ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМ. В.Н.КАРАЗІНА

Харченко Тетяна Олексіївна

УДК 342.553(477) ”

СТАНОВЛЕННЯ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

ТА САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНСЬКІЙ ДЕРЖАВІ

( КВІТЕНЬ – ГРУДЕНЬ 1918 р.)

07.00.01 – історія України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Харків – 2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Полтавському державному педагогічному університеті ім.В.Г.Короленка Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник доктор історичних наук, доцент

Нестуля Олексій Олексійович,

Полтавський кооперативний інститут,

завідувач кафедри філософії та політології

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор

Реєнт Олександр Петрович,

Інститут історії України НАН України (м.Київ),

заступник директора Інституту

кандидат історичних наук, доцент

Духопєльніков Володимир Михайлович,

Харківський національний університет ім.В.Н.Каразіна,

завідувач кафедрою історії Росії

Провідна установа: Національний університет ім.Тараса Шевченка,

кафедра новітньої історії України,

Міністерства освіти і науки України, м.Київ

Захист відбудеться “ 26 січня ” 2001 р. о 16.30 годин на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 64.51.10 в Харківському національному університеті ім.В.Н.Каразіна (адреса: 61077, м.Харків, пл.Свободи,4, ауд. IV-65)

З дисертацією можна ознайомитись у Центральній науковій бібліотеці Харківського національного університету ім.В.Н.Каразіна (адреса: 61077, м.Харків, пл.Свободи,4)

Автореферат розісланий “ 25 ” січня 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради _________________ Пугач Є.П.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

У процесі державотворення одним з пріоритетних завдань є створення дієздатної системи місцевих органів влади, які покликані виконувати специфічні завдання по забезпеченню життєдіяльності регіонів.

Світовий досвід державотворення засвідчує, що система органів державної влади та самоврядування на місцях формувалася різними шляхами, відповідно до особливостей становлення державності в тій чи іншій країні. Але проблема взаємовідносин органів виконавчої влади й установ територіальної самоорганізації населення завжди залишалася актуальною.

У сучасному світі, коли ідея побудови правової держави та громадянського суспільства набуває все більшого розповсюдження, названа проблема має особливе звучання. Перехід до правової системи взаємообмеження влад стає пануючою тенденцією внутрішньополітичного розвитку демократичних держав. Відповідно зростає і значення інститутів місцевої влади, зокрема органів самоврядування. Наслідком цього процесу стало прийняття у 1985 р. Радою Європи Європейської хартії місцевого самоврядування. Остання визначає засади місцевого самоврядування і містить вимогу закріплення їх як нормативних в основному законі держав-учасниць Євросоюзу.

Актуальність даної проблеми для України обумовлюється як її інтеграцією до європейських структур, так і необхідністю розбудови в процесі державотворення власної системи місцевої влади. З моменту вступу України на шлях незалежності проблема активізації пошуків її моделі знаходилась у колі першочергових завдань державної ваги. За цей період в Україні вже відбулося декілька етапів перетворення органів самоврядування, на часі й адміністративна реформа.

Розв’язання нагальних проблем становлення системи органів місцевої влади в Україні потребує комплексного підходу, який би враховував реалії сьогодення, світовий досвід і, насамперед, національні особливості територіальної самоорганізації населення та формування органів виконавчої влади в різні періоди існування української державності. Тому в контексті вирішення завдань у галузі державного будівництва особливого значення набувають дослідження, присвячені аналізові історичного досвіду традицій державотворення українського народу. Надзвичайною співзвучністю із сьогоденням вирізняються події визвольних змагань 1917-1920 рр. Поміж інших періодів існування Української держави в цей період найбільшої уваги заслуговує доба Гетьманату.

У той час за досить короткий термін урядові П.Скоропадського вдалося створити підвалини української державності, розбудувати систему центральних і місцевих органів державної влади та управління, наповнити новим змістом діяльність установ самоврядування, тобто закласти основи механізму функціонування державності. Тому досвід організації роботи по оптимізації системи місцевих органів влади та самоврядування за доби Гетьманату може стати в нагоді при вирішенні відповідних питань на сучасному етапі, допоможе більш грунтовно та виважено підійти до реалізації цих завдань.

Доба Гетьманату довгі роки залишалась однією з малодосліджених у вітчизняній історії. Отже, на часі об’єктивне вивчення та реабілітація Гетьманату. Відновлення історичної справедливості, безперечно, сприятиме визначенню належного місця Української Гетьманської Держави в історії визвольних змагань українського народу. А принципи та підходи до розбудови України, покладені в основу державотворчої діяльності гетьманського уряду, можуть скласти практичний посібник як для сучасних державних діячів, так і для виховання майбутньої політичної еліти України.

У дисертації ставиться мета здійснити комплексне дослідження процесу становлення місцевих органів державної влади та самоврядування за доби Гетьманату в квітні-грудні 1918 р.

Мета роботи визначає дослідницькі завдання. Головні з них такі:

- з’ясувати причини необхідності та передумови реформування місцевих органів влади та самоврядування в Українській Державі;

- висвітлити процес формування системи органів адміністративної влади на місцях, запровадження нових її ланок у відповідності до існуючого адміністративно-територіального поділу Української Держави;

- проаналізувати основні напрямки політики уряду П.Скоропадського щодо земств і дум;

- оцінити наслідки діяльності гетьманської влади по реорганізації місцевих органів виконавчої влади та самоврядування;

- визначити перспективні напрямки дослідження процесу державотворення в Українській Державі.

