НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
НАЦіОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ
ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
ЗАЙЧИКОВА ВІТАЛІНА ВІКТОРІВНА
УДК 336.22
СИСТЕМИ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇНАХ
08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук
Ірпінь – 2003
Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Науково-дослідному фінансовому інституті при
Міністерстві фінансів України
Науковий керівник: доктор економічних наук, професор,
заслужений економіст України
Кравченко Василь Іванович,
Міжнародний інститут фінансів,
президент інституту.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,
заслужений діяч науки і техніки України
Єрмошенко Микола Миколайович,
Національна академія управління,
проректор з наукової роботи;
кандидат економічних наук, професор,
Опарін Валерій Михайлович,
Київський національний економічний університет,
професор кафедри фінансів.
Провідна установа: Київський національний університет
імені Тараса Шевченка, кафедра фінансів,
грошового обігу та кредиту (м. Київ).
Захист відбудеться “11” грудня 2003 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.01 Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.
Автореферат розісланий “8” листопада 2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Онишко С.В.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Процес становлення інституту місцевого самоврядування, зміцнення його правових, організаційних і фінансових основ функціонування відбувається в умовах трансформації економічної та політичної системи України, що пов’язано зі значними проблемами. Розширення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування України протягом останніх років не супроводжувалось адекватним збільшенням фінансових ресурсів, які надходять у їх розпорядження. Частка доходів місцевих бюджетів України у ВВП зменшилася з 16% у 1993 р. до 11% у 2001 р. Відбулося скорочення частки доходів місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України. З ухваленням Бюджетного кодексу у сфері місцевих фінансів сталися позитивні зрушення, проте фінансове забезпечення більшості органів місцевого самоврядування України залишається незадовільним. Існує нагальна потреба створення нової, більш ефектив-ної системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, що дозволить збалансувати функції та повноваження громад та органів місцевого самовря-ду-вання з їх ресурсними можливостями. У зв’язку з цим великого теоретичного та практичного значення набуває системний аналіз зарубіжного досві-ду фінансо-вого забезпечення місцевого самоврядування, передусім досвіду унітарних європейських країн, який стосується реалізації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. Все це обумовлює актуальність теми дисертаційної роботи.
Проблеми фінансового забезпечення місцевого самоврядування є пріоритетними у фінансовій науці. Вони ґрунтовно досліджувалися зарубіжними авторами: в контексті теорії суспільного вибору – Дж.Б’юкененом, теорії публічних фінансів та місцевих фінансів – Р. та П. Масгрейвами, Ш.Бланкартом, Ю.Немецом, Д.Друмергофом; Дж. Оунсом, К.Дейві, Г.Петері, Т.Хорватом, Д.Ноуленом; теорії фіскального федералізму та фіскальної децентралізації – У.Оутсом, Т.Тер-Мінасян, А.Шахом, Дж.Мейнором, П.Гросманом, Р.Белом, У.Тіссеном; теорії місцевих суспільних благ та теорії клубів – К.Хоксбі, К.Шульцем, Т.Состремом, Е.Йохансоном, Т.Сендлером, Дж.Шихартом, Ч.Тьєбу, з точки зору економіки міст, громад, регіонів – С. Бейлі, К.Фостером, Д.Кінгом, О.Селігменом; теорії муніципального фінансового менеджменту – Ф.Фішером, Д.Тисом, У.Евансом, С.Капковою, М.Хеглем.
Порівняльний аналіз окремих інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування на початку ХХ ст. проводився російськими вченими: Л.В.Ходським, І.Х.Озеровим, А.П.Марковим, М.А.Сіріновим, М.І.Леонтьєвим, Б.Б.Веселовським. В радянську добу ці проблеми практично не розроблялися. Сьогодні в Україні зазначені питання розглядаються В.М.Федосовим, О.Д.Василиком, В.І.Кравченком, І.О.Луніною, М.Г.Чумаченком, С.В.Слухаєм, В.М.Опаріним, К.В.Павлюк, С.А.Буковинським, О.П.Кириленко, О.Д.Даніловим, Ю.В.Лапшиним, В.А.Онищенком, М.М.Єрмошенком, І.В.Бураковським та ін.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана як складова наукової проблематики Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України за комплексною науковою темою “Фінансове забезпечення місцевого самоврядування” відповідно до п.10 Розпорядження Президента України від 24.01.1997р. “Про наукові дослідження з питань економічної та соціальної політики на замовлення Президента України”, а також за темами: “Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні” – номер держреєстрації 0103U004851 від 14.10.2003 (здобувачем визначено шляхи зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування та підвищення ролі місцевих податків і зборів); “Проблеми та шляхи формування ефективної моделі міжбюджетних відносин на рівні: область, район, місто, селище, село” – номер держреєстрації 0202U004333 (робота виконана здобувачем одноосібно).
