НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Кузьменко Олена Анатоліївна

УДК 342.9

КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОНАННЯМ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ ЯК ФУНКЦІЯ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі економічної безпеки Національної академії внутрішніх справ України

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, начальник кафедри теорії і історії держави та права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України Миро ненко Наталія Михайлівна, Інститут права Міжрегіональної академії управління персоналом, заступник директора;

кандидат юридичних наук, доцент Сирота Анатолій Іванович, Національна академія служби безпеки України, начальник кафедри економіко-правових дисциплін.

Провідна установа: Українська академія державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 23 травня 2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл.. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл.. Солом'янська,1).

Автореферат розісланий 18 квітня 2002 року.

Вчений секретар

Спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук'янчиков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розбудова державності в Україні супроводжується ускладненням процесів в економічній, соціальній і політичній сферах суспільного розвитку. За таких умов вирішальна роль належить фінансовій діяльності держави, тобто здійсненню нею та її компетентними органами функцій по планомірному утворенню, розподілу та використанню грошових фондів з метою реалізації завдань соціально-економічного розвитку. Оскільки Державний бюджет України є основним централізованим фондом коштів держави, він відіграє надзвичайну роль у матеріальному забезпеченні її функціонування, ефективність механізму якого переважно визначається дієвістю бюджетного контролю. У зв'язку з тим, що контроль за виконанням Державного бюджету України є однією із завершальних стадій управління державними фінансами, а також необхідною умовою ефективності управління бюджетним процесом в цілому, - постає актуальним визначення місця названого контролю в системі функцій державного управління, з'ясування об'єкту і системи суб'єктів контрольної діяльності у бюджетно-виконавчій сфері, аналіз механізму здійснення контрольної функції та розробка пропозицій по забезпеченню ефективності контролю у сфері виконання державного бюджету.

За абстрактним формулюванням державного бюджету як встановленої законом форми створення і використання фонду державних грошових коштів з метою забезпечення здійснення державних завдань і функцій постають податки, які виплачуються фізичними і юридичними особами, заробітна плата мільйонів громадян, фінансування соціальних програм, розвиток науки, культури і багато інших загальнодержавних потреб. Складна структура державного бюджету, обсяг коштів, що обертаються через нього, і багатоцільовий характер їх використання перетворюють процес контролю за використанням бюджетних ресурсів у досить складне завдання, вирішення якого має належати лише професіоналам високого рівня. Саме тому Конституція України ввела до системи суб'єктів контролю за виконанням Державного бюджету України невідомий раніше вітчизняній науці і практиці орган фінансового контролю з особливим статусом, який широко застосовується в переважній більшості розвинутих країн світу, - Рахункову палату. Рівень правового забезпечення організації та діяльності як Рахункової палати України, так й інших контролюючих органів в цілому, - не відповідає інтересам суспільства і не є дієвим, у зв'язку з чим важливого значення набуває вирішення проблемних питань: про ефективність формування системи державних органів контролю за виконанням державного бюджету та їх місце в організації публічної влади; оцінку ефективності діяльності Рахункової палати України та чинників, які впливають на неї; розробку заходів, спрямованих на забезпечення координації контрольної діяльності в бюджетній сфері. Підґрунтям створення дієвої та найбільш ефективної системи законодавчого регулювання функціонування суб'єктів контролю за виконанням Державного бюджету України повинні стати глибокий аналіз правозастосовчої діяльності державних органів у сфері бюджетного контролю, та вивчення досвіду провідних країн світу зі сталими традиціями функціонування вищих органів фінансового контролю.

Актуальність дослідження зумовлюється також об'єктивною необхідністю розробки створення та правового закріплення гарантій, спрямованих на забезпечення виконання Державного бюджету України, запобігання порушенням бюджетної дисципліни та створення дієвого механізму юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем контролю за виконанням державного бюджету на сучасному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку. Спеціальні комплексні монографічні дослідження, присвячені даній проблематиці, відсутні. Хоча фрагментарне висвітлення проблеми бюджетного контролю має місце як в юридичних наукових статтях, так і в переважно економічних виданнях.

Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали роботи: українських вчених юристів в галузі державного управління, фінансового права, адміністративного права, конституційного права, зокрема, В.Б. Авер'янова, О.Ф.Андрійко, П.П. Андрушка, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, Л.К. Воронової, І.П.Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, В.В.Копєйчикова, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, П.С. Пацурківського, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, В.І. Семчика, А.І. Сироти, І.П. Устинової, О.Ф. Фріцького, Л.К.Царьової, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, В.О. Шевчука, Ю.С. Шемшученка; вчених-економістів, зокрема, М.Т. Білухи, Н.Н. Єпіфанова, М.І. Камлика, С.Я.Огородника, В.С. Огородника, Т.В. Сало, В.К. Симоненка, В.Н. Суторміної, В.М. Федосова; російських дослідників М.А. Алишевського, Г.А. Айвазяна, В.Г.Афанасьєва, І.Л. Бачило, Д.М. Бахраха, Є.А. Вознесенського, В.М.Горшеньова, Б.С.Кринської, Б.М. Лазарєва, Д.С Лукашенкера, Г.Х. Попова, Н.Н. Ровинського, Н.Г. Саліщевої, Б.В. Смірнова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, В.А. Татарінова, В.Є. Чиркіна, К.В. Шоріної, І.Б. Шахова, В.А. Юсупова; західних вчених К. Андерсона, Л. Гарамфалві, Генрі Р. Лорі, Є. Голдебанда, Ж. Матука, А. Пречманда, Дж. Робертсона, Б. Селоса, В. Танзі, А.Х. Тейлора, Х.С. Хевенса, Р. Холцмана, Г. Чаше, А. Честі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний у дисертації напрям наукового дослідження знайшов своє підтвердження в Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1995-2000 р.р., затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року № 837/96. Дисертація виконана згідно з планами Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995 -2000 р.р.) і Національної академії внутрішніх справ України (п. Основних напрямків наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 1995-2000 р.р.). Особливого наукового значення набуває зв'язок дисертаційного дослідження з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 р.р., розробленою авторським колективом Інституту законодавства Верховної Ради України, стаття 45 якої визначає, що “необхідно вирішити проблему законодавчого забезпечення фінансового контролю”.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення ефективності та стану розвитку і здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України як функції управління та правового її забезпечення, розробка науково обґрунтованих пропозицій по створенню ефективної системи державних органів бюджетного контролю, та удосконалення законодавства, яке регулює суспільні відносини у названій сфері.

Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням завдань:

·

· здійснити аналіз стану наукової розробки даної проблеми в аспектах правового забезпечення, управління та організації контрольної діяльності;

· проаналізувати складові елементи національної системи контролю за виконанням Державного бюджету України;

· вивчити правозастосовчу діяльність державних органів, які здійснюють контроль у сфері виконання Державного бюджету України;

· проаналізувати діюче законодавство, яке регламентує контрольну діяльність за виконанням Державного бюджету України, на предмет інтеграції, системності, достатності, наявності суперечностей і прогалин;

· розглянути історичний досвід створення і функціонування інститутів вищого бюджетного контролю у зарубіжних країнах;

· визначити організаційно-правовий механізм здійснення контрольної функції за виконанням Державного бюджету України та проаналізувати його елементи;

· проаналізувати проблеми забезпечення ефективності контрольної діяльності органів державної влади у сфері виконання Державного бюджету України;

· розробити науково обґрунтовані пропозиції з метою удосконалення чинного законодавства, яке регулює контроль за виконанням Державного бюджету України.

Об'єктом дослідження є контрольна функція держави у сфері Державного бюджету України, яка реалізується через діяльність уповноважених органів.

Предметом дослідження є правовідносини, що виникають під час контрольної діяльності органів державної влади у сфері виконання Державного бюджету України.

Методи дослідження обрані з урахуванням об'єкта та предмета дослідження, виходячи з поставленої в роботі мети і завдань. У дисертації використовувалась у сукупності різна методологія досліджень, однак основним методом, який застосував дисертант, був загальний науковий метод дослідження, що дозволив зробити аналіз чинного законодавства та практики його застосування у діяльності органів державно-бюджетного контролю. Також широко був використаний метод порівняльного правового дослідження, особливо при визначенні місця контролю за виконанням Державного бюджету України в системі функцій державного управління. При проведенні дослідження застосовувався історико-правовий метод, за допомогою якого було вивчено розвиток законодавства при створенні інститутів вищого незалежного бюджетного контролю у зарубіжних країнах. В дисертації широке застосування знайшов формально-догматичний метод, за допомогою якого була здійснена зовнішня юридична обробка правового матеріалу. Системний метод використовувався при аналізі складових елементів національної системи контролю за виконанням Державного бюджету України. У роботі використані також соціологічний, статистичний та інші методи, що дало змогу вирішити завдання дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ньому вперше розроблено власну авторську концепцію організаційно-правового механізму здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України як функції державного управління. Дисертаційне дослідження відображає пошук нових підходів, є теоретичним узагальненням практики адміністративно-правового нормотворення.

