НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

САКСОНОВ ВЛАДИСЛАВ БОРИСОВИЧ

УДК 340. 15: 94 (477) „17”

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

ФІСКАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ

НА ТЕРИТОРІЇ ПІВДЕННОЇ УКРАЇНИ

(ОСТАННЯ ТРЕТИНА ХVІІІ СТОЛІТТЯ)

12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ МВС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

ЯРМИШ Олександр Назарович,

Національний університет внутрішніх справ, ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ТИМОЩУК Олександр Валентинович,

Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук

САМОЙЛЕНКО Олена Олександрівна,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

НАН України, старший науковий співробітник

відділу історико-правових досліджень

Провідна установа: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра історії держави і права України та зарубіжних країн, Міністерство освіти і науки України (м. Харків).

Захист відбудеться “9” липня 2004 року о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 у Національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр-т. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “ 9 ” червня 2004 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Генезис державності суверенної та незалежної України на сучасному етапі нерозривно пов’язаний з формуванням її фіскальної політики, що виявляється у регулюванні бюджетних доходів та видатків і виступає одним з основних факторів стабілізації соціально-економічного розвитку країни. Головну роль у здійсненні цього відіграють завдання створення найбільш оптимальних юридичних основ та адекватних управлінських засад функціонування національної фіскальної системи. Особливої актуальності для належного організаційно-правового забезпечення цих процесів в Україні набуває потреба наукового узагальнення відповідного історичного досвіду на її теренах у часи складних суспільно-політичних трансформацій.

Одним із таких періодів історії України є остання третина ХVІІІ ст. Більшість українських земель на той час увійшла до складу Російської імперії, однак і вони суттєво різнилися між собою. Регіоном, що мав особливий статус, була Південна Україна, за якою закріпилася назва Новоросія. Територія краю сформувалася в процесі активного наступу російського абсолютизму, під час якого відбувалося й адміністративне визначення цього району. Для закріплення успіхів, одержаних у результаті проведених військових кампаній, перед урядом Росії передусім постало завдання створення на землях Південної України інфраструктури, яка б забезпечувала реалізацію імперських амбіцій та планів у регіоні. Зважаючи на те, що ця територія являла собою майже незаселені степові пустощі, колонізаційна та фіскальна політика на півдні пов’язувалися в єдиний вузол проблем. У ситуації, коли ставало неможливим термінове проведення колонізації приєднаних земель адміністративно-силовими методами, особливого значення набула потреба створення специфічних умов розвитку цього району, які б мали приваблювати до нього переселенців та притягувати капітали. Ймовірно, що такі заходи повинні були відбиватися у встановленні особливих соціально-економічних прав для мешканців Новоросійського краю і виявлятись у відповідному організаційно-правовому забезпеченні сприятливої фіскальної політики Росії стосовно населення Південної України.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Цільової комплексної програми НАН України „Актуальні проблеми національного державотворення”, Наказу МВС України № 635 від 30.06.02 р. про пріоритетні напрямки досліджень, а також згідно з Головними напрямками наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001–2005 рр.

Мета та завдання дослідження. Враховуючи актуальність дослідження та нагальну потребу у поглибленні знань стосовно зазначених проблем, виявлення особливостей організаційно-правового забезпечення фіскальної політики Російської імперії на території Південної України в окреслений період і є головною метою даної дисертації.

Досягнення мети передбачило вирішення ряду дослідницьких завдань. Насамперед проаналізовано наукову спадщину вчених, які розглядали певні аспекти вказаної проблематики, а також визначено джерелознавчі та методологічні засади дослідницької роботи.

Крім того, виявлено державно-правові умови налагодження фіскальної політики російського абсолютизму в окреслений період, з’ясовано її зміст і головні тенденції розвитку. Дослідження вказаних проблем зумовило необхідність висвітлення правового регулювання складання бюджету держави, формування доходної частини та здійснення видатків. Для забезпечення комплексного дослідження схарактеризовано організаційно-правові засади формування та функціонування органів влади Російської імперії, що встановлювали і впроваджували її фіскальну політику.

Вирішення зазначених проблем дозволило перейти до систематизованого аналізу особливостей організаційно-правового забезпечення фіскальної політики Російської імперії на території Південної України, з’ясування її змісту, сутності, а також загальної спрямованості. Для цього було досліджено правові акти, предметом регулювання яких були фіскальні відносини, розкрито їх характерні риси, що дало можливість висвітлити налагодження особливої фіскальної політики на південноукраїнських землях, визначити принципи її встановлення та умови впровадження.

Об’єктом цього дослідження є суспільні відносини, пов’язані з реалізацією фіскальної політики Російської імперії на території Південної України у зазначений період. Предметом його є правові акти, в яких виявлялись особливі положення щодо її встановлення, та специфічні умови їх впровадження відповідними органами влади.

