УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.084.1:17.022.1

Нинюк Марія Антонівна

Моральна культура державних службовців:

сутність, стан та особливості формування

Спеціальність 25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Київ - 2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - доктор філософських наук, професор Ребкало Валерій Андрійович, Українська Академія державного управління при Президентові України, проректор заочної та вечірньої форм навчання, завідувач кафедри політології

Офіційні опоненти:

доктор філософських наук, професор Левицька Олександра Іванівна,

Інститут туризму, економіки і права, професор кафедри філософії і соціальних наук

кандидат філософських наук, доцент Єфіменко Віталій Віталійович, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, доцент кафедри етики, естетики і культурології

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень

(м. Київ)

Захист відбудеться “ 25 ” грудня 2000 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01. в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою:

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України

(03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий “24 ” листопапада 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.А. Шахов

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Формування нової системи державного управління в умовах реформування українського суспільства супроводжується зміною світоглядних засад, норм і цінностей, переорієнтацією масової свідомості, що впливає на моральні позиції і принципи діяльності державних службовців.

Управлінська й кадрова ситуація залишається в Україні складною і успішність адміністративної реформи значною мірою залежить від формування нового типу державного службовця. Значна частина службовців виявляється недостатньо морально мотивованою в цілому до своєї діяльності й до інноваційної діяльності зокрема. Заходи, що вживаються проти порушень моралі в середовищі державних службовців, хоч і дають певний ефект, але суттєво не оздоровлюють державну систему. Державні службовці на сьогодні не готові взяти на себе відповідальність за соціальні перетворення, бути здатними на їх звершення, що значною мірою пояснюється недостатнім розвитком їх моральної культури, формуванню якої в підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів не приділяється належної уваги.

Невідповідність рівня моральної культури статусу державних службовців, потребам розвитку демократичної держави й громадського суспільства породжує дисфункції, знижує ефективність діяльності управлінських кадрів, що робить необхідним вивчення її специфіки, стану та шляхів формування.

Важливість теми полягає в необхідності дослідження стану, особливостей, функціонування та формування моральної культури державних службовців, подоланні моральних дисфункцій і відхилень в управлінському середовищі як засобу інтенсифікації службової діяльності, підвищення її професіоналізму й соціальної ефективності.Сьогодні створені певні передумови й засади для дослідження моральної культури державних службовців, але власне дослідженню в сукупності її складових у процесі управління не присвячено жодної наукової роботи.

Не сприяє вирішенню зазначеної проблеми незавершеність формування законодавчої та нормативно-правової бази стосовно функцій, прав та обов’язків державних службовців, недостатня визначеність вимог щодо моральної культури державних службовців.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація безпосередньо пов’язана з виконанням наукових досліджень в Українській Академії державного управління при Президентові України за темою: “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № 0200, V004103). Матеріали дисертації використані при розробці наукового проекту за темою “Становлення та розвиток культури державного управління в Україні”, яка виконується на кафедрі політології УАДУ в межах зазначеної теми.

Мета й задачі дослідження. Головною метою дослідження є аналіз та розкриття сутності, сучасного стану та особли-востей моральної культури державних службовців як соціально-професіональної групи та визначення факторів, засобів і шляхів її формування в управлінських процесах, а також у процесі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів.

Реалізація мети здійснюється шляхом постановки та розв’язання наступних взаємопов’язаних завдань:

- розкриття сутності моральної культури як наукового поняття й соціального явища, її джерельної бази та теоретико-методологічних принципів дослідження;

- визначення й систематизація чинників, що впливають на стан та особливості функціонування моральної культури в українському суспільстві та можливості її зворотного впливу як дієвої складової підвищення професіоналізму й ефективності державної служби й державного управління в цілому;

- аналіз базисних характеристик, основних складових й функціональних особливостей моральної культури державних службовців в умовах реформування українського суспільства;

- дослідження особливостей моральної культури державних службовців як основи їх галузевої професійної етики;

- виявлення та розкриття основних шляхів формування й розвитку моральної культури службовців в умовах державотворення;

- розроблення науково-практичних та організаційно-методичних рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності морально-культурних засад державної служби й державного управління.

Обєкт дослідження. Взаємовідносини державних службовців органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та процес формування стосунків між владними структурами та суспільством.

Предмет вивчення. Моральна культура державних службовців, її сутність та особливості формування.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертації є система взаємодопов-нюючих філософських, загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, системний підхід і структурно-функціональний аналіз.

Теоретичними основами дослідження є аналіз основної проблематики з позиції соціології моралі, етики в цілому й управлінської етики зокрема. Основними джерелами є законодавчо-правові акти й постанови органів державної влади та управління в Україні.

Методичною базою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної та емпіричної інформації, серед яких: методи загально-наукового, порівняльно-ретроспективного, системно-теоретичного та конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел; вивчення документальної інформації органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; методи моделювання та програмування;структурно-функціональний метод.

