НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КЕРЕЦМАН Василь Юрійович

УДК 35.07/.08(477)

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант –доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент АПрН України

НИЖНИК Ніна Романівна,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

перший проректор. | Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент

ТОКОВЕНКО Валерія Володимирівна,

Київський міжнародний університет,

завідувач кафедри соціології; | доктор наук з державного управління, професор

МОРДВІНОВ Олександр Григорович,

Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, завідувач кафедри адміністративного менеджменту; | доктор економічних наук, професор,

член-кореспондент НАН України

МІКЛОВДА василь Петрович,

Ужгородський національний університет,

завідувач кафедри економіки, менеджменту

та маркетингу. | Провідна установа – | Хмельницький університет управління та права, кафедра регіонального та муніципального управління, м. Хмельницький. |

Захист відбудеться 8 грудня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізо-ваної вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 4 листопада 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Оновлення усіх сфер суспільного життя в Україні, яке триває після проголошення незалежності, практично не торкнулося проблем взаємовідносин держави з регіонами. Адміністративна реформа та реформа адміністративно-територіального устрою в Україні здійснюються непослідовно, без належного науково-методичного та аналітичного забезпечення, що спричинює їх недостатню ефективність. Це призвело до виникнення загальної проблеми у сфері відносин держави з регіонами та міжрегіональних взаємин, свідченням чого є нерівність економічного розвитку регіонів, наявність серйозних міжрегіональних диспропорцій у якості та рівні життя населення, перманентних сепара-тистських устремлінь.

Це висуває на перший план необхідність попередження та подолання дезінтеграційних тенденцій з використанням усього можливого інструмен-тарію, створення нової правової та інституційної структури впливу держави на розвиток регіонів. Набутий у роки незалежності досвід розвитку України переконливо свідчить про неможливість реформування будь-яких суспільних відносин без належного наукового обґрунтування, прогностичних передбачень, розробки новітніх суспільних методологій та теорій. Тому будь-яким практичним крокам щодо реформування сфери регіонального розвитку повинні передувати серйозні комплексні наукові дослідження, виконані саме в межах науки державного управління із застосуванням міждисциплінарних підходів. Відсутність таких досліджень стримує розвиток правової та інституційної бази регулювання розвитку регіонів, не дозволяє визначити й реалізувати пріоритетні напрями впливу держави на ситуацію в регіонах, що веде до зростання аномальних міжрегіональних диспропорцій та дезінтеграції єдиного державного простору.

Чинником, який підтверджує актуальність досліджуваної теми, є також наявність значного й корисного досвіду державного регулювання розвитку регіонів у зарубіжних країнах, спроба систематизації та адаптації якого зроблена в даній роботі.

Проблема державного регулювання розвитку регіонів є комплексною і потребує для свого розв’язання серйозних теоретичних напрацювань, формування правової та інституційної бази, визначення першочергових напрямів її розв’язання, що дасть змогу реалізувати системний принцип ефективного державного впливу на розвиток регіонів.

В останні роки спостерігався певний інтерес науковців до проблеми даного дослідження, свідченням чого є опублікована спеціальна літера-тура, проведені конференції тощо, які детально проаналізовані у першому розділі дисертаційного дослідження. Але результатом зазначених зусиль, на жаль, не стало розроблення чіткої несуперечливої концепції, придатної для подальшого наукового розвитку й практичного застосування у процесі здійснення та наступного вдосконалення державного впливу на регіональний розвиток. Дослідження, в яких з позицій системного підходу розглядаються теоретичні та практичні аспекти проблеми державного регулювання розвитку регіонів, відсутні. Як правило, дослідники віддають перевагу тільки окремим аспектам зазначеної проблеми.