При визначенні хронологічних меж дослідження автор спирався на існуючі в науці підходи щодо періодизації історії Росії, України та розвитку Новоросійського краю. Враховувалися й потреба відображення безперервності історичного процесу та вимога виявлення основних причинно-наслідкових зв’язків, чим пояснюється необхідність виходу за межі вказаного періоду.

Подією, що визначила початок досліджуваного історичного зрізу, стало прийняття у 1764 р. закону про створення Новоросійської губернії, яким було започатковано розповсюдження на населення Південної України дії єдиного правового поля – сукупності норм права, що врегульовували суспільні відносини на цій території, в тому числі у галузі фіскальної політики. Закінчується дослідження аналізом ситуації у цій сфері в середині 90-х рр. ХVІІІ ст., коли зміцнення позицій Росії в Південному Причорномор’ї і Приазов’ї та успіхи освоєння цих земель спонукали її уряд до змін у внутрішній соціально-економічній, а також фіскальній політиці Російської імперії на території Новоросії, що і виявилося у відповідному організаційно-правовому забезпеченні цих процесів.

Просторово-географічні межі визначені за принципом адміністративно-територіального поділу Російської імперії. Одним із регіонів, що виокремився за вказаною ознакою, був Новоросійський край, особливості розвитку якого зумовлювалися розповсюдженням у межах його адміністративно-територіальних одиниць сукупності норм права, що призначалися для регулювання суспільних відносин саме у Новоросії.

Методологічну основу дисертаційного дослідження становить система принципів, підходів та методів наукової роботи. Останні поділяються на філософські, загальнонаукові та спеціально-наукові. Серед філософських методів автор виділяє діалектику, що дозволила дослідити державу та право з урахуванням складності динаміки процесів і у взаємозв’язку з іншими явищами. Загальнонаукові методи репрезентують: аналіз, що застосовувався для з’ясування особливостей та специфіки фіскальної політики Російської імперії щодо окремих районів або певних станів населення; синтез, який використовувався для демонстрації загальних тенденцій у фіскальній політиці Росії тощо; а також індукція; дедукція та ін. Серед методів спеціальних наук статистичні використовувалися для підрахування кількісних показників – земельних роздач, певних правових актів тощо. Соціологічні методи застосовувалися для збору та обробки інформації, а також для оцінки певних соціальних фактів. Історичні методи дозволили використовувати проблемний розгляд подій у поєднанні з факторами дотримання хронології та регіонального підходу. Спеціальні правові методи об’єдналися довкола формально-юридичного та порівняльно-правового. Застосування формально-юридичного методу надало можливість визначити основні юридичні поняття, охарактеризувати їх головні ознаки, провести класифікацію, а також тлумачити певні положення тощо. З допомогою порівняльно-правового методу проведено зіставлення різних елементів права – принципів та норм, відображених у правових актах, окремих інститутів та галузей права, а також порівняння певних правових відносин, їх змісту, сутності тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що на підставі критичного аналізу правових актів, архівних матеріалів, значна частина яких опублікована вперше, а також узагальнення теоретичної науково-дослідницької бази, у дисертації вперше здійснено комплексне історико-правове дослідження юридичних умов установлення та впровадження фіскальної політики Російської імперії на території Новоросії, що розглядається як один із головних факторів колонізації зазначеного регіону. В цілому, наукову новизну конкретизовано в наступних положеннях:–

У досліджуваний період російським абсолютизмом не було розроблено концепцію розвитку фіскальної політики держави. Через це фіскальні заходи імперського уряду часто характеризувалися відсутністю планомірності та виваженості, що виявлялося у відповідному організаційно-правовому забезпеченні вказаних процесів. Проте, з самого початку розглядуваного періоду в законах було чітко визначено основні пріоритети фіскальної політики імперської влади у Новоросії: її мету (сприяння створенню інфраструктури краю, необхідної для задоволення імперських амбіцій), завдання (колонізація та освоєння регіону), а також методи здійснення (заходи щодо створення умов, які б притягували в край населення та капітали, що виявлялося у наданні переселенцям деяких соціально-економічних прав, фіскальних привілеїв та пільг).–

На загальноімперському рівні ситуація надзвичайно ускладнювалась і через нездатність уряду до розроблення основного фінансового закону держави – бюджету. За таких обставин унеможливлювалось планування доходів та видатків Російської імперії. Це обумовлювало постійну нестачу в державній скарбниці, збільшення бюджетного дефіциту, зростання державного боргу, що відбувалося в ситуації подальшого фіскального перевантаження населення. Однак стосовно Новоросійського краю дефіцит коштів та ресурсів, необхідних для розвитку регіону, враховувався з самого початку. При цьому його покриття передбачалося не за рахунок збільшення фіскального тиску на населення Новоросії, а завдяки наданню державної допомоги, що закріплювалось у законодавстві.–