Аналіз досліджуваних проблем здійснюється на основі нового соціально-економічного мислення, орієнтованого на гуманізацію і пріорітет загальнолюдських цінностей.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному осмисленні й емпіричному дослідженні процесу функціонування та формування моральної культури державних службовців в умовах реформування українського суспільства, зокрема:

- розкрито, що поняття “моральна культура” складає якісну основу функціонування культури, та визначено характер взаємозв’язку “особа - суспільство”;

- з’ясовано багаторівневість моральної культури, визначено розрив в українському суспільстві таких її основних складових, як моральна свідомість, моральні відносини, моральна поведінка; окреслено неусталеність і суперечність моральних цінностей і норм.

До найважливіших результатів, що містять наукову новизну, варто віднести:

- дослідження змісту морально-етичної складової державної служби як базисного підгрунтя соціальних перетворень та надійності функціонування управлінських процесів, обгрунтування її ролі у забезпеченні довіри громадян до влади та подоланні службових аномалій ;

- обгрунтування положення про те, що моральна культура державних службовців є специфічним різновидом їх культури як соціально-професійної групи суспільства, різновиду інтелігенції, а тому має складові, що характеризують її як культуру соціально-професійної групи, і як культуру громадян України;

- виявлення, що моральна культура сучасних українських державних службовців є складовою культури перехідного періоду суспільства, що поєднує суперечливі та неусталені моральні цінності й знаходиться на конвенційному рівні свого формування та розвитку, супроводжуваному порушенням професійних норм і цінностей та деформаціями (корупція, бюрократизм, тощо);

- визначення на основі соціологічної діагностики функціональної неузгодженості і розбіжності між морально-професійною свідомістю й поведінкою державних службовців;

- доведення залежності стану моральної свідомості службовців від внутрішніх чинників, детермінованих специфікою державної служби й зовнішніх чинників, спричинених політичними, економічними, соціальними й культурними умовами розвитку суспільства;

- виявлення управлінської специфіки функціонування моральної культури службовців та розкриття особливостей галузевої етики державної служби;

- узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду створення й практичного використання кодексів поведінки й моральних кодексів службовців, визначення функцій українського морального кодексу (ціннісно-нормативна, превентивна, управлінська, виховна, регулятивна, правова, стимулююча й соціально-активізуюча);

- розроблення системи організаційних заходів, необхідних для формування та розвитку моральної культури службовців, обгрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності моральної соціалізації управлінських кадрів.

Запропоновані заходи з формування моральної культури в системі державної служби дозволяють підвищити рівень її ефективності й керованості та сприяти утвердженню позитивного іміджу службовця.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони є певним внеском у розробку як загальнотеоретичних аспектів концепції моральної культури державних службовців, так і практичних проблем її становлення й формування в Україні.

Використані в дисертації підходи, висновки та конкретно-соціологічні узагальнення можуть бути використані науковими і практичним працівниками системи державного управління в процесі розробки моделі сучасного державного службовця; визначення характеристик моральної поведінки службовців та тих аномалій, що склалися; створення української моделі Кодексу моральної поведінки державного службовця; формування службового етикету; оптимізації шляхів розв’язання конфліктів у сфері управління; розробки програм морального виховання службовців та системи морально-етичної просвіти.

Базові висновки й пропозиції, сформульовані в дисертації, реалізовано в процесі практичної роботи в обласному центрі підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій при Волинській облдержадміністрації.

Апробація результатів дисертації. Результати досліджень, включених до дисертації, оприлюднено у виступах на двох Міжнародних науково-практичних конференціях, матеріали яких опубліковано (матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. 19-20 вересня 1996 р. - К.: Вид-во УАДУ, 1996; матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 4-5 грудня 1997 р. - К.: Вид-во УАДУ, 1998).

Сформульований у дисертації комплекс практичних рекомендацій прийнятий до впровадження в органах державного управління та місцевого самоврядування Волинської області.

Результати наукових досліджень використані при розробці змісту й структури навчального курсу “Психолого-етичні засади управління”, що викладається в Інституті підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України та запропонований для використання обласним центрам підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ й організацій. Методологічні принципи й методичний супровід проведення практичних занять з курсу “Етика управління персоналом” було апробовано на спільному семінарі ІДУС - УАДУ магістрів державного управління та Інституту державного управління Канади.

Основні положення й висновки дисертації використовуються в навчальних курсах “Управління людськими ресурсами”, “Імідж ділової людини”, “Етика ділового спілкування” в обласному центрі підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій при Волинській облдержадміністрації.

Публікації основних ідей та результатів дослідження здійснені автором у 9 статтях (1 - у співавторстві), загальним обсягом 3,9 у.л. У тому числі: 7 статей опубліковано у фахових наукових виданнях із проблематики державного управління й державної служби та 2 статті - у збірниках матеріалів міжнародних науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається з вступу, трьох розділів, диференційованих у восьми підрозділах, висновків, списку використаних джерел і додатків. Обсяг основного змісту дисертації 158, а загального - 181 сторінок, 4 таблиці. У роботі використано 180 джерел.