У дисертації обґрунтовується низка концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій по удосконаленню діючого законодавства, до яких відносяться наступні:

·

· доведено положення про визначення контролю за виконанням Державного бюджету України як функції управління, а порядку виконання державного бюджету як об'єкту контрольної діяльності;

· проаналізовано понятійний апарат з даної проблематики, в т.ч. дано авторське визначення понять контролю за виконанням Державного бюджету України, бюджетного правопорушення, механізму здійснення бюджетного контролю;

· доведено тезис про необхідність усунення прогалин і недоліків у чинному законодавстві, яке регулює діяльність органів державно-бюджетного контролю, та докорінного реформування системи суб'єктів контролю у сфері виконання державного бюджету;

· аргументовано висновок про необхідність визначення Рахункової палати України вищим органом зовнішнього державного бюджетного контролю і координатором контрольної діяльності в системі державних органів, які здійснюють контроль за виконанням Державного бюджету України;

· обґрунтовано визначення таких елементів організаційно-правового механізму здійснення контролю за виконанням державного бюджету, як: 1) суб'єкти контролю за виконанням державного бюджету в усіх організаційно-правових формах; 2) правові норми, які регламентують повноваження суб'єктів контролю за виконанням державного бюджету, тобто забезпечують змістовність впливу і взаємозв'язки у контрольній діяльності; 3) методи контрольної діяльності; 4) види контрольної діяльності;

· аргументовано положення про наявність правового, морально-етичного, економічного і політичного факторів, які впливають на ефективність бюджетного контролю як функції державного управління; а також про державний примус і юридичну відповідальність як головні елементи правового фактору;

· здійснено обґрунтування пропозицій про доповнення статті 98 Конституції України, Кодексу України "Про адміністративні правопорушення" статтями “Порушення законодавства про бюджетну систему” і “Видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку”; внесення змін та доповнень до статей 1, 2, 6, 7, 31 Закону України "Про Рахункову палату" щодо визначення її статусу і компетенції; статті 14 “Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців” Закону України "Про державну службу"; а також про концепцію проекту Закону України "Про державний фінансовий контроль", Дисциплінарного кодексу посадових осіб України, Бюджетного кодексу України.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення, висновки і пропозиції проведеного дослідження створюють основу для подальшого поглибленого теоретичного вивчення явища контролю за виконанням Державного бюджету України як функції державного управління, і можуть бути використані: для подальших наукових розробок у зазначеній галузі; у законотворчій і правозастосовчій діяльності органів державної влади; при підготовці відповідних програм курсів вищих навчальних закладів в Україні.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження доповідались на: науково-практичній конференції “Злочинність у фінансовій сфері” (м. Київ, 4-5 листопада 1998 р.); на міжнародному семінарі за участю представників Швейцарії “Боротьба зі злочинами у фінансово-кредитній системі” (м. Київ, 19-21 січня 1999 р.); науково-практичній конференції “Європа на порозі нового тисячоліття” (м. Київ, 5 травня 1999 р.); науково-практичній конференції "Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України" (м. Ірпінь, 15 жовтня 1999 р.). Результати дисертаційного дослідження використовувались в навчальному процесі при проведенні занять зі студентами з курсу “Фінансове право” в НАВС України.

Одержані результати дослідження знайшли своє відображення в посібнику (курсі лекцій) “Фінансове право”, схваленому редакційно-видавничою радою НАВСУ (параграф 5 “Рахункова палата як суб'єкт фінансового контролю” глави 2 "Правове регулювання фінансового контролю в Україні і участь в його здійсненні органів внутрішніх справ"). Узагальнені висновки і пропозиції були сформульовані і подані автором для апробації до Рахункової палати України, Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.

Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у сіми наукових публікаціях, три з яких опубліковані у провідних фахових виданнях.

Структура дисертації обумовлена її метою та поставленими завданнями і складається зі вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (245 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 205 сторінок, з яких 185 – основний зміст.

Основний зміст роботи.

У вступі обґрунтована актуальність обраної теми дослідження, висвітлений ступінь її наукової розробки, визначені мета, завдання дослідження та його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, сформульована наукова новизна одержаних результатів дослідження та їх практичне значення.

У першому розділі - "Теоретико-методологічні засади здійснення контролю у сфері виконання Державного бюджету як функції державного управління", що складається з трьох підрозділів, досліджуються місце контролю за виконанням державного бюджету в системі функцій державного управління, об'єкт і суб'єкти як елементи системи державного бюджетного контролю.