Постійний дефіцит коштів та ресурсів сприяв оформленню у той час визначальної тенденції у фіскальній сфері – прагненні абсолютистського уряду до отримання якомога більшого обсягу державних доходів, що відбувалося за рахунок постійного зростання фіскального тиску на населення. Тому російський абсолютизм вдавався до збільшення розмірів податей та зборів, посилення експлуатації державних повинностей, фіскальних монополій і регалій тощо. Водночас у Новоросії запроваджувався принципово інший варіант урегулювання означених процесів, що характеризувався наданням населенню цих земель значних соціально-економічних прав, суттєвих фіскальних привілеїв і пільг щодо сплати податей та зборів, а також відбування повинностей. Це доповнювалося наданням позик та іншої матеріальної допомоги.–

Аналіз змісту матеріально-правових норм, які врегульовували доходи і видатки держави та фіскальне навантаження на населення, саме і виявив зазначені вище тенденції. Зокрема, якщо таким нормам права у Російській імперії була притаманна імперативність, то для норм права, що розповсюджували свою юридичну силу на Південну Україну, була властива диспозитивність, яка виявлялась у заохочувальному та рекомендаційному характері впливу на суб’єктів фіскальних відносин. Відмінності існували і у розподілі норм права за функціональною спрямованістю. Так, охоронні норми передбачали різні види юридичної відповідальності, при цьому для мешканців Новоросії більш помірковані. Серед юридичних норм за характером правових приписів зобов’язувальні та заборонні були типовими для загальноімперських законів, тоді як уповноважувальні мали більше розповсюдження у Південній Україні. Зміст структурних елементів норм права імперських законів також відрізнявся від змісту тих, що діяли у Новоросійському краї. Перші закріплювали: в гіпотезі – юридичний факт-обмеження; у диспозиції – юридичний обов’язок, або заборону; в санкції – покарання. Другі здебільшого містили: в гіпотезі – юридичний факт-стимул; у диспозиції – суб’єктивне право, законний інтерес, привілеї та пільги; у санкції – заохочення. Це зумовило й відмінність у методах правового регулювання. Якщо у загальноросійських масштабах типовим був імперативний метод, то для південноукраїнського регіону – диспозитивний. Відповідно і способи правового регулювання різнились. Якщо на загальноімперському рівні переважали обмеження та заборони, то для Новоросії були характерними дозволи, що відбивалося й у відповідних засобах правового регулювання.–

Аналіз нормативно-правового забезпечення формування та функціонування органів влади, які впроваджували фіскальну політику абсолютистської Росії, дає підставу стверджувати, що в результаті організаційно-структурних змін сформувалася складна бюрократична система із заплутаними повноваженнями, звітністю та контролем, що зумовило фактичну її неспроможність до виконання покладених на фіскальний апарат завдань. Стосовно ж установ, які впроваджували фіскальну політику на території Південної України у той період, можна зазначити, що зміни їх організаційно-правових засад відтворювались у напрямку використання особливих форм і методів діяльності. Структура та функції таких інститутів і установ свідчать про наявність загальної державної мети щодо забезпечення впровадження специфічної фіскальної політики в краї.–

Пов’язуючи інформацію про характеристику стану організаційно-правового забезпечення фіскальної політики Росії з відповідними проявами на південноукраїнських землях, у дослідженні наголошується на існуванні суттєвих відмінностей в означений період. Їх сутність полягала у встановленні юридичних положень, які виявляли у той час тенденцію до створення для мешканців Новоросійського краю особливих сприятливих умов, що повинні були стимулювати до переселення на ці землі та утримувати на них поселенців, а також притягувати до регіону капітали.–

Завдяки вперше здійсненому систематизованому аналізу правової бази автор дійшов висновку про створення в останній третині ХVІІІ ст. у Новоросії оригінального правового поля – сукупності норм права Російської імперії, що врегульовували суспільні відносини на окресленій території, в яких і відбивались указані вище відмінності. Водночас, зважаючи на вимоги постійних змін у законодавстві, зумовлених прагненням російського абсолютизму до вдосконалення правової бази та намаганням своєчасно пристосовуватись до змін ситуації в регіоні, а також, у зв’язку із цим, нових пріоритетів російської внутрішньої політики в краї, правове поле Новоросії охарактеризовано як таке, що діяло у перехідний період. Врешті-решт, у ньому і виявлялися зміни у фіскальній політиці абсолютистської Росії щодо населення Південної України.

Практичне значення одержаних результатів наукової роботи полягає у можливості використання її матеріалів, положень та висновків у подальших дослідженнях, присвячених аналізу ролі фіскальної політики держави та значення належного організаційно-правового забезпечення цих процесів для стабілізації соціально-економічного розвитку країни.

Матеріали дослідження можуть бути корисними і при підготовці навчально-методичної літератури, а також у процесі викладання історико-правових дисциплін, окремих спецкурсів тощо.

