НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Благовісний Сергій Григорович

УДК 342.51:340.15

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ

УРЯДІВ „ПЕРШОЇ” ТА „ДРУГОЇ” УНР

Спеціальність: 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних та правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії правових наук України

ЯРМИШ Олександр Назарович,

Національний університет внутрішніх справ,

ректор.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

РУМЯНЦЕВ В’ячеслав Олексійович,

Національна юридична академія України

ім. Ярослава Мудрого,

декан факультету підготовки професійних суддів;

кандидат юридичних наук, доцент

РЕКОТОВ Петро Валентинович,

Запорізький юридичний інститут МВС України,

начальник кафедри загальноправових дисциплін.

Провідна установа: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, відділ історико-політологічних досліджень держави і права України (м. Київ)

Захист відбудеться “ 23 ” липня 2005 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50 річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50 річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “ 21 ” червня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Кириченко В.Є.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі розбудови незалежної правової держави Україна, історичне минуле, правова спадщина українського народу відіграють винятково важливу роль. Особливу увагу дослідників привертає період Української революції 1917-1920 рр., коли на порядок денний були поставлені питання національно-державного будівництва. Серед них – створення власних органів державної влади, визначення їх принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції.

Актуальність теми зумовлена й тим, що сьогодні виконавчим органам влади, і насамперед Кабінету Міністрів України, доводиться розв’язувати проблеми та вирішувати завдання подібні до тих, що стояли перед українськими урядами „першої” та „другої” УНР. Так, поклавши за мету побудову демократичної незалежної держави, вища виконавча влада Української Народної Республіки намагалась вирішити низку проблем, що охоплювали різні сфери її роботи, починаючи зі створення власної структури до забезпечення правових основ своєї діяльності. Виходячи з цього, можна зазначити, що сьогодні для урядовців та політиків України є важливим і необхідним у своїй роботі враховувати та використовувати як позитивний, так і негативний досвід організаційно-правової діяльності українських урядів 1917-1920 рр.

До того ж, тепер, як і за часів Центральної Ради і Директорії, виникають протиріччя стосовно розподілу повноважень між виконавчою та законодавчою гілками влади. Особливо гостро це виявилося у ході президентських виборів 2004 р. Вони показали недосконалість політико-правової системи України, слабкість її демократичних інститутів. Цікавою особливістю сучасного українського державотворення є надмірна політизація органів державної влади. Проведення конституційної реформи, що має врегулювати відносини й оптимізувати роботу вищих органів влади України гальмується, насамперед, з політичних причин. Схожою була ситуація з якою зіткнувся Генеральний Секретаріат влітку 1917 року та Рада Народних Міністрів УНР у травні-листопаді 1920 р.

Розвиток історико-правової науки неможливий без ґрунтовного вивчення і творчого використання наукової спадщини, створеної попередниками. До того ж, детальне спеціальне дослідження організаційно-правових засад діяльності урядів УНР періоду Центральної Ради і Директорії, створює можливість більш широко розкрити державно-правові процеси, які були притаманні цій винятково важливій добі вітчизняної історії. Висвітлення проблем національного державотворення 1917-1920 рр. та дискусії навколо них і сьогодні у тій чи іншій мірі перебувають під впливом політичних, ідеологічних упередженостей. Зважаючи на це, особливо нагальною є потреба показати дійсну історію „першої” та „другої” УНР, дати об’єктивну історико-правову оцінку спробам національного будівництва періоду визвольних змагань 1917-1920 і наступних років.

Таким чином, спеціальна розробка питань державного будівництва, вивчення організаційно-правових засад діяльності урядів „першої” та „другої” УНР, якраз і покликані зробити свій внесок у більш повне розкриття державно-правових процесів, що мали місце в історії вітчизняної державності в один з її доленосних моментів.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проведено відповідно до науково-дослідної програми кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, розробленої згідно з планом наукових досліджень “Програма розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001–2005 рр.”. Воно було також узгоджено з планами досліджень кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ складеними на виконання п. 1.10. „Тематики пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на період 2002-2005 рр.”, затвердженої наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та згідно з п. 1.1. „Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр.”, затверджених Вченою Радою НУВС 23 березня 2001 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у тому, щоб, ґрунтуючись на поглибленій джерельній базі і керуючись новітньою методологією, здійснити спеціальне комплексне історико-правове дослідження правових основ організації та діяльності урядів „першої” та „другої” УНР у їх наступності, виявити закономірності та особливості розвитку нормативно-правового регулювання їхньої організації та функціонування.