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення сутності системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування та розробка пропозицій щодо використання зарубіжного досвіду в Україні.
Для досягнення цієї мети автор поставив перед собою такі завдання:–
визначити поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування”;–
виявити інституційну структуру та інструменти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування;–
дослідити організацію системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування;–
виявити види систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування та показники, на основі яких вони порівнюються;–
здійснити порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн, виявити тенденції та особливості їх розвитку;–
розробити пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні в контексті зарубіжного досвіду.
Об’єктом дослідження є система фінансового забезпечення місцевого самоврядування.
Предметом дослідження є системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських унітарних країнах та в Україні .
Методи дослідження. В дисертаційному дослідженні використано методи системного аналізу фінансового забезпечення місцевого самоврядування; методи конкретного і абстрактного – для вивчення організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, окремих її інститутів, інструментів, характеру фінансових відносин; метод компаративного аналізу – для порівняння основних зарубіжних моделей організації цих систем і виявлення ролі їх інститутів та інструментів; методи аналізу і синтезу – для розробки пропозицій щодо удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні; логічний та історичний методи – для виявлення тенденцій розвитку основних складових системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування.
Інформаційною базою дослідження є конституції європейських країн та України, законодавчі акти з питань публічних і місцевих фінансів, організації бюджетної системи, функціонування інституту місцевого самоврядування; статистичні матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, Міжнародного валютного фонду та Організації економічного співробітництва і розвитку, видання Європейського Союзу та документи Ради Європи; наукові монографії, матеріали науково-практичних конференцій, довідкові та періодичні наукові видання.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційному дослідженні розв’язано важливе наукове завдання щодо виявлення сутності системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування та розробки пропозицій стосовно її вдосконалення в Україні в контексті зарубіжного досвіду, зокрема:–
вперше сформульовано визначення поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування” як сукупність правових норм, фінансових інститутів, інструментів та фінансових відносин; виявлено сутність цієї системи як відносини між органами державної влади, суб’єктами місцевого самоврядування та підприємницької діяльності й громадянами в процесі надання суспільних благ та його ресурсного забезпечення;–
дістало подальший розвиток визначення інституційної структури системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, зокрема включення до неї таких складових, як: громадські послуги; самостійний місцевий бюджет, бюджет розвитку, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальна власність;–
уточнено перелік основних інструментів системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування за рахунок включення до їх складу: муніципальних цінних паперів, кредитів, державних соціальних стандартів, нормативів видатків, коефіцієнтів формул фінансового вирівнювання, трансфертів;–
вперше отримано результати компаративного аналізу інституційних засад фінансового забезпечення місцевого самоврядування в унітарних європейських країнах та здійснено класифікацію систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в цих країнах на централізовані та децентралізовані шляхом порівняльного аналізу таких характеризуючих їх показників, як: частки доходів та видатків місцевих бюджетів у ВВП, частка місцевих податків у ВВП, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів, показники структури доходів і видатків місцевих бюджетів;–
розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні шляхом: уточнення правового статусу бюджетів місцевого самоврядування як бюджетів територіальних громад, районних та обласних бюджетів органів місцевого самоврядування; збалансування функцій, повноважень та сфер відповідальності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів з їх фінансовим забезпеченням; інституціалізації цієї системи через розвиток інститутів громадських послуг, місцевих податків і зборів ( віднесення до місцевих податків податку на майно, плати за землю, прибуткового податку з громадян), інститутів комунальної власності та спільної власності територіальних громад; підвищення ефективності інструментів цієї системи за рахунок збільшення доходів від операцій з капіталом, підприємницької діяльності та власності, надходжень від плати за послуги, збільшення обсягів бюджетів розвитку із залученням різних форм муніципальних запозичень.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони використовуються: органами державної влади України при розробці нормативних актів з питань фінансового забезпечення місцевого самоврядування, а також враховані при розробці проекту Закону України “Про фінансовий контроль в Україні” та проекту Концепції “Реформування міжбюджетних взаємовідносин в Україні”; у науково-дослідній роботі на замовлення Міністерства фінансів України; у системі підвищення кваліфікації працівників місцевих фінансових органів та викладачів фінансових дисциплін. Основні висновки дисертаційного дослідження та пропозиції щодо запровадження в Україні системи фінансового вирівнювання, удосконалення порядку формування місцевих бюджетів, розмежування повноважень між державним та місцевими бюджетами, розрахунку коефіцієнта відносних видаткових потреб областей використано Науково-дослідним фінансовим інститутом при Міністерстві фінансів України (до-відка № 25-101/1 від 13.03.2003 р.); Фондом сприяння місцевому самоврядуванню в процесі розробки проекту Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 р. та заходів щодо виконання завдань, передбачених цією Програмою, затверджених Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. N 123-р (довідка № 88/03-01 від 11.03.2003 р.); Асоціацією фінансистів України в ході реалізації проекту “Розробка і впровадження науково-методичного навчального комплексу “Управління фінансами місцевого самоврядування” (довідка № 57 від 12.11.2002 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібною науковою працею. Особистий внесок здобувача полягає в проведенні порівняльного аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування унітарних європейських країн, виявленні їх природи, різновидів, дослідженні організації цих систем та розробці пропозицій щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Особистий внесок у працю, написану у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.
Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення і результати дослідження доповідалися на 7-ми науково-практичних конференціях та на 5-ти міжнародних науково-практичних конференціях. Це, зокрема, конференції: “Проблеми і перспективи розвитку фінансової системи України” (Київ, 26–27 червня 1997 р.), “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (Ірпінь, 14–15 жовтня 1999 р.), “Становлення фінансової системи України та проблеми її стабі-лізації” (Львів, 24–25 листопада 1999 р.). Міжнародні науково-практичні конференції: “Валютно-фінансові проблеми ринкової трансформації (приклад України)” (Київ, 19–20 листопада 1998 р.), “Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв’язання” (Київ, 25–26 травня 2001 р.), “Концепція регіоналізації у Центральній та Південній Європі. Порівняльний аналіз та практика”(Югославія, Суботиця, 15–17 березня 2001 р.). Окремі положення дисертації доповідалися та обговорювалися на семінарах в Угорщині, Румунії, Латвії, Польщі.
Публікації. Основні результати дослідження висвітлено у 21-й друкованій праці, у тому числі – в 6-ти статтях у наукових фахових виданнях (з них 1 стаття у співавторстві), в енциклопедії, у 2-х посібниках, написаних у співавторстві, у 12-ти збірниках матеріалів та тез науково-практичних конференцій. Загальний обсяг опублікованих праць, що належить особисто автору, становить 9,9 друк.арк.
Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, 3-х розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Її повний обсяг становить 240 сторінок і включає основний текст дисертації на 171-й сторінці, 12 рисунків на 6-ти сторінках, 3 таблиці на 2-х окремих сторінках, 9 додатків на 50-ти сторінках та список використаних джерел із 150-ти найменувань на 11-ти сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ
У першому розділі “Теоретичні основи системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування” визначено поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування”, виявлено її сутність та особливості організації.
Шляхом критичного аналізу сучасних напрямів економічних досліджень встановлено, що теоретичні засади фінансового забезпечення місцевого самоврядування визначаються на основі низки положень фінансових та економічних теорій. По-перше, теорією публічного сектора в різних її інтерпретаціях: теорією публічних фінансів та їхньої складової – місцевих фінансів; теорією клубів та місцевих суспільних благ; теорією економіки суспільного сектора та економікою місцевих урядів. По-друге, теорією суспільного вибору та економічною теорією політики. По-третє, теорією муніципального фінансового менеджменту. Вказані теорії сформувалися в зарубіжній економічній і фінансовій думці еволюційно, з урахуванням реалій функціонування місцевого самоврядування, тоді як в Україні практичні підходи до реформування системи державного управління та місцевого самоврядування формуються апріорі, без належного теоретичного підґрунтя.
У дисертаційній роботі обґрунтовано, що на економічну сутність системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування безпосередньо впливає змішана природа місцевих суспільних благ, з ресурсним забезпеченням надання яких пов’язано функціонування цієї системи. Органи місцевого самоврядування завдяки своїй дуалістичній природі приватноправового інституту та одночасно інституту публічної влади мають можливість залучати до процесу виробництва і надання місцевих суспільних благ приватні підприємства на контрактних тендерних засадах, а також використовують ресурси громадських організацій, некомерційних партнерств, органів самоорганізації населення, отримують трансферти з державного бюджету. Тому економічна сутність цієї системи являє собою сукупність відносин між органами державної влади, суб’єктами місцевого самоврядування та підприємницької діяльності й громадянами в процесі надання суспільних благ та його ресурсного забезпечення. До суб’єктів системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування віднесено: центральний уряд, місцеві уряди, громадян, громадські організації, органи самоорганізації населення, некомерційні партнерства та приватний сектор.
Виходячи з того, що однозначного тлумачення поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування” в економічній літературі не наведено, оскільки є різні теорії місцевого самоврядування, відмінна і його роль у системі державного управління, автором сформульовано визначення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування як сукупності правових норм, фінансових інститутів, інструментів та фінансових відносин між органами державної влади, суб’єктами місцевого самоврядування та підприємницької діяльності й громадянами в процесі надання суспіль-них благ та його ресурсного забезпечення.
