Національна академія внутрішніх справ України

Шеваріхін Андрій Олександрович

УДК 343.9

Адміністративно-правові проблеми

ліцензування господарської діяльності

органами внутрішніх справ

12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2003

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана в Національної академії внутрішніх справ України,

МВС України

Науковий керівник

Заслужений юрист України, доктор юридичних наук, професор Голосніченко Іван Пантелійович, Національний транспортний університет, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права (м. Київ)

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Шкарупа Віктор Костянтинович, Академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної й кримінально-процесуальної діяльності (м. Ірпінь)

кандидат юридичних наук, доцент Гіжевський Володимир Казімірович, проректор Університету економіки та права “КРОК” (м. Київ)

Провідна

установа Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права, МОН України (м. Харків)

Захист відбудеться " 27 " листопада 2003 року о 14 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл.Солом’янська,1)

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1)

Автореферат розіслано 25.10.2003 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є. Д. Лук’янчиков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Вдосконалення державного управління та приведення його у відповідність до сучасних соціально-економічних вимог є однією з обов’язкових умов розбудови суверенної і незалежної України. Політичні, економічні та соціальні процеси в державі зумовлюють приведення правових, організаційних, структурних та інших засад функціонування органів влади у відповідність до сучасних потреб суспільства. Нові вимоги ставляться і до органів внутрішніх справ України. Відповідно до Конституції України, Закону України "Про міліцію" та "Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ" органам внутрішніх справ як складовій органів виконавчої влади належить забезпечувати реалізацію наданих їм повноважень, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини.

Органи внутрішніх справ України, реалізуючи покладені на них повноваження, здійснюють різносторонній управлінський вплив у різних аспектах суспільного життя, у тому числі у сфері громадського порядку, громадської безпеки, установленого порядку управління, господарсько-економічних відносин. Саме названі сфери суспільного життя є основою стабільності та надійності суспільства і держави, передумовою можливостей його подальшого розвитку і процвітання. Суспільні відносини у цих сферах мають бути об’єктом постійної уваги з боку всіх органів влади, з метою вчасного й ефективного запобігання негативним виявам у функціонуванні як суспільства загалом, так і його окремих складових зокрема.

Необхідність державного управлінського впливу з боку органів внутрішніх справ України на сферу господарювання, пояснюється потенційною небезпекою окремих видів господарської діяльності. У даному випадку під небезпекою мається на увазі об’єктивно існуюча можливість негативного впливу на суспільні відносини, внаслідок якого вони можуть зазнати збитків або шкоди, що погіршить їхній стан, а їхньому розвитку надасть небажаної динаміки або параметрів (характеру, темпів, форм тощо). Об’єктами, які потребують охорони, у даному випадку виступають людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека, а також суспільство загалом, держава, довкілля.

Реалізуючи управлінський вплив на сферу господарювання, держава вдається до різних адміністративних та економічних форм і методів. Це, зокрема, ліцензування, квотування, кредитування, патентування, реєстрація, сертифікація тощо. Державне обмеження права власності і господарської ініціативи на підставах охорони прав та інтересів особистості, суспільства і держави з’явилося разом із становленням ринкових відносин у суспільстві й існує дотепер. Стаття 1 Першого Протоколу до Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року гарантує право на вільне володіння своїм майном. Однак передбачено також можливість держави обмежити здійснення права на власність в інтересах суспільства і на умовах, обумовлених у законі. Також держава може "вводити в дію такі закони, які вважає за необхідне для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів". Одним з різновидів подібного обмеження є ліцензування окремих видів господарської діяльності, частину якого, відповідно до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року, реалізують органи внутрішніх справ України.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена тим, що практична діяльність органів внутрішніх справ України з питань ліцензування окремих видів господарської діяльності потребує як правового, так і організаційного вдосконалення.

Формально-юридичний аналіз нормативно-правових актів з питань ліцензування показує, що, крім складності, для них характерні суперечливість, нестабільність та безсистемність. На жаль, сьогодні відсутня науково обґрунтована політика держави щодо ліцензування господарської діяльності, внаслідок чого, процес нормотворення у цій галузі має безсистемний характер. Крім того, проведений аналіз переконливо засвідчує, що нормативно-правові акти МВС України щодо ліцензування відбивають лише вузьковідомчі, а не загальнодержавні інтереси. Так, для реалізації функцій ліцензування в системі органів внутрішніх справ України виділено працівників у відповідних підрозділах та службах, але відсутня системність цієї діяльності. Відомчі нормативні акти, розроблені для регламентації ліцензійної роботи органів внутрішніх справ, не спрямовані на вирішення питань внутрісистемної взаємодії, кадрового і матеріально-технічного забезпечення, правової характеристики ліцензійної роботи та правового статусу працівників, які її здійснюють.

