КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Зубенко Ганна Вікторівна

УДК 342.552.3

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ

ВЕРХОВНОЇ РАДИ АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор

МАРЦЕЛЯК Олег Володимирович,

Харківський національний університет внутрішніх

справ, професор кафедри конституційного та

міжнародного права

Офіційні опоненти – доктор юридичних наук, професор

БАЙМУРАТОВ Михайло Олександрович,

Маріупольський державний гуманітарний

університет, завідувач кафедри правознавства;

кандидат юридичних наук, доцент

ЗАЯЦЬ Ігор Ярославович,

Львівський національний університет імені

Івана Франка, доцент кафедри конституційного,

адміністративного та фінансового права

Захист відбудеться „26” червня 2008 р. о „16.00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03680, м. Київ, пл. Солом’янська, 1, зал засідань (2 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ (03680, м. Київ, пл. Солом’янська, 1).

Автореферат розісланий „23” травня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Горова О.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, формування громадянського суспільства і побудова правової, демократичної, соціальної держави ґрунтуються, зокрема, на принципі поділу державної влади, в основі якого лежить механізм стримувань і противаг законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Важливу роль у цьому механізмі відіграють контрольно-рахункові органи, які здійснюють контроль за законністю та ефективністю поповнення та використання коштів відповідних бюджетів.

Організація в державі такого контролю є обов’язковим елементом управління фінансовими ресурсами. Останнім часом проблеми, пов’язані зі складанням та виконанням Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, стають дедалі все більш актуальними. Це пояснюється тим, що бюджет фактично є фінансовим планом доходів та видатків держави або певного регіону. За таких умов особливого значення набуває необхідність удосконалення системи фінансового контролю в Україні взагалі та на регіональному рівні, зокрема.

Для вдосконалення структури існуючої системи фінансового контролю згідно зі ст. 98 Конституції України створено Рахункову палату України. Враховуючи досвід її роботи і необхідність функціонування органу, який би забезпечував законність та ефективність використання коштів бюджету Автономної Республіки Крим, ст. 26 Конституції автономії було передбачено створення Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, головне завдання якої – здійснювати від імені Верховної Ради Автономної Республіки Крим контроль за використанням коштів республіканського бюджету.

Запровадження в Україні контрольно-рахункових органів як на загальнодержавному, так і на регіональному рівні, – це об’єктивно існуюча потреба в суспільному та державному контролі новими, нетрадиційними для нашої країни інститутами і важливий черговий крок у напрямку інституціоналізації демократичних процесів у суспільно-політичному житті України. Створення зазначених органів цілком відповідає економічним та політичним реформам, що проводяться в Україні, оскільки подібні органи зарекомендували себе в багатьох країнах як такі, що забезпечують діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб у рамках правових приписів фінансового законодавства та виступають ефективним інструментом стримувань і противаг в системі органів влади.

Діяльність контрольно-рахункових органів дозволяє підвищити ефективність фінансового контролю, забезпечити демократичний розвиток публічної влади, гарантувати громадянам право на „належне управління” з боку державних структур шляхом дотримання ними правил бюджетно-фінансової дисципліни тощо.

Вищевикладене дозволяє говорити про актуальність обраної теми дослідження. Актуальність роботи визначається також тим, що сьогодні в Україні відсутні фундаментальні дослідження правового статусу контрольно-рахункових органів на регіональному рівні, а отже, існує гостра потреба в комплексній розробці проблем теорії та практики функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Слід взяти до уваги і те, що Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим функціонує з 1999 р. і за цей період напрацювала певний досвід, який сьогодні потребує узагальнення та правової оцінки з метою подальшої модернізації правової основи діяльності цього органу, оскільки, як свідчить практика, потенціал фінансового контролю в автономії на сьогоднішній день ним належним чином не реалізований.

Отже, необхідність дослідження конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначена нинішнім станом вітчизняної правової науки та відсутністю поглибленої та всебічної теоретичної розробки цієї проблеми. Це свідчить про її наукову та практичну значущість, актуальність і перспективність.