Відповідно до поставленої мети, увагу зосереджено на вирішенні таких основних завдань:

з’ясувати стан наукового дослідження проблеми, розширити її джерельну базу за рахунок залучення до наукового обігу невідомих раніше документів;

визначити і обґрунтувати сучасні методологічні підходи до вивчення досліджуваної теми;

дослідити компетенцію національних урядів доби Центральної Ради та Директорії, її співвідношення з компетенцією вищих законодавчих органів „першої” та „другої” УНР;

простежити правові основи, принципи та особливості формування вищих виконавчих органів державної влади „першої” та „другої” УНР, їхній партійний і соціальний склад;

проаналізувати особливості запровадження законодавчих актів на підставі яких будувалися та функціонували Генеральний Секретаріат, Рада Народних Міністрів УНР;

з’ясувати особливості нормотворчої та організаційно-розпорядчої діяльності урядів „першої” та „другої” УНР;

виявити характерні риси, притаманні відносинам Генерального Секретаріату, Ради Народних Міністрів УНР та місцевих (губернськими, повітовими, міськими, волосними) органів державного управління.

Об’єктом дисертаційного дослідження виступають уряди УНР доби Центральної Ради та Директорії, їхнє місце в системі органів державної влади та управління; основні напрямки діяльності урядів.

Предметом дисертаційного дослідження є теоретичні та нормативно-правові засади формування та діяльності урядів „першої” та „другої” УНР у їх наступності, зміни у їхній структурі, практика розбудови державності, нормотворча діяльність українських урядів. Спеціальним предметом дослідження стала джерельна база, спеціальна історико-правова та державознавча література з проблем, що досліджуються.

Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнотеоретичних принципів та сучасних засобів і методів наукового пізнання (філософських, загальнонаукових та спеціально-наукових). Обґрунтуванню обраних методів присвячено окремий підрозділ дисертаційного дослідження (1.3). Зокрема, при визначенні структури, мети та завдання дослідження здобувач спирався на універсальний діалектичний метод пізнання та гносеологічний підхід. Серед загальнонаукових методів використовувались такі як аналіз та синтез, системний, структурний, функціональний. Серед спеціально-наукових методів – історико-оглядовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, хронологічно-проблемний, статистичний тощо.

Хронологічні межі дослідження безпосередньо обумовлені метою та завданням дисертації і охоплюють період існування Української Центральної Ради (березень 1917 р.- квітень 1918 р.) та Директорії (листопад 1918 р. - листопад 1920 р.).

Територіальні рамки дослідження обумовлені проблемно-хронологічним характером роботи та фактором політико-адміністративного поділу території України, яка до революції входила до адміністративної системи Російської імперії. Стосовно 1917 - поч. 1919 рр. вони зумовлюються межами Наддніпрянської України - 9 тогочасних українських губерній (Київської, Волинської, Подільської, Полтавської, Харківської, Чернігівської, Катеринославської, Херсонської, Таврійської (без Криму)), які охоплювали більшість українських етнографічних земель, що знаходилися в складі колишньої Російської імперії. Подальше існування республіканських урядів Директорії стосується перебування їх на обмеженій території України (лютий 1919 – листопад 1920 рр.)

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є однією з перших спроб комплексного наукового дослідження питань правового регулювання організації та діяльності національних урядів доби Центральної Ради та Директорії, а також позначається авторським підходом до аналізу обраного предмету і сутністю отриманих висновків.

На основі здійсненого аналізу законодавства, даних, опублікованих у періодичних виданнях того часу, а також шляхом залучення до наукового обігу широкого кола виявлених архівних джерел, автором:

вперше здійснено узагальнення та систематизацію нормативно-правової бази та визначено організа-ційно-правові засади формування урядів „першої” та „другої” УНР;

додатково розглянуто та переосмислено сформовані в історичній та історико-правовій науці уявлення щодо організаційної діяльності Генерального Секретаріату, Ради Народних Міністрів УНР та особливості порядку і процедури їхнього функціонування;

вперше спеціально досліджено повноваження та сфери конкретної діяльності українських урядів;

визначено і проаналізовано основні етапи державотворчої діяльності Генерального Секретаріату, Ради Народних Міністрів УНР;

системно узагальнено практичний досвід формування вищих виконавчих органів державної влади „першої” та „другої” УНР, визначено сферу їх компетенції;

з’ясовано особливості нормотворчої діяльності українських урядів доби Центральної Ради та Директорії;

показано поступову трансформацію підходів державців УНР в умовах революції та громадянської війни до суті власної місії, перехід до розробки Конституції, як фундаментально-правової основи діяльності вищих органів державної влади;

вперше комплексно висвітлено основні проблеми державотворчої діяльності урядів „першої” та „другої” УНР;

дістало подальшого розвитку використання архівних документів, матеріалів періодичних видань, що довгий час не потрапляли до поля зору дослідників.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що узагальнення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані: для подальшого наукового опрацювання проблеми формування та розвитку законодавства про організацію та діяльність вищих органів виконавчої влади в Україні та осмислення важливих історико-правових питань розвитку українського державотворчого процесу; при викладанні загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України та при підготовці відповідних розділів підручників і навчально-методичних посібників; з метою створення необхідного підґрунтя для вдосконалення правової бази сучасної української держави.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Положення і висновки наукового дослідження відображені у публікаціях автора, обговорювались на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на таких наукових форумах: Х Міжнародній історико-правовій конференції “Історико-правові проблеми автономізму та федералізму” (м. Севастополь, 22-24 вересня 2003р.); XII Міжнародній історико-правовій конференції „Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (м. Бахчисарай, 10-13 вересня 2004р.); XI історико-правовій конференції „Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект”(м. Суми, 16-18 квітня 2004р.);VІІ звітній науково-практичній конференції науково-педагогічних працівників, курсантів і студентів Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (м. Сімферополь, 19 травня 2005 р.); ХІІІ історико-правовій конференції “Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти” (м. Чернівці, 20-22 травня 2005 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації вміщені автором у чотирьох статтях, виконаних одноосібно і опублікованих у виданнях, визнаних ВАК України фаховими з юридичних наук.