Відсутні комплексні теоретичні і практичні дослідження з цього питання, не визначено поняття ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ, його характерні риси, особливості, принципи реалізації та розвитку тощо.

Зазначені обставини значно знижують дієвість ліцензування органами внутрішніх справ господарської діяльності, а також ефективність контролю у цьому напрямі.

Окремі аспекти адміністративно-правового регулювання економічних відносин та державного управління у цій сфері розглядалися у працях В.Б. Авер’янова, О.П. Альохіна, С.С. Алексєєва, В.К. Андрєєва, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, О.О. Белькова, К.С. Бєльського, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, В.М. Горшенєва, Л.Р. Грицаєнко, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка, В.В. Лаптєва, Р.З. Лівшиця, В.М. Манохіна, В.М. Марчука, Н.Р. Нижник, Д.М. Овсянка, В.Ф. Опришка, І.В. Опришка, О.І. Остапенка, І.М. Пахомова, Б.І. Пугинського, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, О.М. Якуби, положення яких було проаналізовано та враховано автором при роботі над дослідженням.

Питання ліцензування іноді висвітлюються в засобах масової інформації, однак, по-перше, автори розглядають лише окремі сторони ліцензування (загальні питання правової регламентації ліцензування, окремі управлінські рішення у цій галузі, особливості певних видів господарської діяльності тощо); по-друге, перманентні зміни у суспільстві, набуття ним нової якості, передусім у соціально-економічній сфері (трансформація планової економіки у ринкову), вимагають ґрунтовнішого і комплексного аналізу досвіду та способів оптимізації державного впливу на економічні стосунки, у тому числі й у формі ліцензування певних видів господарської діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження тісно пов’язаний з адміністративною реформою в Україні, яка ставить метою вдосконалення системи і структури державних органів, приведення їх у відповідність до сучасних умов та вимог, а також з реформуванням органів внутрішніх справ, що передбачено Концепцією розвитку системи Міністерства внутрішніх справ. Дисертаційне дослідження є складовою наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України, зокрема Пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідницьких установ МВС України на період 1995-2000 рр. та Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень на період 2002-2005 рр. Тема дисертаційного дослідження передбачена планом наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України та кафедри адміністративного права.

Мета і завдання дослідження. Метою даної дисертації є розробка теоретичних основ ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України, а також пропозицій щодо усунення правових і організаційних недоліків при реалізації органами внутрішніх справ України згаданого виду адміністративної діяльності.

Для реалізації зазначеної мети у процесі дослідження передбачалося вирішити такі завдання:–

дослідити становлення і розвиток інституту ліцензування господарської діяльності в Україні;–

визначити особливості адміністративно-правової регламентації обігу предметів і речовин, виготовлення і ремонт яких вимагають контролю з боку органів внутрішніх справ;–

з’ясувати особливості адміністративно-правового регулювання надання послуг та виконання робіт, що вимагають спеціального дозволу органів внутрішніх справ;–

комплексно дослідити нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ з питань ліцензування господарської діяльності;–

проаналізувати повноваження органів внутрішніх справ України щодо ліцензування певних видів господарської діяльності;–

вивчити адміністративно-правову практику органів внутрішніх справ України з питань ліцензування певних видів господарської діяльності, виявити недоліки та обґрунтувати шляхи і способи їх усунення;–

сформулювати поняття ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ, визначити принципи, завдання, особливості ліцензійної роботи органів внутрішніх справ України;–

розробити конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання та організації діяльності органів внутрішніх справ України з питань ліцензування певних видів господарської діяльності.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають внаслідок реалізації державно-управлінського впливу органів внутрішніх справ на певні галузі господарської діяльності у формі ліцензування.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти та матеріали практики ліцензування певних видів господарської діяльності органами внутрішніх справ України.

Методи дослідження. Висвітлення історичного аспекту інституту ліцензування господарської діяльності зумовило використання історико-правового методу та методу наукового узагальнення. Розробка пропозицій до законодавства і нормативно-правових актів проводилась на підставі вивчення адміністративного законодавства України та інших держав, міжнародних документів, Постанов Пленуму Верховного Суду України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, публікацій у періодичній пресі, що зумовило необхідність використання методу логіко-правового та порівняльного аналізу, правових аналогій. У дисертаційному дослідженні під час аналізу праць вчених-юристів з адміністративного права, конституційного права, загальної теорії держави і права, теорії управління, наукових праць з окремих питань кримінального і цивільного права, економіки було використано системно-структурний метод та метод синтезу.

В процесі роботи були застосовані також анкетування та статистичний методи дослідження, за допомогою яких проводилися експертне опитування й аналіз статистичних даних з питань ліцензування певних видів господарської діяльності.