Теоретичною основою дослідження стали праці вітчизняних вчених: М. Баймуратова, О. Бандурки, Ю. Барабаша, Л. Воронової, А. Георгіци, Ю. Грошевого, Н. Дороша, А. Колодія, О. Марцеляка, В. Мельничука, В. Погорілка, В. Поліщука, Л. Савченко, В. Симоненка, В. Тація, Ю. Тодики, В. Шаповала, О. Фрицького, М. Цвіка, О. Ярмиша; та зарубіжних вчених: А. Коровникова, Я. Мазура, Н. Погосяна, О. Роньжиної, А. Соменкова, С. Степашина, С. Шохіна. Праці цих вчених створили методологічну та науково-теоретичну базу для проведення аналізу конституційно-правового статусу контрольно-рахункових органів, у тому числі й Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження випливає з основних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072/2000, Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-IV, п. 9 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006–2010 рік.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу праць вітчизняних та зарубіжних науковців, присвячених дослідженню конституційно-правового статусу контрольно-рахункових органів, а також чинного зарубіжного законодавства у цій сфері та нормативно-правових актів України розкрити правову природу контрольно-рахункових органів, провести комплексне дослідження проблем становлення і розвитку їх у світі та в Україні, розглянути концептуальні основи моделі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства у цій сфері.

Відповідно до поставленої мети, в дисертаційному дослідженні зроблено спробу вирішити такі завдання:–

на основі дослідження наукових літературних джерел зарубіжних і вітчизняних авторів вивчити та узагальнити матеріал з даної проблематики, визначити ступінь і рівень наукової розробки досліджуваної теми;–

проаналізувати особливості правового статусу контрольно-рахункових органів в різних державах та виробити дефініцію контрольно-рахункового органу;–

здійснити класифікацію існуючих моделей контрольно-рахункових органів;–

визначити тенденції становлення та розвитку органів державного фінансового контролю в Україні;–

визначити місце контрольно-рахункових органів в системі органів публічної влади України;–

дослідити порядок формування, структуру та принципи організації і функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим; –

визначити і проаналізувати сутність та зміст завдань та функцій Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим;–

розробити конкретні практичні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в сфері організації і функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим як контрольно-рахункового органу.

Предметом дослідження є конституційно-правовий статус Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Методи дослідження. При підготовці дисертації автор застосовував загальнонаукові та спеціальні наукові методи пізнання, використання яких забезпечило достовірність положень і вирішення поставлених перед дисертантом цілей і завдань.

Методологічну основу дисертації становить загальнонауковий діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, використання якого дало змогу розглядати контрольно-рахункові органи в динаміці їх становлення та розвитку. З метою всебічного аналізу конституційно-правового статусу контрольно-рахункових органів взагалі та Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим зокрема також застосовувалися спеціальні наукові методи: історико-правовий, завдяки якому досліджувалися становлення та розвиток органів державного фінансового контролю в Україні та за кордоном; порівняльно-правовий, який дав можливість охарактеризувати різні моделі контрольно-рахункових органів, порівняти їх правовий статус та дати їх розгорнуту класифікацію. Із застосуванням системного методу в роботі досліджувалася природа і моделі контрольно-рахункових органів у зв’язку з правовими системами тих чи інших країн, існуючими в них формами державного устрою, формами правління, механізмом державної влади. Формально-логічний метод сприяв дослідженню правил організації роботи Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим з точки зору їх відповідності законам формальної логіки, а формально-юридичний – правил організації діяльності цього органу з точки зору їх відповідності праву через призму юридичних категорій. Завдяки методу моделювання в дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Використання методу тлумачення норм дало можливість з’ясувати та роз’яснити зміст правових норм, що регулюють статус контрольно-рахункових органів різних країн. Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об’єктивність та достовірність дослідження конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та вирішення поставлених завдань.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в системному теоретичному аналізі конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим як контрольно-рахункового органу, який функціонує на регіональному рівні.

У дослідженні розкрито низку нових ідей щодо правової природи інституту контрольно-рахункових органів та концептуальних основ моделі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Найважливіші з них виносяться на захист.

