу місцевого самоврядування.

Розкрито основні характеристичні ознаки муніципальних послуг, які стосуються повноважень щодо їх надання (закріплені законом і нормативно-правовими актами за органом місцевого самоврядування); суб’єктів надання муніципальних послуг (ними можуть бути муніципальні органи влади, комунальні підприємства, організації, установи, некомерційні та приватні організації); споживачів муніципальних послуг (як фізичні і юридичні особи, так і колективи мешканців та громада в цілому, а також органи державної влади, що взаємодіють з муніципалітетом); організації надання (не завжди передує письмова заява, звернення фізичної або юридичної особи до органу муніципального управління); стилю інформування громадян (споживачі мають право на вільне отримання інформації, на контроль щодо умов надання послуг); цільового характеру цих послуг (управлінсько-керуючий, управлінсько-регулюючий, дозвільний, реєстраційний, соціально-захисний, охоронно-забезпечувальний, рятувально-захисний, житлово-комунальний, експертний, консультативний, тощо). Наголошено, що для муніципальних послуг типовою є проблема невідповідності суспільних витрат на їх виробництво суспільним вигодам споживання, а це заважає у деяких випадках встановленню ефективної ціни послуги і змушує шукати складний компроміс між суспільною ефективністю розміщення ресурсів і справедливістю гарантованого доступу до тих чи інших послуг.

Для виявлення основних напрямів розв’язання проблеми забезпечення якості публічних послуг в Україні, що потрібно для подальшого формування відповідних політик, досліджено питання про те, чому потрібні зміни, визначено ієрархію проблеми, її симптоми і причини їх існування. До останніх, зокрема, відносяться такі: усталені недемократичні традиції у взаємовідносинах влади і громадянина; існуюча законодавча база України не визначає державну службу як інститут надання послуг; відповідні функції не закріплені в посадових обов’язках службовців; існують недостатня усвідомленість управлінцями демократичного змісту та процедур публічної політики, незнання технологій її вироблення, реалізації й оцінювання; відсутність інституційних професійних стандартів діяльності з надання послуг і підготовлених фахівців відповідної кваліфікації.

Проведено аналіз політики забезпечення якості публічних послуг в Україні. Показано, що здійснювані намагання розв’язати проблему приводять до поступової зміни ментальності службовців у напряму орієнтації на споживачів і до досягнення реальних результатів там, де упроваджуються системи управління якістю та інші системи, побудовані на подібних принципах. Сформовано чотири можливі варіанти подальшої реалізації політики, які проаналізовано за критеріями ризиків, небезпек і перешкод, результативності, політичної та адміністративної здійсненності, ефективності. За результатами аналізу обрано комбінований варіант, що характеризується прискореною розробкою стандартів надання публічних послуг і їх закріпленням документом урядового рівня; розробкою й упровадженням набору стимулів і фінансової підтримки упровадження систем управління якістю (СУЯ) на муніципальному рівні; активним упровадженням СУЯ в органах публічної влади; паралельною розробкою законопроекту з умовною назвою «Про публічні послуги»; інтенсивною підготовкою службовців до розробки СУЯ і діяльності в умовах їх функціонування. З огляду на зазначене нагальним є формування політик надання якісних муніципальних послуг для обґрунтованого вибору пріоритетних і найбільш суспільно-ефективних напрямів розв’язання досліджуваної проблеми з урахуванням особливостей територіальних громад.

Обґрунтовано базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг. Розкрито підстави щодо розгляду діяльності з якісного надання послуг як окремого виду муніципальної політики, а саме: відсутність однозначного зв’язку між якістю й ефективністю муніципальних послуг; проблемний характер вибору цілей і методів діяльності (різні цільові настанови під час орієнтації на платника податків чи споживача; багатоплановість тлумачення поняття споживача на ринку послуг як громадянина, як усіх, хто відчує наслідки споживання; широке поле вибору критеріїв якості послуг тощо); існування проблеми можливого зниження ефективності в разі підвищення якості послуг; наявність проблеми вибору критеріїв залучення приватних і недержавних організацій для надання послуг та інше.

Визначено поняття політики у сфері забезпечення якості муніципальних послуг як відповідно цілеспрямовану внутрішньо-несуперечливу й обґрунтовану через сприйняті громадою критерії і наявні ресурси діяльність органу муніципального управління на основі владних повноважень і легітимних інструментів.