Основний зміст дисертації

У “Вступі” обгрунтовано вибір теми дослідження, її актуальність, зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу проблеми, визначено мету й завдання дослідження, об’єкт і предмет, розкрито новизну та практичне значення отриманих результатів, подано відомості щодо апробації та впровадження здобутих результатів, публікацій.

Перший розділ “Моральна культура державних службовців як предмет дослідження”, складається з трьох підрозділів, в яких подається огляд літератури, аналізується стан досліджуваної проблеми, розкриваються теоретико-методологічні засади сутнісного визначення моральної культури, висвітлюються особливості наукового аналізу моральної культури державних службовців та її професійно-етична специфіка.

Складність окресленої теми вимагає звернення до проблем, що детермінуються різними рівнями методології (філософське осмислення сутності моральної та етичної культури тощо), її вивчення стимулюється поверненням у новій інтерпретації філософсько-етичної спадщини Г.С.Сковороди, П.Д.Юркевича та інших.

Розробка базового поняття “моральна культура” у творчості вчених-етиків радянської доби (В.І.Бакштановського, А.А.Гусейнова, О.Г.Дробницького та ін.) дозволила визначити деякі його фундаментальні характеристики (неінституціональність, імперативність тощо). Спираючись на методологічні засади дослідження моральної культури, закладені українською культурологічною школою В.П.Іванова, дослідники змогли вийти на новий рівень узагальнення й розуміння моральної культури перехідного періоду (О.І.Левицька, В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, В.С.Пазенок та ін.).

Роботи Т.Г.Аболіної розкрили специфіку базової складової моральної культури, якою є моральнісна культура як складне утворення, що об’єднує нормативно-поведінковий, соціально-регулятивний та духовно-світоглядний рівні, забезпечили вивчення різновидів моральної культури, у тому числі й державних службовців.

Дослідження Г.В.Атаманчука, В.Д.Бабкіна, В.М.Бебека, Б.А.Гаєвського, М.Ф.Головатого, В.М.Князєва, Г.І.Лелікова, А.В.Ліпенцева, В.І.Лугового, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.Г.Яцуби та інших заклали основи загально-управлінського підходу в підготовці кадрів службовців, дослідженні їх культури.

Розроблені нові підходи до правового регулювання в “Кодексі державного службовця ” (В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, В.Л.Коваленко).

Вивчення етичних проблем сучасного державного службовця набувають комплексного характеру (В.Б.Авер’янов, Н.Р.Нижник), хоч залишається невивченою система моральної культури службовців і її формування.

В українській науці, особливо роботами Є.Г.Федоренка, С.В.Сливки та інших, закладені засади вивчення професійної етики в цілому та професійної етики службовців зокрема, проте недостатня увага приділяється її емпіричному дослідженню, проблемам формування (В.О.Попков).

Значна увага дослідженню етики службовця приділяється в 70-90 роках у західній науці в аспекті управлінської етики (В.Вуд, Г.Кунц, Г.Райт), визначення типів і рівнів державної моралі (Й.Уілберн), етичних основ прийняття рішень (Я.Стюард), упровадження моральних кодексів державних службовців (С.Блек), формування морально-етичного клімату (З.Лен, Ф.Бор, А.Гесль).

Російські дослідники вивчають моральність службовців комплексно, поєднуючи управлінський, соціологічний та соціально-психологічний підходи з використанням соціологічних досліджень (В.Є.Бойков, Є.В.Охотський, В.М.Соколов, О.В.Рибаков), а подолання моральних негативів вивчається з позицій системного підходу (В.Л.Романов).

Хід дослідження полягає в методологічно обгрунтованому переході від теоретичного аналізу базових понять (“моральна культура”, “професійна етика” тощо) до розгляду сутнісних характеристик моральної культури службовців в умовах реформування українського суспільства. Визначаючи суперечливу природу моральної культури, автор проводить емпіричне дослідження стану та характеру функціонування моральної культури українських державних службовців, що формують розуміння її управлінських особливостей, шляхів і засобів розвитку.

Методологічно базовим є те, що моральна культура державних службовців розглядається як неочевидна складова ефективності державної служби від якої суттєво залежать як аномальні розлади в її функціонуванні, так і можливості зростання, розвитку та надійність її соціального функціонування.

Якщо в цілому на основі аналізу сучасних культурологічних концепцій позитивні соціальні зміни забезпечуються механізмами культури, то, як обгрунтовується в дисертації, у системі державної служби найбільш дієспроможним її елементом є моральна культура, що складає сутнісну основу культури особистості і є промотором її активності, значною мірою визначаючи зміст соціальних перетворень. Виходячи з аналізу історії етики й сучасної моральної практики, культурі відповідає мораль свободи й відповідальності, оцінка явищ життя за критеріями добра й зла.

Моральна культура визначається в роботі як історично конкретна й соціально обумовлена творча діяльність суспільства та соціальних груп, яка включає виробництво, освоєння й практичне втілення цінностей моральної свідомості в різні сфери буття і яка має свої особливості (моральна свідомість, моральні відносини, моральна поведінка, моральна практика).