В даній роботі вперше:–

запропоновано дефініцію Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим як призначеного Верховною Радою Автономної Республіки Крим незалежного, колегіального органу публічної влади, який уповноважений Конституцією Автономної Республіки Крим та Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснювати контроль за виконанням бюджету автономії; –

розроблено детальну класифікацію контрольно-рахункових органів за такими критеріями, як місце в системі органів публічної влади, обсяг повноважень, територіальне розповсюдження юрисдикції, організаційна структура та способи прийняття рішень, порядок формування;–

запропоновано виділити три етапи становлення органів державного фінансового контролю в Україні. Зокрема, перший етап – виникнення та функціонування цих органів за часів перебування України в складі Російської імперії; другий – їх становлення в радянській Україні; третій – у незалежній Україні.

Набуло подальшого розвитку: –

дефініція контрольно-рахункового органу як призначеного вищими органами державної влади незалежного, колегіального чи одноособового органу, діяльність якого базується на принципі поділу влади і який уповноважений конституцією чи законом здійснювати контроль за виконанням бюджетного законодавства;–

теоретичне обґрунтування, що Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим посідає у системі органів публічної влади самостійне місце, будучи зовнішнім органом Верховної Ради Автономної Республіки Крим не входить в жодну з класичних гілок влади і є одним з елементів системи стримувань і противаг. Вона є незалежним контрольно-рахунковим органом, що має специфічну сферу контролю – дотримання виконання бюджету Автономної Республіки Крим.

Удосконалено конституційно-правовий статус Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що полягає у наступному:–

здійснено характеристику конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, порівняння її структури, функцій та повноважень зі структурою, функціями та повноваженнями Рахункової палати України та контрольно-рахункових органів інших країн;–

розроблено класифікацію і проаналізовано функції контрольно-рахункових органів за способами та засобами діяльності, зокрема: контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, дослідну, координаційну, інформаційну, консультативну, правовідновну, реформаторську;–

запропоновано в Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим чітко визначити перелік принципів організації та функціонування контрольно-рахункового органу автономії, а саме: принципи законності, незалежності, об’єктивності, гуманізму, плановості та гласності;–

на підставі результатів дослідження конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим вироблено аргументовані пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та чинного законодавства України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація спрямована на розвиток науки конституційного права, подальше удосконалення вітчизняної нормативної бази у сфері здійснення контролю за виконанням бюджету. Сформульовані в ній пропозиції та висновки можуть бути використані:–

у науково-дослідній сфері – для подальших досліджень конституційно-правового статусу Рахункової палати України та Рахункової палати Верхової Ради Автономної Республіки Крим;–

у правотворчій роботі – як теоретичний матеріал для вдосконалення правового статусу контрольно-рахункових органів в Україні;–

у правозастосовній діяльності – для підвищення ефективності роботи Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим;–

у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з конституційного права України; викладанні відповідних навчальних дисциплін та спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною працею, в якій комплексно досліджено конституційно-правовий статус Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим як регіонального контрольно-рахункового органу, розроблено і обґрунтовано пропозиції щодо його вдосконалення. У співавторстві здобувачем опубліковано: Марцеляк О.В. Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування: монографія / Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М., Зубенко Г.В. – Харків: ТОВ „ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС”, 2006. – 268 с. (параграфи 1.1., 3.1., 3.2., 3.3. – С. 6–26, 210–259); Парламентське право України: навч. посібник / [Ярмиш О.Н., Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М. та ін.]; за ред. О.Н. Ярмиша. – Харків: вид. Харк. нац. ун-ту внурт. справ. – 2007.– 500 с. (параграфи 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3. – С. 402–452). Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Робота виконана та обговорена на кафедрі конституційного та міжнародного права Харківського національного університету внутрішніх справ, обговорена на кафедрі конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ.

Основні положення дисертації у 2003–2008 p.p. доповідались на міжнародних науково-практичних конференціях, вузівських науково-практичних конференціях, зокрема, на міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні проблеми юридичної науки в дослідженнях молодих вчених” (Харків, 2004 р.), науково-практичних конференціях „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених” (Харків, 2005), „Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (Тернопіль, 2007), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Від громадянського суспільства – до правової держави (Харків, 2007), Х Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (Тернопіль, 2008), ІІІ міжнародній науково-практичній конференції „Від громадянського суспільства – до правової держави (Харків, 2008).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження відображено у п’яти публікаціях, з яких чотири опубліковані у фахових юридичних виданнях України, та у чотирьох тезах доповідей виступів на наукових конференціях.