Об’єктом дослідження виступає процес становлення місцевих органів виконавчої влади та самоврядування в Українській Державі (квітень-грудень 1918 р.). Він розвивався в контексті вирішення ключових проблем державотворення того часу під впливом цілого ряду як внутрішніх, так і зовнішніх чинників. Відтак - був досить складним за характером, змістом та сутністю. Однак головними його складовими, безперечно, були зміни, пов’язані із забезпеченням умов функціонування новостворених органів виконавчої влади Гетьманату на місцях та синхронізації їх діяльності з роботою земств і міських дум - органами територіальної самоорганізації населення.

Автором дисертаційної праці відповідна специфіка її об’єкту враховувалася при визначенні предмету дослідження. Однією з головних його складових є законотворча та організаційна діяльність уряду П.Скоропадського по формуванню дієздатної системи місцевих органів влади та самоврядування. Значну увагу в дисертації приділено антиурядовій діяльності органів самоврядування, позиції українських і загальноросійських партій, національних і громадських організацій, окупаційних армій, їхній ролі в процесі становлення органів місцевої влади.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона являє собою перше в українській історіографії комплексне дослідження процесів становлення місцевих органів адміністративної влади та самоврядування за доби Гетьманату. Було введено до наукового обігу значну кількість раніше непублікованих архівних документів і матеріалів періодичної преси доби Гетьманату, розширено коло піднятих питань з проблеми становлення місцевих органів адміністративної влади та самоврядування, спростовано деякі традиційні для історіографії твердження.

Зокрема, у дисертації наголошується на залежності процесу організації адміністративної влади на місцях від вирішення питання адміністративно-територіального впорядкування Української Держави. Уперше були розглянуті основні заходи гетьманського уряду по формуванню адміністративних апаратів у губерніях, у тому числі й на приєднаних до України територіях; проаналізовано персональний склад місцевих органів влади за походженням, партійною приналежністю, професійними, освітніми, віковими, національними ознаками; висвітлені результати ревізії діяльності дум і земств; всебічно охарактеризовано хід розробки та прийняття урядом законодавства про вибори гласних земств і дум; приділено увагу передвиборчій кампанії восени 1918 р., впливу окупаційних армій і військових комендантів на процес становлення місцевих органів влади.

Подальшої розробки дістали проблеми кадрової політики Гетьманату. Взаємовідносини органів самоврядування з виконавчою владою висвітлюються через аналіз причинно-наслідкових зв’язків цього процесу і значної кількості фактичного матеріалу, подається мотивація необхідності та правомірності реформаторського курсу уряду П.Скоропадського щодо земств і дум.

Хронологічні рамки дослідження (квітень-грудень 1918 р.) обумовлені часом існування Української Держави, коли нагальна проблема доби визвольних змагань українського народу - реформування місцевих органів влади та самоврядування - набула свого логічного розв’язання і мала реальні позитивні наслідки.

Територіальні рамки дослідження визначаються межами існування української державності в 1918 р. й охоплюють Волинську, Катеринославську, Київську, Подільську, Полтавську, Харківську, Херсонську, Чернігівську губернії, приєднані у відповідності до Брест-Литовського мирного договору, за етнографічними та стратегічними мотивами повіти Курської, Воронезької, Мінської, Гродненської губерній, Холмщину та Підляшшя, Кримський півострів.

Джерельна база дисертаційного дослідження включає переважно раніше непубліковані матеріали періодичної преси доби Гетьманату, не введені до наукового обігу архівні документи, спогади безпосередніх учасників подій визвольних змагань 1917-1920 рр. Під час написання дисертації було залучено матеріали близько 80 найменувань центральних і місцевих періодичних видань за 1918 р. і літературу, що зберігається у фондах Національної бібліотеки України ім.В.І.Вернадського, Науково-довідкової бібліотеки центральних державних архівів України, Бібліотеки української діаспори, а також більше трьохсот справ з 22 фондів Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, Державних архівів Київської та Полтавської областей, міста Києва.

Практичне і теоретичне значення роботи полягає в можливості використання її матеріалів при дослідженні проблеми розвитку державотворчих процесів в Україні в період визвольних змагань 1917-1920 рр. Результати дослідження можуть бути використані при викладанні вузівських курсів історії України, історії держави та права України, політології, а також при написанні наукових праць з історії українського державотворення. Специфіка теми дозволяє використати матеріали дисертації в краєзнавчій роботі: при формуванні музейних експозицій, написанні історії міст і сіл, окремих регіонів України.

Висвітлення в дисертації ролі окремих політиків та урядовців Української Держави у створенні місцевих органів влади дає змогу неупереджено оцінити їх внесок у процес становлення державності за доби Гетьманату. Чекають на повернення й об’єктивне дослідження біографій імена як визначних діячів періоду Гетьманської Держави, так і невідомих дотепер керівників місцевої влади та самоврядування.