Аналіз у дисертації структури сучасної культури дає підстави для висновку, що рівень моральності, як базової характеристики моральної культури, створює один із важливих потенціалів (моральний потенціал) розвитку культури й суспільства в цілому, який або сприяє, або стримує поступ суспільства, мотивує практичну діяльність людей.

У сучасній соціальній етиці центральними категоріями постають спілкування та справедливість, яка виконує регулятивну роль стосовно соціальної практики (П.Рікер), стає найпершою чеснотою соціальних інститутів (Д.Роулз), у тому числі й державної служби. Проведене узагальнення стану моральної культури дає підстави стверджувати, що сучасний тип моральної культури в Україні ще остаточно не склався.

Сутність моральної культури службовців визначається, виходячи із специфіки їх буття як соціально-професіональної групи, підгрупи інтелігенції, яка має свою особливу соціальну позицію і статус. Її особливістю є те, що вона має офіційно-регламентований формалізований обовязковий характер виконання своїх функцій, що дає підстави розглядати їх моральну культуру співвідносно з їх професійною етикою. Ця група у своїй моральній культурі поєднує пласти різновиду професійної етики та етики специфічної соціальної підгрупи інтелігенції.

Культурно-соціалізуюча функція, основною складовою якої є моральна компонента, є однією з базових у діяльності службовця й повинна забезпечувати ефективність виконання управлінсько-організаційної функції, бути з нею в одній функціональній єдності. Виходячи із цього, моральна культура є іманентною характеристикою ефективності діяльності службовців.

Державні службовці визначаються як соціальна підгрупа інтелігенції, що формується за спеціальним відбором із представників усіх класів і соціальних груп суспільства, обєднана професійним виконанням державних функцій. Представники цієї підгрупи характеризуються різними соціальними й професійними здібностями, особливостями способу життя (психології, спілкування, поведінки), специфічною системою потреб, норм і цінностей, особливою номенклатурною ієрархічністю, значно формалізованою, підпорядкованістю й регульованістю своєї діяльності, доволі широким і, значною мірою універсальним характером впливу на суспільство. Вони поєднують загально-етичні та загальнолюдські цінності й цінності державної служби та інтелігенції.

У дисертації зроблено висновок, що предметом аналізу професійної етики службовців є вся моральна система субєкт-обєктної взаємодії в управлінському процесі, буття професійної моралі, її специфіка, умови формування та закономірності розвитку.

На основі проведених досліджень визначається система моральних відносин службовців у суспільстві, світоглядний зміст професійної етики, покликаної сформувати нові моральні переконання в професійному середовищі службовців, що тільки формується, її соціально-регулятивна та ціннісно-орієнтаційна функція.

Виділяється системний зв’язок категорій професійної честі й обовязку, що синтезуються в базовій категорії “соціально-професійної відповідальності”, а також моральні аспекти спілкування та стилю поведінки, визначається специфіка моральної культури службовців як культури конвенційного типу. Обгрунтовується методологічна необхідність поєднання управлінського, соціологічного та етичного підходів в аналізі проблеми.

У другому розділі “Стан та особливості функціонування моральної культури державних службовців”, який складається з двох підрозділів, узагальнюються результати аналізу стану моральної культури службовців; визначається її залежність від умов соціальної трансформації і реформування суспільства; розкриваються деформації і суперечності моральної культури службовців; досліджуються конкретні особливості її функціонування в системі управління й завдання щодо її регулювання.

Вивчається комплекс соціальних за своїм характером суперечностей українського суспільства перехідного періоду, який викликав деформації державної служби й негативно позначився на моральності службовців, їх невідповідності трансформаційним процесам, що супроводжується втратою соціально-моральної орієнтації, поширення протекціонізму, корумпованості, безвідповідальності.

У роботі показано, як негативно на організацію та функціонування державного апарату впливає невідпрацьованість концепції нового державного устрою, відсутність належного прогнозування та проектування структурних перетворень, нестабільність державно-управлінських структур та їх правового статусу, запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління, недостатнє використання демократичних управлінських інститутів у діяльності держави.

Аналіз значного емпіричного матеріалу дозволяє зробити висновки про те, що неспроможність частини службовців розвязувати назрілі проблеми породила в їх середовищі певну деморалізацію і апатію, синдром утоми від політики, соціально-моральний негативізм, який виявився в ослабленні їх базової моральної риси - відповідальності й посиленні безвідповідальності.

На основі вивчення характеру функціонування державної служби встановлено, що біполярність державно-адміністративної сфери, її функціональна роздрібленість впливають на розмаїття службових конфліктів, роблять необхідним в їх розв’язанні поєднання моральних принципів гуманітарного й управлінського підходів.

У роботі обгрунтовуються шляхи зняття відчуження між владою і громадянами.