Обсяг і структура дисертації обумовлені її метою і дослідницькими завданнями, а також логікою викладення проблеми. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, семи підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації — 193 сторінки, список використаних джерел нараховує 195 найменувань на 17 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

Перший розділ „Правова природа та історичний досвід діяльності контрольно-рахункових органів” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Поняття і види контрольно-рахункових органів” визначено, що фінансовий контроль є однією з найбільш важливих функцій будь-якої держави, умовою ефективного функціонування фінансової системи, оскільки порушення фінансової дисципліни приводить до ненадходження коштів для вирішення головних макроекономічних проблем держави.

В ході дослідження з’ясовано, що незважаючи на різноманітність органів фінансового контролю, серед них існують спеціалізовані інститути, основне завдання яких – здійснювати контроль за використанням грошових коштів державного бюджету органами публічної влади – контрольно-рахункові органи. В більшості країн світу ці органи створюються з метою підвищення ефективності контролю за виконанням державного бюджету, а також надання допомоги парламенту в реалізації його контрольних повноважень у фінансовій сфері. Вони є вищою ланкою державного фінансового контролю.

Автором проаналізовано характерні риси контрольно-рахункових органів. Зокрема, по-перше, правовою основою організації і діяльності цих органів в переважній більшості країн є конституції та прийняті на їх підставі закони. Здебільше конституціями визначаються найбільш суттєві істотні аспекти правового статусу контрольно-рахункових органів та в загальній формі формулюються задачі і принципи їх функціонування. Більш докладно статус контрольно-рахункових органів визначається законами. По-друге, діяльність цих органів базується на принципі поділу влади. По-третє, в більшості країн члени контрольно-рахункових органів призначаються на посади вищими органами державної влади. В одних країнах у призначенні на посаду керівника та інших посадових осіб контрольно-рахункових органів бере участь тільки парламент (Україна, Польща, Болгарія, Угорщина), в других – парламент і президент (Грузія, Ірландія, Литва, Чехія), в третіх – парламент і уряд (Великобританія), в четвертих – контрольно-рахункові органи створюються без участі парламенту – президентом або урядом (Франція, Канада, В’єтнам), в п’ятих – в формуванні цих органів приймають участь всі перераховані вище органи державної влади (ФРН). По-четверте, важливою рисою контрольно-рахункових органів є їх незалежність, яка закріплюється на правовому рівні та забезпечується відповідним рівнем фінансування, забороною органам державної влади, будь-яким посадовим особам втручатися в їх діяльність та іншими гарантіями. По-п’яте, це колегіальні чи одноособові органи. По-шосте, контрольно-рахункові органи здійснюють зовнішній контроль за органами публічної влади щодо виконання ними бюджету.

Виходячи з основних рис інституту контрольно-рахункового органу, сформульовано його поняття: контрольно-рахунковий орган – це призначений вищими органами державної влади незалежний, колегіальний чи особовий орган, діяльність якого базується на принципі поділу влади і який уповноважений конституцією чи законом здійснювати контроль за виконанням бюджетного законодавства.

Для усвідомлення сутності та більш глибокого вивчення правової природи контрольно-рахункових органів запропоновано їх класифікацію за такими критеріями, як місце в системі органів публічної влади, обсяг повноважень, територіальне розповсюдження юрисдикції, організаційна структура та способи прийняття рішень, порядок формування.

У підрозділі 1.2. „Тенденції становлення та розвитку органів державного фінансового контролю у вітчизняній практиці державотворення” запропоновано та проаналізовано три етапи становлення органів державного фінансового контролю в Україні: 1) їх виникнення та функціонування за часів перебування України в складі Російської Імперії; 2) становлення в радянській Україні; 3) та в незалежній Україні.

Становлення органів державного фінансового контролю в Україні за часів перебування її у складі Російської імперії та Радянського Союзу було тісно пов’язане з виникненням і функціонуванням цих органів в Росії.

Органи державного фінансового контролю в Російській імперії входили в структуру органів виконавчої влади та мали досить широкі повноваження і певні гарантії самостійності в межах своєї компетенції. За часів існування України у складі Російської Імперії перевірка витрат і доходів здійснювалася спеціальним місцевими органами (казенними палатами, контрольними палатами тощо), безпосередньо підпорядкованими центральному контрольному управлінню.