Практичне значення дисертації полягає також у введенні до наукового обігу великого обсягу раніше невідомих широкому загалу науковців і читачів джерел, приверненні уваги дослідників до необхідності грунтовного вивчення історії Гетьманату. Окремі її теоретичні висновки можуть бути враховані при вирішенні назрілих проблем сьогодення. Насамперед, це стосується перетворень у системі місцевих органів виконавчої влади та самоврядування, робота по реформуванню яких складає основу діяльності відповідного комітету Верховної Ради, спеціальних комісій та Адміністрації Президента.

Наукова апробація. Основні положення та висновки дисертації обговорювалися на кафедрі історії України історичного факультету Полтавського державного педагогічного університету ім. В.Г.Короленка, знайшли відображення у чотирьох наукових статтях, представлялися на регіональних науково-практичних конференціях “Соціально-політична думка України: історія, сучасність, перспективи”(Полтава,1996), “Актуальні питання дослідження вітчизняної історії та методики її навчання” (Полтава,1997), Всеукраїнській науковій конференції “Україна: державотворчі процеси новітнього часу” (Полтава,1999).

Матеріали дисертації були використані при викладанні шкільного курсу історії України, курсів історії України, основ правознавства, теорії держави та права, політології у вузах м.Полтави. Окремі її положення та висновки виносилися на обговорення слухачів Полтавського обласного інституту післядипломної освіти педагогічних працівників.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (545 найменувань) та двох додатків. Загальний обсяг роботи - 281 сторінки машинопису ( з них: 210 - основного тексту, 31 - списку джерел і літератури, 40 - додатків ).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обгрунтовано актуальність теми, сформульовано мету і завдання роботи, встановлено об’єкт, предмет, хронологічні й територіальні рамки дослідження, визначено його наукову новизну та практичне значення.

У першому розділі - “Стан наукової розробки проблеми ” - аналізується ступінь наукової розробки проблеми та стан джерельної бази, а також характеризуються методологічні принципи та методи, на основі яких здійснювалося дослідження.

Історіографія теми має досить вузьке коло наукових праць. У радянську добу період Гетьманату був закритим для об’єктивного вивчення. Пануюча ідеологія дозволяла висвітлювати діяльність уряду П.Скоропадського лише в контексті історії громадянської війни, інтервенції та боротьби трудящих з реакційним режимом. Подібна тенденція спостерігалася протягом 20-х - середини 30-х рр., і лише в деяких працях згадуються окремі аспекти досліджуваної теми (М.Рафес. Два года революции на Украине. - М., 1920).

Питання класової боротьби залишається провідним серед тематики досліджень радянських вчених у кінці 30-х - середини 50-х , а також протягом 60-х - 80-х років. Але серед питань, розкритих науковцями, є й такі, що побіжно торкаються проблеми формування місцевих органів влади. Це, зокрема, стосується багатотомних академічних видань (Історія Української РСР: У 8 т. - К.,1977; История гражданской войны: В 5 т. - М.,1957; Українська РСР в період громадянської війни: В 3 т. - К.,1967).

Названа тенденція властива і працям монографічного характеру. Першою в цьому ряду стали роботи Г.Заставенка (Розгром німецьких інтервентів на Україні в 1918 р. - К.,1948; Крах німецької окупації на Україні в 1918 р. - К.,1959). У них гетьманський переворот трактується як логічне завершення контрреволюційної політики Центральної Ради, що призвела до встановлення диктатури поміщиків і капіталістів. Усі заходи Гетьманату у внутрішній політиці розглядаються автором як аргументи на підтвердження тези про антирадянський характер режиму. За аналогічною схемою викладено матеріал у працях М.Супруненка ( Україна в період іноземної воєнної інтервенції і громадянської війни (1918-1920 рр.). - К.,1951; Очерки истории гражданской войны и иностранной военной интервенции на Украине (1918-1920). - М.,1966), Ю.Бєлана (Отечественная война украинского народа против немецких оккупантов в 1918 году. - К.,1960), В.Тичини (Боротьба проти німецьких окупантів і внутрішньої контрреволюції на Україні у 1918 році. - Х.,1969), багатьох інших авторів.

Серед названих досліджень помітно виділяється праця Є.Скляренка “Боротьба трудящих України проти німецько-австрійських окупантів і гетьманщини в 1918 році”(К.,1960). У ній на основі залучення широкого кола джерел докладно висвітлені економічне становище України під час окупації, проблеми класової боротьби, значно більше міститься інформації стосовно процесу становлення місцевих органів влади.

У наступні два десятиліття (70-80-ті рр.) спостерігається скорочення кількості видань, присвячених добі Гетьманату. Вони, як правило, оглядово висвітлюють цей період і не зупиняються на питанні формування місцевих органів влади та самоврядування. Лише праці І.Мінца (История Великого Октября. - М.,1979) та Ю.Терещенка (Політична боротьба на виборах до міських дум України в період підготовки Жовтневої революції. - К.,1974) містять цікавий матеріал щодо органів самоврядування.