Показано, що ідеальним результатом політики надання якісних послуг має бути збільшення суспільної ефективності за умов підвищення якості. Але в умовах критичної обмеженості ресурсів виробники політики знаходяться перед вибором, що є переважним – ефективність чи якість? Наголошено, що вироблення досліджуваної політики стосується не лише категорій якості, а й також категорій економічності, ефективності, результативності. На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що вироблення відповідної політики базується на досягненні суспільно ефективного компромісу між різними цінностями, можливостями громади, політичними й економічними інтересами зацікавлених сторін, а також між неспроможностями ринку та неспроможностями муніципальної влади з огляду на характеристичні ознаки послуг.

Для ідентифікації цілей політики, що враховують різноманітні суспільні ефекти внаслідок забезпечення належної якості муніципальних послуг, досліджено співвідношення «ефективність – якість». Крива співвідношення «ефективність – якість» демонструє спектр можливих політик: у більшості випадків для досягнення більшого задоволення якістю послуг необхідно відмовитись від певного ступеню ефективності й навпаки. Переважна орієнтація на якість чи ефективність – це пошук напряму зміни ситуації статус-кво. З огляду на це визначене поняття суспільно прийнятного рівня якості муніципальних послуг, який базується на досягненні відповідності додаткової корисності для громади від збільшення обсягу виробництва послуги, додатковими витратами на це та ціною послуги.

Зміна ситуації статус-кво за відповідними векторами здійснюється за можливими альтернативами політики. Вибір цілей політики не є однозначним, тому що часто важко обґрунтувати доцільність досягнення певного стандарту послуги всупереч суспільній ефективності. Запропоновано модель вибору політики в координатах «якість – ефективність», яка утворює методологічний базис аналізу й оцінювання альтернатив політики й вибору найбільш прийнятної.

Модель відображує, що корисність має спадний характер згідно із законом спадної граничної корисності, а витрати, навпаки – прогресуючий приріст. Тому існують певні точки на кривих, де додаткові суспільні витрати на послугу приносять адекватний приріст суспільної якості муніципальної послуги, тобто розподіл ресурсів громади відбувається у найефективніший спосіб. Об’єктом вибору є відповідна політика, кількісне значення результативності якої відображується в моделі як відстань по вертикалі між функціями корисності та витрат щодо певної послуги (). Множина можливих альтернатив спільних змін функцій якості та витрат (зменшення витрат та підвищення якості послуги; підвищення якості при збереженні витрат на послугу; зменшення витрат та якості послуги одночасно; підвищення якості та витрат) є предметом оцінювання при виробленні політики. Вибір альтернативи із зазначеного кола здійснюється за результатами аналізу потреб цільових груп споживачів, якості послуг з позицій кожної з груп за обґрунтованими у роботі критеріями, ресурсних обмежень. Структурно-логічну модель аналізу запропоновано у роботі.

Рис. 2. Модель вибору політики у сфері якості муніципальних послуг

Отже, формування політики надання якісних муніципальних послуг має ґрунтуватися на базових методологічних положеннях, які є мінімально достатніми, взаємодоповнюючими і несуперечливими, а саме: мета політики визначається необхідністю досягнення суспільно прийнятного рівня якості муніципальної послуги; необхідність здійснення раціонального вибору в межах дихотомії «якість – ефективність»; необхідність досягнення суспільно-ефективного компромісу між різними цінностями й інтересами, ресурсними обмеженнями, неспроможностями ринку та муніципальної влади.

У третьому розділі – «Моделі формування політики надання якісних муніципальних послуг» – представлено різнорівневі моделі формування політики надання якісних муніципальних послуг, а саме концептуальна й методико-технологічна моделі, опрацьовуються підходи щодо стандартизації надання муніципальних послуг і оцінювання їх якості споживачами.

Рис. 3. Концептуальна модель формування політики надання якісних муніципальних послуг

Концептуальна модель пов’язує фактори середовища вироблення муніципальних послуг, базові методологічні положення щодо формування політики та основні процеси її реалізації в органі муніципального управління (рис. 3). Зокрема, модель вимагає під час вироблення політики органом муніципального управління врахування вимог державних соціальних стандартів і нормативів, а також стандартів надання послуг. Особливістю стандартів муніципальних послуг є те, що еталонні вимоги стосуються не лише змісту та властивостей безпосередньо послуги, а й правил залучення споживачів до оцінки якості послуги.