В умовах прагнення України стати незалежною державою після Жовтневої революції нею було зроблено певні кроки щодо формування власних органів фінансового контролю. Зокрема, створення органу, який серед інших функцій здійснював і фінансовий контроль – Фінансової Ради, передбачалося Законом “Про тимчасовий державний устрій України”, прийнятим за часів правління Гетьмана Павла Скоропадського.

За часів існування України у складі СРСР фінансовий контроль здійснювався територіальними підрозділами загальнодержавних органів (Народного Комісаріату Робітничо-селянської інспекції, Комісії партійного контролю при ЦК ВКП(б), Комісії державного контролю Ради Міністрів СРСР, Комітету народного контролю СРСР та ін.).

Проголошення незалежної України вимагало зміцнення її фінансового та правового стану, встановлення чіткої і ефективної системи контролю за використанням коштів Державного бюджету України. Це обумовило необхідність вдосконалення існуючої системи фінансового контролю. Одним з етапів такого вдосконалення було створення Рахункової палати України, як органу, який покликаний здійснювати контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням від імені Верховної Ради України. Необхідність створення органу, який би стояв на сторожі забезпечення законності використання коштів бюджету автономії, визнавалася і в Автономній Республіці Крим. Так, прийнята 21 жовтня 1998 р. Конституція Автономної Республіки Крим серед інших повноважень Верховної Ради автономії, закріпила повноваження щодо утворення Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Тому в 1999 році для здійснення контролю за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим було створено Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 1.3. „Місце контрольно-рахункових органів в системі органів публічної влади України” аналізується місце вітчизняних контрольно-рахункових органів у системі органів публічної влади. Огляд світової практики функціонування контрольно-рахункових органів свідчить про здебільше їх “перебування у лоні” законодавчої гілки влади, коли вони покликані надавати парламентам допомогу у сфері бюджетного контролю, призначаються останніми, співпрацюють та звітують перед парламентами. Така схема на законодавчому рівні визнана в Австрії, Угорщині та в інших країнах. Є моделі контрольно-рахункових органів, наділені рисами судових органів чи які прямо включені в систему судових органів (контрольно-рахункові органи Франції, Італії). Ще одну групу контрольно-рахункових органів складають рахункові палати, діяльність яких тісно пов’язана як з законодавчою владою, так і виконавчою. І на кінець, в цілому ряді країн контрольно-рахункові органи наділені статусом самостійних вищих державних органів фінансового контролю (Болгарія, Іспанія, Польща, ФРН).

Виходячи з такої практики визначення місця контрольно-рахункових органів в системі органів публічної влади, доводиться, що за сучасних умов не можна допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми і Рахункова палата України та Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим яскраві приклади цьому. Ці органи являють собою спеціалізовані, незалежні, самостійні, так звані „зовнішні” органи Верховної Ради України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим, покликані здійснювати контроль за формуванням і виконанням відповідних бюджетів. Зазначені органи сприяють парламенту України та представницькому органу автономії у здійснені ними контролю та водночас виконують функцію елементу системи стримувань і противаг, активно взаємодіючи з усіма органами влади та сприяючи балансу їх функціонування.

Другий розділ „Концептуальні основи моделі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. „Порядок формування, склад і структура Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим” присвячений аналізу питань щодо порядку формування, складу і структури контрольно-рахункового органу автономії. Зроблено висновок, що для Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим властивий такий спосіб формування, при якому голова, заступник голови, секретар, головні контролери та керівники структурних підрозділів контрольно-рахункового органу призначаються на посаду представницьким органом автономії.

Запропоновано до організаційної структури контрольно-рахункового органу віднести керівника контрольно-рахункового органу; заступника чи заступників керівника; керівників напрямків – посадових осіб контрольно-рахункового органу, які очолюють визначені напрямки його діяльності; апарат контрольно-рахункового органу, який складається з інспекторів, контролерів або інших штатних співробітників, у службові обов’язки яких входить безпосередня організація і проведення контрольних і експертно-аналітичних заходів у межах компетенції контрольно-рахункового органу.

