ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

ТКАЧЕНКО Олександр Вікторович

УДК 342.841

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник –

доктор юридичних наук, професор

Стеценко Семен Григорович,

Національна академія прокуратури України,

професор кафедри теорії держави і права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри адміністративного та фінансового права;

кандидат юридичних наук

Заброда Дмитро Григорович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться 19.03. 2008 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 16.02. 2008 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М.Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Становлення України як незалежної, демократичної держави визначає потребу протидії соціальним явищам, які негативно впливають на розвиток суспільних відносин і створюють загрозу існуванню принципам, притаманним правовій державі. Одним із таких небезпечних явищ, яке стоїть на заваді належного розвитку будь-якої держави, є корупція. Вона створює перешкоди нормальному розвитку правової, економічної, політичної та інших сфер суспільного життя. За таких умов у суспільстві виникає соціальна напруга, породжується недовіра громадян до органів державної влади, зокрема до осіб, що її представляють.

Поряд з проявами в економічній та соціально-культурній сферах, корупція не залишила осторонь державні органи, котрі за своїм функціональним призначенням повинні боротися з її проявами. Особливого розголосу та суспільного резонансу набуває інформація про корупційні діяння, вчинені співробітниками органів внутрішніх справ (далі – ОВС).

Факти корупції всередині правоохоронних органів особливо вражають суспільство і громадськість, підривають довіру громадян до всієї системи правоохоронних органів та державних інституцій. Корупція в ОВС негативно впливає на результати боротьби зі злочинністю. Вона є тим фактором, який сприяє уникненню злочинців від відповідальності, позначається на дотриманні самими співробітниками ОВС дисципліни та законності.

Негативні прояви в діяльності ОВС, у тому числі пов’язані з корупцією, призводять до несприйняття громадянами працівників міліції як повноцінних представників влади та держави. У суспільстві набувають поширення стереотипи про служіння співробітників міліції своїм корисливим інтересам, у той же час, інтереси держави та громадян мають для них другорядне значення. Умови, які сприяють таким правопорушенням, різні. До них відносяться відсутність дієвої системи попередження і складність викриття таких діянь, а також високий рівень латентності подібних правопорушень.

У цьому контексті одним із пріоритетних напрямів роботи Міністерства внутрішніх справ України (далі – МВС) є вдосконалення системи заходів запобігання корупції серед своїх співробітників. Окрім створення належних умов проходження служби, перспектив кар’єрного зростання, підвищення престижу служби, гарантій соціального захисту, умовою успішної протидії корупції серед співробітників ОВС є визначення можливих напрямів професійної діяльності співробітників цього відомства з потенційною вірогідністю вчинення ними правопорушень з ознаками корупції.

На сучасному етапі розвитку держави особливої ваги набувають наукові праці, у яких досліджені проблеми запобігання та протидії корупції, у тому числі і серед працівників міліції. Удосконалення існуючих і запровадження нових антикорупційних заходів повинні призупинити тенденцію щодо збільшення кількості правопорушень з ознаками корупції серед співробітників ОВС, забезпечити ефективну діяльність правоохоронної системи відповідно до її суспільного призначення.

Науково-теоретичною базою дослідження є загальнотеоретичні праці вітчизняних та закордонних фахівців як адміністративного, так і інших галузей права. Дисертантом використовувались праці В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, І.А.Галагана, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, Л.В.Коваля, І.Б.Коліушка, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.Л.Копиленка, В.М.Кудрявцева, М.Ф.Кузнєцової, Є.В.Курінного, Д.М.Лук’янця, О.В.Негодченка, Н.Р.Нижник, С.Г.Стеценка, В.В.Сташиса, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи, В.А Юсупова та ін.

Підґрунтям для безпосереднього дослідження корупції як комплексного наукового поняття, вдосконалення заходів протидії та боротьби з корупцією стали роботи вітчизняних вчених Л.І.Аркуші, Л.В.Багрій-Шахматова, А.В.Гайдука, І.П.Голосніченка, О.О.Дульского, О.Г.Кальмана, М.І.Камлика, Я.Ю.Кондратьєва, М.В.Корнієнка, О.А.Мартиненка, Н.П.Матюхіної, М.І.Мельника, Я.Є.Мишкова, Є.В.Невмержицького, О.С.Новакова, О.Я.Прохоренка, А.І.Редьки, В.Ф.Сіренка, О.В.Терещука, М.І.Хавронюка, а також праці закордонних науковців Б.В.Волженкіна, О.Гределанда, М.В.Костеннікова, А.В.Куракіна, С.Коткіна, Р.Клітгарда, В.Мілера, С. Роуз-Екерман, А.Шайо та ін.