Модель побудовано з урахуванням того, що за умов втілення децентралізованого підходу до реалізації стандартів обов’язковим є визначення альтернатив політики, які мають розглядатися з урахуванням систематизованих у роботі можливих форм залучення споживачів муніципальних послуг до процесу: інформація, консультації, партнерство, контроль, сприяння вибору.

У моделі одним із входів до блоку формування політики є критерії якості муніципальних послуг. Це зумовлено тим, що виявлення проблем політики здійснюється через оцінювання ступеню відповідності фактичних параметрів послуги запитам споживачів. Це оцінювання запропоновано здійснювати за допомогою зіркової діаграми, при побудові якої слід враховувати, що різні послуги характеризуються різними функціями і тому можуть мати специфічні параметри оцінки якості.

Для визначення альтернатив реалізації політики запропоновано відповідну структурно-логічну модель, згідно з якою послідовно здійснюється визначення споживачів послуги, з’ясування їх потреб, ранжування значущості критеріїв оцінювання якості послуг з позицій кожного споживача. Аналіз альтернатив політики здійснюється в координатах моделей політики (модель збереження статус-кво, прирісна або інкрементальна модель, радикальна модель), після чого альтернативи оцінюються за критеріями відповідності та придатності, політичної здійсненності, здатності до адміністрування.

Розроблену в роботі методико-технологічну модель як засіб практичної реалізації концептуальної моделі формування політики представлено у вигляді відповідного алгоритму, виконання етапів і кроків якого ілюструється наскрізним прикладом. Зазначена модель реалізує базові методологічні положення, обґрунтовані в ході роботи, та використовує адаптовану до контексту дисертації методику функціонально-вартісного аналізу для дослідження співвідношення між значущістю параметрів якості послуги та суспільними витратами на забезпечення їх відповідного рівня.

Найважливішим моментом успішної реалізації політики є стандартизація надання послуг і встановлення дієвого зворотного зв’язку із споживачами послуги, що забезпечує баланс інтересів виробників і споживачів послуги. Стандартизація надання публічних послуг на муніципальному рівні передбачає розв’язання таких актуальних завдань: створення переліків типових послуг, що надаються органом місцевого самоврядування; розробка опису (стандарту) послуги; розробка стандартів процесів надання послуги; розробка стандартів оцінювання якості послуги споживачем.

Найбільш проблемним, зважаючи на недосконалість законодавчо-нормативної бази й розподілу повноважень між органами публічної влади різних рівнів, є складання переліків послуг, що повинні надаватися органами місцевого самоврядування. Ураховуючи нагальність цього питання й потреби практики, у роботі здійснено намагання запропонувати укрупнений перелік послуг органу місцевого самоврядування базового рівня, складений з огляду на критерій можливості стандартизації послуги.

Розроблено рекомендації щодо стандартизації надання муніципальних послуг. Вони визначають, насамперед, вимоги до опису послуги – паспорт послуги, що являє собою дескриптивну модель послуги, яка дає основу для побудови системи процесів її надання й оцінювання якості споживачем. Крім того сформовано пропозиції щодо стандартизації зворотного зв’язку із споживачами послуги через оцінювання ним якості послуги, що здійснюється у двох формах: оперативній (стислій) і розширеній (дослідницькій), для чого запропоновано відповідні анкети.

Висновки

У дисертації наведено розв’язання актуального наукового завдання – обґрунтування підходу до формування політики надання якісних муніципальних послуг та здійснено розробку прикладних моделей, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі основні висновки.

1. За результатами аналізу наукових публікацій за темою дослідження показано, що підвищення відповідальності влади перед людьми внаслідок демократизації суспільства зумовлює необхідність покращення якості публічних послуг. В Україні низька якість публічних послуг є не тільки суспільною проблемою, а й має професійний аспект, що пов’язано з відсутністю інституційних стандартів професійної діяльності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Зазначене актуалізує проблему обґрунтованого формування політик надання якісних муніципальних послуг.

2. У роботі розкрито авторську позицію стосовно поняття муніципальних послуг, для чого здійснено аналіз існуючих дефініцій типів публічних послуг і введено додаткові ознаки класифікації (територіальність, субсидіарність). Виявлено основні ознаки муніципальних послуг, виокремлено і описано сегмент муніципальних послуг у сфері публічних послуг.