Система фінансового забезпечення місцевого самоврядування має свою організацію, її складовими є: фінансові інститути, що являють собою форми організації фінансування виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій; фінансові інструменти, що являють собою знаряддя формування доходів і здійснення видатків. Особливо важливим елементом організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є її правові основи. Правове регулювання здійснюється на двох рівнях – загальнодержавному (реалізується в рамках конституційного права) та на наднаціональному (в рамках ЄС – заходи по уніфікації та стандартизації правових засад фінансового забезпечення місцевого самоврядування).
У ході дослідження особливостей реалізації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, рекомендацій Ради Європи з питань фінансування громадських послуг, комунальної власності, місцевих податків і зборів, місцевих запозичень, фінансового вирівнювання, муніципального фінансового менеджменту та законодавства європейських країн виявлено, що фінансова автономія місцевого самоврядування доповнюється спеціальним державним фінансовим контролем за законністю діяльності органів місцевого самоврядування та комунальним фінансовим контролем в органах місцевого самоврядування. Порівняльний аналіз особливостей конституцій дванадцяти європейських унітарних країн щодо принципів місцевого самоврядування, функціонування комунальної власності, місцевих фінансів, організації контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування показав, що в країнах, які перейшли від централізованої економічної системи до децентралізованої ринкової, передусім змінюється конституційне регулювання організації та функціонування публічної влади. Зміна статусу публічної влади на місцях відбувається шляхом утвердження принципу децентралізації з метою підвищення ефективності системи державного управління, а також рівня та якості послуг, які надаються громадянам.
У другому розділі “Системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах як об’єкт порівняльного аналізу” розглянуто особливості такого об’єкта аналізу, як система фінансового забезпечення місцевого самоврядування, а також сутність компаративного методу його дослідження та показники порівняльного аналізу, здійснено порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн і України.
У роботі доведено, що особливостями такого об’єкта, як система фінансового забезпечення місцевого самоврядування, є: по-перше, складні внутрішні взаємозв’язки в середині системи, які є сильнішими, ніж зовнішні, оскільки елементи цієї системи тісно пов’язані спільним “локальним інтересом”; по-друге, система фінансового забезпечення місцевого самоврядування включає в себе як фінансові інститути та інструменти, так і нефінансові інститути, зокрема, правові норми, інститути та органи державної влади та місцевого самоврядування, тобто в цій системі поєднуються елементи різної природи – економіка, право, публічна влада, які мають порівнюватись окремо; по-третє, на особливості системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування впливає державний, політичний, адміністративно-територіальний устрій країни, що обумовлює ретельний відбір країн для порівняння. При застосуванні компаративного методу враховується системний характер об’єкта дослідження та обираються еквіваленті виміри для всіх країн; вибірка здійснюється за принципами максимальної схожості, однорідності систем. Послідовність компаративного дослідження включає: вироблення концептуальної структури; порівняння схожих країн; порівняння несхожих країн; додання до концептуальної однорідності неоднорідної області дослідження, концептуальне моделювання. В результаті порівняльного аналізу виявляються первинні елементи системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, що дозволяє їх співставити та розробити рекомендації для країн, які перебувають на ранніх етапах становлення цієї системи. Як показав досвід використання цього методу у сфері місцевих фінансів зарубіжними та вітчизняними вченими, він дозволяє виявити ті форми, інститути та інструменти фінансового забезпечення місцевого самоврядування, які потребують реформування в Україні.
Автором встановлено передумови та розроблено етапи порівняльного аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн, а також принципи та критерії групування країн. Обґрунтовано, що відбір країн має здійснюватися за принципом відповідності державного устрою, який впливає на структуру і особливості організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Оскільки Україна є унітарною державою, в роботі розглядаються особливості фінансового забезпечення місцевого самоврядування у двох групах унітарних європейських країн, країнах-членах Європейського Союзу та в постсоціалістичних країнах за критерієм відповідності європейським стандартам у галузі фінансів сектора державного управління і самоврядування.
Для порівняння використовувалися відносні показники, розраховані за міжнародними стандартами статистики державних фінансів, що відповідає основній передумові порівняння – однорідності та подібності порівнюваних даних. Це такі показники, як: частки доходів та видатків місцевих бюджетів у ВВП, частка місцевих податків у ВВП, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів, інші показники структури поточних, податкових, неподаткових доходів та видатків місцевих бюджетів. Аналіз їх динаміки за період з 1988 по 2001 р. у двадцяти унітарних європейських країнах дозволив виявити тенденції наближення постсоціалістичних країн до країн-членів Європейського Союзу, що прискорює інтеграційні процеси в Європі, підвищує ефективність державного управління.
Як видно з рисунку 1, середній рівень частки видатків місцевих бюджетів у ВВП у постсоціалістичних країнах на 9% нижче, ніж у країнах-членах ЄС і становить 7% та, відповідно, середній рівень частки доходів місцевих бюджетів у ВВП нижче на 12% і становить 7,6%. В Україні ці показники перевищують середній рівень постсоціалістичних країн, але відсутність розвинених інститутів та інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування затримує конвергентні процеси.