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, 3 розділів, які містять 9 підрозділів, висновків, списку літератури. Повний обсяг дисертації 183 сторінки, список використаних джерел 22 сторінки (315 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами і темами, пояснюються хронологічні та територіальні рамки роботи, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет; характеризується наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані, що свідчать про апробацію результатів основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ „Стан наукової розробки проблеми, джерельна база та теоретико-методологічні основи дослідження” складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1 „Історіографія проблеми” визначається ступінь наукового опрацювання теми. Зазначається, що досліджувана проблема, її окремі аспекти знайшли певне відображення в зарубіжній українській, радянській та сучасній вітчизняній історіографії.

Першими дослідниками становлення і розвитку української державності у роки національно-демократичної революції були переважно її учасники, тогочасні керівники України. Вже у період існування УЦР та зразу ж після її падіння з’явились праці М.Грушевського, О.Шульгина, М.Порша, М.Возняка та ін. Часто вони містять цінний фактичний матеріал і теоретичні узагальнення, важливі для розуміння розвитку державотворчих процесів в Україні.

Починаючи з 20-х років поза межами України вийшла низка праць, автори яких так чи інакше торкаються проблем правового регулювання організації та діяльності урядів „першої” та „другої” УНР. Роботи В.Винниченка, Д.Дорошенка, П.Христюка, М.Шаповала, О.Слободича, С.Шелухіна, І.Мазепи та ін. є цікавим і важливим дослідницьким матеріалом. Вони дають можливість з’ясувати не тільки основні принципи формування національних органів влади, але й розглянути розбіжності у політико-правових поглядах державців на проблему визначення їх статусу та компетенції.

Досліджувана тема частково знайшла своє висвітлення в узагальнюючих творах зарубіжних істориків Н.Полонської-Василенко, Р.Млиновецького, Т.Гунчака, І.Нагаєвського, О.Субтельного, О.Брика та ін.

Отже, можна констатувати, що у висвітлені окремих аспектів проблеми зарубіжні україністи досягли певних успіхів. Разом з тим, діяльність органів державної влади, зокрема урядів „першої” та „другої” УНР, їх організація, повноваження, проблема взаємовідносин гілок влади між собою не знайшли належного наукового вивчення, адекватної історико-правової оцінки.

Радянська історико-правова наука, внаслідок упередженого, класового, ідеологічно-детермінованого підходу до вивчення, умов для об’єктивного дослідження історії національного державотворення періоду УЦР та Директорії не мала. У працях радянських істориків чітко просліджується тенденція до звеличення та ідеалізації національно-державної політики більшовиків в період революції. При цьому державотворча діяльність урядів „першої” та „другої” УНР спеціально не вивчалася.

Новий етап вітчизняної історіографії розпочався після проголошення незалежності України. Праці Б.Андрусишина, В.Верстюка, О.Павлюка, О.Рубльова, О. Реєнта, В.Солдатенка, І.Логвиненка, О.Левченка, Т.Борисової та ін. охоплюють досить широкий спектр проблем з історії „першої” та „другої” УНР. Характерним для цих досліджень є те, що організаційно-правові засади діяльності національних урядів 1917-1920 рр. знайшли лише поверхове відображення. Необхідно виділити роботи сучасних істориків права О.М.Мироненка, О.Л.Копиленка, М.Л.Копиленко, які зробили вагомий внесок у розроблення даної проблематики.

Підбиваючи підсумок аналізу стану наукової розробки проблеми, можна дійти висновку, що проблеми правового регулювання організації та діяльності урядів „першої” та „другої” УНР дослідниками розглядалися побіжно і не знайшли комплексного спеціального висвітлення в історичній та історико-юридичній літературі. Зроблений історіографічний аналіз показує, що нагальна потреба в дослідженні обраної дисертантом теми є своєчасною й актуальною.

Підрозділ 1.2 „Джерелознавчий аналіз діяльності українських урядів” присвячений характеристиці джерельної бази дисертаційного дослідження, яку складає комплекс архівних та друкованих матеріалів, що зосереджені в архівних сховищах та бібліотеках України. Всі використанні джерела за принципом їх походження та призначенням можна класифікувати на кілька груп.