Теоретичним підґрунтям наукового дослідження стали і дисертаційні роботи Д.Г.Заброди “Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)”, С.С.Рогульського “Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні” та С.А.Шалгунової “Кримінально-правові та кримінологічні заходи попередження хабарництва серед співробітників органів внутрішніх справ”. Однак, на відміну від досліджень названих вчених, дисертант зосередив увагу на провідній ролі та особливостях застосування адміністративно-правових заходів протидії корупції взагалі та серед співробітників ОВС зокрема.

Слід зазначити, що нині відсутні ґрунтовні комплексні наукові дослідження протидії корупції серед співробітників ОВС. Недостатньо вивченими залишаються питання можливих форм прояву правопорушень з ознаками корупції, котрі вчиняються співробітниками ОВС.

Вищенаведене зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, засвідчило актуальність відповідної наукової і практичної проблеми, а також необхідність вдосконалення заходів протидії корупції як серед посадових осіб органів державної влади, так і серед співробітників ОВС.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи кафедри громадської безпеки навчально-наукового інституту підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби Київського національного університету внутрішніх справ; Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 роки, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 року № 755; наказу МВС України від 20 вересня 2004 року № 1082 “Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією в органах внутрішніх справ України”.

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є науковий комплексний аналіз явища корупції, з’ясування причин та умов, які сприяють його поширенню серед співробітників ОВС, розробка науково обґрунтованих рекомендацій і пропозицій, спрямованих на протидію корупції.

З огляду на поставлену мету визначені такі дослідницькі завдання:

-

-

-

-

-

-

-

-

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають при вчиненні співробітниками ОВС правопорушень з ознаками корупції.

Предметом дослідження є передумови виникнення, форми прояву та наслідки корупції в ОВС, а також адміністративно-правові заходи запобігання та протидії корупції серед співробітників ОВС.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність загальнонаукових і спеціальних методів пізнання. При здійсненні аналізу поняття корупції, причин та умов, що сприяють існуванню цьому явищу, використовувався діалектичний метод (підрозділи 1.1, 1.2). Основні висновки та положення дослідження обґрунтовані за допомогою формально-юридичного методу та методу системного аналізу національного законодавства, а також міжнародно-правових документів, практики їх застосування (підрозділи 2.3,2.4). Системно-структурний метод використаний при аналізі методики виявлення корупційних діянь (підрозділ 2.2). Порівняльно-правовий метод слугував вивченню норм права, спрямованих на запобігання поширення корупції серед співробітників поліцейських відомств зарубіжних країн, та порівнянню їх з нормами чинного законодавства України (підрозділ 2.1). За допомогою статистичного методу проводилась обробка матеріалів, котрі характеризують діяльність суб’єктів боротьби з корупцією та аналіз практики щодо виконання Закону України “Про боротьбу з корупцією” (підрозділи 2.2, 2.4).

Емпіричну базу дослідження складають дані, отримані у результаті вивчення: а) статистичних даних Департаменту інформаційних технологій МВС України щодо виконання Закону України “Про боротьбу з корупцією” з 2003 по 2006 роки; б) матеріалів 113 адміністративних справ, які знаходились у провадженні відділу боротьби з корупцією та хабарництвом у центральних органах влади Головного управління боротьби з організованою злочинністю МВС України; в) даних анкетування 534 співробітників ОВС, у тому числі 333 керівників різного рівня.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є одним із перших в Україні комплексних досліджень проблем, пов’язаних з вивченням явища корупції в органах внутрішніх справ України. Автором здійснено аналіз причин і мотивів корупційних проявів у різних категорій співробітників ОВС. Проаналізовано механізм адміністративно-правових заходів протидії корупції серед працівників міліції, надані пропозиції щодо його вдосконалення. У межах дисертаційного дослідження отримано результати, які мають наукову новизну.

У пропонованій роботі вперше:

1) сформульовано авторське визначення поняття корупції серед співробітників ОВС, під яким розуміється навмисно вчинене співробітником органів внутрішніх справ діяння, пов’язане з виконанням ним своїх службових обов’язків або з використанням спеціальної атрибутики, що ідентифікує його як співробітника ОВС, та спрямоване на незаконне отримання будь-яких матеріальних благ, задоволення особистих інтересів або інтересів наближених до нього осіб;

2) здійснено класифікацію передумов виникнення корупційних діянь серед співробітників ОВС, згідно з якою виділяється: а) за соціальним критерієм – загальні та особливі; б) за критерієм пов’язаним зі змістом службової діяльності –

передумови, характерні для різних категорій співробітників ОВС;

3) проведений аналіз і визначені можливі форми прояву правопорушень з ознаками корупції, які мають місце в діяльності співробітників ОВС;

4) визначені напрями професійної діяльності співробітників ОВС з потенційною вірогідністю вчинення ними корупційних правопорушень;

5) описані критерії кваліфікації правопорушення при його малозначності. Вмотивовано пропозицію про заборону звільнення від адміністративної відповідальності суб’єктів правопорушень з ознаками корупції у зв’язку їх малозначністю.