Рис 1.1. Частка видатків та доходів місцевих бюджетів у ВВПРозраховано за:
Owens J.Fiscal Design across Levels of Government: EU Applicant States and EU Member States / Workshop on “Decentralisation: trends, perspectives and issues at the threshold of EU enlargement”, Copenhagen, October 10-11, 2002, р. 13-14.
Бюджет України за 2001 рік. Статистичний збірник. Міністерство фінансів України. Київ, 2002. – с.20.
,
* - середнє – постсоціалістичні країни
** - середнє – країни-члени ЄС
Порівняльний аналіз дозволив виявити значні відмінності України від унітарних європейських країн, зокрема надзвичайно низькі показники: частки доходів від операцій з капіталом у загальному обсязі доходів без урахування грантів, частки неподаткових надходжень у загальному обсязі поточних доходів, частки податків на майно у податкових надходженнях, частки доходів від підприємницької діяльності та власності в структурі неподаткових надходжень.
За критерієм ефективності фінансового забезпечення було виділено в першій групі – централізовану британську, менш централізовану – французьку та децентралі-зовану скандинавську модель, у другій групі країн виділено країни з децентралізованою системою фінансового забезпечення та країни з централізованою системою фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Україну віднесено до країн з централізованою системою фінансового забезпечення місцевого самоврядування.
У третьому розділі “Шляхи розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні в контексті зарубіжного досвіду” розроблено пропозиції щодо узгодження функцій і сфер відповідальності органів місцевого самоврядування з можливостями їх фінансового забезпечення, зміцнення та стабілізації власної дохідної бази місцевого самоврядування, диверсифікації джерел його фінансового забезпечення.
З метою подолання суперечностей між функціями та повноваженнями, покладеними на органи місцевого самоврядування, та їх реальними ресурсними можливостями необхідно створити нову низову інституційну одиницю місцевого самоврядування – “громаду” в системі адміністративного, територіального та бюджетного устрою країни, усунути фрагментацію органів місцевого самоврядування на рівні територіальних громад та їх ієрархічність на рівні районів та областей, оскільки це не відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування та українським традиціям. Для цього мають бути сформовані повноправні органи місцевого самоврядування на обласному і районному рівнях і змінено статус районних та обласних державних адміністра-цій. Завершення реформування міжбюджетних відносин потребує переходу до довго-строкової системи фінансового вирівнювання, зорієнтованої на подолання фіскальних дисбалансів виключно між бідними і багатими територіями шляхом виведення з системи міжбюджетних відносин тих адміністративно-територіальних одиниць, які спроможні функціонувати на засадах самофінансування.
З урахуванням зарубіжного досвіду та такої позитивної тенденції, як диференціація поточних доходів бюджетів органів місцевого самоврядування України, доцільно стимулювати подальше збільшення частки неподаткових надходжень у структурі поточних доходів майже вдвічі. Зростанню фінансової автономії місцевого самоврядування сприятиме збільшення надходжень до місцевих бюджетів від плати за послуги, які надаються органами місцевого самоврядування. Вирішення цієї проблеми можливе лише після законодавчого утвердження інституту громадських (муніципальних) послуг, як це передбачено в Концепції адміністративної реформи в Україні.
Стабілізації дохідної бази бюджетів органів місцевого самоврядування сприятиме зменшення частки поточних доходів за рахунок збільшення капітальних доходів. Для практичної реалізації цього положення необхідно створити правові засади функціонування інституту комунальної власності – ухвалити Закон України “Про комунальну власність”, який би надав право органам місцевого самоврядування ефективніше розпоряджатися своєю власністю і, таким чином, поповнювати місцевий бюджет.
Таблиця 1
Структура податкових надходжень місцевих бюджетів України за видами місцевих бюджетів у 1998-2001 рр., % Розраховано за:
Бюджет України за 1999 рік. Статистичний збірник. Міністерство фінансів України. Київ, 2000, 278 с., с. 37-40.
Бюджет України за 2000 рік. Статистичний збірник. Міністерство фінансів України. Київ, 2001, 317 с., с. 39-42.
Бюджет України за 2001 рік. Статистичний збірник. Міністерство фінансів України. Київ, 2002, 344 с., с. 45-50. |
Республіканський, обласні, міські (міст Києва і Севастополя) | Міст республіканського, обласного підпорядкування | Районні | Міст районного підпорядкування | Селищні | Сільські
1999 | 2000 | 2001 | 1999 | 2000 | 2001 | 1999 | 2000 | 2001 | 1999 | 2000 | 2001 | 1999 | 2000 | 2001 | 1999 | 2000 | 2001
Податкові надходження,
всього | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100
Податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості
у т.ч.