Вивчення із застосуванням емпіричних даних особливостей функціонування моральної культури українських службовців, дозволило виявити її стан та суперечності. Дослідження дотримання етичних норм за рівнями управління при опитуванні державних службовців Волині показало низьку оцінку службовцями необхідності дотримання службових етичних норм, виявило невисоку етичну культуру опитаних службовців. Проведення тестування керівників районного та місцевого управлінського рівнів на знання етичних норм і стандартів державної служби виявило низький рівень особистої етичної культури керівників (державні службовці V-VII категорій дали вірні відповіді лише на 10 % питань, керівники - на 25 %). Склалась, як показують емпіричні дані, стійка недооцінка службовцями значення загального та ділового етикету, нерозуміння їх важливості в підвищенні ефективності управлінської діяльності, розповсюдженими серед опитаних є ідеалізація власного досвіду й недооцінка сучасних методів ефективного менеджменту персоналу. Неструктурована, аморфна етична культура робить службовців малостійкими до негативних моральних впливів, призводить до деформації системи управління.

Для упередження таких деформацій, на нашу думку, необхідна реалізація комплексної соціально-етичної управлінської програми, яка б мала характер моніторингу й дозволяла б прослідкувати динаміку моральної культури колективів та установ, яка б включала: оцінку рівня моральної культури, визначення характеру моральної мотивації і відповідності особистої моральної поведінки державному Кодексу поведінки службовця, тестування на знання професійної етики й етикету службовця, оцінка моральної адаптації установи до нових умов, визначення морального статусу державного службовця в оцінці населення та шляхів створення його позитивного іміджу.

Дослідження бажаних етичних стандартів поведінки підлеглих та вимог до них засвідчило, що неусталеність системи моральних норм і цінностей у самих службовців негативно впливає на стосунки “підлеглий-керівник” і деформує їх, створюючи грунт для їх відхиленої поведінки (40% вважають за необхідне робити подарунки керівникам). Вивчення дотримання нормативної культури в партнерських взаєминах службовців визначило провідну роль особистісного фактора, зростаючу індивідуалізацію службових відносин, потребу в освоєнні техніки партнерського спілкування.

Дослідження виявило, що в частини державних службовців серед бажаних етичних норм майже відсутні такі категорії, як взаємна “моральна вимогливість”, “відповідальність”, “обовязок”, “принциповість”, що свідчить про обмежений діапазон моральної культури службовців, їх значну невідповідність Кодексу державного службовця..

Тільки в незначній частині організацій є власні традиції і звичаї. Вітчизняні керівники, як показало опитування, недооцінюють службовий етикет як складову частину етичної культури управлінця.

У третьому розділі “Формування моральної культури службовців у системі державного управління”, що складається з трьох підрозділів, розкривається державна спрямованість морально-етичної культури службовців, визначаються управлінські особливості її формування й функціонування, аналізуються функції морального кодексу службовців і шляхи його вдосконалення, розкривається управлінська спрямованість моральної соціалізації службовців та напрями вдосконалення організаційної роботи з розвитку їх моральної культури.

На основі аналізу особливостей функціонування системи управління розкрита державна спрямованість морально-етичної культури службовців та її диференціація залежно від сфери діяльності й виконуваних функцій.

Виходячи з аналізу сучасної соціальної ситуації, у роботі обгрунтовується необхідність використання в управлінні сучасного цивілізованого політико-морального підходу, який передбачає взаємозалежність політики й моралі, забезпечення орієнтації державного службовця на активну участь у формуванні громадського суспільства.

Проведене комплексне дослідження дозволяє дійти висновку, що основна проблема управлінської етики й формування моральності службовців полягає в подоланні відчуження апарату управління від народу, підвищення довіри й упевненості суспільства в етичності діяльності службовців.

Свідченням дисфункцій державної служби є те, що більше третини опитаних службовців оцінюють загальний стан ефективності державної служби як низький.

У розділі вирішення проблеми формування моральності службовців пов’язуються з обгрунтуванням системи, яка поєднує принципи соціальної етики й правового регулювання етичних проблем з розробкою заходів, які б запобігали порушенням етики управління, насамперед шляхом введення в дію моральних кодексів професії. Головний шлях етичного поступу вбачається у створенні атмосфери довіри в співпраці між громадянами й службовцями з наданням першим можливості брати участь в управлінні, у досягненні відповідності професійної етики етиці суспільства. У світовій практиці склались два типи кодексів, кодекс поведінки й моральний кодекс, між якими існує суттєва різниця. Кодекси поведінки вимагають відповідності поведінки закону й недостатньо впливають на моральність (Д.Баумен, Р.Уільямс). Моральний же кодекс стимулює моральні рішення, служить основою для розвязання моральних дилем, що вимагає доповнення ним уперше складеного в Україні й доволі змістовного правничого кодексу поведінки службовця.

В основних напрямах удосконалення організаційної роботи обгрунтовується принципово важливе положення про те, що розвиток моральної культури відбувається в процесі управління моральним розвитком як єдності взаємодоповнюючих процесів прогнозування, планування, регулювання та виховання, що забезпечують повноцінну службову соціалізацію.