Видання української діаспори, насичені документами гетьманських часів, подають цінний фактичний матеріал з досліджуваної проблеми. До таких, насамперед, належить “Історія України. 1917-1923 рр.” Д.Дорошенка (Ужгород,1930). У другому томі, присвяченому Гетьманатові, висвітлюються практично всі напрямки діяльності уряду П.Скоропадського, у тому числі й окремі аспекти розбудови системи місцевих органів. Але Д.Дорошенко, перебуваючи в ті часи на посаді міністра закордонних справ і маючи безпосередню причетність до зазначених подій, дещо ідеалізує період Гетьманату. Деякі його твердження на захист тих чи інших кроків уряду не виглядають переконливими через недостатню аргументацію конкретними фактами. Відсутність посилань на джерела створює враження суб’єктивності автора в оцінці багатьох подій.

Аналогічні недоліки властиві й праці П.Христюка “Замітки і матеріали до історії Української революції 1917-1920”(Прага,1921). Не претендуючи на всебічність висвітлення подій, автор зупиняється, в основному, на суперечливих моментах. Один із провідників українських есерів П.Христюк використовував ті факти, що мали найбільше дискредитувати діяльність гетьманського уряду.

Інших дослідників Гетьманату в зарубіжній україніці можна умовно поділити на два табори. До першого належать ті з них, хто, в цілому, схвально оцінив добу Української Держави – Д.Донцов (Підстави нашої політики. - Нью-Йорк,1957), В.Липинський (Хам і Яфет. - Львів,1928), В.Левицький (Українська державна путь. - Львів,1933), Н.Полонська-Василенко (Історія України. - К.,1992), І.Нагаєвський (Історія Української Держави двадцятого століття. - К.,1993). До другого табору можна зарахувати політичних опонентів гетьманців-державників, прибічників ідеї відродження УНР. Їх твердження зводяться до тези, висловленої у праці О.Брика “Тернистий шлях Українського Уряду”(Торонто,1969): переворот заподіяв шкоди справі розбудови української державності. Ця ж думка простежується в працях В.Винниченка “Відродження нації”(К.,1990), С.Доленги (Скоропадщина. - Варшава,1934), І. Мазепи (Україна в огні й бурі революції. - Прага,1942).

Отже, історіографія діаспори відобразила всю різноманітність поглядів на період Української Держави. Але зарубіжна україніка також не позбавлена певної заідеологізованості в оцінках Гетьманату. Як його прихильники, так і їх політичні опоненти, не маючи можливості спиратися у своїх дослідженнях на джерела, у більшості посилаються на твердження Д.Дорошенка та П.Христюка. Останні ж, причетні до подій 1918 р., під впливом власних вражень не змогли позбавитися тієї частки суб’єктивізму, яка унеможливлює беззастережне використання праць цих авторів. Водночас зарубіжна україніка завдяки полярності думок пропонує дослідникам для вивчення величезний спектр суперечливих тем.

З набуттям Україною незалежності перед вітчизняними та зарубіжними істориками відкрилися нові можливості для дослідження “білих плям” в історії нашої держави, до яких належить і доба Гетьманату. За останнє десятиріччя побачили світ декілька десятків спеціальних досліджень з історії визвольних змагань, загальних праць, журнальних і газетних публікацій. Насамперед слід відзначити видання, які розглядають добу Гетьманату в контексті державотворчих процесів на Україні на початку ХХ століття. До таких належать “Україна: перша половина ХХ століття” Т.Гунчака (К.,1993), “Історія України: нове бачення” (К.,1995), “Українська державність в 1917-1919рр.” Ю.Павленка та Ю.Храмова (К.,1995), інші, де згадуються окремі напрямки процесу становлення органів влади.

Якщо попередні автори прагнули підійти до висвітлення періоду Гетьманату досить обережно, вказували на його здобутки та недоліки, суперечливість доби, то В.Кульчицький, М.Настюк і Б.Тищик в “Історії держави і права України” (Львів,1996) дають однозначно негативну оцінку правління П.Скоропадського. Аналогічної точки зору дотримується і В.Солдатенко (Українська революція: історичний нарис. - К.,1999).

Обсягом висвітлених проблем привертає увагу словник-довідник “Українське державотворення: невитребуваний потенціал”. У виданні на основі архівних матеріалів розкриваються найголовніші напрямки державотворчого процесу в Україні, у тому числі й за доби Гетьманату. Зокрема розглядається адміністративно-територіальний устрій, його зміни, висвітлюються деякі аспекти формування місцевих органів влади.

Про вплив традиційних поглядів, що укорінилися в історіографії української діаспори, і які досить часто зустрічаються у працях сучасних вітчизняних істориків, ідеться в ювілейному збірнику, присвяченому пам’яті П.Скоропадського, “Останній гетьман” (К.,1993). А.Буравченков, зокрема, вказував на відсутність у сучасній вітчизняній історичній науці офіційної точки зору щодо періоду Української Гетьманської Держави. Він зазначив, що більшість дослідників в Україні й дотепер не в змозі позбутися більшовицької інтерпретації доби Гетьманату.

