По-перше, впливову роль у тлумаченні положень Хартії та в оцінці національних докладів щодо виконання зобов’язань за Хартією відіграє спеціальний орган Ради Європи – Європейський Комітет по соціальних правах – Комітет незалежних експертів, утворений відповідно до ст. 25 Європейської соціальної хартії 1961 р. Члени Комітету обираються Комітетом міністрів Ради Європи. До функцій Комітету по соціальних правах належить надання правової оцінки, як саме Договірні Сторони виконують свої зобов’язання. Ця оцінка дається у формі висновків. Висновок може бути позитивним, негативним і відкладеним (якщо не вистачає інформації для оцінки ситуації). Урядовий комітет на основі висновків може виносити попередження державам, які не дотримуються Хартії або неоднократно не надають інформацію, яка б дала змогу Комітету по соціальних правах оцінити, наскільки ситуація у країні відповідає Хартії. Попередження не має юридичної сили, це, швидше, міра політичного тиску, яка вказує, що за результатами наступного контрольного циклу може постати питання про винесення рекомендації.

Комітет також є контрольним органом, до якого надходять колективні скарги, саме він і встановлює факт порушення права. Висновок Комітету додається до доповіді Урядового комітету, останній приймає резолюцію, якою завершується кожний контрольний цикл, і направляє необхідні рекомендації кожній з Договірних Сторін. Рекомендації приймає Комітет міністрів. Станом на 2000 р. було направлено 29 рекомендацій на адресу 14 держав. Практика засвідчила дієвість винесення рекомендацій державам. Зокрема багато з них після отримання відповідних рекомендацій повідомили про внесення змін до законодавства, або про прийняття нових актів, або про розробку нового законопроекту.

По-друге, слід зважити також на таку особливість механізму Хартії, що права, які захищаються нею, "переплетені" між кількома статтями. Захист окремих категорій населення охоплюється різними статтями й різними заходами. Наприклад, право дітей та підлітків на соціальний, правовий та економічний захист здійснюється не лише засобами ст. 17, а може бути предметом захисту таких статей, як 11, 12, 13, 14 тощо.

По-третє, соціальний захист фактично тією чи іншою мірою становить зміст кожної статті Хартії. Водночас статті сформульовані так, що певна їх частина передбачає права у сфері застосування праці (або у зв’язку з працею), а інша – поза сферою праці. Остання частина за своїм змістом, "умовно" кажучи, становить "чистий" соціальний захист від соціальних ризиків, який стосується усього населення або окремих його категорій. Це такі статті:—

право на соціальне забезпечення (ст. 12);—

право на соціальну та медичну допомогу (ст. 13);—

право на охорону здоров’я (ст. 11);—

право на соціальну та медичну допомогу (ст. 13);—

право на отримання послуг від соціальних служб (ст. 14);—

право осіб із обмеженнями на самостійність, соціальну інтеграцію та участь у громадському житті (ст. 15);—

право сім’ї на соціальний, правовий та економічний захист (ст. 16);—

право дітей та підлітків на соціальний, правовий та економічний захист (ст. 17);—

право трудящих-мігрантів і членів їхніх сімей на захист і допомогу (ст. 19);—

право осіб похилого віку на соціальний захист (ст. 23);—

право за захист від убогості та соціального відчуження (ст. 30);—

право на житло (ст. 31).

Міжнародні стандарти у сфері соціального захисту і законодавство України

Цей перелік статей, які в цілому присвячені соціальному захистові, може бути доповнений окремими пунктами інших статей. Наприклад, у ст. 1 "Право на працю" п. З передбачає обов’язок держави "створювати безкоштовні служби працевлаштування для всіх працівників або забезпечувати їх функціонування", а п. 4 містить зобов’язання Сторін "забезпечувати належну професійну орієнтацію, підготовку та перекваліфікацію або сприяти їм". Ці положення безпосередньо забезпечують право на працю, однак, на нашу думку, належать до сфери соціального захисту, вони передують виникненню трудових правовідносин, їх змістом є надання соціальних послуг усьому працездатному населенню, організація таких послуг лежить на державі, послуги з їх надання є безоплатними.

По-четверте, серед наведеного переліку є комплексні статті, які забезпечуються не лише засобами права соціального захисту, а й засобами інших галузей права, зокрема трудового, сімейного, адміністративного тощо. Ці питання становлять предмет окремого дослідження.

Право на соціальне забезпечення (ст. 12)

З огляду на актуальність належного теоретичного обґрунтування юридичного механізму здійснення громадянами конституційного права на соціальний захист в Україні доцільно передусім звернути увагу на тлумачення певних термінів у Переглянутій хартії.

Важливо уточнити, що кожне право зазначається у Хартії двічі: у частині І, де міститься перелік усіх прав, ефективне здійснення котрих Сторони мають ставити за мету своєї політики і запроваджувати для цього всі відповідні засоби як національного, так і міжнародного характеру, і у частині II, де містяться конкретні зобов’язання Сторін.