Першу групу склали нормативні акти та документи політико-правового характеру. Насамперед, це законодавчі акти УНР конституційного характеру та їх проекти: Конституція УНР 29 квітня 1918 р., Закон „Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці” від 12 листопада 1920 р., Закон „Про Державну Народну Раду УНР” від 12 листопада 1920 р., проект „Основного Державного Закону УНР” та ін. Вони достатньо чітко визначали повноваження уряду їх взаємодію з законодавчою та судовою владами. Окрім того, до цієї групи ввійшли офіційні документи Тимчасового уряду, органів державної влади „першої” та „другої” УНР: універсали УЦР, „Статут Генерального Секретаріату” від 16 липня 1917 р., „Тимчасова інструкція Генеральному Секретаріатові Тимчасового Правительства на Україні” від 4 серпня 1917 р. та ін., що мають важливе значення у з’ясуванні структури та компетенції органів вищої виконавчої влади УНР. У дисертації аналізувалися декларації Генерального Секретаріату та Ради Народних Міністрів УНР.

Джерельну базу історико-правового дослідження склали оригінальні документи і матеріали з фондів Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, зокрема: Ф. 1063. Опис 1. Генеральний Секретаріат УНР (червень 1917 – 9 січня 1918 р.); Опис 2. Рада Народних Міністрів УНР (1918 р.); Ф.1064. Опис 1. Рада Міністрів Української Держави, ф.1065. Описи 1-5. Рада Міністрів УНР Директорії; Ф.1115. Опис 1. Українська Центральна Рада; Ф. 1429. Описи 1-4. Канцелярія Директорії; Ф.2208. Міністерство юстиції УНР (1919 – 1920 рр.) та ін. Ці фонди містять закони, постанови, протоколи засідань УЦР та Генерального Секретаріату, а також циркуляри, розпорядження, документи апаратів Директорії та РНМ УНР інші акти вищих органів державної влади. Комплексний розгляд цих документів сприяв з’ясуванню юридичного статусу, принципів формування, компетенції та структури національних урядів „першої” та „другої” УНР.

Цікаві матеріали, що характеризують державотворчі зусилля національних органів державної влади „першої” та „другої” УНР містяться у збірці „Українська революція: Документи 1917-1921 років. Джерела до новітньої історії України”, що вийшла друком в 1984 році у Нью-Йорку. У середині 90-х років вийшов у світ двотомник „Українська Центральна Рада. Документи і матеріали”. У ньому містяться нормативно-правові акти, протоколи і матеріали засідань вищих органів державної влади, документи розпорядчого характеру, які допомагають з’ясувати принципи формування, юридичний статус та повноваження ГС (РНМ).

Ще однією складовою частиною джерельної бази дисертації стали періодичні видання 1917-1920 рр. Насамперед це офіційні урядові видання доби УЦР та Директорії, – „Вісті з Української Центральної Ради у Києві”, „Вістник Генерального Секретаріату УНР”, „Вістник Ради Народних Міністрів УНР”, „Вістник Державних Законів для всіх земель УНР”, „Державний вістник” „Вістник УНР” та ін. У дослідженні також використовувались періодичні видання різноманітних політичних напрямків і орієнтацій. Це часописи: „Нова Рада”, „Робітнича газета” , „Боротьба”, „Народна воля”, „Нова громада”, „Народная свобода”, „Киевская мысль”, „Киевлянин” та ін.

Наступну групу джерел при написанні дисертації склали мемуарні твори та щоденники М.Грушевського, Д.Дорошенка, В.Андрієвського, А.Гольденвейзера, П.Скоропадського, Є.Чикаленка, М.Єреміїва, М.Галагана, О.Мицюка, І.Фещенко-Чопівського та ін. Частина мемуарів містить значну кількість законодавчих актів та інших документів українських урядів, що, безперечно, розширює джерельне поле дослідження.

Отже, на нашу думку, наявна джерельна база є достатньою для різнобічного розкриття запропонованої теми дисертації.

Підрозділ 1.3 „Теоретико-методологічні основи дослідження” характеризується методологічна основа дослідження, яка побудована, насамперед, на принципі історизму, що передбачає з’ясування причин та передумов утворення українських урядів „першої” та „другої” УНР; закономірностей і специфіку формування організаційних і правових засад його діяльності; закономірностей їх розвитку в конкретно-історичних умовах; особливостей функціонування національних урядів на кожному новому етапі історичного розвитку.

Застосування принципу історизму неможливе без принципу об’єктивності. Цей принцип зобов’язує розглядати конкретні події та явища у всій їх складності, багатогранності і суперечливості; дає можливість розглядати історичний процес як об’єктивну закономірність, дозволяє з’ясувати загальні державотворчі тенденції в 1917-1920 рр. Розвиток держави автор намагався осмислити через її найсуттєвішу складову – органи державної влади, і, насамперед, досліджуючи організаційні та правові основи діяльності урядів доби УЦР та Директорії.