Про зростання зацікавленості істориків періодом Гетьманату свідчить поява значної кількості тематичних публікацій у періодичній пресі. Серед них відзначимо грунтовні аналітичні розвідки Г.Папакіна (Українська Гетьманська Держава 1918 року та Павло Скоропадський //Історія України. - 1997. - №19; Державотворча спадщина Центральної Ради і становлення Української гетьманської держави 1918 р. //Історія в школах України. - 1997. - №2), в яких він зробив історіографічний огляд, висвітлив здобутки та помилки в діяльності гетьманського уряду

Поміж інших нетрадиційністю обраної тематики привертає увагу стаття П.Захарченка, у якій дослідник висвітлює стосунки П.Скоропадського та С.Петлюри (Симон Петлюра і Павло Скоропадський //Історія України. - 1999. - №8). Чільне місце автор відводить діяльності С.Петлюри на посаді голови Київської губерніальної земської управи та Всеукраїнського Союзу Земств, показує його роль в організації опозиційного руху. Названа стаття є однією з небагатьох публікацій і видань сучасних вітчизняних істориків, яка безпосередньо стосується проблем, що розглядаються в дисертації. Адже, як правило, переважна більшість авторів, як українських, так і зарубіжних, зверталися до історії Гетьманату, даючи лише загальну характеристику періоду, висвітлюючи тільки деякі його аспекти. До того ж залишився невитребуваним і величезний масив архівних матеріалів. Отже, головним джерелом для дослідження обраної теми залишаються першоджерела, які й дали можливість всебічно висвітлити підняті в дисертації проблеми.

Основою для розгляду питання становлення органів місцевої влади та самоврядування стали матеріали архівних фондів та періодичної преси доби Гетьманату. У першу чергу потрібно назвати фонди Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВОУ), архівів м.Києва (ДАмК) та Київської області (ДАКО). Так, фонд Ради Міністрів Української Держави (ЦДАВОУ, ф.1064) розкриває зміст діяльності гетьманського уряду по вирішенню проблеми відновлення в країні повноцінного життя, що було можливе через створення мережі дієвих структур адміністративної влади на місцях, повернення органів самоврядування до господарської діяльності. Матеріали журналів Ради Міністрів і Малої Ради Міністрів висвітлюють напружену державотворчу роботу уряду у цьому напрямкові. Документи фонду також містять тексти законопроектів, законів, постанов верховної влади.

Матеріали фонду Міністерства внутрішніх справ (ф.1216) відтворюють організаційну і законотворчу діяльність цього відомства, якому безпосередньо підпорядковувалися місцеві органи влади та самоврядування. Потрібно згадати законопроекти і постанови, вироблені спеціальними комісіями та департаментами МВС, матеріали засідань Ради міністра внутрішніх справ, листування МВС з губерніальними старостами та міськими отаманами. Невелика кількість справ фонду містить документи про персональний склад і діяльність органів самоврядування.

Матеріали частини фондів ЦДАВОУ побіжно торкаються досліджуваної теми. Так, у фондах Українського Генерального Консульства Української Держави у Петрограді (ф.2187), Міністерства праці (ф.2857), Міністерства ісповідань (ф.1071), Міністерства освіти (ф.2201), Міністерства закордонних справ (ф.3766), Міністерства народного здоров’я (ф.1035) знаходимо документи з проблеми адміністративно-територіального упорядкування. Фонд Управління у справах друку (ф.1184) допомагає з’ясувати перелік періодичних видань доби Гетьманату. У фонді С.Петлюри (ф.3809) зберігаються справи про антиурядову діяльність земських установ. Фонд Київської міської управи (ф.163) ДАмК надає цікавий статистичний матеріал щодо персонального складу столичної думи.

Фонди губерніальних старост є найбільшим інформативним джерелом при дослідженні проблеми становлення органів місцевої влади та самоврядування за доби Гетьманату. Насамперед, вони доповнюють фонди Ради Міністрів та МВС, оскільки налічують сотні відсутніх у цих фондах постанов, розпоряджень, наказів, циркулярів, інструкцій центральних відомств щодо діяльності своїх представників у губерніях. Часто названі матеріали знаходимо у вигляді копій за підписом губерніальних старост на ім’я повітових старост, які дублюють надіслану з Києва урядову документацію, а також розіслані до повітів розпорядження керівників губерній. Крім того, велику вагу мають справи, складені на основі звітів, доповідей, оголошень старост про становище і організацію роботи у повітах і губерніях. З’ясуванню історичної правди навколо питання про персональний склад органів місцевої влади сприяє розгляд особових справ старост, їх заступників, наказів про звільнення та призначення службовців. Розв’язанню проблеми взаємовідносин органів самоврядування та адміністрацій допоможе аналіз протоколів засідань і звіти діяльності комісій по ревізуванню місцевого самоврядування. Названі документи містять характеристику складів муніципальних і земських установ, ротацію її членів, огляд господарської та політичної діяльності гласних.

За наповненням відповідними матеріалами фонди старост не є рівноцінними. Найбільш змістовними є фонди Харківського (ЦДАВОУ, ф.1325), Подільського (ЦДАВОУ, ф.1793) і Київського (ДАКО, ф.р.2797) губерніальних старост. Дещо менше інформації містять фонди Полтавського губерніального (ЦДАВОУ, ф.2988) і Київського повітового (ДАКО, ф.р.2794) старост. Мінімум матеріалу знаходимо у тих фондах ЦДАВОУ, які, власне, й за обсягом не є значними: Катеринославського (ф.4541), Волинського (ф. 3616) губерніальних старост, Новоград-Волинського (ф.1512), Валківського (ф.3164), Проскурівського (ф.3625) повітових старост, Ново-Красновського сільського старости (ф.2921), фонд Київського отамана (ф.2619).