Службова соціалізація є процесом повноцінного входження службовця у своє професійне й соціальне становище, основою якого є його моральна соціалізація, яка сприяє формуванню моральної культури не тільки як спеціаліста, але й інтелігента. Важливу роль у забезпеченні ефективності реалізації моральної соціалізації має відпрацювання морально-етичних вимог щодо професійно-кваліфікаційних характеристик, професіограми спеціальності в цілому, формування морально-позитивної мотивації в професійній діяльності.

Узагальнюючи результати дослідження й практичний досвід, вважаємо, що система забезпечення морально-культурної підготовки службовців має включати: формування морального способу життя й праці, уміння налагоджувати в установі необхідний морально-психологічний клімат, виховувати високі моральні ціннісні орієнтації з урахуванням особливостей української ментальності, формування принципів, переконань та позитивних установок і взірців моральної поведінки фахівців-інтелігентів, постійну корекцію поведінки та самовиховання, формування патріотизму й відповідальності, як базових якостей державного службовця.

На основі використання узагальнених даних емпіричних та теоретичних досліджень обгрунтовується не тільки положення про переважно конвенційний тип моральності службовців, але й необхідність, у зв’язку з упроваджуваними в державне управління соціальними інноваціями й реформами, установки на формування постконвенційного етичного рівня, який передбачає моральне регулювання, засноване на професійному ідеалі загальнолюдських етичних принципів, що повинні лягти в основу всієї роботи з формування моральної культури службовців. Розкривається положення про необхідність виховання в службовця здібності до самостійного морального вибору в складній ситуації протистояння різних систем етичних цінностей, дається обгрунтування програми етичної підготовки й самовиховання службовців.

Розвиток моральної культури управлінських кадрів зумовлюється не тільки службовими потребами, але й необхідністю брати активну і відповідальну участь у реформуванні та регулюванні процесів суспільної життєдіяльності.

Важливими напрямами формування моральної культури державних службовців є:

- розробка й упровадження в життя “Загальних правил поведінки державного службовця”, які б мали юридичну силу й можливості морального регулювання службових відносин.

- контроль та етичне регулювання, конфліктних ситуацій у службовому середовищі, інформування про аморальну поведінку службовців та реагування на неї за допомогою створеного Управління державної етики, комісій з етики в установах;

- посилення ролі морального стимулювання діяльності службовців, сприяння здоровій змагальності, створення перспективи карєрного зростання;

- розробка цілісної програми службової управлінської соціалізації (із включенням моральної соціалізації як базової її основи), програм морально-етичної підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, включення етичних показників до системи атестації та просування по службі.

У роботі розкриваються можливості й шляхи формування позитивного морально-психологічного клімату в установах та організаціях, використання авторитету громадської думки й оздоровчого впливу громадськості на розвиток високих морально-культурних якостей державних службовців.

ВИСНОВКИ

Виконане дослідження, аналіз та узагальнення отриманих результатів дозволило дисертанту зробити низку висновків та теоретичних узагальнень:

1. Моральна культура складає сутнісну основу культури суспільства й особистості, відзначається єдністю моральної свідомості, моральних відносин, моральної поведінки, моральної практики, активно впливає на динаміку соціальних позитивних змін. Від рівня моральної культури залежать як аномальні соціальні розлади, так і можливості піднесення, розвитку та надійність функціонування суспільства в цілому.

Сучасний тип моральної культури в Україні характеризується еклектичним поєднанням традиційних морально-ментальних рис з трансформованою соціалістичною мораллю та західними ціннісними орієнтаціями, неусталеністю моральних поглядів, специфічною невідповідністю моральної свідомості, моральних відносин та моральної поведінки цілям та завданням реформування українського суспільства, що притаманно й моральній культурі державних службовців.

2. Стан і особливості функціонування моральної культури державних службовців визначаються соціальним характером суперечностей і деформацій перехідного періоду українського суспільства, які впливають на зміст моральності, на систему взаємозв”язків моральної свідомості, моральних відносин і моральної поведінки. Вони породжені обєктивними обставинами як загальносоціального характеру, так і специфічно управлінськими (реструктуризація управління, функціональне розпорошення та дублювання, бюрократизація апарату та ін.), що привели до деформації кадрового корпусу в цілому, до порушення усталеної системи його моральних цінностей і норм, посилило недовіру громадян до влади, розрив між владою і народом.

Ерозія моральних принципів і переконань призвела до ослаблення професійних управлінських якостей, порушення дії механізмів відповідальності, дисципліни та соціального контролю, посилення механізмів архаїчного традиційного суспільства з його системою привілеїв, відновлення гірших стереотипів традиційного чиновництва, меркантилізації відносин службовців (протекціонізм, хабарництво, бюрократизм, корупція та інше).