У дисертаційному дослідженні використовувався принцип детермінізму як розуміння причинної обумовленості явищ і процесів у державно-правовій сфері. Цей принцип дає можливість з’ясувати які фактори впливали на визначення структури, юридичного статусу та компетенції українських урядів. Серед загальнофілософських методів дослідницького пошуку і наукового аналізу – діалектичний метод пізнання; у ході роботи з систематизації та класифікації джерельної бази й фактологічного матеріалу, встановленні вірогідності та повноти інформації використовувався гносеологічний аналіз. Із загальнонаукових методів використані аналіз та синтез, за допомогою яких здійснювався перехід від менш конкретних нормативних приписів державного законодавства до більш конкретних нормативно-правових актів, що регулювали правовідносини у сфері діяльності українських урядів „першої” та „другої” УНР. Серед методів власне історичного дослідження широко застосовувався історико-генетичний метод, який дозволяє послідовно, в динаміці простежити властивості урядів „першої” та „другої” УНР в процесі їх історичного поступу. Також використовувався проблемно-хронологічний метод. Завдяки йому вдалося розподілити обрану тему дослідження на ряд більш вузьких проблем, визначених у розділах, у кожному з яких історичний матеріал розглядається у хронологічній послідовності. Використання системного, структурного, функціонального та інших загальнонаукових методів дозволило розкрити основні політико-правові та соціально-економічні чинники, які вплинули на формування організаційних та правових засад діяльності урядів УНР у 1917-1920 рр.

Окрім того, у дисертації застосовано ще низку спеціально-наукових методів, як порівняльно-правовий, формально-юридичний, історико-оглядовий, періодизаційний, порівняльно-історичний, історико-хронологічний, історико-типологіч-ний. Комплексне застосування даних методів дослідницького пошуку та наукового аналізу дозволило виявити й проаналізувати основні напрямки, форми роботи, подібні і відмінні ознаки діяльності урядів „першої” та „другої” УНР, піддати аналізу їх склад та організацію.

В цілому застосування сучасної методології забезпечує можливість оптимального використання нових архівних матеріалів, опублікованих джерел та наукової літератури.

Другий розділ „Правові основи організації та діяльності урядів „першої” УНР” складається з трьох підрозділів. Підрозділ 2.1 „Причини та передумови утворення Генерального Секретаріату” присвячено аналізу причин та передумов утворення ГС. Зазначається, що керманичі УЦР, у перші місяці після повалення самодержавства, вважали Центральну Раду виконавчим органом об’єднаних партійних і громадських груп, носієм моральної влади. Однак, у червні 1917 року процес перетворення моральної влади у публічно-правову набув такої сили, яка свідчила, що УЦР вичерпала себе як тільки виконавчий орган, і через те мусила розширити платформу своєї діяльності, взяти на себе функції національного сейму, тобто законодавчого органу. Саме так обґрунтовувалась необхідність створення ГС, що мав перебрати на себе всі колишні виконавчі функції УЦР та її Комітету.

Після прийняття 10 червня 1917 р. І Універсалу, що проголошував автономію України, Комітет УЦР 15 червня ухвалив організувати Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради. Тоді ж було обрано вісім перших його членів.

26 червня 1917 року V сесія УЦР ухвалила резолюцію, де ГС іменувався „найвищим народоправним органом українського народу і його найвищою владою”. Проте така оцінка щодо виконавчого органу викликає сумніви, бо і „де-юре”, і „де-факто” не відповідала дійсності.

Зроблено висновок, що створення ГС знаменувало початок розмежування владних функцій. Центральна Рада зосереджувалась більше на стратегічно законодавчій діяльності, дедалі набувала рис парламентської інституції, а Генеральний Секретаріат брав на себе функції виконавчого органу і поступово перетворювався у справжній український уряд

У підрозділі 2.2 „Структура та компетенція Генерального Секретаріату” аналізується структура та компетенція Генерального Секретаріату. Зазначається, що перша декларація ГС від 26 червня 1917 р. хоча і визначала в основному структуру українського уряду, але в цілому його компетенція та деяких секретарств залишалась не з’ясованою. II Універсал УЦР (3 липня 1917 р) вказував на подвійну підпорядкованість ГС. Окрім відповідальності перед УЦР, „Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради”, в справах державного управління мав діяти як орган Тимчасового уряду і бути перед ним відповідальним.

Аналізується „Статут Генерального Секретаріату” („Статут вищого управління Україною”), та „Тимчасова інструкція Генеральному Секретаріатові Тимчасового Правительства на Україні” (4 серпня 1917 р.), яка оголошувала ГС вищим органом Тимчасового уряду в справах місцевого самоврядування в Україні та значно обмежувала його компетенцію. З ГС встановлювалися контакти центру за допомогою комісара з українських справ. Сам же ГС оголошувався не урядом автономної України, а вищим органом управління краю. УЦР залишалася дорадчим і виборчим органом, від якого залежало формування ГС.