Доповнюють фонди старост Української Держави документи освідомчих відділів при Управліннях губерніальних старост - Полтавського (ЦДАВОУ, ф.2586) та Київського (ДАКО, ф.р.2793). Вони містять матеріал про антиурядову діяльність органів місцевого самоврядування та їх членів. Також привертає увагу фонд представника Голови Ради Міністрів Української Держави при австро-угорському вищому командуванні (ЦДАВОУ, ф.2311). За змістом його матеріалів він є подібним до фондів губерніальних старост, але подає додаткову інформацію про існування впровадженої урядом Гетьмана спеціальної посади.

Іншою складовою джерельної бази дослідження стали матеріали періодичної преси гетьманської доби. Насамперед, варто згадати офіційне урядове видання - “Державний вісник”, у якому друкувалися тексти всіх законів, постанов Ради Міністрів, наказів по міністерствах. З інших центральних видань виділимо “Голос Киева”, “Киевскую Мысль”, “Відродження”, “Нову Раду”, “Последние новости”. Вони подавали найважливіші офіційні повідомлення, робили огляд подій по Україні, оперативно реагували на останні новини у всіх галузях життя держави. Класифікуючи регіональні видання, відзначимо друковані органи адміністративної влади - “Вісники” старост, які дають місцевий матеріал щодо процесу формування влади в губерніях. Другу групу становлять друковані органи земських установ. Третю - губерніальні та повітові газети. Більшість їх публікацій присвячена життю провінції, стосункам самоврядувань з виконавчою владою тощо.

Ілюстративним матеріалом, що доповнив першоджерела, стали мемуари безпосередніх свідків подій визвольних змагань. Чи не найціннішим джерелом інформації про період Української Держави є “Спогади” П.Скоропадського (К., Філадельфія,1995). Матеріалів стосовно процесу становлення місцевих органів влади “Спогади” містять небагато. Але вагомість їх полягає в тому, що вони пояснюють мотивацію вчинків і дійсних намірів верховної влади. На початку 20-х років побачили світ мемуари Д. Дорошенка “Мої спомини про недавнє-минуле”(Мюнхен,1969). Значне місце відомий діяч Української революції приділяє добі Гетьманату. За своєю структурою та змістом пропонований матеріал майже аналогічний до поданого ним в “Історії України”. Досить помірковано як для одного з провідників партії українських соціал-федералістів оцінює добу Гетьманату В.Андрієвський (“З минулого”. - Берлін, 1923). В основному його розповідь стосується політичного життя на Полтавщини, де в 1918 р. він займав посаду комісара освіти. У 1930 р. у СРСР побачив світ збірник мемуарів білогвардійців “Революция на Украине”(К.,1990). Поміж інших до видання було включено уривки спогадів Д.Дорошенка, І.Чериковера, М.Могилянського, які залишили свої враження і про стан органів адміністративної влади на місцях.

Досягнення поставленої мети та реалізація дослідницьких завдань стали можливі завдяки дотриманню ряду методологічних принципів ( історизму, об’єктивності, системності, багатофакторності, світоглядного плюралізму ). При цьому були використані як спеціальні, так і міждисциплінарні методи дослідження питання: порівняльно-історичний, історико-ретроспективний, проблемно-хронологічний, історико-генетичний, метод математичної статистики. Це дозволило об’єктивно і в комплексі підійти до розгляду обраної для дослідження теми, а також виділити перспективні напрямки розробки проблеми становлення місцевих органів влади та самоврядування за доби Гетьманату.

Другий розділ - “Формування місцевих органів виконавчої влади” - містить аналіз державотворчої діяльності уряду П.Скоропадського по створенню дієздатної системи адміністративних органів на місцях.

Мотивація політики Гетьманату в цій галузі державного будівництва розглядається на основі вивчення досвіду вирішення аналогічних питань Центральною Радою. У результаті дослідження було встановлено, що на момент перевороту дієвого адміністративного апарату в УНР фактично не існувало. Отже, гетьманська влада дістала у спадщину цілу низку проблем, від успіху розв’язання яких залежала життєдіяльність усієї держави. Серед завдань, що вимагали невідкладної реалізіції, уряд визнав оптимізацію структури місцевих виконавчих органів, забезпечення їх повноцінного функціонування та взаємодію всіх ланок цієї системи, удосконалення кадрової політики, наділення своїх представників на місцях надійними важелями для виконання наданих їм законодавством повноважень.

Насамперед, уряд П.Скоропадського до стабілізації політичної ситуації в країні відмовився від проведення адміністративно-територіальної реформи, розпочатої за доби УНР, і повернувся до старого поділу на губернії та повіти. Одночасно відбувалося впорядкування включених до складу Української Держави територій. Частина їх відійшла до України за Брест-Литовським мирним договором. Інші приєднувалися зі стратегічних мотивів. Решта були історичними українськими землями або у своєму складі мали значну частку українського населення і прилучалися за етнографічним принципом.

В адміністративно-територіальному відношенні більшість повітів, приєднаних до України, підпорядковувалася сусіднім українським губерніям. Водночас для впорядкування деяких земель було також створено тимчасову адміністративно-територіальну одиницю - округ. Переговори України з Росією, Крайовим урядом Криму, Німеччиною щодо приналежності окремих територій, на які український уряд намагався поширити свою владу, тривали протягом усього часу існування Української Держави , проте офіційного статусу у її складі вони не набули.