прибутковий податок з громадян | 88,0 | 81,0 | 83,7 | 60,0 | 64,0 | 63,0 | 73,0 | 78,0 | 80,0 | 39,6 | 54,0 | 46,6 | 34,0 | 43,3 | 47,5 | 30,2 | 40,8 | 36,9
54,7 | 63,0 | 73,5 | 46,5 | 47,1 | 36,9
Податки на власність | 0,1 | 9,9 | 7,9 | 4,1 | 1,0 | 0,6 | 2,2 | 0,3 | 0,2 | 12,5 | 1,3 | 1,0 | 15,0 | 1,5 | 1,0 | 16,5 | 0,8 | 0,4
Збір за спеціальне використання природних ресурсів,
у т.ч.,
плата за землю | 4,2 | 6,1 | 4,2 | 17,0 | 18,0 | 19,0 | 6,8 | 7,3 | 4,8 | 22,6 | 21,5 | 26,6 | 28,0 | 30,9 | 29,5 | 41,8 | 47,8 | 44,8
4,2 | 18,9 | 4,7 | 26,5 | 29,4 | 44,7
Внутрішні податки на товари і послуги | 7,2 | 2,6 | 3,7 | 11,0 | 6,1 | 4,2 | 13,0 | 7,0 | 4,5 | 8,8 | 7,6 | 5,2 | 6,1 | 5,8 | 4,5 | 3,6 | 3,5 | 2,0
Інші податки,
у т.ч.,
місцеві податки і збори | 0,6 | 0,4 | 0,5 | 8,9 | 11,0 | 13,2 | 4,7 | 7,8 | 10,6 | 16,5 | 15,6 | 20,6 | 18,0 | 18,5 | 17,5 | 7,9 | 7,2 | 15,9
0,2 | 6,8 | 3,4 | 16,5 | 13,9 | 4,6
Особливо важливим є подолання ризиків невиконання місцевих бюджетів, посилення власної дохідної бази місцевого самоврядування за рахунок збільшення надходжень від податків на власність, усунення домінування у структурі податкових надходжень місцевих бюджетів двох джерел – прибуткового податку з громадян та плати за землю (табл. 1).
Важливим напрямом розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є диверсифікація дохідних джерел, їх урізноманітнення через: залучення коштів до бюджету розвитку, розширення можливостей для здійснення муніципальних запозичень як банківських, так і облігаційних, у тому числі на зовнішніх фінансових ринках; залучення коштів суб’єктів підприємницької діяльності, ресурсів громадських організацій, а також звільнення від повноважень щодо фінансування видатків, які можуть бути передані приватному сектору, зокрема в галузі житлово-комунального господарства; розширення діяльності комунального сектора та збільшення надходжень від власної підприємницької діяльності органів місцевого самоврядування. Частка цих надходжень становить в Україні до 20% неподаткових надходжень, в той час як у європейських країнах цей показник сягає 40%. Визначальним для активізації діяльності комунального сектора України має стати ухвалення Закону України “Про комунальні підприємства”. Посилення інституційної спроможності цього сектора та органів місцевого самоврядування повинно здійснюватися шляхом використання муніципального фінансового менеджменту, скорочення неефективних видатків та удосконалення програмно-цільового методу їх фінансування. Диверсифікація фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування дозволить мінімізувати ризики, пов’язані із залежністю від надходжень з державного бюджету до місцевих бюджетів, а також ризики зменшення обсягів надходжень від тих джерел доходів, на які впливають зміни в економічній ко-н’юнктурі та політичному середовищі.
ВИСНОВКИ
Проведене дослідження дозволяє зробити такі висновки і пропозиції.
1. Поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування” визначається з урахуванням суспільного значення та природи суспільного сектора економіки, а також основних теорій і поглядів на роль і місце публічного сектора: теорії суспільного вибору, економіки суспільного сектора, публічних і місцевих фінансів, суспільних благ і місцевих суспільних благ тощо. Особливості системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування обумовлені державним і адміністративним устроєм, рівнем соціально-економічного розвитку, розподілом функцій та повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, системою суспільних послуг, що надаються цими органами, роллю приватного та громадського секторів у ресурсному забезпеченні надання цих послуг. Оскільки система фінансового забезпечення місцевого самоврядування є складовою публічного сектора, то вона визначає модель організації місцевих фінансів.