Додатково обґрунтовано:

1) необхідність наповнення новим змістом ознаки корупції, які характеризують вказане діяння як правову категорію;

2) доцільність створення самостійного правоохоронного органу – Національного антикорупційного комітету, головним завданням якого має бути боротьба з корупцією на усіх рівнях; запропоновані основні завдання та функції цього відомства, принципи організації його діяльності та управління;

3) напрямки вдосконалення заходів контролю за матеріальним становищем співробітників ОВС шляхом декларування своїх доходів, та членів їх родин, а також зобов’язання подачі інформації про наявні матеріальні блага, активи родини співробітника ОВС та джерел їх походження;

4) доцільність законодавчого закріплення поняття “конфлікт інтересів”, котре має створити додаткові правові гарантії виконання обов’язків державними службовцями відповідно до посадових інструкцій і положень етичних кодексів, а також запобігти наданню ними переваги особистим інтересам над інтересами держави та служби.

Дістали подальшого розвитку:

1) загальнотеоретичний аналіз наукових поглядів щодо розуміння та тлумачення поняття “корупція”, його змісту та сутності, соціально-правової характеристики;

2) характеристика організаційно-правових засобів забезпечення службової дисципліни, адміністративної та дисциплінарної відповідальності співробітників ОВС за вчинення правопорушень із ознаками корупції;

3) рекомендації з питань удосконалення адміністративного законодавства щодо протидії корупційним проявам серед службовців органів державної влади, зокрема органів внутрішніх справ;

4) пропозиції щодо використання в Україні досвіду протидії корупції в поліцейських відомствах зарубіжних країн.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення, висновки та пропозиції можуть використовуватись: а) у науково-дослідній роботі – для подальшого вдосконалення організаційно-правових заходів протидії корупції в органах державної влади; б) у навчальному процесі – при проведенні занять з навчальних курсів адміністративного права, адміністративної діяльності ОВС, управління в органах внутрішніх справ, підготовці навчально-методичної літератури; в) у правотворчості – при підготовці нормативно-правових актів антикорупційного спрямування; г) у правозастосуванні – для вдосконалення практики застосування норм чинного законодавства щодо забезпечення законності, дисципліни та запобігання корупції серед співробітників ОВС (акт впровадження Дніпровського РУГУ МВС України в м. Києві від 21 травня 2007 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації обговорювались на засіданнях кафедри громадської безпеки навчально-наукового інституту підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби Київського національного університету внутрішніх справ.

Основні положення роботи, теоретичні та практичні висновки доповідалися автором на наукових і науково-практичних конференціях: “Другі юридичні читання” (травень м. Київ 2005 р.); “Національна безпека України: стан, кризові явища та шляхи їх подолання” (м. Київ, грудень 2005 р.); “Проблеми державотворення і захист прав людини в Україні” (лютий 2006 року); “Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, березень 2006 р.); “Від громадянського суспільства до правової держави” (м. Харків, квітень 2006р.); “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (м. Київ, грудень 2006 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації опубліковані у дванадцяти працях, з яких п’ять – у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук.

Структура дисертації. Основна мета дисертації визначила структуру і зміст дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації складає ____ сторінок. Кількість використаних у дисертації джерел становить ____ найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, вказується на її зв’язок з науковими програмами, планами, характеризуються основні методи дослідження. Визначено мету, завдання, об’єкт і предмет, сформульовані положення, що містять наукову новизну, висвітлено практичне значення отриманих результатів, наводяться дані щодо апробації отриманих результатів.

Перший розділ “Корупція в органах внутрішніх справ (передумови виникнення, прояви та наслідки)” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Сучасний стан адміністративно-правового розуміння корупції, її змісту та сутності” дисертантом проаналізовано вплив корупції на розвиток суспільних відносин у країні. Автор характеризує корупцію як одне із явищ, яке здатне породжувати кризові стани у різних галузях суспільного та соціального розвитку держави, а також є ключовою передумовою існування організованої злочинності та тіньової економіки.

Здобувач наголошує на тому, що для громадян корупція є обмежувальним фактором у забезпеченні гарантованих їм Конституцією України прав і свобод, порушує принципи рівності всіх перед законом і соціальної справедливості, є чинником, який підмінює закон та встановлює свої правила у суспільстві. За таких умов громадяни втрачають віру в силу закону, державу та органи влади, які виступають від імені цієї держави і мають забезпечувати їх законні права. Це сприяє деформації у свідомості громадян моральних і духовних цінностей.

Проаналізувавши законодавчі акти деяких зарубіжних країн, автор звертає увагу на відсутність у них визначення поняття “корупція” як правової категорії. Разом з тим здобувач зазначає, що на практичне здійснення антикорупційних заходів це суттєво не впливає. Але, враховуючи те, що корупція здатна проявлятися у різний спосіб, набувати нових форм, пристосовуючись до чинних норм законодавства, умов розвитку держави та суспільства, дисертант обґрунтовує необхідність наявності у законодавстві узагальнюючого визначення поняття корупції. Це дасть змогу чітко окреслити коло корупційних діянь, а також наповнити конкретним юридичним змістом зазначений термін, сприятиме ефективності практичного застосування антикорупційних заходів.