Емпіричну базу дослідження становили, зокрема, анкетування та інтерв’ювання 147 практичних працівників органів внутрішніх справ України та 202 осіб, які займаються господарською діяльністю, щодо проблемних питань дисертаційної роботи, статистичні, аналітичні й інформаційні матеріали Міністерства внутрішніх справ України, Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державного комітету статистики України щодо динаміки розвитку підприємництва та господарської діяльності в Україні, методів адміністративно-правового впливу на господарську діяльність та державного контролю у цій сфері суспільних відносин, результати адміністративно-правової практики органів внутрішніх справ України з питань ліцензування певних видів господарської діяльності.

У процесі роботи над дисертацією було вивчено і проаналізовано наукову літературу, в якій висвітлюються питання правового положення, розвитку та реалізації господарської діяльності, регулятивного впливу держави на сферу господарських відносин, компетенції, завдань і функцій органів внутрішніх справ щодо ліцензування певних видів господарської діяльності.

Нормативно-правову основу дослідження становлять: адміністративне, конституційне, кримінальне та цивільне законодавство, міжнародні правові акти, відомчі нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному дослідженні організаційно-правових проблем ліцензування певних видів господарської діяльності органами внутрішніх справ України. Автором обґрунтовано кілька нових теоретичних та практичних положень, які вирізняються науковою новизною. Найзначнішими вважаємо наступні:–

обґрунтовано необхідність обмеження вільного здійснення конкретних видів господарської діяльності;–

доведено, що ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ зумовлено характером і мірою суспільної небезпеки речовин, предметів і послуг, які використовуються під час цієї діяльності;–

дано авторське визначення поняття ліцензування певних видів господарської діяльності органами внутрішніх справ України;–

змодельовано відносини ліцензійного процесу в органах внутрішніх справ України;–

обґрунтовано необхідність структурно-функціональної реорганізації діяльності органів внутрішніх справ України з питань ліцензування певних видів господарської діяльності, зокрема щодо створення служби ліцензійної роботи в системі органів внутрішніх справ України з визначенням її правового статусу та наданням відповідних повноважень;–

внесено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України та відомчих нормативно-правових актів з питань ліцензійної діяльності органів внутрішніх справ України відповідно до принципів побудови правової держави, забезпечення основних прав і свобод людини, основних положень державної політики у сфері господарювання;–

доведено, що ліцензування певних видів господарювання, з позицій адміністративно-процедурної діяльності, є складовою адміністративного процесу;–

обґрунтовано доцільність доповнення переліку підстав анулювання ліцензій, а також необхідність зміни термінів дії ліцензій та здійснення окремих процедур ліцензійної діяльності.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації висновки і пропозиції, можуть бути враховані і використані при реформуванні системи органів внутрішніх справ України, насамперед, підрозділів і служб, діяльність яких безпосередньо пов’язана з адміністративним впливом на господарську діяльність. Дослідження розглянутих у дисертації проблемних питань дозволило сформулювати низку важливих положень, пов’язаних із визначенням правового статусу, завдань, функцій і принципів діяльності служби ліцензійної роботи органів внутрішніх справ, а також її місця у системі служб Міністерства внутрішніх справ України, організації взаємодії з ними.

Крім того, основні положення та результати дослідження можуть бути використані:–

у законодавчій та нормотворчій діяльності (при підготовці проектів законодавчих та нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання суспільних відносин в галузі господарської діяльності та ліцензуванні певних її видів, насамперед діяльності, що пов’язана з наданням послуг протипожежного характеру, з охорони громадян та різних форм власності, використанням зброї, боєприпасів, спеціальних засобів тощо);–

в науково-дослідницькій сфері (для підготовки узагальнених праць з адміністративно-правового регулювання господарської діяльності та питань організації державного управління в галузі підприємництва і господарської діяльності);–

у навчальному процесі (при написанні відповідних розділів і підрозділів підручників та навчальних посібників з адміністративного права, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, теорії управління, при підготовці лекцій з тем: "Адміністративно-правовий режим господарської діяльності", "Історичний аспект ліцензування підприємницької та господарської діяльності", "Особливості реалізації окремих видів господарської діяльності, ліцензування якої здійснюють органи внутрішніх справ", "Організація діяльності органів внутрішніх справ з ліцензування певних видів господарської діяльності" тощо);–

у правовиховній роботі з питань підвищення рівня правової культури населення.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України, доповідалися на науково-практичних конференціях за результатами науково-дослідної роботи в Національній академії внутрішніх справ України (квітень 1996 року, березень 1997 року, травень 1998 року), на семінарі за результатами науково-правової експертизи проекту Адміністративного процесуального кодексу України в Київському регіональному центрі Академії правових наук України (листопад 2002 року).