З’ясовано, що при формуванні ГС фракції МР здебільшого додержувались положень інструкції Тимчасового уряду, а не статуту. На підставі архівних документів розкриваються спроби ГС розширити свої повноваження: спочатку урядова комісія мала підготувати проект нової інструкції, потім було прийнято інше рішення - доручити кожному генеральному секретарю виробити інструкцію для свого секретаріату, котра мала стати доповненням і розвитком серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація ГС від 29 вересня 1917 р.).

Зазначається, що УЦР досить часто відступала від інструкції Тимчасового уряду щодо визначення компетенції окремих секретарств та ГС у цілому. У більшості випадків це робилось неформально, а інколи й приймались офіційні рішення.

Після більшовицького перевороту у Петрограді, не відкидаючи інструкцію Тимчасового уряду, ГС керувався біль-ше власним Статутом. 31 жовтня УЦР постановила поширити юрисдикцію ГС на ті українські землі, які за серпневою інструкцією Тимчасового уряду залишилися поза межами автономії України. Це було підтверджено 3 листопада у відозві ГС, яку було покладено в основу III Універсалу (7 листопада 1917 р.).

З проголошенням УНР організаційна робота по вдосконаленню структур виконавчої влади республіки, визначенню компетенції секретарств, пішла більш продуктивно, а Закон „Про порядок видання нових законів” від 25 листопада 1917 р. законодавчу ініціативу закріплював лише за МР та ГС. 18 грудня був затверджений порядок внесення законопроектів на розгляд уряду.

Зазначається, що Загальні збори УЦР та збори МР здійснювали установчі функції щодо складу і організаційної структури ГС; мали місце факти фінансового контролю за діяльністю уряду з боку законодавчого органу. Показано, що Загальні збори УЦР і збори МР впливали на діяльність ГС шляхом внесення на розгляд уряду своїх пропозицій („внесень”), які він мав виконувати. Їх взаємодія виявлялася також і в законодавчому процесі. Окрім того, МР на своїх зборах затверджувала і призначала окремих генеральних секретарів, що давало їй можливість певною мірою контролювати діяльність ГС. Загальні збори УЦР чи збори МР здійснювали також установчі функції щодо складових ланок вищого виконавчого органу УНР (наприклад, комісій ГС).

Зроблено висновок, що ГС з часу свого утворення пройшов складний шлях перетворень: від виконавчого органу з подвійною підпорядкованістю УЦР та Тимчасовому уряду (серпень 1917 р.), до уряду незалежної держави – УНР (січень 1918 р.). Проте характерним для діяльності ГС цього періоду була недостатньо повна визначеність його правового статусу й компетенції.

У підрозділі 2.3 „Правові основи формування та діяльності Ради Народних Міністрів УНР в умовах німецько-австрійської присутності” на основі аналізу архівних джерел, відповідних нормативних матеріалів, наукових праць вітчизняних вчених, висвітлено проблему організації та правових засад функціонування українського уряду в умовах війни та німецько-австрійської присутності.

За IV Універсалом (9 січня 1918 р.) ГС перейменувався на Раду Народних Міністрів (РНМ), а генераль-ні секретарі - на народних міністрів. Також визначались першочергові завдання уряду та було здійснено чергову його переорганізацію.

Зазначається, що перевантаженість поточною роботою змусила РНМ удатися до створення Малої Ради Народних Міністрів (до неї увійшли товариші народних міністрів). На цей допоміжний орган покладалося розв’язання другорядних справ.

Намагаючись в умовах війни зробити роботу РНМ більш дієвою та ефективною, відбулося істотне скорочення урядових посад. 1 лютого 1918 р. МР надала надзвичайні повноваження РНМ. Зокрема, без згоди УЦР, уряд мав право підписувати міжнародні угоди на будь-яких умовах. Це рішення дозволило РНМ 8 лютого 1918 р. укласти військову конвенцію між УНР та Німеччиною й Австро-Угорщиною. Вона стала правовою основою для введення союзницьких військ в Україну.

Після повернення до Києва, у РНМ продовжувалися постійні кадрові й організаційні зміни.

Проаналізовано організацію роботи уряду „першої” УНР. Хоча ще 3 вересня 1917 р. ГС затвердив свій регламент, проте він доволі часто порушувався. У більшості випадків порядок денний попередньо не опрацьовувався, а виникав стихійно, тобто вже під час засідання, хід якого фіксувався спочатку в протоколах, а потім - у журналах, копії яких розсилалися всім генеральним секретарям. Не сприяла продуктивній роботі уряду й дисципліна вищих посадових осіб. Отже, уряд УНР у березні-квітні 1918 р. не являв собою дієвого державного органу.

Зазначено, що нездатність УЦР та українського уряду опанувати порядком в країні сприяла консолідації консервативних сил, проводу яких, зокрема П.Скоропадському, вдалося порозумітися з німцями, як наслідок державний переворот пройшов без особливих ускладнень.

29 квітня 1918 р. УЦР прийняла Конституцію УНР (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), в якій п’ятий розділ присвячувався РНМ. Вона визнавалася вищою виконавчою владою в УНР, однією з трьох гілок влади поряд з Всенародними Зборами та Генеральним судом УНР. Конституція достатньо чітко визначала порядок формування, повноваження та компетенцію уряду. Однак організувати уряд, відповідно до Конституції, не вдалося. День прийняття Основного Закону став останнім днем діяльності УЦР.