Апробація результатів роботи здійснювалась автором у формі доповідей та повідомлень на 5 наукових конференціях, у тому числі міжнародних, серед яких: „Молода Українська держава на межі тисячоліть: погляд в історичне минуле та майбутнє демократичної правової держави Україна” (Львів, 4 – 5 травня 2001 р.), „Державно-правові проблеми Північного Причорномор’я: історія і сучасність” (Харків, 26–29 травня 1999 р.) та ін. Результати дисертаційного дослідження обговорювались на кафедрі теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, а також знайшли відображення у навчально-методичних матеріалах з курсу “Історія держави і права України”, розробка яких здійснювалась автором на кафедрі теорії та історії держави і права Юридичної академії МВС України.

Структура та обсяг дослідження. Дисертація складається зі вступу, 3 розділів, які вміщують 10 підрозділів, висновків (обсяг основного тексту дослідження – 177 сторінок), списку використаних джерел (287 найменувань), 22 додатків. Повний обсяг дисертації становить 241 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкривається актуальність теми, визначається мета, завдання, об’єкт і предмет дисертації, окреслюються хронологічні та просторові межі дослідження, визначаються його методологічна база, наукова новизна отриманих результатів і основні положення дисертації, вказується їх практична значущість, подається інформація про апробацію результатів дослідження, список наукових робіт автора за темою дисертації.

Перший розділ „Історіографія проблеми, джерелознавчі та методологічні засади дослідження” присвячено поглибленому аналізу стану наукової розробленості теми, джерельної бази роботи, а також методології та методиці здійснення дисертаційного дослідження.

У підрозділі 1.1. „Історіографічний огляд літератури за темою” автор аналізує наукові напрацювання щодо зазначеної проблематики, які умовно розділено на дореволюційний, радянський та сучасний етапи.

Протягом першого періоду дослідження фіскальних проблем іще не виокремилися із загальних фінансових питань. Наукові роботи, які містили систематизовані вимоги до фінансів, з’явилися в Росії у ХІХ ст., що пов’язано з діяльністю І.Н. Тургенєва, І. Горлова, Ф.Б. Мільгаузена та ін. На українських теренах аналогічні дослідження здійснювали М.М. Олексієнко, І. Патлаєвський, Г.Д. Сидоренко та ін. Серед робіт, які висвітлювали фінансову політику Росії, а також організаційно-правове забезпечення цих процесів, слід назвати працю Д. Толстого „История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины Екатерины ІІ” (1848 р.). У той же період видавалися і наукові статті, серед яких нариси А. Куломзіна „Государственные доходы и расходы в России ХVІІІ столетия”, „Финансовое управление в царствование Екатерины ІІ” тощо. Особливе значення для досліджуваної проблематики має робота Н.Д. Чечуліна „Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины ІІ” (1906 р.). Водночас на російську мову здійснювалися переклади зарубіжних дослідників – К-ф. Гока, К. Рау, К. Еєберга та ін.

Дослідження вчених наступного періоду містять критичний аналіз дореволюційних студій, проте відзначаються ідеологізованим характером. Серед них – праці Д.А. Буткова, Н. Падейського, А.П. Погребінського та ін. Крім того, слід відзначити і дослідження, що висвітлювали конкретні фінансові проблеми та їх правове забезпечення, а саме – роботи А.Д. Гусакова, В.О. Ключевського, М.Я. Волкова, Б.Н. Миронова, А. Коняєва та ін. Особливо необхідно виділити монографію С.М. Троїцького „Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке” (1966 р.).

Сучасний період розвитку наукових розробок зазначеної проблематики характеризується тим, що дослідження фіскальної політики починають вирізнятись серед загальних фінансових проблем. До останнього часу такі спроби здійснювалися більшою мірою в економічних роботах. Серед праць вітчизняних авторів – навчальний посібник С.Д. Дзюбика „Фіскальна політика” (1998 р.). Поряд з тим значна кількість досліджень розглядає загальні проблеми розвитку фінансів та фінансового права в історичній ретроспективі. Більшість із них висвітлює питання, пов’язані з упорядкуванням податкової системи. Серед таких історико-правових досліджень – монографія В.Р. Жвалюка „Податкові органи Російської імперії в Україні у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.: Організаційно-правові засади діяльності” (2001 р). Зрештою, можна назвати роботи, що розглядають окремі аспекти указаної проблематики, серед яких статті вітчизняних учених А. Нечая, В.М. Орлика тощо, а також авторів ближнього зарубіжжя – А.А. Масленнікової, О.Ю. Бакаєвої та ін.

У підрозділі 1.2. „Джерельна база дослідження” зазначено, що джерельною основою дисертації послугували різноманітні за характером, формою та змістом документи і матеріали. Серед них справи фондів Центрального державного історичного архіву України (Ф. 59, 211, 269, 1413, 1806, 2069, 2109, 2164, КМФ), Державних архівів Дніпропетровської (Ф. 134), Запорізької (Ф. 1, 12), Одеської (Ф. 1), Херсонської областей (Ф. 14), матеріали архіву Державного історичного музею міста Дніпропетровська, Російського державного архіву давніх актів (Ф. 16, 248, 263, 276, 1239) та Російського державного військово-історичного архіву (Ф. 41, 52). Використовувались і опубліковані документи. Нормативну базу дослідження становлять закони, що містяться у І Повному зібранні законів Російської імперії та правові акти, відображені в інших збірниках.