Щодо сфери соціального захисту важливо підкреслити, що Хартія проводить розрізнення між соціальним забезпеченням і соціальною допомогою, а конкретне встановлення цього факту здійснюється висновком Комітету по соціальних правах – Комітетом незалежних експертів. Саме Комітет є "останньою інстанцією, яка визначає, чи відноситься та чи інша допомога до соціального забезпечення або до соціальної допомоги з точки зору особливостей статей, закріплених у Хартії".

Пункт 12 частини І має назву "All workers and their dependents have the right to social security", що перекладається як: "Усі працівники та їх утриманці мають право на соціальне забезпечення". Таким чином, Хартія пов’язує "соціальне забезпечення" з категорією працюючого населення. Звернемо увагу й на термін "забезпечення", який свідчить про відповідний рівень соціальних виплат, додержання якого від Договірних Сторін вимагає Хартія.

Враховуючи, що згідно з національним законодавством України всі особи, які працюють за трудовим договором, підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, напрошується висновок, що за Хартією лише соціальні виплати в рамках соціального страхування, розуміються як соціальне забезпечення.

До речі, така ж модель застосована й у ст. 34 Хартії основних прав Європейського Союзу. Реалізація цього права передбачає здійснення матеріального забезпечення застрахованих осіб та членів їхніх сімей (у певних випадках) при настанні усіх страхових випадків за рахунок соціальних страхових фондів. При цьому має бути здійснено саме "забезпечення", тобто виплати повинні забезпечувати суб’єкту належний рівень життя, принаймні відповідати мінімальним стандартам, які передбачені вже іншим міжнародним актом Ради Європи, до якого відсилає Хартія, – Європейським кодексом соціального забезпечення 1964 р., переглянутим у 1990 р.

Отже, соціальне забезпечення за стандартами Ради Європи і Європейського Союзу віднесено до більш широкої за змістом системи, яка включає крім соціального забезпечення (через соціальне страхування) також інші форми соціального захисту, зокрема державну соціальну допомогу, а також спеціальний і особливий (додатковий) соціальний захист для окремих категорій населення. Таке розуміння має важливе значення для національного законодавства, оскільки в Україні все ще немає загального закону про соціальний захист населення.

Ст. 12 частини II Хартії "The right to social security" належить до 9 основних статей Хартії, з яких Сторони повинні обрати для ратифікації принаймні 7. Для забезпечення цього права держава повинна взяти на себе зобов’язання:

1. Започаткувати систему соціального забезпечення або підтримувати її функціонування.

Підтримувати цю систему на такому задовільному рівні, який принаймні необхідний для ратифікації Європейського кодексу соціального забезпечення.

Докладати зусилля для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень.

Вживати заходів шляхом укладення двосторонніх і багатосторонніх угод або в інший спосіб для забезпечення:

а) рівності між громадянами країни і громадянами інших країн щодо прав на соціальне забезпечення незалежно від пересування захищених осіб по територіях Сторін;

б) надання, збереження та поновлення прав на соціальне забезпечення такими засобами, як сумарний залік періодів страхування або роботи, що були здійснені за законодавством кожної з Сторін".

Щодо виконання зобов’язань, передбачених ст. 12, держава повинна вжити певних заходів. Зупинимося на основних із них. Держава повинна мати таку систему соціального забезпечення, яка шляхом виплати соціальних допомог покривала б основні соціальні ризики. При цьому слід звернути увагу на зміну орієнтира. Якщо Європейська соціальна хартія 1961 р. при цьому орієнтувалася на перелік ризиків, передбачених Конвенцією № 102 МОП, то Європейська соціальна хартія (переглянута) відсилає до Європейського кодексу соціального забезпечення. Натомість для вибору зобов’язань за ст. 12 не вимагається обов’язкової попередньої ратифікації цього кодексу.

Європейський кодекс соціального забезпечення був підготовлений за ініціативою Парламентської Асамблеї Ради Європи, яка ще у 1950 р. (рік прийняття Європейської Конвенції про захист прав та основних свобод людини) висловилася про необхідність створення "Європейського кодексу соціального забезпечення, ефективність якого була б виражена не в стандартизації законодавства щодо соціального забезпечення в різних країнах, а у підведенні різними методами соціального забезпечення кожної країни до еквівалентно більш високого рівня". Кодекс готувався у співпраці з МОП, яка у 1952 р. схвалила Конвенцію № 102 про мінімальні норми в галузі соціального забезпечення. Комітет міністрів Ради Європи вирішив не встановлювати у Кодексі рівень гарантій, вищий ніж у Конвенції № 102. Водночас був розроблений також додатковий Протокол до Кодексу, котрий передбачав уже більш високі стандарти порівняно з Кодексом.