Підрозділ 1.1. - "Місце контролю за виконанням Державного бюджету в системі функцій державного управління" містить аналіз теорії розвитку функцій державного управління. Виділяючи різні аспекти державного управління, автор розглядає його як цілісну систему, що складається з підсистеми об'єкту та підсистеми суб'єкту. Здійснивши аналіз протилежних наукових позицій теоретиків управління з приводу визначення об'єкту управління, автор приходить до висновку, що в сфері державних фінансів предметом управління є кошти Державного бюджету України, а відповідно об'єктом - діяльність суб'єктів бюджетного процесу і державних органів, що здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства

Контроль як одна з управлінських функцій визнана всіма теоретиками державного управління, і посідає кінцеву позицію в системі управлінських функцій. Досліджена організаційно-правова природа контролю як функції державного управління, на підставі чого контроль необхідно розглядати як систематичну, конструктивну і позитивну діяльність, яка має місце як у сфері регулятивних, так і в сфері правоохоронних відносин, що зумовлено тісним зв'язком контролю з процесом прийняття управлінських рішень. За допомогою контролю забезпечується своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність, отримання інформації про реальний стан справ у сфері державного управління, виявлення порушень чинного законодавства. Встановлені ознаки контролю як управлінської функції: систематичність, послідовність, всебічність та гласність, проведення аналізу його наслідків з обов'язковими висновками і реагуванням на виявлені недоліки в роботі органів державної виконавчої влади та їх посадових осіб. Саме такий підхід до контролю забезпечує йому місце серед основних функцій державного управління, направлених на підвищення ефективності державного управління, узгодженість управлінської діяльності та її результативність.

Визначені наступні стадії контролю: 1) констатація фактів і перевірка виконання планів, завдань, прийнятих рішень; 2) критична оцінка фактів або оцінка того, що якісні та кількісні показники досягнуті підконтрольним об'єктом, при цьому оцінка здійснюється не тільки з точки зору законності, але й доцільності; 3) розробка заходів по поліпшенню роботи і усуненню виявлених недоліків. Встановлено, що особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності, у зв'язку з чим контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями. Отже, контроль "перевіряє" здійснення інших функцій управління і органічно пов'язаний з ними.

Поєднавши висновки, що, по-перше, об'єктом державного управління є діяльність відповідних суб'єктів бюджетного процесу і органів бюджетного контролю, а, по-друге, контроль є однією з основних функцій державного управління, формулюється наступний висновок: контроль за виконанням Державного бюджету України є однією з функцій державного управління, а також завершальною стадією управління державними фінансами.

Аргументується, що контроль за виконанням Державного бюджету як управлінську функцію необхідно розглядати як єдину самостійну систему, що складається з трьох основних елементів - контролюючого суб'єкта, підконтрольного об'єкта і контрольних дій. Автор досліджує необхідність формування балансу ініціатив між ключовими суб'єктами контролю за виконанням державного бюджету, дотримання якого в подальшому є передумовою досягнення відповідної збалансованості здійснюваних ними контрольних дій. Визначаються наступні напрями удосконалення контролю за виконанням державного бюджету як цілісної системи: 1) визначення цільових орієнтирів і норм контролю; 2) ідентифікація ініціаторів і виконавців контролю та встановлення ефективної взаємодії між ними з метою попередження паралелізму в діяльності та дублювання контрольних функцій; 3) окреслення підконтрольних об'єктів та забезпечення цілісності суцільного чи вибіркового їхнього охоплення контрольними діями; 4) регламентація контрольних процедур та параметризація критеріїв оцінки виявлених внаслідок контролю відхилень, що підлягають врегулюванню.

У цьому ж підрозділі розглядаються поняття Державного бюджету України, його правова природа, місце в бюджетній системі України та значення для функціонування держави. Автором сформульовано визначення поняття контролю за виконанням Державного бюджету України як діяльність уповноважених органів державної влади, яка спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в ході формування, розподілу і використання коштів державного бюджету з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави. У підрозділі визначено, що контроль за виконанням державного бюджету посідає в системі функцій державного управління самостійне відокремлене місце як контрольна функція управління державними фінансами.

У підрозділі 1.2. - "Порядок виконання Державного бюджету України як об'єкт контрольної діяльності" - проводиться аналіз підсистеми об'єкту контрольної діяльності у сфері виконання державного бюджету.

Дослідження об'єкту контролю за виконанням державного бюджету як функції державного управління знаходиться у прямому взаємозв'язку з визначенням названого об'єкту як стадії бюджетного процесу, тому що природа цього явища подвійна: з позицій фінансового права названий об'єкт виступає як стадія бюджетного процесу, а з позицій теорії управління – як конкретна діяльність уповноважених державних органів та розпорядників бюджетних коштів.