Виходячи зі змісту законодавчого визначення поняття корупції, а також передбачених Законом України “Про боротьбу з корупцією” обмежень державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, дисертант запропонував ознаки, які узагальнюють характеристику корупції як правової категорії: 1) Діяння спрямоване на отримання вигоди як майнового так і немайнового характеру (на відміну від хабара). Обов’язкова наявність корисливої мети. 2) Вигоди, матеріальні чи нематеріальні блага отримуються посадовою особою державного органу незаконно. 3) Дії або бездіяльність посадової особи спрямовані на порушення вимог нормативно-правових актів, у яких визначені коло прав та обов’язків особи на відповідній посаді, з метою отримання благ у незаконний спосіб. 4) Діяння спрямовані на отримання певних благ за допомогою та з використанням свого посадового становища, авторитету займаної посади, які не пов’язані з виконанням особою своїх безпосередніх посадових обов’язків. 5) Дії або (бездіяльність) посадової особи вчинені умисно, при цьому особа, яка вчинила таке правопорушення, усвідомлювала протиправний характер своїх вчинків. 6) Дії (бездіяльність) посадової особи державного органу можуть бути правомірними і не спричинити шкідливих наслідків. 7) Дії посадової особи вчиняються за домовленістю або згодою сторін. 8) Діяння має бути вчинене особою, уповноваженою на виконання функцій держави. 9) Наявність причинного зв’язку між діяннями та наслідками. 10) Дії або бездіяльність суб’єкта правопорушення з ознаками корупції не містять складу злочину.

Аналізуючи погляди вітчизняних і зарубіжних вчених, а також зміст антикорупційних нормативно-правових актів, здобувач пропонує своє визначення корупції як соціального явища, яке складається із сукупності однорідних за суттю протиправних дій наділеної державою владно-управлінськими повноваженнями особи, які виражаються у навмисному діянні, що порушує вимоги законодавства, з метою отримання для себе або наближеного кола осіб матеріальних чи нематеріальних благ, задоволення інших суб’єктивних потреб.

У підрозділі 1.2. “Передумови виникнення корупційних проявів серед співробітників органів внутрішніх справ” досліджуються об’єктивні та суб’єктивні причини, мотиви і фактори, які є підґрунтям вчинення корупційних діянь співробітниками органів внутрішніх справ.

Передумови, які сприяють виникненню та існуванню у державі корупції, автор поділяє на загальні та особливі. До загальних, на його думку, відносяться умови та обставини, що сприяють корупційним проявам і характерні для всіх осіб, які наділені державою владно-розпорядчими повноваженнями. А причини та умови, що сприяють корупції та характерні для співробітників окремої державної установи, дисертант вважає особливими.

Загальними причинами корупції в Україні автор визначає кризу політичної влади, слабкість демократичних традицій, обмеженість інститутів громадянського суспільства, кризи ключових галузей економіки, прогалини у законодавстві, недосконалість антикорупційних заходів. Окремо звертає увагу на проблему недотримання принципу невідворотності покарання винних за правопорушення та злочини з ознаками корупції, що породжує відчуття безкарності у посадових осіб і сприйняття корупції громадянами як способу забезпечення своїх інтересів.

Визначаючи передумови виникнення корупції, притаманні співробітникам ОВС, здобувач пов’язує їх зі специфікою професійних завдань, організації управління, виховної роботи, морально-психологічного клімату. За результатами анонімного анкетування співробітників ОВС, дисертант робить висновок про те, що вчиненню ними правопорушень з ознаками корупції сприяють такі ключові чинники: вміння співробітників ОВС приховувати подібні випадки, взаємна зацікавленість сторін у результатах протиправної діяльності та недосконалість методів виявлення правопорушень з ознаками корупції.

З огляду на результати анкетування та згідно з думкою вчених щодо взаємозалежності рівня фінансового забезпечення співробітників ОВС та вчинення ними правопорушень з ознаками корупції, здобувач вважає, що вплив грошового забезпечення на зменшення кількості корупційних діянь можливий за умови запровадження низки додаткових заходів: посилення відповідальності за подібні правопорушення, встановлення дієвої системи громадського контролю за діяльністю ОВС, забезпечення невідворотності притягнення винних до відповідальності та належної реалізації соціальних гарантій, передбачених для співробітників ОВС під час служби та після виходу на пенсію.