У підрозділі 1.3. „Методологія та методика наукової роботи” вказується, що під час визначення методологічних засад дисертації вихідними виступили фундаментальні ідеї та досягнення провідних науковців, а також об’єктивні умови та потреби дослідження. З метою його найбільш повного методологічного забезпечення автор спирався на такі принципи: сцієнтизм, додатковість, однозначність тлумачення, історизм, позитивізм, багатофакторність, кореляція. Крім того, автор дійшов висновку про необхідність використання ряду наукових підходів щодо здійснення дослідження: конкретно-історичного, науково-пізнавального, системно-структурного, структурно-функціонального, ціннісно-орієнтаційного, багатоаспектного, комплексного.

На основі попередніх методологічних здобутків, автором було визначено комплекс методів – філософських, загальнонаукових та спеціальнонаукових. Серед філософських методів автор виділяє діалектику. Загальнонаукові методи репрезентують аналіз та синтез, індукція і дедукція та ін. Серед методів спеціальних наук виокремлюються статистичні, соціологічні, історичні. Власне, спеціальні правові методи, що розглядались як одні з найважливіших у цьому дослідженні, об’єдналися довкола формально-юридичного та порівняльно-правового. Застосування першого з них надало можливість визначити певні правові поняття, охарактеризувати їхні ознаки, провести наукову класифікацію та систематизацію, тлумачити окремі положення тощо. Використання другого дозволило зіставити різні елементи права – певні принципи та норми, закріплені державою, а також правовідносини, порівняти їх зміст та сутність і т.д.

У підрозділі 1.4. „Визначення понятійно-категоріального апарату дисертації” наголошується на тому, що розробка такої актуальної і водночас складної теми серед першочергових завдань вимагає обов’язкової конкретизації та уточнення змісту і сутності використаних понять та категорій, що є важливою передумовою виконання наукової роботи і виступає провідною методологічною парадигмою здійснення даного дослідження.

Зокрема, це стосується характеристики головної категорії роботи – „фіскальна політика”, що зумовило необхідність виявлення її найбільш суттєвих рис. Так, під „фіскальною політикою” (англ. fiscal politics) у сучасній науці розуміють сукупність фінансових заходів держави по регулюванню бюджетних доходів та видатків, що розглядається як стрижнева частина її фінансової політики і вважається одним із головних важелів регулювання соціально-економічної ситуації в країні. Серед основних ознак фіскальної політики слід визначити наступні: по-перше, вона, на відміну від фінансової, має внутрішньодержавне спрямування, в той час як фінансова політика може виявлятись і у зовнішніх зносинах країни; по-друге, вона, з одного боку, пов’язана із регулюванням доходів та видатків держави, а з іншого – безпосередньо спрямована на зміну соціально-економічного становища населення країни.

У другому розділі „Загальна характеристика організаційно-правового забезпечення фіскальної політики Російської імперії в останній третині XVIII ст.” на підставі аналізу правової бази виявляються зміст, характер і сутність фіскальної політики Росії, визначаються її спрямованість, головні етапи та наслідки здійснення.

У підрозділі 2.1. „Основні риси державно-правового розвитку Російської імперії в останній третині XVIII століття” виявляються чинники, що обумовлювали у той час основні засади юридичного оформлення фіскальної політики Росії. Зазначається, що державний лад Російської імперії з переходом до ідеології “просвещенного абсолютизма” не зазнав принципових змін. Законодавча ініціатива належала монарху, вищим та центральним органам влади. Останнім доручалося розробка проектів законів та їх тлумачення, однак затверджувалися вони імператрицею.

Водночас законодавчі надбання останньої третини ХVІІІ ст. продовжували спиратися на базу, напрацьовану попередниками, тому за зовнішньою формою акти законодавчого характеру різнилися. Проте законодавство, що створювалося у той час, ставало більш чітким за змістом, менш казуальним. Здійснювалися і спроби систематизації нормативного матеріалу на зразок інкорпорації. Однак у системі тогочасного права все ще не було формального розподілу його на галузі, що виявлялось у відсутності кодифікації законодавства. Крім того, юридичні норми, що врегульовували певні питання, видавалися у різних правових актах, які було важко враховувати. Особливо ситуація ускладнювалася через те, що нові закони інколи не скасовували ухвалених раніше, а частина їх видавалася для певних адміністративно-територіальних одиниць.

