Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних базових законів і у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підвищити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації". Найважливіші питання, які нині відсутні в даному законі, такі: правила й процедури делегування повноважень місцевими органами влади іншим рівням влади (як нижчим так і вищим), а також правила й процедури відкликання делегованих повноважень;правила й процедури визначення обсягів фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень після передачі їх від одного рівня влади до іншого, а також визначення термінів "комунальна власність" та "комунальне майно" місцевих органів влади різного рівня.

Внаслідок щорічної зміни правил формування місцевих бюджетів, неузгодженості окремих положень, стара система сприяла непередбачуваності й непрозорості. З встановленням чітких правил, органи влади усіх рівнів муситимуть їх дотримуватися. Впровадження і дотримання правових положень має вирішальне значення для поліпшення роботи бюджетної системи.

У центрі будь-якої системи міжбюджетного фінансування перебуває чітке визначення кола обов'язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх обов'язків, які на них покладаються.

Принципова слабкість старого розподілу фінансування видатків випливає із відокремлення фінансової відповідальності від права зменшувати або збільшувати зобов'язання за видатками.

Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень. Місцеві органи влади змушені дотримуватись галузевих норм і мають дуже мало прав визначати затрати в різних галузях. Ця незбалансованість спостерігалася більшою чи меншою мірою в різних галузях: найбільше - у сфері соціального захисту, дещо меншою мірою - у сфері освіти та охорони здоров'я. Наслідком такої незбалансованості є незабезпечені фінансове повноваження та передумови до накопичення заборгованостей.

Друга серйозна проблема полягає у плутанині щодо того, які послуги повинен надавати кожен з рівнів влади.

Чинні законодавчі процедури чітко не визначають, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади усіх рівнів мають певні повноваження працювати в кожній із зазначених галузей. Згідно із Конституцією та Законом про місцеве самоврядування обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, що мають спільні інтереси.

Третя найсерйозніша проблема - відсутність чіткого розподілу функцій між різними гілками влади одного рівня. Ця відсутність точності робить практично неможливим розділення "делегованих видатків" і "власних видатків". Визначення кола відповідальності в Законі про місцеве самоврядування дуже не чітке.

Основне завдання трансфертів - вирішувати проблему вертикальної незбалансованості - наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів сприяє також згладженню нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), зумовлених соціально-економічними особливостями та можливостями кожного регіону. Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на усю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління [7.C.135].

Стара система трансфертів не задовольняла жодної з умов, необхідних для ефективної роботи такої системи. Першим критерієм ефективності системи трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань.

Другим критерієм ефективної роботи системи трансфертів є забезпечення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході "покриття дефіциту", що створювало для місцевих органів влади стимули підтримувати видатки на високому рівні, зберігати існуючу мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів.

Третім критерієм ефективності системи трансфертів є ступінь, до якого вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видів видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн показує, що для виправлення вертикальних і горизонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на базі формули. Міжнародний досвід пропонує чотири можливості:*

формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можливості;*

формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливостей;*

формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення.

Формули, що включають як потреби у видатках, так і фінансові можливості, створюють можливості повного вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кільксті даних. Формули другого й третього типу ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості, однак вимагають меншої кількості даних). Останній вид формули - найменш ефективний з погляду вирівнювання, однак вимагає також найменше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

Стара бюджетна система не забезпечувала стимулів для належної оцінки ризиків, пов'язаних із місцевими запозиченнями. Міжбюджетні позики не проходили оцінки якості і виплачувалися на підставі передбачуваних потреб. Неспроможність та фінансова невідповідальність призвели до високого рівня несплачених міжбюджетних запозичень і пропозицій щодо подальшої реструктуризації. Великі суми коштів, що виникали внаслідок перерахунку введення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів з початку бюджетного року, відносились на взаєморозрахунки. Відсутність механізму реалізації вилучення збільшувала і до того значні суми взаємозаборгованості. Все це породило загальну атмосферу небажання структур нижчого рівня вживати заходів для погашення позичок, наданих їм