Третій розділ „Уряди „другої” УНР: статус та правові засади функціонування” складається з трьох підрозділів. У підрозділі 3.1 „Прихід до влади Директорії та утворення уряду УНР” розкривається суперечливий характер політичних сил, що впливали на формування та діяльність Директорії та уряду „другої” УНР. На підставі аналізу перших політико-юридичних актів Директорії - Повстанської декларації від 15 листопада 1918 р. та „Сповіщенні Директорії” від 21 листо-пада 1918 р. – робиться висновок, що вона вважала себе тимчасовим органом і мала намір створити „ка-бінет народних міністрів”, однак всі державотворчі зусилля Директорії у цьому напрямку мали безсистемний характер, розвивались на ос-нові прецеденту. Як своєрідний тимчасовий уряд у листопаді була сформована „Рада завідувачів державних справ”. Однак чітко визначених прав і обов’язків цей орган не мав, припинивши існування напередодні вступу Директорії до Києва. 14 грудня 1918 р. УВРК була призначена Рада Комісарів, як тимчасова найвища виконавча влада. На цей орган покладалося завдання взяти під свій контроль роботу геть-манських міністерств і в такий спосіб забезпечити управління країною. Врешті, Директорія наказом від 26 грудня 1918 р. призначила РНМ - уряд „другої” УНР.

Встановлено порядок формування РНМ. Уряд формувався Директорією за національним та партійним принципом делегування міністрів комітетами своїх партій і з відповідальністю партій за своїх міністрів, а не Голови РНМ за всіх міністрів, які, в свою чергу, мали б відповідати за всю РНМ. Голова РНМ впливу на формування кабінету не мав, а одержав призначення до готового органу і, як наслідок, очолював уряд більше технічно. Такий принцип формування уряду та його склад критично оцінювались навіть тогочасними політиками. Зазначено, що декларація Директорії від 26 грудня 1918 р. містила багато загальників і не визначала структуру та компетенцію українського уряду, тим більше, не стала правовою основою його діяльності. Розподіл повноважень між РНМ та Директорією, визначення статусу уряду, покладалось на Конгрес трудового народу.

У підрозділі 3.2 „Правові основи організації та діяльності урядів УНР (1919 – травень 1920 рр.)” досліджено особливості правового регулювання діяльності урядів „другої” УНР та їх взаємовідносини з Директорією.

Аналізуються політико-правові та нормативні акти Конгресу трудового народу. Зокрема , постанова про форму влади та Універсал Трудового Конгресу України. Цими документами виконавча влада покладалась на РНМ, підзвітну Трудовому Конгресу, а під час перерви у його засіданнях – Директорії. Проте, компетенція й повноваження уряду не були визначені. Робиться висновок, що Конгрес легітимував владу Директорії та РНМ, але не провів чіткого розподілу повноважень між ними.

Досліджено особливості організації та правове забезпечення діяльності урядів С.Остапенка, Б.Мартоса, І.Мазепи. Показано спроби РНМ законодавчо врегулювати відносини з Директорією, більш чітко визначити свій статус та компетенцію. 14 лютого 1919 р. уряд ухвалив тимчасовий закон „Про порядок внесення й затвердження законів в Українській Народній Республіці”, що мав регулювати стосунки РНМ з Директорією. Водночас, уряд намагався обмежити військові повноваження Головного Отамана С.Петлюри, ухваливши 24 лютого 1919 р. „Закон про утворення посади На-казного отамана Народної Республіканської армії та обсяг прав і обов’язків Головного Отамана, Наказного отамана та військо-вого міністра”.

Уряди „другої” УНР переживали перманентну організаційну кризу. В умовах війни не було здійснено розподілу владних повноважень між Директорією та РНМ, визначено межу їх компетенції. Встановлено, що важлива роль у схемі державного управління в УНР належала державним нарадам, які у 1919 – п.п.1920 рр. скликались досить часто за участю РНМ, Директорії та представників провідних політичних сил і мали консультативний характер. Рішення нарад виявляли певний консенсус, на підставі якого Директорія ухвалювала принципові рішення, щодо основ формування уряду, зміни його складу та визначала пріоритетні напрямки його політики. Проте С.Петлюра, який уособлював владу Директорії, часто ігнорував рішення нарад.

Показано, що неврегульованість правових взаємин між Директорією та урядом призводила до постійних протиріч між цими органами влади. 14 лютого 1920 р. внаслідок глибокої політичної кризи РНМ на деякий час фактично припинила свою діяльність.

