сенс продумати і законодавче встановити правила, за якими буде здійснюватися скорочення, якщо виникне така потреба. Важливим також залишається і питання про те, яким чином розподіляється відповідальність за прийняття таких рішень між законодавчою та виконавчою гілками влади. Поправки до поточних бюджетів (в тому числі й ті, що вимагають скорочення видатків), котрі, як правило, ініціюються урядом, зазвичай повинні бути затверджені парламентом країни. Однак, заздалегідь приймаючи законодавчий акт, що регулює процедуру скорочення, парламент може на більш ранніх етапах пом'якшити можливу в майбутньому гостроту політичної дискусії навколо секвестрації, а також накласти деякі обмеження на відповідні дії уряду.
Використання захищених статей в Україні
Захищені статті видатків вперше з'явилися в Україні у Законі про Державний бюджет на 1998 рік. Як ілюструє графік, наведений нижче (рис.3.1), у ці роки доходи державного бюджету потерпали від постійного недовиконання. У 1997 році доходи, за винятком приватизації, були виконані лише на 72,3% від плану. У 1998-1999 роках цей показник був лише дещо вищим - 73,6% та 80,5% відповідно. Лише протягом 2001-2002 років фактичні доходи державного бюджету вийшли на рівень прогнозного, хоча, попри стабільність у надходженнях, у видатковій частині часто мало місце недофінансування.
Рис.3.1. Виконання державного бюджету у 1997-2001 pp.*
*Значення видатків та доходів, що використовуються у графіку, були обчислені з урахуванням змін у бюджетній класифікації, що відбулися у 1998 та 2002 роках і відповідають сьогоднішній структурі доходів та видатків. Зокрема, це означає, що до складу доходів бюджету не включаються доходи від приватизації державного майна.
Починаючи з 1998 року, захищені видатки вводилися шляхом затвердження відповідної статті у законі про бюджет на відповідний рік з наведенням переліку захищених видатків. Крім того, до 2002 року, у цій текстовій статті закону про бюджет зазначалося, у чому саме повинен полягати механізм "захисту" цих видатків. Останніми роками цей механізм припускав "першочергове фінансування цих видатків та пропорційно по розпорядниках коштів відповідних бюджетів". У 2002 році, бюджет якого був уперше складений на основі нового Бюджетного кодексу, відповідна текстова стаття обмежувалась лише переліком захищених статей: необхідність у визначенні цього поняття як такого відпала, оскільки відтепер його на системному рівні визначала стаття 55 Бюджетного кодексу.
Згідно з Бюджетним кодексом, захищеними статтями видатків визнаються ті статті Державного бюджету, обсяг яких не може змінюватися при проведенні скорочення затверджених бюджетних призначень. Конкретний перелік таких статей, згідно з Кодексом, визначається законом про Державний бюджет на кожний бюджетний рік. Прямої вимоги планування таких статей у Кодексі не міститься.
Перелік захищених статей, що існують сьогодні в Україні, майже не зазнав змін від 1998 року. Таблиця 3.1, наведена нижче, містить перелік цих статей та показує історію його змін протягом останніх років. Як видно з таблиці, традиційно до числа захищених входять сім видаткових статей за економічною класифікацією бюджетних видатків. Це: оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, виплата процентів за державним боргом, а також трансферти місцевим бюджетам та населенню. Крім того, у 1999-2001 схема "захисту" поширювалась також і на низку додаткових видатків - придбання речового майна для військовослужбовців (1999 p.), державну підтримку вугледобувних підприємств (1999 p.), соціальний захист інвалідів (1999-2001 pp.) та дітей - сиріт (2001 p.).
Таблиця 3.1.
Перелік захищених статей
Таблиця 3.2 та графік 3.2, наведені нижче, містять інформацію про планові та фактичні обсяги захищених статей у 1998-2001 pp., а також порівнюють їхню питому вагу у бюджеті та показники виконання із іншими, "незахищеними" статтями. Як видно із таблиці та графіка, частка захищених статей у загальному обсязі видатків в середньому за останні чотири роки становила 66,3%. Починаючи з 65% у 1998 р., за цей час вона зросла до 69% у 2001 р.
Таблиця також свідчить, що виконання "захищених" статей не завжди було стовідсотковим. Однак у всі ці роки (крім 2000-го), фінансування цих видатків було більш наближеним до плану, ніж у решті бюджетних статей. Крім того, починаючи з 2000 р. недофінансування захищених статей припинилося і по кожній із них видатки почали здійснюватися в обсязі, вищому від запланованого (враховуючи виплату заборгованості за попередні роки).
Таблиця 3.2.
Інформацію про планові та фактичні обсяги захищених статей у 1998-2001 pp.
Рис.3.2. Планова частка «захищених» статей у загальному обсязі бюджетних видатків у 1998-2001 рр. (у відсотках)
В роки, коли бракувало коштів на повне покриття захищених видатків, норма річного закону вимагала пропорційного скорочення видатків за розпорядниками бюджетних коштів. Оплата праці державних службовців та нарахування на неї - статті видатків, спільні для всіх розпорядників коштів, таким чином у всі ці роки були профінансовані на найвищому, порівняно з рештою, рівні. З іншого боку, видатки на придбання медикаментів та продуктів харчування фінансувалися менш активно.
Специфічним з-поміж інших статей варто вважати фінансування трансфертів з державного бюджету до місцевих. Як видно із таблиці, ще 1998 року виплати трансфертів за результатами року становили лише 88 відсотків від запланованого обсягу. Однак, починаючи з 1999 року, за ініціативою Комітету Верховної Ради з питань бюджету, в Україні було запроваджено механізм автоматичного відрахування трансфертів шляхом встановлення для бюджету кожної області нормативу відрахування від загальнодержавних податків, що збираються на відповідній території, в рахунок трансферту, що повинен надійти цій області із державного бюджету. Це нововведення швидко і значно поліпшило ситуацію з фінансуванням між бюджетних трансфертів. Уже наступного року трансферти місцевим бюджетам почали виконуватися