Разом з тим спостерігалося намагання уряду відокремити нормативно-правові акти, що розроблялися верховною владою та центральними урядовими установами, від юридичних актів місцевих органів влади. При цьому фіскальна політика виявлялася перш за все на законодавчому рівні. Загалом фіскальному законодавству були притаманні ті ж риси, які були властиві для всієї російської системи права. Щодо норм законів, які врегульовували фіскальну політику Російської імперії у зазначений час, їх можна умовно поділити на матеріальні та процесуальні.

У підрозділі 2.2. „Правове регулювання доходів та видатків Російської імперії в останній третині XVIII століття” насамперед зазначається, що Катерина ІІ правильно визначила план складання бюджету. Вже у перші роки її правління стан розрахунків і обліку фіскальних надходжень та витрат держави поліпшився. З 1781 р. почали видаватися більш усталено складені відомості. Проте все ще зберігалася певна приблизність і неточність таких підрахунків, а також інші недоліки.

Неспроможність уряду до складання бюджету в ситуації зростаючих вимог до збільшення державних ресурсів зумовила посилену увагу адміністрації саме до прибуткової частини. Її становила сукупність податей та зборів (грошових та натуральних), до яких додавалися феодальні повинності. Державні доходи отримувалися з двох основних джерел: з державного господарства і майна безпосередньо; з господарства та майна підданих держави. Серед останніх виділялися: податки прямі – обов’язкові нормативні сплати з осіб, землі, будівель, майна, капіталів, прибутків тощо; непрямі – ті, що включалися в ціну товарів або тарифів на послуги. Спектр прибутків країни, що отримувалися від державного господарства та майна, розподілявся на такі, що надходили: з державних маєтків – земель і ресурсів, які були у прямому господарському користуванні держави, а також покріпачених нею станів населення; від державних монополій та регалій, тобто експлуатації права виключного виробництва, продажу або використання певних привілеїв.

Закони, що повинні були врегульовувати цю сферу, в цілому не завжди відзначалися повнотою та ясністю. Їм були притаманні певна недосконалість норм. Особливо це було характерним для регулювання прямих податей. Так, основна з них – подушне – встановлювала постійний розмір податку, який в реальному житті часто зростав, зважаючи на те, що до наступної ревізії його повинні були сплачувати і за померлих, хворих та збіглих. Для нижчих станів суспільства, у разі налагодження ними виробництва або торгівлі, залишалася вимога сплати подушної податі та відбування повинностей, що мали характер прямого оподаткування. Правове регулювання прямих податків для підприємців та купців також виявляло прагнення уряду до збільшення фіскальних надходжень. З цією ж метою російський абсолютизм підвищував тарифи на непрямі збори, посилював експлуатацію державних монополій і регалій, особливо грошової. Загальні наслідки від такого регулювання доходної частини були негативними як для фінансів країни, що відбивалось у знеціненні грошової маси, зростаючому дефіциті бюджету, виникненні та збільшенні державного боргу, так і для підданих держави, які зазнавали подальшого зубожіння та виявляли неспроможність забезпечувати її фіскальні визиски.

Для регламентації державних видатків залишалося ще менше можливостей. На відміну від доходів держави, її видатки не врегульовувалися законами, тому ці документи містять іще більші неясності та неточності. Вони подавалися у звітах про здійснені видатки та у пропозиціях щодо майбутніх витрат. До 80-х рр. вони вказували не видатки на певні статті, а витрати установ. Збереженню відомостей про державні видатки не сприяла і система управління фінансами. У цілому, в справі регулювання державними видатками також не було здійснено суттєвої реорганізації.

Ураховуючи співвідношення обсягів доходів та видатків, необхідно зазначити, що протягом останньої третини ХVІІІ ст. державний бюджет складався зі зростаючим дефіцитом. За 1768–1773 рр. дефіцит коштів дорівнював 8 млн. крб. на рік. Згодом щорічні показники бюджетного дефіциту почали перебільшувати 10 млн. крб. У 1795 р. дефіцит становив 12 млн. крб. Отже, коштів у державній скарбниці постійно не вистачало.

У підрозділі 2.3. „Організаційно-правові засади діяльності держаних органів Російської імперії, що здійснювали фіскальні функції в останній третині ХVІІІ століття” автор зазначає, що на початку досліджуваного періоду під управлінням Сенату участь у фінансових заходах держави брали: 1) усі колегії (серед яких – Камер-колегія, Штатс-контора, Ревізіон-колегія та ін), а також їх контори, комісії тощо; 2) особливі установи Військової та Адміралтейств колегій; 3) самостійні контори, канцелярії, Судовий приказ, Магістрат та ін. Усього до 50 установ. Така їх кількість зумовлювала численні негаразди у фіскальній сфері.