Результати дисертаційного дослідження було використано при підготовці Пропозицій щодо поліпшення практичної діяльності органів внутрішніх справ України в напрямі ліцензування певних видів підприємницької діяльності, доповідної записки Міністру внутрішніх справ України "Про деякі проблеми удосконалення ліцензійної роботи органів внутрішніх справ", а також Пропозицій до проекту Адміністративного процесуального кодексу України, що підтверджують відповідні акти впровадження.

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження викладено автором у чотирьох публікаціях, які надруковані у фахових виданнях, рекомендованих ВАК України.

Структура дисертації і послідовність викладення матеріалу зумовлені логікою дослідження проблеми, поставленою метою і завданнями. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які об’єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел (132 найменування) та п’яти додатків. Загальний обсяг роботи – 202 сторінки.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, викладено загальні положення про стан її наукової розробки, показано зв’язок теми з науковими програмами і планами, сформульовано мету й головні завдання праці, визначено об’єкт, предмет і теоретико-методологічну базу дослідження, наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, вказано форми її апробації та структура.

У першому розділі – "Поняття та особливості ліцензійної діяльності органів внутрішніх справ України" – представлено комплексне теоретичне обґрунтування проблеми.

Зокрема, перший підрозділ – "Поняття і зміст ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України" –присвячено аналізу становлення інституту ліцензування господарської діяльності, зміни її змісту в процесі історичного розвитку суспільства.

Розглядається генезис термінів "ліцензування", "ліцензія", сфери їх застосування. Висвітлюється становлення та розвиток інституту ліцензування в Російській імперії, СРСР, Україні, а також в Великобританії, Франції, Німеччині та США. Обґрунтовується необхідність обмеження ініціативи суб’єктів господарювання з метою забезпечення захисту інтересів держави та її громадян. Крім того, автором розглядається роль і значення органів внутрішніх справ при здійсненні ліцензування господарської діяльності у різні історичні періоди. Обґрунтовується доцільність покладення функцій ліцензування певних видів господарювання саме на органи внутрішніх справ. Визначаються характерні риси згаданої діяльності органів внутрішніх справ, а саме: –

ліцензійна робота відноситься до адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, що пояснюється властивостями суспільних відносин, які складаються під час реалізації суб’єктами господарювання діяльності з виробництва, торгівлі, ремонту різних видів зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони, надання послуг, пов’язаних з охороною державної та іншої власності, надання послуг з охорони громадян, послуг протипожежного характеру, а також тим, що у процесі здійснення ліцензування органами внутрішніх справ їхня діяльність відбувається у сфері громадського порядку і громадської безпеки;–

специфічного характеру даному напряму адміністративної діяльності органів внутрішніх справ додає своєрідність суб’єкта цих відносин – підприємця чи іншого суб’єкту господарської діяльності. Особливість його правового статусу полягає в тому, що це може бути як юридична, так і фізична особа, він може мати різні форми власності і різні організаційно-правові форми. Крім того, на своєрідність зазначеного суб’єкта адміністративно-правових відносин вказує і наявність розгорнутої системи спеціалізованих нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання різних сторін господарської діяльності;–

видача специфічного документа – ліцензії (спеціального дозволу) є однією із визначальних ознак ліцензування, здійснюваного органами внутрішніх справ. Цей юридичний документ органу держави не лише надає право займатися певним видом діяльності з дотриманням ліцензійних умов протягом визначеного терміну, а й засвідчує це право;–

органи внутрішніх справ здійснюють ліцензування не всіх видів господарської діяльності, а тільки тих, що мають особливий характер. Ця особливість зумовлена потребою суб’єктів господарювання використовувати під час реалізації своєї діяльності обмежені у вільному обігу предмети, речовини, надавати такі послуги. У результаті застосування предметів і речовин, що є джерелами підвищеної небезпеки, може виникнути ситуація, яка загрожує заподіянням шкоди здоров’ю і безпеці громадян, нормальному функціонуванню державних органів і громадських організацій, іншим охоронюваним об’єктам, тобто у результаті господарської діяльності подібного роду можливе реальне настання негативних наслідків у сфері відносин громадського порядку, громадської безпеки і порядку управління;–

діяльність органів внутрішніх справ щодо ліцензування частини господарської діяльності не є одноразовим актом, зміст якого полягає у видачі спеціального дозволу на той чи інший вид діяльності. На органи внутрішніх справ покладено завдання наступного супроводу господарської активності суб’єкта в межах ліцензованого виду діяльності. Сюди входить переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за дотриманням суб’єктами господарювання ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов. Такий адміністративний супровід здійснюється постійно, протягом усього терміну реалізації суб’єктом господарювання обраного виду діяльності. Причому, стосунки між суб’єктом господарювання і ліцензійною службою органів внутрішніх справ не є субординаційно-службовими відносинами. Цей контроль являє собою спостереження, за якого суб’єкт, що спостерігає, перебуває поза досліджуваним об’єктом і поза його внутрішніми службовими відносинами. Органи внутрішніх справ зі сторони відслідковують процеси, що відбуваються, реєструючи зовнішні вияви діяльності суб’єкта господарювання і відповідним чином реагуючи, у випадку виявлення відхилень від установлених правил;–