Дисертант вважає, що причини та мотиви, які сприяють корупції серед співробітників ОВС, мають свої особливості для різних категорій працівників цього відомства. Передумови корупційних проявів, притаманні працівникам ОВС рядового та молодшого начальницького складу, відрізняються від тих, які властиві співробітникам ОВС старшого та вищого начальницького складу. Цю обставину автор аргументує їх особистим життєвим і службовим досвідом, різними посадовими можливостями, доступом до інформації при виконанні завдань, пов’язаних зі службовою діяльністю, соціальним статусом у суспільстві, а відповідно до цього – наявністю різних соціальних потреб.

У підрозділі 1.3. “Прояви та наслідки корупції в органах внутрішніх справ” на практичних прикладах досліджені форми прояву корупції, які мають місце у професійній діяльності співробітників ОВС, а також окреслені наслідки цих діянь.

Дисертант описує зовнішню та внутрішню корупцію в ОВС. Зовнішня корупція зображена як “угода” співробітника ОВС зі стороною, яка базується на взаємовигідній домовленості. Внутрішня корупція описана як побудова відносин між співробітниками ОВС не на основі нормативно-правових актів, а на підставі особистих стосунків, внаслідок яких порушуються принципи професійної діяльності й управління. Особливу увагу автор звертає на небезпеку внутрішньої корупції, що здатна уразити декілька рівнів окремого підрозділу ОВС та поступово перетворюється на норму поведінки.

Автор запропонував класифікувати корупцію серед співробітників ОВС залежно від способів організації та вчинення корупційного правопорушення на такі види: внутрішньоорганізована, за якої на підставі використання своїх владних або посадових повноважень для незаконного отримання благ, до протиправних дій залучені співробітники ОВС. Їх діяльність є організованою, системною і тривалою та базується на взаємній підтримці з розподілом функцій і обов’язків; індивідуально організована – співробітник ОВС одноособово, систематично, за заздалегідь визначеним порядком, з корисливих мотивів залучається до певної діяльності на користь інших суб’єктів правовідносин; ситуативна корупція – посадова особа ОВС вчиняє певні діяння на користь іншого суб’єкта правовідносин одноразово, при цьому, згода сторін виникає безпосередньо при вирішенні окремих питань суспільних відносин.

На підставі аналізу адміністративних і кримінальних справ дисертант здійснив поділ сфер діяльності співробітників ОВС, у яких найчастіше виникають прояви корупційної поведінки, на такі: процесуальну; службово-функціональну; інформаційну; надання послуг, непередбачених законом, іншим суб’єктам; перебування співробітника ОВС у трудових відносинах на незаконних підставах; сприяння здійсненню певної діяльності іншим суб’єктам правовідносин; сприяння іншим особам у здійсненні протиправної діяльності.

Автор вказує на підвищений ступінь суспільної небезпеки корупції серед співробітників ОВС, позаяк вона перешкоджає нормальному функціонуванню правоохоронної системи країни, негативно впливає на ефективність діяльності співробітників міліції відповідно до суспільного призначення; знижує результативність боротьби із злочинністю; порушує встановлений порядок здійснення повноважень співробітниками ОВС; підпорядковує діяльність окремих співробітників особистим інтересам певних осіб.

Другий розділ “Адміністративно-правові заходи запобігання корупційним проявам в органах внутрішніх справ (міжнародний досвід і національна практика)” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Заходи боротьби з корупцією в поліцейських структурах зарубіжних країн” розглянуто досвід протидії корупції в поліцейських відомствах США, Великобританії, Німеччини та Литовської республіки, оскільки кількість правопорушень з ознаками корупції в правоохоронних органах цих країн є низьким завдяки вмілому проведенню антикорупційної політики.

На основі аналізу відповідних наукових праць дисертант описує існуючі корупційні схеми у діяльності поліцейських зарубіжних країн. Так, є схема, організована за принципом “знизу-догори”, за якою нижчі за посадою працівники поліції збирають хабарі й діляться ними зі своїми керівниками, як прямо, так і опосередковано – через систему купівлі посад. Інша схема корупції організована за принципом “згори-донизу”, суть якої полягає в тому, що корумпований керівник “купує” у своїх підлеглих мовчання, підтримку, а також залучає їх до протиправної діяльності.

Аналізуючи систему протидії та контролю за корупцією серед поліцейських у США, автор вказує, що її основу становлять вимоги до високих моральних стандартів, правил поведінки й дисципліни. Зваженою і ефективною вбачається запроваджена у федеральному бюро розслідувань США практика переміщення співробітників з однієї ділянки на іншу, з метою нейтралізації професійної деформації та зменшення вірогідності зрощування з місцевими органами влади і організованою злочинністю. Досліджується законодавство США з приводу передбачених ним видів покарань за аналізовані діяння. У більшості випадків це санкції кримінального характеру, пов’язані з тюремним ув’язненням. Додатковими видами покарання в США є позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю, конфіскація майна.