3. Проведений аналіз політики забезпечення якості публічних послуг в Україні дозволив комплексно окреслити проблему і виявити причини її існування. Дослідження й оцінювання сформованих альтернатив політики дозволило запропонувати інтегровану альтернативу, реалізація якої зумовлює потреби в розробці результативних, орієнтованих на споживача підходів до розв’язання проблеми якості публічних послуг на муніципальному рівні.

4. Обґрунтовано базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг, для чого досліджене проблемне й суперечливе для сфери публічного управління співвідношення якості послуг та ефективності їх вироблення й споживання. У цьому контексті розкрито мету політики, що розглядається як досягнення суспільно прийнятного рівня якості муніципальних послуг. Цей рівень досягається через забезпечення відповідності додаткової корисності для громади від збільшення обсягу виробництва послуги, додатковими витратами на це та ціною послуги. З огляду на зазначене положення акцентовано на необхідності здійснення раціонального вибору в межах дихотомії «якість – ефективність» і запропоновано інструменти обґрунтування такого вибору, які інтегровані моделлю вибору політики. Модель визначає методологічні настанови щодо оцінювання результативності існуючої політики та альтернатив її подальшої реалізації через порівняння суспільної корисності й суспільних витрат виробництва послуг. Наголошено також на необхідності в процесі вироблення політики досягнення суспільно-ефективного компромісу між різними цінностями й інтересами зацікавлених сторін, ресурсними обмеженнями, неспроможностями ринку та муніципальної влади.

5. Розроблена в ході дослідження концептуальна модель формування політики надання якісних муніципальних послуг інтегрує в логічно-обумовленому вигляді фактори середовища вироблення муніципальних послуг, базові методологічні положення щодо формування політики, критерії якості муніципальних послуг, розглядаючи них як обов’язкові входи до процесу вироблення політики органом муніципального управління. Зазначена модель підтримується додатково розробленою структурно-логічною моделлю, яка визначає послідовність дій виробників політики у процесі визначення альтернатив реалізації політики, їх аналізу в координатах прийнятих моделей політики (модель збереження статус-кво, прирісна або інкрементальна модель, радикальна модель), оцінювання за критеріями, рекомендованими методологією аналізу політики.

6. Запропонована в роботі як інструмент реалізації процесу формування політики надання якісних муніципальних послуг методико-технологічна модель побудована за класичною схемою методології аналізу політики, але настанови до виконання робіт кожного етапу адаптовані до умов вироблення й надання муніципальних послуг і ілюструються наскрізним прикладом. У межах зазначеної моделі запропоновано використовувати методику функціонально-вартісного аналізу, яка адаптована автором для дослідження співвідношень між значущістю параметрів якості послуги та суспільними витратами на забезпечення їх потрібного рівня.

7. Розроблено пропозиції щодо стандартизації надання муніципальних послуг, а саме сформовано проект переліку типових послуг, що надаються органом місцевого самоврядування, запропоновано формат опису послуги (паспорт послуги), форми реалізації зворотного зв’язку із споживачами щодо оцінювання якості послуг.

8. Отримані в дисертації науково-практичні результати використовуються у практиці діяльності окремих українських міст і можуть бути розповсюджені для застосування іншими містами з метою формування політик надання якісних муніципальних послуг.

Список опублікованих автором праць

за темою дисертації

1. Сухінін, Д. Муніципальні послуги в системі публічних послуг / Дмитро Сухінін // Актуальні пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 3 (21). – С. 258 – 265.

2. Сухінін, Д. Якість муніципальних послуг у контексті становлення громадянського суспільства / Дмитро Сухінін, Юрій Шаров // Вісник НАДУ. –
К. : НАДУ, 2005. – № 4. – С. 290 – 297. (автору належить опис еволюції відносин із захисту прав споживачів, опрацювання матеріалу із закордонного досвіду упровадження стандартів суспільних послуг, розробка концепції дослідження проблеми дисертації).