Виконання державного бюджету є практичною реалізацією бюджету за всіма запланованими показниками його доходної та видаткової частин, що здійснюється за певних умов - правових, організаційних, економічних і політичних. Організація виконання державного бюджету здійснюється завдяки таким управлінським функціям, як регулювання, яке впорядковує співвідношення елементів єдиного процесу виконання, та координація як приведення у відповідність діяльності багато чисельних суб'єктів цього виконання. У підрозділі аналізується роль та компетенція державних органів, які організують і обслуговують виконання державного бюджету. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Безпосередньо виконання доходної частини покладено на Державну податкову службу України, яка здійснює контроль за правильністю і повнотою обчислення обов'язкових платежів і податків, своєчасністю їх зарахування до державного бюджету. Автором акцентується увага на причинах створення Державного казначейства в національній фінансовій системі, робиться порівняльна характеристика банківської та казначейської систем виконання державного бюджету. Головна роль в обслуговуванні виконання державного бюджету за видатками належить Державному казначейству, компетенція якого аналізується дисертантом. Акцентується увага на тому, що казначейська система виконання бюджету завдяки принципу єдиного казначейського рахунку забезпечує суворо цільове витрачання коштів Державного бюджету України.

Розглянуто класифікацію і компетенцію розпорядників бюджетних коштів як уповноважених посадових осіб, яким надано право розпоряджатися бюджетними асигнуваннями, виділеними на відповідні заходи. Наголошується, що в організації виконання державного бюджету важливе значення має вірний та економічно обґрунтований розподіл всіх видів платежів затвердженого бюджету, який носить конкретну організаційну форму, і є основним оперативним планом розподілу бюджетних коштів по відношенню до підрозділів бюджетної класифікації – бюджетний розпис доходів і видатків. Відповідно до затвердженого бюджетного розпису розпорядники коштів державного бюджету одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів - основних планових документів бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій відповідно до бюджетних призначень. Отже, слід визнати, що порядок виконання Державного бюджету України за видатками має конкретні стадії: 1) затвердження бюджетного розпису; 2) затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів; 3) здійснення платежів; 4)отримання товарів, робіт та послуг.

У підрозділі 1.3. - "Напрями удосконалення системи суб'єктів державного контролю у бюджетно-виконавчій сфері" - проводиться аналіз системи суб'єктів контролю за виконанням Державного бюджету України як управлінської функції, а також визначаються і обґрунтовуються напрями удосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності державних органів у цій сфері.

Система суб'єктів контролю за виконанням Державного бюджету України включає: по-перше, Верховну Раду України, по-друге, Рахункову палату України, по-третє, систему державних органів виконавчої влади. Проведений аналіз контрольної діяльності Верховної Ради України у сфері виконання державного бюджету свідчить, що так як цей орган здійснює лише попередній і наступний види контролю, і недостатньо користується повноваженнями по здійсненню бюджетного контролю, парламентський контроль за виконанням державного бюджету носить неконкретний і несистематичний характер. Появу в національній системі суб'єктів контролю за виконанням державного бюджету Рахункової палати автор пов'язує з висновками про стан ефективності парламентського контролю у цій сфері. У підрозділі досліджено історичну ретроспективу створення та розвитку подібних органів у світі як запровадження особливої моделі контролю - вищого незалежного контролю за виконанням державного бюджету, а також широко розглянуто зарубіжний досвід діяльності вищих органів фінансового контролю як у розвинутих країнах зі сталими традиціями контролю за виконанням державних бюджетів, так і в тих, які подібно до України, знаходяться в стані розбудови правової держави. Найбільш вдалим прикладом організації контролю за виконанням державного бюджету у світовій практиці фінансового контролю визнається Німеччина, тому що її Федеральна рахункова палата має чіткий, конституційно визначений статус абсолютно незалежного органу державного фінансового контролю і виступає інструментом противаг по відношенню до конфліктуючих з приводу виконання державного бюджету законодавчої і виконавчої гілок влади. Аналізується визначальне джерело міжнародного права - Лимська Декларація про керівні принципи бюджетного контролю, яка закріплює основи юридичної конструкції і природи рахункових палат у найбільш концентрованому вигляді. Автор наголошує, що з метою вступу України до Європейсько співтовариства національне законодавство, яке регламентує діяльність Рахункової палати, необхідно адаптувати до норм міжнародного права у цій галузі.

Виходячи з конституційного визначення важливого значення набуває вирішення проблем визначення місця Рахункової палати України в системі суб'єктів контролю за виконанням державного бюджету та її правового статусу. Дисертант доводить, що зміна статусу Рахункової палати як "вищого" органу державного фінансово-економічного контролю у відповідності з Рішенням Конституційного Суду України від 2000 року є недоцільним кроком, тому що статус "вищого" органу необхідно розглядати лише в системі органів державного фінансово-економічного контролю, а не серед абсолютно всіх державних органів.