Здобувач, дослідивши особливості протидії корупції серед співробітників поліції у Великій Британії, звертає увагу на діяльність окремих поліцейських підрозділів, головним завданням яких є пошук і притягнення до відповідальності поліцейських, винних у вчиненні корупційних діянь. Ефективність й оцінка діяльності таких підрозділів визначається за кількістю поліцейських, притягнених до відповідальності за корупційні діяння. Автономний статус цих підрозділів дає можливість зосередити увагу на виконанні поставлених завдань, уникнути появи або загострення проблем внутрішньосистемного характеру.

Дисертант звертає увагу морально-етичний аспект, який полягає в негативному ставленні поліцейських Великої Британії до фактів корупції серед своїх колег та загального осуду подібних діянь.

Значний вплив на поведінку поліцейських у США та Великій Британії справляють численні громадські об’єднання, які мають змогу здійснювати нагляд за розслідуванням справи про корупційні діяння. Водночас в Україні відсутня практика такої діяльності. Як вважає дисертант, антикорупційна діяльність громадських об’єднань буде ефективною за умови їх незалежності від зовнішнього впливу. У цьому контексті пропонує надати цим організаціям можливість контролю за процесуальним просування справи до винесення рішення по суті. Це унеможливить вжиття винним заходів, спрямованих на необ’єктивне розслідування та уникнення відповідальності.

Розглядаючи досвід боротьби з корупцією в поліції Німеччині, звертається увага на діяльність Федерального кримінального відомства, яке розробляє стратегію, тактику та методику боротьби з корупцією й організованою злочинністю у ФРН. Також, виявлення і попередження фактів корупції серед поліцейських, та право проводити службову перевірку цих фактів покладено на найбільш досвідчених керівників. У разі підтвердження в діях поліцейського ознак корупції, матеріали цієї справи направляються в прокуратуру для відповідного реагування, а винну особу звільняють з поліції.

У ФРН пріоритетним способом протидії корупції є профілактичні заходи, які також дають можливість запобігти вчиненню поліцейськими інших правопорушень. Дисертант звертає увагу на чинний “Антикорупційний кодекс”, у якому вказані сфери діяльності поліцейського, де можливі прояви корупції, наведені ознаки корупційної поведінки та визначений порядок дій поліцейського на випадок спокуси до вчинення корупційного діяння.

Здобувач, розглядаючи запроваджені у багатьох країнах кодекси поведінки, зазначає, що їх вимоги справляють певний морально-психологічний ефект на всі аспекти діяльності поліцейських. Але положення цих кодексів спрямовані насамперед на етичне виховання, не є нормативно-правовими актами і не мають юридичної сили, а отже не обов’язкові для безумовного дотримання. Тому, для нашої країни видається слушною пропозиція впровадити юридичні норми, які встановлюватимуть дисциплінарну та юридичну відповідальність за порушення цих положень, чим буде забезпечено обов’язковість їх дотримання.

Деякі країни мають закони, які певною мірою зобов’язують службовців до виконання приписів етичних кодексів. Вони містять поняття “конфлікт інтересів”. Явище конфлікту інтересів не слід ототожнювати з корупцією, але, на думку автора, його неадекватне розв’язання між приватними інтересами та інтересами служби може породжувати корупцію. З цього приводу слушним є досвід Литовської Республіки, де законом “Про узгодження суспільних та приватних інтересів на державній службі” визначено порядок, за яким державні службовці, у тому числі і співробітники правоохоронних органів, при виконанні обов’язків, покладених на них державною, повинні віддавати перевагу інтересам держави.

Поняття “конфлікт інтересів” здобувач розуміє як ситуацію, за якою інтереси професійної діяльності державного службовця пов’язані з його особистими інтересами. Шляхом розв’язання конфлікту інтересів на державній службі вбачається повідомлення службовцем керівництва установи щодо наявності при виконанні питань службової діяльності взаємопов’язаного приватного та службового інтересів та відсторонення від виконання даного службового завдання.

Наголошується на тому, що однією зі складових протидії корупції серед працівників поліції зарубіжних країн є створення умов проходження служби, за яких правомірна поведінка вигідна поліцейському у соціальному та службовому аспектах, що впливає на перспективи службового, кар’єрного зростання, гарантії отримання інших соціальних переваг під час служби та після її закінчення.

У підрозділі 2.2. “Форми виявлення корупції серед співробітників органів внутрішніх справ” на основі аналізу позицій вчених і практичного досвіду автор висловлює свої думки стосовно вдосконалення організаційних заходів, спрямованих на покращення ефективності виявлення корупційних діянь серед співробітників ОВС та принципів, на яких повинна будуватись ця діяльність.