3. Сухінін, Д. В. Процесний підхід до організації діяльності з надання муніципальних послуг / Д. В. Сухінін, Т. В. Маматова // Державне управління: теорія та практика. – 2005. – № 2 // Режим доступу http://www.academy.kiev.ua/ej2/txts/ techno/05sdvnmp.pdf. – Назва з екрану (автору належить ідея застосування процесного підходу до організації діяльності з надання муніципальних послуг).

4. Сухінін, д. Удосконалення політики і процедур надання адміністративних послуг / Дмитро Сухінін, Юрій Шаров // Актуальні пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 4 (26). – С. 230 – 238. (автором розроблено пропозиції щодо удосконалення політики і процедур надання адміністративних послуг).

5. Сухінін, Д. Формування політики надання якісних муніципальних послуг / Дмитро Сухінін // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. ). – С. 282 – 292.

6. Сухінін, Д. Створення центрів вивчення проблем споживачів як засіб підвищення управління органами місцевого самоврядування / Дмитро Сухінін // Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (10 груд. 2004 р.,
м. Дніпропетровськ). – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2004. – С. 136 – 138.

7. Сухінін, Д. В. Порядок надання адміністративних послуг
органами публічної влади / Д. В. Сухінін, Ю. П. Шаров // Актуальні пробл. муніципального упр. : матеріали Всеукраїнської наук.-практ. конф., 15 грудня 2006 р. / за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка,
Т. В. Іванової. – К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2007. – С. 195 – 197 (автору належать пропозиції щодо формування переліку послуг, що надаються органами публічної влади, щодо стандартизації процесу зворотного зв’язку із споживачами стосовно оцінювання якості послуг).

8. Муніципальний менеджмент : навч. посіб. / Ю. П. Шаров, І. А. Чикаренко, О. Ю. Бобровська, Н. І. Вишинська, О. П. Кокіц, О. О. Копитько, Т. В. Маматова, О. В. Лащенко, Д. В. Сухінін, О. О. Чикаренко; за заг. і наук. ред. Ю. П. Шарова. Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. 350 с. (автор брав участь у написанні підрозділів 3.2 – 3.4 посібника).

9. Сухінін, Д. В. Довідник підприємця / Сухінін Д. В. – Запоріжжя : ВБ Грейт Медіа Груп, 2006. – 340 с.

10. Коментар до Закону України «Про рекламу» / Табачник Д., Школьник Л., Соколова О., Кобельков О., Сухінін Д., Кузнецова І., Пекар В., Височина Л., Лазебник М., Школьник М., Даневич Б., Панібратов О., Днєпров О., Замініус В. – Запоріжжя: РА «РА ХХІ»; Лана-Друк, 2004. – 172 с. (автор брав участь у уточненні термінів «реклама», «недобросовісна реклама», «прихована реклама», у визначенні принципів реклами, у визначенні шляхів захисту споживачів від недобросовісної реклами).

11. Сухинин, Д. В. Малая энциклопедия потребительских знаний /
Д. В. Сухинин. – Запорожье : ИД Грейт Медиа Групп; Дикое Поле, 2007. – 520 с.

АНОТАЦІЇ

Сухінін Д. В. Формування політики надання якісних муніципальних послуг. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 – місцеве самоврядування. – Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Дніпропетровськ, 2008.

У дисертації вирішується завдання обґрунтування підходу до формування політики надання якісних муніципальних послуг і розробки науково-прикладних моделей його реалізації. Розроблено базові методологічні положення щодо формування політики надання якісних муніципальних послуг. Процес формування політики представлено крізь призму дихотомії «якість – ефективність». Сформовано концептуальну модель формування політики надання якісних муніципальних послуг та відповідну методико-технологічну модель. Розроблено пропозиції щодо стандартизації надання муніципальних послуг і зворотного зв’язку із споживачами стосовно оцінювання якості послуги

Ключові слова: сфера публічних послуг, муніципальні послуги, якість, формування політики надання якісних муніципальних послуг, стандартизация надання послуг.

Сухинин Д.В.. Формирование политики предоставления качественных муниципальных услуг. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 – местное самоуправление. – Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Днепропетровск, 2008.

В диссертации доказывается гипотеза о том, что методологическое обоснование подхода к формированию политики обеспечения качества муниципальных услуг, подкрепленное разработкой прикладных моделей его реализации и стандартизацией процедур описания услуги и обратной связи с клиентом по поводу оценки качества услуги, позволяет радикально улучшить удовлетворение потребностей членов территориальной общины, которым