характерною рисою діяльності органів внутрішніх справ України щодо ліцензування господарювання, є нормативно-правова регламентація всіх складових цього процесу. Порядок здійснення органами внутрішніх справ ліцензування певних видів господарської діяльності закріплений у низці відомчих нормативних актів, розроблених на підставі та на виконання законодавчих актів України.

Дисертантом пропонується авторське визначення ліцензування певних видів господарської діяльності органами внутрішніх справ України – це один із спеціальних видів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, що полягає у видачі суб’єктам господарювання ліцензій (спеціальних дозволів) на право виробництва протягом визначеного терміну товарів, предметів і послуг, здійснення якого вимагає особливого порядку, і яке в силу притаманних йому особливостей може завдати шкоди охоронюваним суспільним відносинам у сфері громадського порядку, громадської безпеки і порядку управління, а також у наступному контролі за відповідністю здійснення цієї діяльності встановленим правилам.

Визначаються та характеризуються принципи ліцензування. До них належать захист прав, законних інтересів, життя та здоров’я громадян, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб’єктів господарювання, незалежно від форми власності та будь-яких інших критеріїв; застосування єдиного порядку ліцензування на всій території України; відкритість і прозорість діяльності органів внутрішніх справ з ліцензування господарської діяльності; компетентність посадових осіб органів внутрішніх справ, які безпосередньо здійснюють ліцензування; неприпустимість довільного втручання посадових осіб ліцензійної служби органів внутрішніх справ у діяльність суб’єктів господарювання; оперативність, тобто здатність швидко та вчасно виявляти негативні тенденції і адекватно реагувати на них; економічність, тобто здатність виконувати покладені завдання з найменшими матеріальними витратами.

Значення ліцензування органами внутрішніх справ певних видів господарської діяльності полягає у забезпеченні безпеки суспільних відносин, що складаються у результаті нормального функціонування державних органів і установ, захисту моральності, здоров’я особистої безпеки громадян і довкілля, забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки.

Це завдання вирішується шляхом охорони органами внутрішніх справ зазначених груп суспільних відносин від можливого негативного впливу у випадку неправомірного використання предметів і речовин, що є джерелами підвищеної небезпеки, а також у результаті надання послуг особливого характеру.

Другий підрозділ – "Особливості та умови здійснення господарської діяльності з надання послуг, що ліцензується органами внутрішніх справ України" – присвячено характеристиці особливостей видів господарської діяльності з надання послуг щодо виробництва, ремонту вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, холодної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, торгівлі вогнепальною зброєю та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду; виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони; надання послуг, пов’язаних з охороною державної та іншої власності, надання послуг з охорони громадян; проектування, монтажу, технічного обслуговування засобів протипожежного захисту та систем опалення, оцінки протипожежного стану об’єктів; проведення випробувань на пожежну небезпеку речовин, матеріалів, будівельних конструкцій, виробів та обладнання, а також пожежної техніки, пожежно-технічного озброєння, продукції протипожежного призначення на відповідність встановленим вимогам. Розгляд особливостей перелічених послуг, їхня характеристика обґрунтовують існування реальної небезпеки заподіяння шкоди суспільним відносинам, що охороняються державою, під час здійснення певних видів господарської діяльності, а також необхідність ліцензування цих видів господарської діяльності саме органами внутрішніх справ.

У третьому підрозділі – "Особливості предметів і речовин, що використовуються при реалізації господарської діяльності, яку ліцензують органи внутрішніх справ України" – аналізуються особливості господарської діяльності з виробництва, ремонту та торгівлі вогнепальною зброєю, боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, а також з виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони. Особливий статус предметів і речовин, що використовуються при здійсненні згаданих видів господарювання, зумовлюється, насамперед, можливістю протиправного використання названих предметів та речовин, що становить особливу небезпеку для суспільних відносин у сфері громадського порядку та громадської безпеки.

Автором розглядається нормативне регулювання, порядок, особливості, стан здійснення суб’єктами господарської діяльності вказаних видів господарювання, що ліцензуються органами внутрішніх справ, перспективи розвитку цих видів господарювання, особливості діяльності органів внутрішніх справ з їх ліцензування, існуючі недоліки та шляхи їх усунення.