Особлива увага звертається на один із найбільш складних елементів виявлення корупційних правопорушень – фіксацію самого факту правопорушення, що є обов’язковою умовою та підставою для винесення судом відповідного рішення про притягнення винного до відповідальності. По-перше, переважна більшість працівників ОВС, які вчинили правопорушення з ознаками корупції, мають практичний досвід, володіють знаннями у різних галузях права, знають специфіку викриття подібних діянь, тобто можуть спланувати свої дії таким чином, що вірогідність виявлення їх правопорушення, так само як і притягнення до відповідальності, зводяться до мінімуму. По-друге, корупція вигідна сторонам цього правопорушення, вони зацікавлені в її приховуванні. Тому за відсутності процесуально оформленої доказової бази всі намагання притягнути винних до юридичної відповідальності будуть марними.

Лише за умови встановлення мотивів протиправної діяльності посадових осіб, характеру дій, факту корисливої зацікавленості, яка пов’язана з поведінкою та діями посадової особи, навіть за умови, якщо вони не суперечать встановленим правилам, з’являться правові підстави кваліфікувати дії посадової особи як такі, що мають ознаки корупції.

На думку дисертанта, діяльність з виявлення правопорушень, що мають ознаки корупції, повинна відповідати певним принципам, які відображають природу та сутність цієї діяльності. Автор розмежовує основні логічно пов’язані між собою принципи, яких необхідно дотримуватись під час виявлення правопорушень з ознаками корупції. А саме: конституційні, принципи загальноюрисдикційного процесу та спеціальні принципи виявлення правопорушень з ознаками корупції. До конституційних дисертант відносить принципи законності, гуманізму, рівноправності. Принципами загальноюрисдикційного процесу він пропонує вважати принципи об’єктивності істини, усності та безпосередності. Спеціальними принципами виявлення правопорушень з ознаками корупції дисертант визначає такі принципи: оперативності; поєднання гласних і негласних заходів; взаємодії підрозділів відомств, служб, уповноважених на розкриття правопорушень з ознаками корупції, і громадян; цілеспрямованості; поєднання всебічного та об’єктивного дослідження обставин справи; невідворотності покарання. Запропонована класифікація має слугувати створенню стійкої цілісної системи принципів, що характеризується взаємозв’язком, єдністю мети і поставлених завдань. Одні принципи доповнюють, інші сприяють їх здійсненню, тому порушення одного з них призводить до порушення означеної системи в цілому.

Критично оцінюється існуюча практика подання декларацій про доходи співробітниками ОВС, що передбачено ст. 6 Закону України “Про боротьбу з корупцією”. Та, попри це, зазначається, що перевірка достовірності відомостей, поданих у декларації, є одним зі способів виявлення причетності співробітників ОВС до корупційних діянь. Автор наголошує, що окрім формального подання таких відомостей, ця процедура повинна мати за мету визначення відповідності доходів співробітника його реальному матеріальному стану.

Дисертант пропонує вдосконалити систему декларування доходів держаних службовців зобов’язанням подавати інформацію і про видатки. Крім того, до декларації мають подаватися відомості як державного службовця, так і його близьких родичів. Доцільно здійснювати порівняльний моніторинг благ та активів, якими користуються постійно чи тимчасово згадані особи, а також перевіряти здатність посадової особи мати та утримувати такі блага виходячи з офіційно встановлених матеріальних можливостей.

У підрозділі 2.3. “Суб’єкти боротьби з корупцією в органах внутрішніх справ” розглянуто діяльність правоохоронних відомств, на які покладені завдання боротьби з корупцією.

Автор вважає, що у Законі України “Про боротьбу з корупцією” не враховано судові органи як суб’єкт боротьби з корупцією. Аргументи вчених щодо цієї прогалини у законі автор додатково обґрунтовує посиланням на зміст ст. 97 Кримінально-процесуального кодексу України, яка покладає на суддів обов’язок приймати заяви і повідомлення про вчинені або підготовлені злочини, у тому числі і в справах, які не підлягають їх віданню. У такому разі суддя зобов’язаний направити заяву або повідомлення за належністю. Зважаючи на те, що професійна діяльність суддів не обмежується винесенням вироку у справі, дисертант вважає доцільним віднести суддів до суб’єктів боротьби з корупцією.

На підставі офіційних статистичних даних МВС України автор аналізує кількісні показники діяльності суб’єктів боротьби з корупцією серед співробітників ОВС та доходить висновку про те, що діяльність у державному відомстві підрозділу внутрішньої безпеки з функціями боротьби з корупцією не є виправданою. Робота такого підрозділу не може бути достатньо ефективною, оскільки спрямовуватиметься внутрішніми потребами відомства і може коригуватися залежно від ситуації. Офіційні статистичні дані свідчать, що кількісні показники виявлення правопорушень з ознаками корупції серед співробітників ОВС значно вищі у зовнішнього органу – підрозділів прокуратури. Цьому сприяє внутрішня непідпорядкованість працівників прокуратури співробітникам ОВС, у тому числі керівникам, які могли б вплинути, зважаючи на свій статус, звання чи посаду, а також за допомогою особистих “зв’язків” чи інших внутрішньовідомчих чинників, на прийняття рішення про вину у вчиненому правопорушенні.