2. Системою фінансового забезпечення місцевого самоврядування є сукупність правових норм, фінансових інститутів, інструментів та фінансових відносин між органами державної влади, суб’єктами місцевого самоврядування та підприємницької діяльності й громадянами в процесі надання суспільних благ та його ресурсного забезпечення. Основними складовими організації цієї системи є фінансові інститути як форми організації фінансування виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій, що включають громадські послуги, самостійний місцевий бюджет, бюджет розвитку, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальну власність та ін.; фінансові інструменти як способи формування доходів і здійснення видатків, які включають муніципальні цінні папери, кредити, державні соціальні стандарти, нормативи видатків, коефіцієнти формул фінансового вирівнювання, трансферти та ін; правове забезпечення, що встановлює узгоджені принципи ресурсного забезпечення надання суспільних послуг з функціями і повноваженнями органів місцевого самоврядування, центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також особливості залучення приватного сектора та громадян.
3. У ході дослідження встановлено, що система фінансового забезпечення місцевого самоврядування є особливим об’єктом порівняльного аналізу, оскільки їй притаманні складні внутрішні взаємозв’язки в середині системи, поєднання структурних елементів різної природи (фінансових і нефінансових інститутів), обумовленість державним, політичним, адміністративно-територіальним устроєм країни. Тому для порівняльного аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування обрано компаративний метод, сутність якого полягає у виборі еквівалентних вимірів для всіх даних країн, що забезпечує однорідність і порівнюваність показників; у відборі країн, який здійснюється за принципом відповідності державного устрою; у групуванні країн за критерієм відповідності європейським стандартам, ефективності фінансового забезпечення. З урахуванням цих положень у дисертаційній роботі здійснено відбір унітарних європейських країн, їх групування в дві групи, а також розраховано показники рівня централізації цих систем: частки доходів і видатків місцевих бюджетів у ВВП, частку трансфертів з бюджету центрального уряду в доходах бюджетів місцевих урядів, а також показники структури поточних, податкових і неподаткових доходів, структури видатків бюджетів місцевих урядів, що відтворюють особливості застосування фінансових інститутів та інструментів.
4. У результаті проведення порівняльного аналізу виявлено, що не існує єдиної системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в унітарних європейських країнах. Основні системи фінансового забезпечення можуть бути класифіковані як централізовані та децентралізовані, класифікаційними ознаками при цьому є залежність від трансфертів з бюджету центрального уряду, інституційні засади, сформульовані у конституціях та законодавстві. В групі країн-членів ЄС виділено централізовану британську модель та децентралізовані – французьку та скандинавську моделі; у групі постсоціалістичних країн – централізовану албанську модель та децентралізовані – у північних та центральноєвропейських країнах. У ході дослідження з’ясовано, що характер централізації в двох групах країн різний, він обумовлений еволюційним розвитком систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування, причому якісне надання суспільних послуг громадянам у першій групі не залежить від рівня централізації, а визначається формуванням нових фінансових відносин на засадах партисипативної демократії та партнерства з приватним сектором, що втілюється у нових формах застосування інститутів та інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Встановлено, що система фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні є централізованою. Це обумовлено: низьким рівнем фінансової автономії бюджетів місцевого самоврядування, незначними надходженнями від місцевих податків і зборів, слабкою власною дохідною базою, залежністю від трансфертів з бюджету центрального уряду, а також невизначеністю основних фінансових інститутів в Конституції та законах України та незадіяністю основних інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування; нерозвиненістю фінансових відносин між органами державної влади, суб’єктами місцевого самоврядування та підприємницької діяльності й громадянами в процесі надання суспільних благ та його ресурсного забезпечення.
5. Проведений в дисертаційному дослідженні аналіз дозволив встановити, що система фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні знаходиться на початковій стадії становлення. Для розвитку і зміцнення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні необхідно: по-перше, в частині інституціалі-зації цієї системи запровадити два види бюджетів на місцевому рівні – бюджети місцевих державних адміністрацій як складові державного бюджету та бюджети місцевого самоврядування як бюджети територіальних громад, районних та обласних бюджетів органів місцевого самоврядування шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу та Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”, а також врегулювати правовий статус інституту комунальної власності, чому сприятиме ухвалення Закону України “Про комунальну власність”, та інститутів бюджету розвитку, місцевих податків і зборів; по-друге, в частині удосконалення інструментарію фінансового забезпечення місцевого самоврядування доцільно розвинути муніципальні запозичення у формі банківських кредитів та облігаційних позик, збільшити неподаткові доходи, доходи від операцій з капіталом; по-третє, з метою поліпшення організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні необхідно визначити як низову адміністративну одиницю територіальну громаду, що пов’язано з ухваленням Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій” та відкриває можливості для утворення ефективної базової бюджетної одиниці з відповідним закріпленням у Бюджетному кодексі України поняття “бюджетний устрій”.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ
у фахових виданнях
1. Кравченко В.І., Зайчикова В.В., Лилик О.Я. Законодавчі проблеми бюджетної реформи в Україні // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 2000. – Вип. 9. – С. 3–11. (Здобувачем обґрунтовано організаційно-правові засади здійснення бюджетної реформи, визначено особливості використання зарубіжного досвіду в Україні) (0,2 друк.арк.).