У другому розділі – "Вдосконалення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України щодо ліцензування господарської діяльності" – автор розглядає ліцензійний процес, що здійснюється органами внутрішніх справ, характеризує його властивості, аналізує існуючі недоліки та пропонує можливі шляхи його вдосконалення.

В першому підрозділі – "Ініціювання провадження у справах про видачу ліцензій та підготовка матеріалів для прийняття відповідного рішення" – пропонується розглядати діяльність органів внутрішніх справ України щодо ліцензування певних видів господарювання як ліцензійний процес, під яким розуміється послідовна, неупереджена, здійснювана у суворій відповідності з вимогами адміністративно-правових норм та у встановлені законодавством терміни, процедура видачі органами внутрішніх справ спеціального дозволу на право здійснення певних видів господарської діяльності визначеному колу суб’єктів. Ліцензійний процес органів внутрішніх справ України складається із ліцензійних проваджень, які, у свою чергу, складаються із ліцензійних стадій. Ліцензійний процес органів внутрішніх справ України обов’язково містить провадження щодо видачі ліцензії та контрольне провадження, крім того, можливе додаткове, факультативне провадження.

Аналіз нормативно-правової бази ліцензійної діяльності органів внутрішніх справ виявив, що повноваження органів внутрішніх справ у сфері ліцензування закріплено в наказах МВС України, однак, у Законі України "Про міліцію", основному правовому акті, що регулює функціонування міліції, цього виду діяльності не зазначено. Автором підготовлено пропозиції щодо внесення відповідних змін до статті 10 "Основні обов’язки міліції" і статті 11 "Права міліції" даного Закону.

Для всіх видів господарської діяльності, ліцензування яких здійснюють органи внутрішніх справ України, доцільно збільшити встановлений у Законі України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" термін щодо повторного звернення за ліцензією до 3-5 років. Крім того, необхідне правове закріплення обов’язковості спеціальної підготовки і наступної перепідготовки керівників і персоналу підприємств, які здійснюють види господарської діяльності, що ліцензуються органами внутрішніх справ, а також законодавче закріплення вікового цензу для здійснення особою вказаних видів господарювання. Доцільно закріпити право особи здійснювати певний вид господарської діяльності, ліцензованої органами внутрішніх справ, після досягнення віку 21 рік.

З метою сприяння відкритості й підконтрольності процесу розгляду заяви та видачі ліцензії доцільно нормативно закріпити обов’язкове письмове повідомлення заявника про завершення попередньої перевірки ліцензійних умов і направлення документів на одержання ліцензії у відповідний Департамент Міністерства внутрішніх справ України.

У другому підрозділі – "Порядок прийняття рішення про видачу ліцензії та контроль органів внутрішніх справ України за господарською діяльністю ліцензіата" – обґрунтовується недоцільність проведення попередньої перевірки кандидатів на отримання ліцензії до державної реєстрації суб’єкта господарської діяльності, що припускає Інструкція про порядок видачі суб’єктам господарської діяльності ліцензій на надання послуг з охорони власності та охорони громадян. Водночас для видів господарювання, що ліцензуються органами внутрішніх справ України, бажано передбачити можливість одержання ліцензійної угоди.

На підставі аналізу практики ліцензування органів внутрішніх справ, автор пропонує передбачити більш тривалий термін розгляду заяв суб’єктів господарювання про видачу ліцензій. Пропонується ввести окрему оплату діяльності підрозділів і служб органів внутрішніх справ, спрямованої на перевірку претендентів на отримання ліцензії, а також підвищити розмір оплати видачі ліцензії суб’єктам господарської діяльності. В ліцензії необхідно вказувати додаткову інформацію про особу, яка безпосередньо відповідає за здійснення господарської діяльності, що ліцензується органами внутрішніх справ України.

Автор вважає за доцільне змінити термін дії ліцензії. Первісну ліцензію необхідно видавати терміном на 1-2 роки, але після успішного завершення цього іспитового терміну дію ліцензії продовжувати не на 3, а на 5 років. Також доцільно обмежити термін повідомлення органу ліцензування про втрату ліцензії 10 днями.

З метою усунення можливості різного тлумачення недоліків, які можуть послужити підставою анулювання ліцензії, пропонується законодавчо закріпити перелік таких підстав та додати до нього таку підставу, як неможливість забезпечення виконання ліцензійних умов, встановлених для даного виду господарської діяльності.

Для дієвого контролю за виконанням рішення щодо анулювання дії виданої ліцензії, пропонуємо законодавчо закріпити обов’язок органу ліцензування повідомляти про прийняте рішення територіальний орган внутрішніх справ за місцем розташування ліцензіату та його філій. Крім того, доцільно оприлюднити рішення про анулювання дії ліцензії в засобах масової інформації.