Існування проблеми наукового обґрунтування здійснення держав-ного регулювання розвитку регіонів обумовлює актуальність розробки теоретико-методологічних засад, правових та інституційних аспектів, напрямів удосконалення такого регулювання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дана робота виконана на кафедрі державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України у межах комплексного наукового плану й відповідно до наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації РК 0199 U002827) і наукової теми “Розроблення теоретичних засад деконцентрації та децентралізації в системі виконавчої влади та меха-нізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності” (номер державної реєстрації 0103 U006819); в Інституті державного управ-ління та регіонального розвитку Ужгородського національного університету в межах теми “Розробка перспективних моделей регіональної політики і управління та стимулювання місцевого розвитку в Україні (на прикладі Закарпатської області)” (номер державної реєстрації 0101 U004544), одним із виконавців яких є дисертант.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі сучасного розвитку науки та практики державного управління розробити цілісну концеп-цію, яка включала б науково-теоретичне обґрунтування, правові й інсти-туційні засади державного регулювання розвитку регіонів, а також пріо-ритет-ні напрями його вдосконалення в сучасній Україні.

Для досягнення мети дослідження поставлені такі завдання:

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження - суспільні відносини у сфері взаємозв’язків держави з регіонами та її впливу на регіональний розвиток.

Предмет дослідження - теоретичні й практичні аспекти державного регулювання розвитку регіонів як складний феномен, властивий більшості сучасних країн.

Гіпотеза дослідження. Головна ідея й основні положення концепції дослідження відображені в загальній гіпотезі, що ґрунтується на припу-щенні, згідно з яким науково обґрунтована і впорядкована система дер-жавного регулювання розвитку регіонів є важливою запорукою терито-ріальної цілісності держави, подолання аномальних диспропорцій у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення єдиних соціаль-них стандартів життя населення, незалежно від місця проживання, та наближення України до європейських стандартів соціальної, демокра-тичної, правової держави.

Методи дослідження. Методологічною основою даної роботи є комплексне використання сукупності загальнонаукових та спеціальних методів дослідження.

На світоглядному методологічному рівні автор виходить із загально-людських та конституційних цінностей, зокрема визнання людини вищою соціальною цінністю, та необхідності реалізації конституційної норми щодо побудови в Україні правової, соціальної, демократичної держави.

При визначенні методології дисертаційної роботи автор виходив також із складності й міждисциплінарності предмета дослідження. Тому основу методології становить системний підхід, якого вимагає комплексний характер дисертаційного дослідження і завдяки якому дисертант розглядає проблему як рух від цілого до частин, від цілісної системи до її елементів. Крім того, системний підхід дозволив виробити теоретичну модель розвитку регіонів та межі регулюючого впливу держави на нього.

Дослідження проблеми державного регулювання розвитку регіонів стало можливим завдяки використанню низки інших наукових методів. Зокрема, широко використовується ретроспективний метод, у межах якого предмет дослідження аналізується в його послідовно-часовому розвитку, в контексті конкретної історичної ситуації та факторів, що впливають на нього на кожному етапі. Це дозволило виявити взаємозв’язок минулого, сьогодення і майбутнього: механізми та інструменти державного впливу на регіони, які використовувалися у минулому, не втратили своєї актуаль-ності й можуть застосовуватися в сучасних умовах.

Тема дослідження обумовила широке використання порівняльного методу, ефективність якого залежить, зокрема, від вдалого вибору об’єктів порівняння. Так, на думку автора, найбільш прийнятним для сучасної України є досвід державного регулювання розвитку регіонів у країнах Центральної Європи останнього десятиліття, а не західноєвропейських чи північноамериканських держав.

Для розкриття практичних аспектів теми застосовувався також формально-юридичний метод, зокрема для аналізу правового статусу та повноважень органів державної влади й управління, покликаних здійсню-вати регулювання розвитку регіонів.

Виконуючи дисертаційне дослідження, автор намагався поєднувати науково-теоретичний та емпіричний рівні пізнання. Тому, віддаючи належне теоретичному аналізу проблеми, дисертант доповнював його емпіричними даними.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці науко-вих положень та отриманні наукових висновків, які в сукупності розв’я-зують важливу наукову проблему обґрунтування теоретико-методо-логіч-них засад, практичних аспектів, пріоритетних напрямів удоско-налення державного регулювання розвитку регіонів та підвищення його ефектив-ності в сучасних умовах.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації вперше:

–

–

–

–

–

–

Удосконалено:

–

–

–

–

–

Набули подальшого розвитку:

–

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що в роботі зроблені теоретичні узагальнення, конкретні висновки, внесені пропозиції, які в комплексі дозволяють розв’язати проблему державного регулювання розвитку регіонів. Це робить їх придатними для застосування у практиці державного будівництва та місцевого самоврядування сучасної України, зокрема для подолання міжрегіональних диспропорцій, дез-інтегра-ційних проявів, забезпечення рівних соціальних стандартів життя населення, незалежно від місця проживання.