Катерина ІІ незабаром переконалася у неспроможності тогочасної системи державних органів вирішувати фіскальні завдання. Реорганізацію управління цією галуззю в Росії було започатковано у 1773 р., коли при 1-му департаменті Сенату було упорядковано Експедицію державних доходів. На вищому рівні реформування було закінчено у 1780 р., разом із утворенням Державного казначейства для зберігання штатних сум, однак і воно виявилося нездатним управляти дорученими галузями. Проведення реформ 1775–1785 рр. призвело до ліквідації багатьох центральних державних органів та до поступової передачі їх повноважень новоутвореним. Штатс-контору було закрито у 1783 р., Ревізіон-колегію – у 1788. У 1785 р. було ліквідовано головну центральну фінансову установу – Камер-колегію. Особливо слід підкреслити, що реорганізація управління фінансами не співпадала за часом з реформою інших центральних та місцевих органів, яку також було розтягнуто більш, ніж на десятиліття. Таким чином, тривалий час державні установи, що утворювались, діяли паралельно з органами влади, яких іще не було скасовано. Це надзвичайно ускладнювало роботу державного апарату. Разом із недосконалою системою правового регулювання доходів та видатків це стало однією з головних причин, що стояли на заваді вирішення фіскальних проблем.

У третьому розділі „Особливості організаційно-правового забезпечення фіскальної політики Російської імперії на території Південної України в останній третині ХVІІІ століття” на підставі аналізу правової бази виявляється специфіка встановлення та впровадження фіскальної політики Російської держави на території Новоросійського краю.

У підрозділі 3.1. „Загальна характеристика попереднього історичного розвитку південноукраїнських земель” зазначається, що на початку 60-х рр. ХVІІІ століття частина Південної України, яка перебувала під владою Російської імперії, складалася із земель Війська запорізького, Нової Сербії та Слов’яносербії, Новослобідського козачого полку і Української лінії укріплень, а також Бахмутської провінції. При цьому до складу губерній Росії входили Українська лінія та Бахмутська провінція. Нова Сербія підпорядковувалася Сенату, Слов’яносербія – Військовій колегії, Запоріжжя до 1775 р. мало особливий статус. Позбавлені єдиного управління і правового регулювання вони потребували реорганізації.

У підрозділі 3.2. „Правове регулювання доходів та видатків Російської імперії на території Південної України в останній третині ХVІІІ століття” автор дійшов висновку, що законом 1764 р. про створення Новоросійської губернії на південноукраїнських землях було започатковано дію єдиного правового поля, яким урегульовувалися всі сфери життєдіяльності населення, серед яких і одна з найважливіших – фіскальна.

Загальна спрямованість законодавчих актів, що регулювали доходи та видатки держави, а також фіскальне навантаження на населення Південної України, характеризувалася прагненням до закріплення особливих сприятливих умов для мешканців краю, що полягали у наданні населенню регіону значних соціально-економічних прав, суттєвих фіскальних привілеїв та пільг.

Правове регулювання прямих податей відзначалося розповсюдженням на територію Новоросії специфічної системи оподаткування, що принципово відрізнялася від загальноімперської. У той час, коли основною для усієї Російської держави була подушна система, що характеризувалася надзвичайним фіскальним обтяженням населення, на території Новоросійського краю була введена поземельна. Згідно з нею предметом оподаткування була не особа, а земельна ділянка, яка виявляла і одиницю оподаткування. Така ділянка надавалась у користування безкоштовно. За умов її заселення вона переходила у власність господаря, в той час як на решті території Росії землю у власність могли закріпити тільки вищі стани. Кожен, хто оселяв на виділених землях певну кількість поселенців, отримував офіцерський чин, що відкривало доступ до лав дворянства, яке було привілейованим станом. На певний період (від 6 до 16 років) надані ділянки звільнялися від оподаткування. Тривалість пільг залежала від господарської придатності земель. При цьому, у разі неотримання ділянок, особа не підлягала основному виду прямого оподаткування в краї, а до встановлення єдиного 10-річного пільгового строку зберігалася можливість обирати між станом землі та терміном звільнення від сплати поземельної. Уся земля розподілялася на 3 частини: округи військовослужбовців, які не сплачували з них, а також державних поселян та поміщиків. Останні, після закінчення дії пільг, сплачували з землі у половинному розмірі, бо заселяли її за власні кошти.

Усім іноземним та російським підданим дозволялося записуватись до купців або цехових. Тривалий час виробники також підлягали поземельному оподаткуванню, оскільки влаштовували свої підприємства на землях, що роздавалися. Продукція тих підприємств, які перебували під опікою держави, була звільнена від оподаткування у разі її продажу. Для забезпечення регіону певними ресурсами деякі товари, що їх завозили купці, також звільнялися від оподаткування. Таким чином, тенденція до звільнення від оподаткування, або зменшення його розмірів, була характерною на той час. До того ж, займаючись підрядами, купець зараховувався на державну службу і залежно від обсягу поставок отримував перший офіцерський чин, що також надавало йому право вступу до дворянства та користування відповідними привілеями.

У сфері державних регалій і монополій також виявлялася тенденція до обмеження державою власних привілеїв та надання права на видобування, виробництво і торгівлю предметами, що зазвичай входили до кола її монополії, населенню південноукраїнського регіону.