Отже, в адміністративно-територіальному відношенні Українська Держава складалася з 9 губерній і 2 округів. Оперативне впорядкування її земель дозволило уникнути труднощів, що спіткали Центральну Раду при вирішенні подібної проблеми, і вже на початку травня 1918 р. визначитись із структурою місцевих органів влади й одразу розпочати організаційну діяльність по їх формуванню.

Структура місцевих органів влади за Гетьманату не була новою і в загальних рисах повторювала вертикаль органів державної влади на місцях, запроваджену Тимчасовим урядом і успадковану Центральною Радою. Також з повним правом можна сказати, що вона являла собою симбіоз дореволюційних імперських і демократичних органів.

Очолювала органи виконавчої влади Рада Міністрів. Провідником її політики у сфері розбудови місцевої влади було Міністерство внутрішніх справ. Воно, маючи у своєму складі ряд департаментів, контролювало хід реалізації урядових програм, забезпечувало взаємозв’язок між окремими ланками виконавчої вертикалі, визначало напрямки діяльності та координувало їх роботу.

Представниками центральної влади на місцях були старости і міські отамани. Губерніальні й окружні старости, а також міські отамани (останні діяли в межах найбільших міст держави - Києва, Одеси, Миколаєва) уособлювали на підвладній їм території вищу владу. За обсягом повноважень, за місцем у системі органів адміністративної влади вони знаходилися на одному щаблі державної служби. Нижчим структурним підрозділом системи місцевих органів влади був інститут повітових старост, які знаходились у прямому підпорядкуванні губерніальних (окружних) старост. ЇЇ специфічною ланкою була посада представника українського уряду при австро-угорському командуванні. Поміж інших функцій на нього покладався нагляд за діяльністю старост і міських отаманів у південному регіоні країни. Впровадження цієї посади сприяло вирішенню проблеми втручання окупаційних військ у місцеве життя.

Кожна із структурних одиниць системи місцевих органів влади мала відповідний апарат урядування - створені у законодавчому порядку Управління. Їх відділи займалися наглядом за дотриманням і виконанням законів, постанов і розпоряджень верховної влади всіма державними і громадськими установами.

До кола обов’язків керівників місцевих адміністрацій належали загальна керівна, контрольна та розпорядча функції. Вони, головним чином, визначалися законодавством, прийнятим Російським Тимчасовим урядом. На цих же засадах діяли й комісари УНР. Тож закиди опозиції про наділення старост диктаторськими правами були безпідставними. Щоправда, старости та міські отамани отримали додаткові повноваження у сфері регулювання роботи органів місцевого самоврядування (заборона засідань земських зібрань і міських дум, арешти гласних через їх антиурядову діяльність, заміна особового складу земств і муніципалітетів, розпуски установ волосного самоврядування тощо). Однак, вони могли ними скористатися лише з дозволу МВС. Окрім того, існував механізм оскарження дій посадових осіб місцевої адміністрації. Інші ж постанови уряду не збільшували обсягу повноважень старост та їх Управлінь, а лише конкретизували ті з них, які були обумовлені діючим законодавством. У роботі було доведено, що прийняття названих постанов стало складовою частиною політики гетьманської влади, спрямованої на повернення органів самоврядування до господарської діяльності. Ці заходи здійснювалися в контексті загальної законотворчої роботи уряду по реформуванню органів місцевої влади і через це мали тимчасовий характер.

На відміну від Центральної Ради, гетьманський уряд зумів вирішити і проблему засобів для реалізації старостами й отаманами своїх обов’язків. Шляхом підпорядкування керівникам адміністрації силових структур планувалося забезпечити автономність місцевої виконавчої влади від військових комендантів і окупаційних військ.

У процесі побудови власної системи місцевих органів влади урядові П.Скоропадського вдалося значною мірою подолати й “кадрову кризу”. Керівництво держави відійшло від партійного та національного принципів формування місцевих адміністрацій, які у свій час завели у глухий кут кадрову політику Центральної Ради. Визначальними критеріями при призначенні на відповідальні посади стали, насамперед, наявність у кандидата відповідного досвіду роботи, професіоналізму, ініціативності, енергійності, високого освітнього рівня, громадянства України.

Після перевороту гетьманська влада залишила на своїх місцях рядових чиновників місцевих адміністративних органів. Було запропоновано продовжити службу і тим їх керівникам, хто відповідав вимогам і визнавав нову владу. На жаль, переважна їх більшість, керуючись політичними мотивами, відмовилася від співробітництва з Гетьманом. Через те у перші часи урядові довелося запрошувати на посади старост не завжди належним чином підготовлених людей. Не всі вони розуміли державні завдання і своїми діями, траплялося, дискредитували владу. Саме це й викликало хвилю нарікань з боку лівих сил. Водночас варто зауважити, що значна частина звинувачень, як свідчать факти, виявилася безпідставною.

Виважена кадрова політика гетьманської влади мала позитивні результати. У липні 1918р. були звільнені ті керівники місцевих адміністрацій, які не змогли за час перебування на посаді виявити свої здібності. Крім того, практика призначення випробувального терміну дозволила робити кваліфікаційний відбір серед претендентів і затверджувати старостами кандидатів, які пройшли так зване “стажування” на посаді виконуючого обов’язки старости або його помічника.