Доведено, що від терміну „структура” контрольно-рахункових органів слід відрізняти термін „склад” під яким розуміються члени цих органів – згідно з Лімською декларацією керівних принципів контролю – особи, які приймають рішення за вищий контрольний орган і відповідальні за ці рішення перед третьою стороною, тобто – це члени керівних колегіальних органів або керівники одноособових вищих контрольних органів. До складу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим слід віднести: голову Рахункової палати; заступника голови Рахункової палати; секретаря Рахункової палати; головних контролерів Рахункової палати.

Зазначено, що члени контрольно-рахункових органів повинні відповідати певним вимогам, оскільки спеціалізація в контрольно-фінансовій діяльності має міждисциплінарний характер та передбачає професійні знання в різних сферах, насамперед права та економіки. Зокрема, на посаду членів контрольно-рахункового органу автономії призначаються особи, які мають вищу освіту та досвід професійної діяльності в галузі економіки, фінансів або права не менш ніж п’ять років, а також управління та контролю в цих сферах.

У підрозділі 2.2. „Завдання, функції та повноваження Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим” аналізується питання нормативного закріплення мети створення, завдань, функцій та повноважень контрольно-рахункового органу автономії.

Зазначено, що функціонування контрольно-рахункових органів в системі органів публічної влади, у тому числі і Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обумовлює актуальність визначення і нормативного закріплення мети їх створення, завдань, функцій та повноважень. Запропоновано метою діяльності Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначити забезпечення бюджетної безпеки в Автономній Республіці Крим та правопорядку в сфері використання республіканських ресурсів і власності.

Акцентується увага на тому, що важливе значення для розуміння сутності контрольно-рахункових органів, дослідження їх правової природи має їх функціональна характеристика. Обумовлено це тим, що функції контрольно-рахункових органів – це основні напрямки та види їх діяльності, які здійснюються в межах компетенції. В функціях відображається реальна роль контрольно-рахункових органів у здійсненні контролю за виконанням бюджету та їх соціальне призначення: об’єктивна необхідність здійснення ними суспільно корисної, соціально обумовленої контрольно-наглядової діяльності.

Виходячи з того, що найбільш загальними критеріями розмежування функцій Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим є напрямки, способи та засоби її діяльності, до них можна віднести контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, дослідну, координаційну, інформаційну, консультативну, правовідновну, реформаторську функції.

У підрозділі 2.3. „Організація діяльності Рахункової плати Верховної Ради Автономної Республіки Крим” досліджуються правові принципи, на підставі яких функціонує Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, форми здійснення контролю за її діяльністю та правові гарантії забезпечення функціонування контрольно-рахункового органу автономії.

Зазначено, що на відміну від законодавства більшості зарубіжних країн, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим не містить окремої статті (пункту), в якій було б визначено принципи організації і функціонування контрольно-рахункового органу автономії. Враховуючи деякі норми законодавства та виходячи з аналізу правової доктрини і практики більшості країн світу, теоретичних розробок у цій сфері, досвіду функціонування контрольно-рахункових органів різних держав, до числа основних принципів організації та діяльності Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим слід віднести принципи: 1) законності; 2) незалежності; 3) об’єктивності; 4) гуманізму; 5) плановості; 6) гласності.

Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим є підзвітною представницькому органу автономії. Підзвітність проявляється в тому, що з боку Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснюється відповідний контроль за роботою контрольно-рахункового органу автономії, який виражається в таких формах, як: щорічне письмове інформування про діяльність (щорічний звіт); звітування про результати виконання доручень представницького органу автономії; повідомлення про видатки, пов’язані з діяльністю контрольно-рахункового органу автономії та ін.

З метою належного функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим законодавством передбачено ряд правових гарантій її діяльності та правового статусу її посадових осіб, які являють собою передбачені законодавством умови, засоби та способи, за допомогою яких забезпечується реалізація ними своїх прав та обов’язків.

Важливою гарантією діяльності Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим є закріплення в республіканському законодавстві норми, згідно з якою фінансування контрольно-рахункового органу автономії проводиться за рахунок бюджетних коштів. Також це гарантування заборони втручання у діяльність Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим будь-яких органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб.