Дослідження проблеми зміни компетенції Рахункової палати у відповідності з Рішенням Конституційного Суду України від 1997 року на предмет позбавлення її права контролювати виконання доходної частини державного бюджету приводить автора до висновку, що цей крок сприятиме несистемності контролю, тому що поняття “виконання державного бюджету” включає виконання і доходної, і видаткової його частин, які є рівнозначними елементами цього цілісного об'єкту управління і контролю.

Позбавлення Рахункової палати у відповідності з Рішенням Конституційного Суду України від 1997 року права застосування обов'язкових приписів і права приймати рішення про зупинення всіх видів фінансових, платіжних і розрахункових операцій у банках по розрахункових рахунках підприємств, установ і організацій фактично звело її повноваження до виявлення недоліків і презентації пропозицій, що негативно вплинуло на реальний механізм здійснення контрольної діяльності, перетворюючи палату на орган обмеженого формального контролю. Автор також здійснила порівняльний аналіз законодавства України та інших держав на предмет унормування повноважень рахункових палат.

На підставі викладених позицій з метою належного захисту інтересів Державного бюджету України доцільно Рахунковій палаті України по-перше, надати: статус вищого органу зовнішнього державного фінансово-економічного контролю; право контролювати виконання доходної частини державного бюджету; право виносити обов'язкові приписи; по-друге, зобов'язати центральні органи виконавчої влади, діяльність яких пов'язана з розпорядженням державними бюджетними коштами, а також зі здійсненням контролю за виконанням державного бюджету, кожного місяця подавати до Рахункової палати звіт про хід бюджетного процесу з обов'язковим зазначенням порушників бюджетної дисципліни і застосованих до них заходів.

Здійснивши аналіз правового забезпечення діяльності Рахункової палати України, дисертант дійшов висновку про її недосконалість, у зв'язку з чим сформулював пропозицію викласти статтю 98 Конституції України у власній редакції, що дозволяє конкретизувати правовий статус Рахункової палати України: “З метою здійснення законодавчою владою зовнішнього державного фінансового контролю за виконанням Державного бюджету України, правомірним, цільовим і ефективним управлінням і використанням державною власністю Верховна Рада України формує Рахункову палату України. Рахункова палата України – незалежний, постійно діючий вищий орган зовнішнього державного фінансового контролю, підзвітний і відповідальний лише перед Верховною Радою України. Рахункова палата України має право створювати власні територіальні відділення, підпорядковані й підзвітні лише їй. Члени Рахункової палати України володіють незалежністю і підпорядковані лише Конституції України і Законам України.”

Розглянувши контрольну компетенцію у сфері виконання державного бюджету органами виконавчої влади, проаналізувавши ознаки підпорядкованості та стан координаційних відносин між ними, автор дійшов принципового висновку, що: по-перше, на сьогодні в Україні відсутня єдина система контрольних органів у сфері виконавчої влади, по-друге, вони не мають єдиного структурного центру, який би спрямовував і координував контрольну діяльність у бюджетно-виконавчій сфері, по-третє, ці органи об'єднує лише "управлінська вертикаль". Дисертант, аналізуючи шляхи вирішення даної проблеми, приходить до висновку, що Рахункова палата України завдяки особливому правовому статусу, визначеному в Конституції України, повинна консолідувати всі види і організаційно-правові форми бюджетного контролю, постати координатором контрольної діяльності в державно-бюджетній сфері, у зв'язку з чим створення нового органу є недоцільним.

Основою подолання всіх недоліків організації контролю повинен стати закон “Про державний фінансовий контроль” з метою забезпечення правового регулювання контрольних відносин включно і в державно-бюджетній сфері. Закон повинен встановити систему всіх органів державного фінансового контролю, їх організаційну підпорядкованість, компетенцію, порядок діяльності, основи субординації, координації та взаємодії, визначити єдиний правовий статус працівників цих органів, систему загальних принципів і методів державного фінансового контролю.

У другому розділі - "Організаційно-правовий механізм здійснення контрольної функції за виконанням Державного бюджету", що складається з трьох підрозділів, досліджуються елементи механізму здійснення контролю у державно-бюджетній сфері, напрями удосконалення правового забезпечення їх реалізації.