Аналіз наявного матеріалу стосовно керівного складу органів державної влади на місцях засвідчив, що навіть за умов кадрового дефіциту уряд у своїй практичній діяльності намагався неухильно дотримуватися визначених ним принципів підбору кандидатів на посади старост, отаманів та їх заступників. Значна частина мала вищу (або незакінчену вищу) юридичну освіту. Інші навчались у військових закладах. Незважаючи на це, переважна більшість місцевих керівників, у тому числі й у минулому професійні військові, так чи інакше у своїй попередній діяльності на посадах мирових судей, земських начальників, членів і голів установ самоврядування тощо безпосередньо займалися місцевими справами, тобто реально володіла ситуацією в губернії чи повіті. Досвід і знання ними місцевих проблем дозволяли досить оперативно підходити до їх вирішення.

Показовими є й інші аспекти організаційної діяльності уряду П.Скоропадскького по створенню міцних і впливових адміністративних органів на місцях. Слід зауважити, що функціонування системи місцевих виконавчих органів базувалося на принципах централізму, підпорядкованості, підзвітності нижчих органів перед вищими, взаємодії між її ланками, постійного контролю за діяльністю місцевих адміністрацій з боку урядових інституцій. Їх дотримання, безумовно, сприяло створенню чіткого механізму функціонування виконавчої влади на місцях. Тому вже в перші місяці, незважаючи на відсутність на той момент нової законодавчої бази, було забезпечено налагодження діяльності Управлінь старост і міських отаманів. У цьому зв’язку поміж інших аспектів слід наголосити на розв’язанні проблеми формування штатів, чіткої організації роботи установ місцевої виконавчої влади.

Серед форм взаємодії ланок системи місцевих адміністративних органів необхідно відзначити регулярний поштовий і телеграфний зв’язок між центральними відомствами і старостами (отаманами) як представниками уряду на місцях. За його допомогою здійснювалися керівництво організаційною діяльністю та контроль за реалізацією урядових програм, узагальнення, аналіз та оптимізація досвіду роботи. Цьому також сприяло проведення нарад і з’їздів керівників місцевих органів виконавчої влади.

Один з них, що відбувся у серпня 1918 р., констатував, що загалом організаційний процес на місцях практично завершився. Але уряд усвідомлював, що це був лише перехідний етап на шляху повномасштабної реорганізації системи місцевих адміністративних органів. У майбутньому було заплановано проведення повноцінної реформи. Удосконалювалася кадрова політика та механізми її впровадження. Велася робота по встановленню влади на приєднаних територіях. Іншими словами, створювалися міцні підвалини для формування нової системи органів влади. На жаль, антигетьманський рух перекреслив усі наміри гетьманського уряду, і його планам так і не судилося здійснитися.

Третій розділ дисертації - “Еволюція органів міського самоврядування” - висвітлює законотворчу й організаційну роботу гетьманської влади по реформуванню муніципальних органів. Їх стосунки постають як одна з найбільш складних проблем в історії Гетьманату. Було доведено, що мотивацію “реакційності” кроків уряду слід шукати насамперед у діяльності дум. Ще доба УНР засвідчила необхідність докорінних змін системи органів міського самоврядування. Гетьманський переворот прискорив визрівання антидержавних настроїв цих господарських за своєю суттю органів. Чисельні зібрання муніципальних спілок спрямовували свою роботу на підрив існуючої влади й української державності взагалі.

Саме це й обумовило радикальність курсу виконавчих структур щодо органів самоврядування. Дійсно, подекуди зустрічалися випадки репресивних заходів стосовно самоврядувань (розпуски, закриття) та їхніх представників (арешти гласних або членів управ). Але докладний аналіз цих фактів засвідчив, що частина їх здійснювалася окупаційними військами (за сприяння української влади такі рішення часто скасовувалися) або військовими комендантами (коли останні перебирали на себе адміністративні функції за умови відсутності цивільної влади в перші дні після перевороту). Поодинокі спроби заміни органів самоврядування, ініційовані повітовими старостами, не були санкціоновані та ухвалені центральною владою, а тому не можуть стати підставою для звинувачення гетьманського уряду в реакційності.

Уже з перших днів свого існування гетьманська влада визначила своє ставлення щодо міського самоврядування: цим господарським органам за умов розбудови Української Держави мало належати одне з провідних місць. Але вся проблема полягала в тому, що на той момент їх стан не міг забезпечити виконання важливих державних завдань. У цій ситуації уряд П.Скоропадського прийшов до висновку про необхідність заміни складу установ самоврядування шляхом проведення виборів на основі нового законодавства. З цією метою було сформовано комісії по розробці муніципального закону про вибори. Одночасно проводилася робота по поверненню дум до господарської сфери. Задля визначення рівня ефективності функціонування було проведено ревізію їх діяльності. Її результати підтвердили недієздатність значної частини місцевих самоврядувань. Однак влада по відношенню до них виявилася досить лояльною. За підсумками перевірки були звільнені лише ті службовці, чиї діяння містили ознаки злочину. Таким чином, частково