Пільгові умови і привілеї на території Новоросії виражалися також у наданні мешканцям краю позик від держави під мінімальні відсотки, або безвідсоткових, з віддаленням терміну їх повернення. Практикувалося також надання своєрідних субсидій (“безвозвратных денег”) для забезпечення прибуття переселенців (“на проезд”), облаштування їх на нових місцях (“на обзаведение”) тощо. Надавалися і матеріальні ресурси.

Конкретні умови надання фіскальних привілеїв та пільг залежали як від району, так і від категорії населення. Причому правове становище мешканців Новоросійського краю характеризувалося наданням йому більш широких соціально-економічних прав та різноманітних можливостей щодо їх використання, порівняно з переважною більшістю населення Російської імперії. Крім того, до традиційних станів, що існували в Росії, на території Південної України додавалися нові – напіввійськові, до яких записувались як піддані держави, так і іноземці. Останніх також приваблювали різними привілеями та пільгами, обсяг та розмір яких перебільшував ті, що пропонувалися підданим імперії. Однак щодо землеволодіння у іноземців були більші обмеження – вони могли лише користуватися землею, яку розподіляла їх громада, бо земля була у її власності.

Увесь досліджуваний період автор поділяє на три етапи: з 1764 по 1774 рік, з 1774 по 1783 рік, та з 1783 по 1796 рік. Кожен з них визначається приєднанням нових земель та встановленням нового адміністративно-територіального устрою у Південній Україні, а також введенням під юрисдикцію її законів нових груп та категорій населення, що і зумовлювало обсяг розповсюдження правових актів.

У середині 90-х рр. ХVІІІ ст. успіхи колонізації Південної України призвели до змін у політиці російського абсолютизму щодо її мешканців. У той час уряд прийняв рішення про припинення безкоштовного надання земель та початок їх продажу. Водночас, для прикріплення людей до заселених земель, 12 грудня 1796 р. було видано указ, яким заборонялися “самовольные переходы поселян с места на место”. За умов дії поземельної системи оподаткування такі рішення змінювали не тільки загальний правовий статус населення, а й безпосередньо відбивалися на його фіскальному обтяженні. Ці заходи, власне, й пояснювалися прагненням російського уряду до упорядкування фіскальних доходів у краї.

У підрозділі 3.3. „Організаційно-правові засади діяльності державних органів Російської імперії, що здійснювали фіскальні функції на території Південної України в останній третині ХVІІІ століття” автор доводить, що правова регламентація формування та функціонування органів влади російського абсолютизму, які здійснювали фіскальні заходи на території Новоросії, також мала свою специфіку. Це було зумовлено сутністю, характером і умовами впровадження фіскальної політики російської держави в краї, що і відбивалось у відповідному юридичному забезпеченні цих процесів. Так, із самого початку введення на території Південної України губернської системи управління організація місцевої влади мала не суто цивільний, як в інших губерніях, а напіввійськовий характер. На чолі губернії стояв головний командир. Губернська канцелярія поділялася на два департаменти: військовий та земський. При цьому подібне поєднання військових та адміністративних функцій було правилом для Новоросії. Такий устрій зберігся і після створення тут у 1775 р. Новоросійського генерал-губернаторства, а також після влаштування у 1783 р. Катеринославського намісництва. Однак для вищих можновладців краю надзвичайні повноваження на цьому не закінчувалися. Вищі урядовці в регіоні, зважаючи на особисті стосунки з імператрицею, на свій розсуд змінювали дію важливих законодавчих актів.

Організація управління в Таврійській області мала свої особливості. У 1783 р. з представників місцевої знаті було сформовано “Таврійське обласне правління”, що перебувало під керівництвом начальника російських військ. Управителів окремих округів та повітів, а також суддів було залишено. Для нагляду за місцевими органами влади у кожний округ було призначено по два наглядача. Утверджуючи своє панування в Криму, російський уряд намагався спиратися на вищі прошарки суспільства, що продовжувалося і після видання у 1784 р. штатів Таврійської області, які започаткували процес уніфікації її органів із загальноімперськими.

Проте, оскільки адміністративні заходи щодо освоєння регіону були недостатніми, його населені пункти повинні були перетворитися не тільки в адміністративні, але й в економічні центри. З цією метою в містах, де мешкала достатня кількість купецтва і міщанства, створювалися ратуші. Для іноземців влаштовувалися магістрати, що було схожою формою надання привілеїв. Одним із головних елементів упорядкування інфраструктури ринку стає біржа. Створювалися і митні установи, які отримують особливі регламенти їх діяльності та пільгові тарифи.

Однак в умовах існування на території Південної України поземельної системи прямого оподаткування особливого значення набували установи, що здійснювали фіскальні функції у сфері землегосподарських відносин. Із самого початку у Новоросії спостерігається підвищення їх значення і статусу. Так, якщо губернські межові контори права затвердження землі у власність не мали, бо