У підрозділі 2.1. - "Поняття та елементи механізму здійснення контролю за виконанням Державного бюджету як управлінської функції" - здійснено аналіз наукових праць з проблеми визначення механізму державного управління, на підставі якого дисертант дійшов висновку, що переважна більшість авторів надає перевагу статичній характеристиці елементу – суб'єкту управління, нехтуючи іншими елементами, що призводить до відсутності дослідження механізму у комплексі елементів як цілісного явища. Формулюється авторське визначення поняття механізму контролю за виконанням державного бюджету як способу організації і функціонування контролю, що має вираз у створенні і розвитку системи суб'єктів контролю, які за допомогою встановлених законодавством повноважень і методів контрольної діяльності покликані досягти обґрунтовані цілі контролю у державно-бюджетній сфері.

До елементів механізму контролю за виконанням державного бюджету, на думку автора, необхідно віднести: 1) суб'єкти контролю за виконанням державного бюджету в усіх організаційно-правових формах; 2) правові норми, які встановлюють повноваження суб'єктів контролю за виконанням державного бюджету, тобто забезпечують змістовність впливу і взаємозв'язки у контрольній діяльності; 3) методи контрольної діяльності; 4) види контрольні діяльності. Сутність механізму контролю за виконанням державного бюджету полягає у поєднанні цих елементів у системному і цілісному плані, а його визначальними ознаками визнані: 1) взаємодія елементів; 2) набір елементів визначається єдиним критерієм - організацією динамічного контрольного впливу; 3) елементи знаходяться у системному зв'язку; 4) єдність елементів; 5) кожний з елементів виявляє себе не в якості ізольованої ланки загального ланцюга контрольних дій, а передбачає наявність інших елементів; 6) зміст кожного елементу розкривається лише у співвідношенні з іншими елементами.

У підрозділі наголошується, що визначення поняття та елементів контролю за виконанням державного бюджету мають не лише доктринальне значення, оскільки від розробки концепції механізму контролю за виконанням державного бюджету залежить його ефективне практичне здійснення. Саме механізм надає контролю за виконанням державного бюджету динаміки, яка відображається у його практичній реалізації.

У підрозділі 2.2. - "Види контролю за виконанням Державного бюджету та напрями удосконалення правового забезпечення їх здійснення автор доводить, що удосконалення контрольних дій уповноважених суб'єктів повинно передбачати модифікацію контрольних процедур і видів контролю.

За критерієм визначення контролю основним або не основним видом діяльності контролюючого органу контроль за виконанням державного бюджету класифікується на загальний і спеціальний. У відповідності з таким критерієм класифікації, як правове положення контролюючого органу до підконтрольного, контроль за виконанням державного бюджету поділяється на зовнішній і внутрішній. Критерій класифікації контролю за виконанням державного бюджету на попередній, поточний і наступний визначається фактором часу, і пов'язаний з таким елементом системи бюджетного контролю, як контрольні дії. Автор наголошує, що ця класифікація має особливе значення для реформування контролю за виконанням державного бюджету, тому що саме вона визначає контрольні процедури у бюджетній сфері. Недотримання вимоги обґрунтованості показників при розробці проекту державного бюджету (попередній контроль) зводить нанівець подальші зусилля контролюючих суб'єктів, оскільки процедура поточного і наступного контролю спрямовується на перевірку дезорієнтуючих цілей та стеження за дотриманням нереальних параметрів економічного і соціального розвитку, зумовлених недосконалістю вже затвердженого державного бюджету. У зв'язку з цим доцільно удосконалити - модифікувати чинну концепцію формування і затвердження державного бюджету за наступними напрямками: перевірка відповідності показників державного бюджету за критерієм основних тенденцій соціально-економічного розвитку у вигляді моделей за попередні роки; уніфікація і стандартизація контролю за формуванням державного бюджету; чітка нормативно-правова регламентація у часовому просторі процедури контролю за послідовним складанням проекту державного бюджету та конкретним визначенням суб'єктів, які повинні здійснювати її у визначені терміни. З метою запобігання виникненню неконтрольованих сегментів у державно-бюджетній сфері, а також попередження паралелізму та дублювання контрольних процедур вноситься пропозиція у законі "Про державний фінансовий контроль" визначити організаційну побудову інфраструктури контролю у державно-бюджетній сфері.

У підрозділі також аналізується структурна організація Рахункової палати України як умова ефективності її контрольної діяльності, в якій поєднуються такі загальні принципи організації, як: диференціація контрольних функцій, поєднання горизонтального і вертикального управління, колегіальність.

У підрозділі 2.3. - "Організаційно-правове забезпечення реалізації методів бюджетного контролю як функції державного управління автор визнає, що в сфері контролю за виконанням Державного бюджету України застосовується система методів, яка включає: ревізії, перевірки, обстеження, звіти про виконання державного бюджету, оперативні звіти про хід виконання державного бюджету, заслуховування доповідей та інформацій посадових осіб про виконання державного бюджету на сесіях та засіданнях комітетів Верховної Ради України, аналізи результатів і підсумків проведених контрольних заходів і виконання доручень, узагальнення і експертизи. Метод контролю за виконанням державного бюджету автор розглядає як сукупність органолептичних, розрахунково-аналітичних, документальних і узагальнюючих методичних прийомів.