2. Зайчикова В.В. Фінансово-економічні особливості діяльності підприємств місцевого самоврядування // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 1998. – Вип. 6. – С. 61–67 (0,5 друк.арк.).
3. Зайчикова В.В. Формула фінансового вирівнювання: досвід зарубіжних країн та можливості його використання в Україні // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 1999. – Вип. 7. – С. 39–47 (0,7 друк.арк.).
4. Зайчикова В.В. Відносини держави і місцевого самоврядування в зарубіжних країнах // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 2000. – Вип. 10. – С. 44–50 (0,5 друк.арк.).
5. Зайчикова В.В. Шляхи зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 2003. – Вип. 1 (20). – С. 61–68 (0,6 друк.арк.).
6. Зайчикова В.В. Інституційні засади формування європейської моделі міжбюджет-них відносин в Україні // Наукові праці НДФІ. – К.: НДФІ. – 2003. – Вип. 2 (21). – С. 103–112 (0,8 друк.арк.).
в інших виданнях
7. Зайчикова В.В. Місцеві позики // Енциклопедія банківської справи України. – К.: Ін-Юре, 2001. – С. 365–366 (0,1 друк.арк.).
8. Зайчикова В.В. Фінансове вирівнювання // Енциклопедія банківської справи України. – К.: Ін Юре, 2001. – С. 534–535 (0,2 друк.арк.).
9. Зайчикова В.В. Муніципальний (комунальний) банк // Енциклопедія банківської справи України. – К.: Ін Юре, 2001. – С. 372–373 (0,1 друк.арк.).
10. Зайчикова В.В. Особливості політики фіскальної децентралізації постсоціалістичних країн і України // Матеріали VII Міжнар. наук.-теорет. конф. “Особливості економічної політики постсоціалістичних країн в умовах глобалізації світової економіки (приклад України)”. – К.: Ін-т міжнародних відносин Київського університету імені Тараса Шевченка, Центр Європейських студій, 1999. – С. 54–57 (0,2 друк.арк.).
11. Зайчикова В.В. Особливості становлення фінансів місцевого самоврядування в Україні. Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Становлення фінансової системи України та проблеми її стабілізації // Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. “Становлення фінансової системи України та проблеми її стабілізації”. – Львів.: Ін-т регіональних досліджень НАН України, 2000. – Вип. XII. – С. 179–184 (0,3 друк.арк.).
12. Зайчикова В.В. Вплив бюджетної реформи на становлення фінансів місцевого самоврядування в Україні // Міжнар. наук.-практ. конф. “ Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв’язання”. – К.: НДФІ, 2001. – С. 317–321 (0,3 друк.арк.).
13. Бюджетні слухання: методичні рекомендації щодо організації та проведення бюджетних слухань в органах місцевого самоврядування України / В.І.Кравченко (кер. авт. кол.) О.Ю.Кучеренко, І.І. Гейдор, В.В. Зайчикова, О.Я. Лилик. – К.: НДФІ, 2000. – С. 15–28, 42. (Здобувачем визначено: форми участі громадян у бюджетному процесі, їх правові засади, стандарти прозорості бюджетного процесу) (0,6 друк.арк.).
14. Бураківський І.В., Зайчикова В.В. Фінансова політика органів місцевого само-вря-дування: Навч. посіб. – К.: Нора-принт, 2003. – С. 56–82. (Здобувачем визначено: особливості запровадження фінансової політики в органах місцевого самоврядування України) (1,5 друк.арк.).
АНОТАЦІЯ
Зайчикова В.В. Системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеці-альністю 08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит. – Національна академія Державної податкової служби України, Ірпінь, 2003.
У дисертаційній роботі науково обґрунтовано теоретичні засади організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах, з’ясовано її економічну сутність, основні фінансові інститути та інструменти, виявлено особливості правового регулювання та фінансових відносин. На основі порівняльного аналізу досліджено тенденції її розвитку в двох групах країн – країнах-членах Європейського Союзу та в постсоціалістичних країнах, у тому числі в Україні. Визначено основні проблеми становлення системи фінансового забезпечення в Україні та розроблено рекомендації щодо шляхів її подальшого розвитку з урахуванням зарубіжного досвіду.
Ключові слова: місцеві фінанси, місцеве суспільне благо, система фінансового забезпечення місцевого самоврядування, фінансові інститути та інструменти, фіскальна децентралізація та фіскальне вирівнювання, муніципальний фінансовий менеджмент.
АННОТАЦИЯ
Зайчикова В.В. Система финансового обеспечения местного самоуправления в европейских странах. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 – финансы, денежное обращение и кредит. – Национальная академия Государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2003.
В диссертации научно обоснованы теоретические основы организации системы финансового обеспечения местного самоуправления