Серед гарантій правового статусу контрольно-рахункових органів важливе місце займає імунітет діяльності їх посадових осіб. Ще однією гарантією діяльності посадових осіб контрольно-рахункових органів є їх професійна незалежність, а саме: обмеження підстав, за яких органи виконавчої та законодавчої влади можуть звільняти з посади керівників та посадових осіб контрольних органів. Гарантіями правового статусу посадових осіб контрольно-рахункових органів є також їх матеріальне та соціальне забезпечення.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження дозволяє зробити загальні висновки щодо організації і функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та внести ряд практичних рекомендацій стосовно удосконалення нормативно-правових актів, які визначають правовий статус контрольно-рахункового органу автономії, виходячи з його ролі і місця в системі органів публічної влади України:

1. На сьогоднішній день для більшості держав, поряд із здійсненням фінансового контролю парламентом або його структурними підрозділами та органами виконавчої влади, характерним є формування спеціального інституту, основним завданням якого є контроль за виконанням бюджету, тобто контрольно-рахункового органу.

2. Контрольно-рахункові органи різних країн відрізняються один від одного не тільки назвою, але й історією свого становлення, національними традиціями, ступенем незалежності, способом формування, внутрішньою структурою, обсягом повноважень тощо. Однак є ряд ознак, що ці органи об’єднують. До таких ознак можна віднести наступні:

1) правовою основою організації і діяльності цих органів є конституції та прийняті на їх основі закони;

2) вони призначаються вищими органами державної влади;

3) мають інституціональну, фінансову та персональну незалежність;

4) базуються на принципі поділу влади;

5) є колегіальними чи одноособовими органами;

6) здійснюють зовнішній контроль за виконанням бюджету.

Виходячи з цього контрольно-рахунковий орган – це призначений вищими органами державної влади незалежний, колегіальний чи особовий орган, діяльність якого базується на принципі поділу влади і який уповноважений конституцією чи законом здійснювати контроль за виконанням бюджетного законодавства. У свою чергу Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим – це призначений Верховною Радою Автономної Республіки Крим незалежний, колегіальний орган публічної влади, який уповноважений Конституцією Автономної Республіки Крим та Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснювати контроль за виконанням бюджету автономії.

3. Різноманітність контрольно-рахункових органів та доцільність більш глибокого дослідження їх конституційно-правового статусу зумовлюють необхідність їх детальної та обґрунтованої класифікації. Дисертантом запропоновано наступну класифікацію контрольно-рахункових органів:–

незалежні рахункові палати, які здійснюють контроль за виконанням бюджету від імені парламенту, але не мають судових повноважень; рахункові трибунали, колегіальні незалежні від уряду органи контролю, які наділені рисами судових органів; монократичні та колегіальні контрольні установи, які здійснюють контроль за державним бюджетом під егідою парламенту – залежно від місця в системі органів влади; –

контрольно-рахункові органи, до повноважень яких входить лише надання інформації про правопорушення в бюджетній сфері відповідним державним органам чи суспільству, та контрольно-рахункові органи, які мають право примушувати до усунення порушень – залежно від обсягу повноважень;–

наднаціональні, загальнонаціональні (центральні) та місцеві (регіональні) контрольно-рахункові органи – залежно від територіального розповсюдження їх юрисдикції;–

одноособові та колегіальні контрольно-рахункові органи – залежно від організаційної структури та способів прийняття рішення;–

контрольно-рахункові органи, посадові особи яких обираються та контрольно-рахункові органи, посадові особи яких призначаються – за порядком формування.

4. У деяких країнах контрольно-рахункові органи є специфічними інститутами, які як правило, не вписуються в рамки існуючих гілок влади, а виконують функцію елементу системи їх стримувань та противаг, активно взаємодіючи з усіма органами влади та сприяючи балансу їх функціонування. Рахункова палата України та Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим являють собою приклад такої моделі контрольно-рахункового органу. Вони не належать до жодної гілки влади та займають в системі органів публічної влади самостійне місце, є спеціалізованими, незалежними, самостійними так званими “зовнішніми” органами парламенту України та представницького органу автономії, що покликані здійснювати контроль за формуванням й виконанням відповідних бюджетів.