З огляду на досвід зарубіжних країн дисертант обґрунтовує доцільність створення в Україні окремого правоохоронного відомства – Національного антикорупційного комітету як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом. Він повинен впроваджувати єдину державну політику попередження корупції та бути уповноваженим на діяльність щодо виявлення фактів корупції і причин, що сприяють існуванню цього явища серед посадових осіб органів державної влади.

Підрозділ 2.4. “Адміністративно-правовий механізм протидії корупції в органах внутрішніх справ” присвячений аналізу засобів, спрямованих на боротьбу із вказаним суспільно-шкідливим явищем. Вказано на провідну роль норм адміністративного права у протидії корупції й упорядкуванні організації діяльності посадових осіб, у тому числі органів внутрішніх справ.

На думку здобувача, адміністративно-правові заходи протидії корупції повинні забезпечити належний рівень виконання працівниками ОВС завдань та функцій у межах чинних нормативно-правових актів, які регламентують дотримання законності та моральних цінностей у їх професійній діяльності. Механізм адміністративно-правового регулювання протидії корупції – це сукупність правових і організаційних засобів, спрямованих на боротьбу з корупційними проявами серед співробітників ОВС.

Одним із першочергових заходів протидії корупції серед співробітників ОВС автор вважає вдосконалення нормативно-правової бази, яка має забезпечувати їх професійну діяльність у межах посадових і службових обов’язків та мінімізувати можливість прийняття рішень на власний розсуд, передбачати персональну відповідальність цих співробітників за прийняття необґрунтованих, сумнівних рішень.

До основних напрямків протидії корупції серед співробітників ОВС автор відносить: нормативно-правове забезпечення антикорупційних заходів; удосконалення управління та організації діяльності підрозділів ОВС; удосконалення заходів виявлення корупції та притягнення винних до відповідальності.

Дисертант піддає критиці практику застосування Закону України “Про боротьбу з корупцією”. Йдеться про те, що, за офіційними статистичними даними МВС України, значна кількість адміністративних проваджень закривається судами на підставі ст. 22 КУпАП України – кваліфікуючи вчинене правопорушення як малозначне. Водночас автор звертає увагу на той факт, що у більшості наукових праць корупцію визнано суспільно небезпечним діянням, що є ознакою злочину. Однак ст. 9 КУпАП не містить ознаки суспільної небезпеки цього правопорушення. Закон України “Про боротьбу з корупцією” також не визначає корупцію як суспільно небезпечне діяння, що знижує суспільну небезпеку та шкоду явища корупції, його реальний вплив на розвиток держави.

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення наукової проблеми, сформульовані основні результати дослідження, а також рекомендації і пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України.

1. Проблему корупції серед співробітників ОВС необхідно розглядати у контексті загальної криміналізації соціальних сфер діяльності країни, чому сприяє політична та економічна нестабільність у поєднанні з недосконалістю законодавства, внаслідок чого послаблюються система державного управління та контролю. Сприятливою умовою корупції є закріплення у свідомості громадян уяви про те, що за допомогою корупційних діянь створюються можливості для вирішення проблемних питань. Фактором, що сприяє поширенню корупції є низька ефективність діючих антикорупційних заходів.

2. У роботі дисертант приходить до висновку про необхідність законодавчого закріплення поняття “корупція”, яке повинне мати узагальнюючий характер. Поряд з цим, доцільно чітко означити можливі форми проявів корупції, що дасть змогу правоохоронним органам ефективно здійснювати боротьбу з корупцією на підставі законодавчо закріплених складів відповідних правопорушень та злочинів.

3. Антикорупційні заходи мають охоплювати всі сфери діяльності країни. На рівні нормативно-правових актів, ця діяльність не повинна обмежуватись наявністю одного закону, а охоплювати всю систему законодавства. Запровадження антикорупційних заходів у межах окремої галузі або відомства не дасть очікуваного ефекту. Ці заходи мають бути покладені в основу державної політики і спрямовуватись на усі сфери діяльності держави.

4. Антикорупційна діяльність держави має бути спрямована на зменшення переваг для сторін, які є учасниками корупції, створення атмосфери суспільного неприйняття та осуду корупції у всіх її проявах, а також невідворотність покарання за корупційні діяння.

5. Корумпованість співробітників ОВС вищої ланки призводить до подальшої криміналізації всіх ланок працівників цього відомства. Об’єктивним є те, що контроль на високому посадовому рівні в ОВС може здійснюватись лише в обмеженому обсязі. Загроза корупції цієї категорії співробітників ОВС полягає у наявності специфічних прав боротьби зі злочинністю, прийнятті рішень владно-розпорядчого характеру, можливості впливу на виконання обов’язків служби та прийнятті рішень підлеглими.

6. Стримуючим фактором від вчинення корупційних діянь співробітників ОВС має бути належний рівень їх грошового