Вважаємо, що при здійсненні роз’яснювальної та профілактичної роботи недостатньо уваги приділяється можливостям використання засобів масової інформації. Крім того, посадові особи органів внутрішніх справ, що здійснюють ліцензування, недостатньо взаємодіють із громадськими формуваннями.

З метою вдосконалення ліцензійної діяльності органів внутрішніх справ України необхідно розширити повноваження інспекторів Державної служби охорони при МВС України, які здійснюють контроль за ліцензіатами, для чого потрібно внести відповідні зміни до Положення про Державну службу охорони при МВС України та Умов і правил здійснення господарської діяльності з надання послуг з охорони колективної і приватної власності, а також охорони громадян.

Крім того, доцільно посилити адміністративну відповідальність за правопорушення встановлених правил і порядку продажу, придбання, зберігання, застосування та поводження зі зброєю і спеціальними засобами, особливо при повторному вчиненні таких правопорушень.

У третьому підрозділі – "Адміністративно-правова практика ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України та її вдосконалення" – аналізується адміністративно-правова практика ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України, на підставі чого робиться висновок, що з 1998 року нівелюються відмінності ліцензійної діяльності різних служб органів внутрішніх справ, залежно від виду господарювання, що ліцензується. Головне місце в ліцензуванні належить діяльності з контролю за об’єктами господарювання, що функціонують, профілактика та попередження ситуацій, здатних завдати шкоди інтересам держави і суспільства.

Автор пропонує створити у системі МВС України окрему службу з ліцензійної роботи, для чого необхідно видати наказ Міністра внутрішніх справ України "Про організацію роботи органів внутрішніх справ щодо видачі суб’єктам господарської діяльності ліцензій на право займатися певними видами діяльності і порядку здійснення контролю за цією діяльністю". З метою зміцнення кадрового складу ліцензійної служби було б доцільним встановлення певних критеріїв щодо рівня підготовки інспекторського складу, а також регулярного проведення на базі одного з вищих навчальних закладів системи МВС України семінарів з перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників ліцензійної служби органів внутрішніх справ.

Для зменшення бюджетних державних витрат у сфері ліцензування автором пропонується запровадження для суб’єктів господарювання оплати за певні послуги (наприклад, навчання кандидатів на отримання ліцензії). Також було б доцільним, на думку автора, підвищити плату за видачу ліцензії, встановити обов’язковий страховий щорічний внесок та збільшити передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення штрафи за порушення під час здійснення ліцензійної господарської діяльності.

Заключну частину роботи становлять висновки. Найбільш важливими висновками та пропозиціями дисертаційного дослідження вважаємо такі:

1. Обґрунтовано необхідність існування інституту ліцензування господарської діяльності в історичному і практичному аспектах.

2. Доведено необхідність ліцензування певних видів господарської діяльності органами внутрішніх справ. Це зумовлено специфічними особливостями послуг, предметів і речовин, яки містять значну потенційну небезпеку для охоронюваних суспільних відносин і на надання, виготовлення, ремонт і реалізацію яких необхідна ліцензія органів внутрішніх справ України. Крім того, реалізація господарської діяльності, що ліцензується органами внутрішніх справ, відбувається у царині громадського порядку, громадської безпеки і порядку управління. Повноваження органів внутрішніх справ у згаданому напряму, а також існуючий досвід ліцензійної роботи працівників Адміністративної служби міліції, Державної служби охорони і Державної пожежної охорони уможливлять за мінімальний термін розпочати реалізацію нового виду адміністративної діяльності, досить ефективно її проводити, поширювати, за необхідності, цю діяльність на нові види господарювання.

3. Обґрунтовано поняття ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України. Під цим розуміється один із спеціальних видів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, що полягає у видачі суб’єктам господарювання ліцензій (спеціальних дозволів) на право виробництва протягом визначеного терміну товарів, предметів і послуг, здійснення якого вимагає особливого порядку, і яке в силу притаманних йому особливостей може завдати шкоди охоронюваним суспільним відносинам у сфері громадського порядку, громадської безпеки і порядку управління, а також у наступному контролі за відповідністю здійснення цієї діяльності встановленим правилам.

4. Обґрунтовано поняття ліцензійного процесу органів внутрішніх справ України. Діяльність органів внутрішніх справ із ліцензування господарювання – це тривалий і складний процес, який складається з цілого ряду самостійних послідовних проваджень, що динамічно розвиваються й організаційно взаємопов’язані однією метою: забезпеченням захисту життєво необхідних інтересів та потреб суспільства і держави від можливого негативного впливу. Цю діяльність органів внутрішніх справ можна визначити як ліцензійний процес. Ліцензійний процес складається з двох основних і факультативного проваджень. До основних проваджень ліцензійного процесу органів внутрішніх справ України належить провадження з видачі ліцензії та контрольне провадження; до факультативного – провадження з продовження дії ліцензії, її переоформлення, видачі дублікатів ліцензії, організації навчання, прийом іспитів та видачі посвідчень установленого зразка.