3. Моральна культура сучасних державних службовців виступає як якісне ядро їх загальної культури, яке визначає ефективність професійної діяльності і якій притаманна неусталеність основних складових моральної практики, слабка структурованість та недостатній взаємовплив моральної свідомості і поведінки,однобічне й поверхове освоєння професійної етики. Вона ієрархічна й формалізована за своїми проявами і в той же час орієнтована на служіння всьому суспільству й характеризується переважно конвекційним рівнем свого розвитку й зосередженістю на розв’язанні суперечностей суспільства, зокрема на знятті суперечностей між державою і громадянами.

Моральна культура службовців обєктивно диференціюється за своїм змістом залежно від сфери їх діяльності та функцій, кожна з яких вимагає особливого застосування комплексу взаємоповязаних професійних та особистих якостей, чільне місце серед яких належить якостям етичним. Ефективність їх використання залежить від дотримання сучасних цивілізованих політико-моральних вимог, єдності політики і моралі, які забезпечать виконання політичних функцій держави, більшу соціальну ефективність її реформаторської діяльності.

4. Державні службовці розглядаються як специфічна соціально-професійна група інтелігенції, що займає особливу позицію великої соціальної значущості, члени якої проходять особливу соціально-культурну соціалізацію, чим забезпечується відповідність підготовки й діяльності службовця професіограмі й вимогам суспільства, що знаходить прояв у своєрідності культури (субкультури) цієї групи, однією з базових складових якої є моральна культура.

Специфічним для них, як ні одної іншої групи інтелігенції, характерне органічне поєднання базових функцій інтелігенції (фахово-спеціальної та культурно-соціалізуючої) з основною для службовців - управлінсько-організаційною. Основною складовою культурно-соціалізуючої функції є моральна компонента, моральна культура, яка є імманентною характеристикою ефективності управлінсько-організаційної діяльності. У моральній культурі службовців синтезуються пласти різновиду професійної етики, етики специфічної соціальної підгрупи інтелігенції і загальні моральні цінності інтелігенції. Службовець у своїй діяльності має поєднувати загально-людські цінності, цінності державної служби, професійні цінності своєї соціальної групи та національно-етичні.

5. Система забезпечення морально-культурної підготовки службовців, виходячи з неусталеності її понятійного апарату та нечіткості ціннісних пріоритетів, має включати: формування морального способу життя і праці, високих моральних цінностей і норм на основі кращих рис української ментальності, формування професійних моральних поглядів, принципів і переконань, позитивних установок і взірців моральної поведінки, постійне професійне самовдосконалення та самовиховання.

Ефективність моральної соціалізації службовців управлінськими засобами повинна забезпечуватись єдністю процесів прогнозування і планування морального розвитку кадрів, регулятивною оптимізацією моральних відносин, у тому числі науково обгрунтованими програмами морального виховання й самовиховання, моральним стимулюванням і заохоченням професійної, зацікавленої та відповідальної управлінської діяльності з боку держави.

6. Дослідження моральної культури державних службовців в дисертаційній роботі відкриває актуальний і перспективний напрям для подальших наукових досліджень моральних засад державно-управлінської діяльності, її ціннісних регулятивів, чинників та ідеалів, прогнозування впливів та наслідків моральних деформацій і конфліктів в службово-управлінських відносинах на суспільне життя.

Вони створюють важливі передумови для розробки функціональної моделі моральної культури державної служби; формують основу для розробки державної програми щодо підвищення професіоналізму, ефективності державної служби (розділ “Моральна підготовка службовців”), закладають підгрунтя для створення української моделі Кодексу моральної поведінки державного службовця та вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; дають можливість розробити методологічні принципи і методичний супровід для навчальних курсів “Культура державного управління”, “Етика управління персоналом”, “Етика ділового спілкування” тощо.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Нинюк М.А. Практика співпраці із зарубіжними організаціями та навчальними закладами в підвищенні кваліфікації державних службовців / Матеріали Міжнародної наук.-практ. конференції 9-20 вересня 996 р. - К.: Вид-во УАДУ, 996. - С. 34-36.

2. Нинюк М. Сутність етики державного службовця України та проблеми її формування // Вісн. УАДУ. - 997. - № 3-4. - С. 44-50.

3. Мандебура Т.П., Нинюк М.А. Психолого-етичні засади управління (актуальні питання організації навчання і методики викладання в системі підвищення кваліфікації державних службовців) / Матеріали Міжнародної наук.-практ. конференції 4-5 груд. 1997 р. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - С. 150-155.- Авторських – 3с.

4. Нинюк М. Формування етичної культури в процесі навчання державних службовців / Зб. наук. праць УАДУ. - К.: Вид-во УАДУ, 998. - Вип. . - С. 284-286.

5. Нинюк М. Державний службовець та етична культура // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 2. - С. 156-164.

6. Нинюк М. Шляхи вдосконалення організаційної роботи щодо формування етичної культури державних службовців // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 3. - С. 238-248.

7. Нинюк М. Морально-етичні проблеми впровадження адміністративної реформи / Зб. наук. праць УАДУ. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 2, част. 1. - С. 195-200.

8. Нинюк М. Суперечності та деформації моральної культури державних службовців в умовах реформування суспільства / Зб. наук. праць УАДУ. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип.1. - С. 363-375.