Здійснивши аналіз стану практичного застосування Верховною Радою України такого методу наступного бюджетного контролю, як звіт про виконання державного бюджету за період 1995-1999 р.р., затвердження якого є фактично схваленням бюджетної діяльності органів виконавчої влади, дисертант дійшов висновку, що визнання парламентом державного бюджету як невиконаного не мало юридичних наслідків для винних посадових осіб у порушенні бюджетного законодавства, що свідчить про низьку ефективність використання парламентом цього важливого методу бюджетного контролю. Наголошується, що методи узагальнення і аналізу мають вирішальне значення для систематизації бюджетного контролю і розробки пріоритетних напрямів удосконалення контрольної діяльності у сфері державного бюджету. Завдяки їх застосуванню забезпечується можливість проведення повсякденного вивчення і відстеження виконання статей бюджету. У підсумку підрозділу формулюється пропозиція про необхідність закріплення системи методів бюджетного контролю як елемента механізму його здійснення в законі "Про державний фінансовий контроль" і Бюджетному кодексі України.

У третьому розділі - "Проблеми забезпечення ефективності контрольної діяльності органів державної влади у сфері виконання Державного бюджету", що складається з двох підрозділів, досліджується система факторів, які впливають на ефективність бюджетного контролю, а також визначаються напрямки удосконалення інституту юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 3.1. - "Фактори, які впливають на ефективність контролю як функції державного управління" – досліджується поняття ефективності контролю за виконанням державного бюджету як результату контрольної діяльності уповноважених суб'єктів контролю, який зіставлений з різними витратами (грошовими, технічними, людськими) на його досягнення, а також визначається система факторів впливу на ефективність контролю у державно-бюджетній сфері, яка включає: 1) правовий; 2) морально-етичний; 3) економічний; 4) політичний. Головними елементами правового фактору автор визнає інститут державного примусу та інститут юридичної відповідальності. Наголошується, що розвиток української державності вимагає переосмислення суті й соціального призначення інституту юридичної відповідальності з позиції пріоритету права над державою, природних прав людини і громадянина над іншими цінностями у суспільстві, у зв'язку з чим збільшується відповідальність саме держави та її апарату перед суспільством.

Державний примус у сфері виконання Державного бюджету України дисертант розглядає як систему встановлених законодавством України заходів попередження, припинення та відновлення, які застосовуються до суб'єктів виконання державного бюджету з метою контролю, забезпечення режиму законності в державно-бюджетній сфері, а у випадках вчинення бюджетних правопорушень застосування до них заходів юридичної відповідальності (кримінальної, адміністративної, дисциплінарної). Інститут контролю та інститут юридичної відповідальності знаходяться в тісному взаємозв'язку: контроль виступає важливим засобом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, в результаті порушення яких застосовується юридична відповідальність, яка, водночас, постає гарантом забезпечення ефективності контрольної діяльності.

У підрозділі 3.2. - "Удосконалення інституту юридичної відповідальності у сфері виконання Державного бюджету" – формулюється авторське визначення поняття бюджетного правопорушення як протиправного, винного діяння (дії або бездії), яке має вираз у недотриманні учасником бюджетного процесу порядку складання, розгляду, затвердження, виконання і звітування про виконання державного бюджету. Проведений аналіз практики виконання Державного бюджету України засвідчує, що жоден з бюджетних показників за період 1992-1998 років – фактично не виконаний ні за доходною, ні за видатковою частиною. Систематичні порушення бюджетної дисципліни стали звичними явищами, які спричиняють нанесення державі збитків в особливо великих розмірах. За таких умов негайного удосконалення вимагає інститут юридичної відповідальності за порушення норм бюджетного законодавства. Доцільно встановлення адміністративної відповідальності за такі адміністративні проступки суб'єктів виконання Державного бюджету України, як: 1) використання посадовою особою бюджетних коштів не відповідно до їх цільового призначення чи в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, а так само недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету чи пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, як це встановлено чинним бюджетним законодавством, якщо предметом цих правопорушень були бюджетні кошти у розмірах, що не перевищують сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 2) видання посадовою особою нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у розмірах, що не перевищують сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, - у зв'язку з чим пропонується доповнити главу 12 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Дисертант вважає доречним застосовувати за ці адміністративні проступки такі адміністративні стягнення, як штраф, звільнення