5. Доведено доцільність законодавчого закріплення обов’язкового спеціального навчання суб’єктів господарювання, які здійснюють ліцензовану органами внутрішніх справ діяльність.

6. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення регулювання діяльності органів внутрішніх справ України з ліцензування господарювання. Для подолання прогалин правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ із ліцензування господарювання і забезпечення більш повної нормативно-правової регламентації цієї сфери доцільно внести відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення України, Законів України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та "Про міліцію", Положення про Державну службу охорони при МВС України, наказу МВС України від 30.08.1993 р. № 534 та наказу Державного Комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства внутрішніх справ України від 21.03.2001 р. № 53/213.

7. Обґрунтовано доцільність створення ліцензійної служби органів внутрішніх справ України. Це пояснюється необхідністю створення єдиної системи органів ліцензування Міністерства внутрішніх справ України, визначення правового статусу ліцензійної служби і її працівників, подолання бар’єрів при взаємодії різних служб та підрозділів органів внутрішніх справ з питань ліцензування, вирішення питань кадрового і матеріально-технічного забезпечення, врегулювання інших питань. Для розв’язання цих питань потрібен наказ Міністра внутрішніх справ України "Про організацію роботи органів внутрішніх справ щодо видачі суб’єктам господарської діяльності ліцензій на право займатися певними видами діяльності і порядку здійснення контролю за цією діяльністю", де б містилася докладна регламентація діяльності органів внутрішніх справ у цьому напрямі. Створення єдиної системи ліцензування підвищить також значимість внутрішнього контролю за діяльністю органів ліцензування. Зазначені заходи допоможуть зробити даний вид адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України більш результативним та ефективним, що відповідатиме державній політиці підтримки і стимулювання розвитку господарської діяльності, а також вимогам реформування органів внутрішніх справ та органів виконавчої влади.

Основні положення дисертації опубліковані у працях:

1. Шеваріхін А.О. Деякі аспекти ліцензування підпри-ємницької діяльності. – Науковий вісник УФЕІ. 1997. – №1. – С. 93-96.

2. Шеваріхін А.О. Проблеми діяльності органів внутрішніх справ при ліцензуванні підпри-ємницької діяльності. – Науковий вісник НАВСУ. – 1999. – № 2. – С.242-254.

3. Шеваріхін А.О. Ліцензування підприємницької діяльності: історичний аспект. – Економіка. Фінанси. Право. – 1999. – № 6. – С. 20-23.

4. Шеваріхін А.О. Ліцензування підприємницької діяльності: історія та сучасність. – Науковий вісник НАВСУ. – 2001. – № 4. – С. 159-165.

Анотація

Шеваріхін А.О.

Адміністративно-правові проблеми ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2003.

Дисертацію присвячено дослідженню адміністративно-правових проблем ліцензування господарської діяльності органами внутрішніх справ України. На підставі аналізу наукових праць, законодавчих та нормативних актів, узагальнення ліцензійної практики розглядаються питання становлення інституту ліцензування господарської діяльності, його розвиток і сучасний стан, властивості та характерні ознаки. Досліджено особливості окремих видів господарської діяльності та їх ліцензування з боку органів внутрішніх справ України. На підставі проведеного дослідження автором запропоновано поняття ліцензування господарської діяльності органів внутрішніх справ та ліцензійного процесу, визначені напрями реформування організаційної побудови та вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ щодо ліцензування певних видів господарської діяльності.

Ключові слова: ліцензія, ліцензування, ліцензійний процес, ліцензійні умови, громадська безпека, служба ліцензійної роботи.

Аннотация

Шеварихин А.А.

Административно-правовые проблемы лицензирования хозяйственной деятельности органами внутренних дел. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2003.

Диссертация посвящена исследованию административно-правовых проблем лицензирования хозяйственной деятельности органами внутренних дел Украины. На основании анализа научных работ, законодательных и нормативных актов, обобщения лицензионной практики рассматриваются вопросы становления института лицензирования хозяйственной деятельности, его развитие и современное состояние, свойства и характерные признаки. Исследованы особенности отдельных видов хозяйственной деятельности, а также используемые при их реализации предметы и вещества, на основе чего обоснована необходимость распространения на эти виды хозяйственной деятельности лицензионного порядка осуществления.

На основе проведенного исследования автором, в частности, доказана целесообразность лицензирования хозяйственной деятельности органами внутренних дел, что обусловлено характером и степенью