5. В історії становлення органів державного фінансового контролю в Україні доцільно виділити три етапи (періоди): їх виникнення та функціонування за часів перебування України в складі Російської Імперії; становлення в радянській Україні; та в незалежній Україні.

6. Для здійснення більш ефективного контролю за законністю, доцільністю та ефективністю використання коштів республіканського бюджету роботу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим необхідно покращити. На погляд дисертанта, модернізація статусу контрольно-рахункового органу автономії має відбуватися шляхом удосконалення його структури, організації роботи та розширення компетенції:

а) по-перше, для удосконалення організаційної роботи Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим необхідно обмежити повноваження голови Рахункової палати автономії не більше ніж двома строками, про що внести зміни в Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) по-друге, враховуючи те, що з метою неупередженого ставлення до своїх обов’язків щодо членів Рахункової палати автономії запроваджено принцип несумісності, закріпити в Положенні процедуру усунення порушень ними цього принципу;

в) по-третє, оскільки необхідність створення і функціонування в системі органів публічної влади контрольно-рахункового органу зумовлено необхідністю досягнення певної мети, слід уточнити мету діяльності Рахункової палати автономії як „забезпечення бюджетної безпеки в Автономній Республіці Крим та правопорядку в сфері використання республіканських ресурсів і власності”;

г) по-четверте, до функцій, тобто напрямків діяльності, що визначають сутність і соціальне призначення Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, слід віднести: контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, дослідну, координаційну, інформаційну, консультативну, правовідновну та реформаторську функції;

д) по-п’яте, з метою забезпечення ефективного виконання Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим своїх функцій надати їй додаткові повноваження, а саме: закріпити за нею можливість у разі виявлення фактів нецільового використання коштів підконтрольними установами самостійно звертатися до господарського суду автономії із заявою про призупинення всіх видів платіжних і розрахункових операцій за рахунками цих установ;

є) по-шосте, наділити Рахункову палату автономії повноваженням звертатися до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим з пропозиціями щодо удосконалення бюджетного законодавства, таким чином надавши їй ефективну можливість впливати на правотворчість в автономії;

ж) по-сьоме, законодавством України не передбачено адміністративної відповідальності посадових осіб установ, що перевіряються Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, за відмову співпрацювати з нею. Треба зазначити, що це є недоліком у регулюванні правового статусу контрольно-рахункового органу автономії, оскільки на практиці сьогодні, на жаль, ще часто мають місце випадки ігнорування його вимог. Вважаємо, що з метою посилення позицій Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим було б доцільним внести зміни в Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим і зазначити, що посадові особи органів влади, підприємств, установ і організацій Автономної Республіки Крим, що перевіряються, у разі відмовлення або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації за вимогою Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також надання недостовірної інформації підлягають притягненню до відповідальності в порядку, встановленому чинним законодавством України. А в Кодексі України про адміністративні правопорушення слід установити адміністративну відповідальність за це правопорушення;

з) по-восьме, ще одним досить суттєвим недоліком у регулюванні правового статусу Рахункової палати Автономної Республіки Крим є те, що, на відміну від законодавства більшості країн та Закону України „Про Рахункову палату” в Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим не міститися окремого пункту, в якому було б чітко визначено перелік принципів організації та функціонування контрольно-рахункового органу автономії. Тому вважаємо за необхідне доповнити п. 1.1. Положення нормою такої конструкції: „Рахункова палата здійснює контроль на підставі принципів законності, незалежності, об’єктивності, гуманізму, плановості та гласності”;

і) по-дев’яте, враховуючи, що найважливіше місце серед гарантій Рахункової палати автономії належить імунітету її посадових осіб, у Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим слід закріпити норму, згідно з якою за будь-який вплив на посадових осіб Рахункової палати, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними службових обов’язків або добитися прийняття рішення, що суперечить чинному законодавству України, насильницькі дії, образу, а також поширення неправдивої інформації щодо них винні особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України.

Слід відзначити, що створення ефективно працюючого контрольно-рахункового органу є необхідною умовою стабільності суспільно-політичної і соціально-економічної ситуації в автономії. Тому впровадження запропонованих дисертантом змін у статусі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим матиме ефективні позитивні наслідки для вдосконалення бюджетно-фінансового контролю в Автономній Республіці Крим.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.