9. Нинюк М. Управлінські засади формування моральної культури державних службовців // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3.

АНОТАЦІЯ

Нинюк М.А. Моральна культура державних службовців: сутність, стан та особливості формування. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. - теорія та історія державного управління. Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2000.

Дисертацію присвячено проблемам формування й функціонування моральної культури державних службовців на етапі становлення української державності. Визначено, що проблеми моральної культури державних службовців є пріоритетними для забезпечення довіри громадян до влади.

Сформульовано особливості моральної культури в цілому та службовців як специфічної соціально професійної групи інтелігенції, в яких функціонально поєднуються пласти різновиду професійної етики, етики специфічної підгрупи інтелігенції, загально-людські та національно-етнічні цінності.

Здійснено типологізацію суперечностей обєктивного й субєктивного характеру, що деформують моральність службовців.

Розкрито, з використанням соціологічних досліджень, функціональний стан моральної свідомості службовців і запропоновано систему організаційного забезпечення їх етично-культурної підготовки.

Ключові слова: державна служба, державне управління, державний службовець, моральна й етична культура, професійна етика, моральна норма, моральний кодекс, культура, моральне виховання, моральна соціалізація, моральна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Нынюк М.А. Моральная культура государственных служащих: содержание, особенности функционирования и формирования. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01. - теория и история государственного управления. Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2000.

Диссертация посвящена проблемам функционирования и формирования моральной культуры государственных служащих на этапе становления украинской государственности.

Определяя роль морального фактора государственной службы в современной Украине на основе учета особенностей становления ее государственности, автор изучает опыт морального регулирования управленческой деятельности за рубежом.

Этические проблемы государственных служащих, как показывают результаты исследований, приобретают характер стратегических и являются неочевидной составляющей эффективности государственной службы.

Переходный период государственности характеризуется кризисом системы ценностей социальной аномией и возрастанием роли моральных регулятивов.

Охарактеризовано противоречие между высокой потребностью общества в моральном регулировании социальных процессов и отставанием в подготовке служащих к выполнению этих функций.

Становление служащих рассматривается как особый тип социализации, освоение профессии и нового социального положения интеллигенции, составной частью которого является моральная социализация. Изучены особенности государственных служащих как специфической социальной группы, подгруппы интеллигенции и системы функций, которые она выполняет в обществе, важнейшей из которых определена культурно-социализирующая в единстве с управленчески-организационной. Сформулированы особенности моральной культуры как регулятора общественных отношений и специфика государственно-служебной профессиональной этики и ее категориальная основа. Моральная профессиональная культура определена как имманентная характеристика эффективности управленчески-организационной деятельности, которая обеспечивается ее единством с общечеловеческими ценностями, ценностями социальной группы и национально-этическими.

Осуществлена типологизация противоречий объективного и субъективного характера, которые деформируют нравственность служащих и детерминируют аномальные моральные и социальные явления, усиливают недоверие граждан к власти.

Раскрыто, на основании проведенных автором социологических исследований, функциональное состояние моральной культуры служащих, неразвитость этических взглядов, низкий уровень знания этических стандартов и норм государственной службы, недостаточный уровень нормативной культуры партнерских отношений, нарушение значительной частью служащих норм профессиональной этики и другие негативные явления.

Охарактеризованы управленческие особенности формирования моральной культуры и профессиональной этики и определены пути ее оптимизации на основе авторских эмпирических исследований, оценка общего уровня эффективности государственной службы в Украине, способы обеспечения моральной эффективности управленческих решений путем совершенствования их правового обеспечения, развития ответственности служащего перед обществом, содействие “отдаче” человеческого фактора. Проведен анализ эффективности средств этического управления в различных странах и определена высокая результативность существующих нормативных стандартов и моральных кодексов и практика их введения в Украине.

Раскрыта функция государственного управления, особенности политико-морального подхода к разрешению кризисных явлений и противоречий, цивилизационное предназначение морали в гармонизации социальных отношений.

Проведен анализ этики поведения государственного служащего в разрешении конфликтов соответственно их типологизации как внутреннего, так и внешнего характера.

Предложена система организационного обеспечения моральной социализации служащих на базе стратегии основанной на моральном кодексе, на этическом руководстве, на личном примере лидера, на обеспечении эффективности деятельности служащего и на регулировании. Особое внимание уделено обеспечению единства правового кодекса поведения и морального кодекса как основы кадровой политики и его ценностно-нормативной, упреждающе-превентивной, управленческой, воспитательной, регулятивно-правовой, стимулирующей и социально-активизирующей функций. Обосновывается необходимость формирования социально положительного имиджа современного государственного служащего, изменения сложившегося отрицательного стереотипа и предлагаются пути решения.

Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, государственный служащий, моральная и этическая культура, профессиональная этика, моральная норма, моральный кодекс, культура, моральное воспитание, моральная социализация, моральная ответственность.

ANNOTATION

Ninyuk M.A. Moral culture of persons, who hold government positions: an essence,