У Тампере було декларовано, що ЄС має виробити спільну політику у сфері притулку та імміграції, маючи на увазі необхідність постійного контролю на зовнішніх кордонах, припинення незаконної імміграції і знешкодження тих, хто її організовує. Чотири складові такої політики: співпраця з країнами походження мігрантів, єдина європейська система надання притулку, справедливе ставлення до громадян третіх країн, ефективніший менеджмент міграційних потоків.

З метою реалізації виробленої у Тампере стратегії Європейська комісія запропонувала спеціальний механізм зближення міграційних політик країн-членів [17]. Документ складався з двох частин. У першій з них було визначено спільну керівну мету та принципи у чотирьох сферах: управління міграційними потоками, прийняття економічних мігрантів, партнерство з третіми країнами та інтеграція громадян третіх країн. Друга частина пропонувала інструменти досягнення поставлених цілей, зокрема, розробку національних планів, прийняття спільних законодавчих рішень, залучення європейських інституцій, використання можливостей громадянського суспільства тощо. Ці механізми успішно застосовували в інших сферах інтеграції, вони мали бути ефективними і в цьому випадку.

На першому етапі формування спільної міграційної політики ЄС, упродовж якого мали затвердити мінімальні стандарти, було створено ЄВРОДАК (2000), спільну дактилоскопічну базу шукачів притулку [18], Європейський фонд допомоги біженцям з бюджетом 216 млн євро на період 2000—2004 рр. для підтримки країн-членів в організації прийому шукачів притулку [19]. У лютому 2003 р. затверджено механізм визначення країни, відповідальної за розгляд клопотання про надання статусу біженця, поданого в одній з країн-членів громадянином третьої країни, який мав підвищити ефективність застосування Дублінської конвенції [20].

Прогрес було досягнуто у формуванні єдиних підходів до трудової міграції з третіх країн. Несприятлива демографічна ситуація і дефіцит робочої сили привели Європейську комісію до думки, оприлюдненої у 2000 р., що політика нульової імміграції до Європи більше не прийнятна [21]. По-перше, вона неефективна, по-друге, приплив робочої сили ззовні потрібний для успішного економічного зростання. У 2003 р. було прийнято директиву щодо правового статусу громадян третіх країн, які тривалий час (не менше п’яти років) проживають на території країн-членів. Вона забезпечує іммігрантам основні економічні та соціальні права на рівні з громадянами, а також право на пересування чи проживання особам, які мають дозвіл на проживання в одній з країн ЄС, на території інших [22]. Після бурхливих дискусій Рада Міністрів схвалила рішення щодо права на возз’єднання сімей іммігрантів [23], яке викликало особливо гострі суперечки, оскільки безпосередньо впливало на кількість іммігрантів.

Під час формування спільної політики значну увагу було приділено питанням інтеграції. У червні 2003 р. Єврокомісія затвердила Послання з імміграції, інтеграції та працевлаштування, яке закликало країни-члени узгоджувати свої зусилля з інтеграції мігрантів [24]. Пакет документів Європейської Ради спрямовано проти дискримінації. У Відні за рішенням Єврокомісії було створено Європейський центр моніторингу з питань расизму та ксенофобії, який досліджує, аналізує ситуацію, пропагує позитивний досвід [25].

У сфері запобігання нелегальній міграції, одного з пріоритетів спільної міграційної політики ЄС, затверджено директиви Європейської Ради щодо гармонізації розміру штрафів, що стягуються за перевезення до ЄС іноземців без належних документів; стосовно посилення правоохоронних структур із запобігання нелегальному в’їзду; а також щодо взаємного визнання рішень про вислання громадян третіх країн [26].

Під час саміту ЄС у Севільї у 2002 р. укладено угоду про запобігання нелегальній міграції, яка передбачала підвищення рівня співробітництва з третіми країнами — і з країнами-постачальниками мігрантів, і транзитними країнами, удосконалення управління кордоном, прикордонного контролю та процедури реадмісії. Було затверджено план упровадження спільної охорони зовнішнього кордону Євросоюзу, започатковано пілотний проект спільного патрулювання на Середземному морі [27]. У листопаді 2002 р. Європейська Рада затвердила рамкове рішення щодо запобігання недозволеного в’їзду, транзиту та перебуванню, відповідно до якого країни-члени мали запровадити спільні стандарти до кінця 2004 р. [28].

Підбиваючи підсумки виконання стратегії, розробленої в Тампере, Європейська комісія зазначала, що в результаті спільних зусиль було зміцнено право на свободу пересування для громадян країн ЄС, створено основи єдиної політики щодо притулку та імміграції, розпочато реалізацію концепції спільного управління зовнішнім кордоном. Комісія визнавала, що її пропозиції не завжди підтримували країни-члени, що спільні рішення народжувалися у постійних дискусіях. Проте політика поступового прогресу забезпечувала результати [29].

Наступний етап формування єдиної міграційної політики ЄС розпочався у листопаді 2004 р. прийняттям так званої Гаазької програми, що містить амбітні плани досягти до 2010 р. спільних політичних рішень у сфері міграції та притулку. Її важливі риси полягають, по-перше, у визнанні невідворотності розвитку міграційних процесів, по-друге, прийнятті вже розширеним складом ЄС-25, по-третє, акцентуванні питання безпеки, що відзеркалювало світові реалії після 11 вересня 2001 р.

У програмі сформульовано завдання: створити єдину європейську систему притулку; розвивати легальну міграцію та боротися з нелегальним працевлаштуванням; забезпечити інтеграцію громадян третіх країн; розвивати зовнішньополітичний вектор міграційної політики; удосконалювати менеджмент міграційних потоків. Варта уваги та обставина, що, на відміну від попередньої, до цієї програми включено пункти щодо легальної імміграції на територію Союзу. Ще одна важлива відмінність — виокремлення зовнішньополітичного виміру міграційної політики. Нове формулювання, очевидно, передбачає перетворення питань міграції та притулку на складову спільної зовнішньої політики Євросоюзу [30].

Для реалізації Гаазької програми у червні 2005 р. Європейська Рада затвердила план дій [31]. Відповідно до нього впродовж п’яти років передбачено створити прозорі та зрозумілі спільні