У підрозділі 3.3 „Опрацювання організаційно-правових засад функціонування РНМ у конституційних актах УНР та діяльність українського уряду (травень – листопад 1920 р.)” досліджено особливості організації та правове забезпечення діяльності урядів В.Прокоповича, А.Лівицького. На підставі урядової декларації від 3 червня 1920 р. з’ясовані першочергові завдання РНМ. Водночас зазначається, що декларація не визначала межі компетенції вищих органів влади УНР. Загострення військово-політичної ситуації в Україні у червні 1920 р. викликали чергову організаційну кризу уряду, яку загострювали не тільки відсутність правового регулювання діяльності РНМ, а й особиста неприязнь між прем’єром та його заступником.

Досліджено конституційний процес, що відбувався у травні-листопаді 1920 р. Проаналізовані, прийняті РНМ 12 листопада 1920 р., Закон „Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці” та Закон „Про Державну Народну Раду УНР”, де були виписані повноваження РНМ, ДНР та Директорії. Вказується, що у частині визначення статусу уряду вони мали суттєві вади

Розглянуто роботу урядової Конституційної комісії. Проаналізовано остаточний варіант проекту „Основного Державного Закону УНР”, який було подано РНМ.

Вищевказані нормативно-правові акти так і не стали повноцінними джерелами права „другої” УНР, правовою основою діяльності її уряду, але все ж свідчили про наміри й спроби українських державців та політиків обмежити одноосібну владу С.Петлюри, чітко окреслити повноваження РНМ, зробити уряд дієздатним. Вони лишилися нереалізованими документами історії вітчизня-ного права, бо вже 14 листопада 1920 року уряд „другої” УНР виїхав за кордон.

ВИСНОВКИ

У висновках узагальнюються результати дисертаційного дослідження:

Особливості становлення „першої” УНР та формування її вищих органів державної влади зумовлювалися, насамперед, специфікою загального стану Росії. Після Лютневої революції поряд з інститутами державної влади колишньої Російської імперії, Тимчасового уряду, Радами робітничих, солдатських, селянських депутатів, почали створюватися органи, які пройшли еволюцію від громадських до вищих органів державної влади УНР, зокрема – ГС. До жовтня 1917 р., він мав подвійну підпорядкованість – УЦР, як її виконавчий орган, та центральній петроградській владі, як „вищий орган Тимчасового уряду в справах місцевого самоврядування в Україні”. Отже, можна стверджувати, що до прийняття III Універсалу, ГС „де-юре” не був вищим органом виконавчої влади УНР, хоча „де-факто” намагався такі функції виконувати.

З проголошенням УНР ГС перетворювався на її уряд. Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалось на підставі III та IV Універсалів УЦР та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці документи містили багато загальників й чітко не визначали принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції українського уряду. Більш того, до останнього дня існування „першої” УНР УЦР не спромоглася прийняти жодного нормативно-правового акту, що чітко окреслював би повноваження та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) та вищою виконавчою (Генеральним Секретаріатом (Радою Народних Міністрів)) владами. Все це значно ускладнювало роботу уряду, призводило до протистояння гілок влади.

РНМ „другої” УНР формувалася за національним принципом, на основі міжпартійної коаліції та під жорстким контролем Директорії. Її юридичний статус чітко не визначався. Також не було проведено розподілу владних повноважень між РНМ і Директорією. Проблеми взаємин між різними гілками влади вирішувалися за допомогою різних на поспіх розроблених, недосконалих за юридичною технікою ухвал, постанов, заяв тощо. Проблема невизначеності правового статусу й компетенції РНМ стала головною причиною постійних протиріч між урядом і Директорією.

Уряди „другої” УНР перебували у стані перманентної організаційної кризи. Це пояснювалось не тільки внутрішніми причинами (відсутність кваліфікованих кадрів, протиріччя з Директорією, міжпартійне протистояння та ін.), а й зовнішніми.

РНМ функціонувала фактично в умовах війни, що не могло не позначитись на організації її діяльності. За таких складних обставин вагоме місце у системі державного управління „другої” УНР належало державним нарадам. Вони проходили за участю РНМ, Директорії та представників провідних політичних сил. Рішення державних нарад мали, як правило, консультативний характер і виявляли певний консенсус, на підставі якого Директорія ухвалювала принципові рішення, щодо основ формування уряду, зміни його складу та визначала пріоритетні напрямки його політики.

Досліджуючи організаційно-правові засади діяльності урядів „першої” та „другої” УНР можна дійти висновку, що їх споріднюють проблеми невизначеності юридичного статусу та компетенції. Не було прийнято нормативних документів, де б чітко окреслювались принципи, структура та порядок формування вищого органу виконавчої влади. Правові взаємини уряду з іншими ключовими державними органами влади УНР теж залишились не з’ясованими, а це призводило до постійних протиріч між ними.

Невирішеною залишилась проблема взаємодії урядів „першої” та „другої” УНР з місцевими органами виконавчої влади та самоврядування. В умовах громадянської війни та інтервенції дуже важко було провести чітку межу між цивільною та військовою владою, тому нормативно-правові акти, що мали регулювати відносини уряду та місцевих органів (губернських, повітових, міських, волосних) державного управління, як правило не реалізовувалися. До того ж, роботу урядів