Основні результати дисертаційного дослідження застосовувалися Управлінням з питань взаємодії з місцевими органами влади Секретаріату Кабінету Міністрів України при підготовці пропозицій щодо вдоско-на-лен-ня адміністративно-територіального устрою, Закарпатською обласною дер-жавною адміністрацією (довідка про впровадження № 06-20/371 від 22.02.2005 р.), у науково-дослідній сфері Інститутом державного управ-ління та регіонального розвитку Ужгородського національного універси-тету для реалізації науково-прикладної теми “Розробка перспективних моделей регіональної політики і управління та стимулю-вання місцевого розвитку в Україні (на прикладі Закарпатської області)” (довідка про впровадження № 139 від 17.12.2004 р.), у навчальному процесі – при розробці у співавторстві навчальних посібників “Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку” (2003), “Виконавча влада в Україні” (2002).

Запропоновані в дисертації теоретичні положення, висновки й рекомендації можуть бути використані для подальшого наукового дослі-дження окремих аспектів проблеми державного впливу на регіональний розвиток, для вдосконалення нормативно-правової бази в Україні щодо законодавчого забезпечення регіонального розвитку й державної під-тримки проблемних регіонів, для вдосконалення структури органів дер-жав-ної виконавчої влади та місцевого самоврядування на регіональ-ному рівні, а також у процесі підготовки фахівців з державного й регіонального управління.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить особисто отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності розв’язують важливу наукову проблему обґрунтування теоретико-методологічних та практичних засад державного регулювання розвитку регіонів і пріоритетних напрямів його вдосконалення в сучасних умовах. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані окремі наукові статті.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й резуль-тати дисертації доповідалися на міжнародних, національних та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах та круглих столах, зокрема: міжнародній науковій конференції “На порозі тисячоліть: сучасні підходи до розвитку громад та регіонів” (Ужгород, 2000); міжнародній науково-практичній конференції “Державне управління та місцеве самоврядування в Україні: шляхи реформування” (Ужгород, 2000); конференції “Агентства регіонального розвитку в Україні: становлення та перспективи” (Київ, 2000); міжнародному науково-практичному семінарі “Науково-методичні засади проведення досліджень в галузі регіонального управління та місцевого самоврядування” (Львів, 2001); науково-прак-тичній конференції “Пріоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіонів: управлінський аспект” (Одеса, 2001); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні”, секція “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні” (Київ, 2001); семінарі “Інститути та інструменти розвитку територій. На шляху до європейських принципів” (Київ, 2001); у міжнародній конфе-ренції “Через розвиток самоврядних територіальних громад до грома-дян-ського суспільства” (Львів, 2001); науково-практичній конференції “Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002); навчальному семінарі “Методи і форми підвищення інноваційного потен-ціалу території: роль ААРРУ і АРР” (Полтава, 2003); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Ефективність державного управ-ління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003).

Результати апробації були схвалені, а тексти наукових доповідей, оприлюднених на конференціях, рекомендовані до опублікування.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи висвітлені в монографії “Державне регулювання регіонального розвитку: теоретичні аспекти” (2002) та 23 статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, визначених ВАК України. Наукові результати дисертації також висвітлені в 9 публікаціях в інших виданнях та матеріалах науково-практичних конференцій, 4 – у навчальних посібниках, матеріалах до лекцій, інших методичних виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків і списку використаних джерел (562 джерела). Повний обсяг дисертації - 403 с., з них – 349 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі сформульовано наукову проблему, обґрунтовано вибір теми дослідження та її актуальність; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; вказано на зв’язок роботи з науковими напрямами досліджень; розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача; ступінь апробації і перелік публікацій за темою дисертаційного дослідження.

У першому розділі – “Ступінь наукової розробки проблеми” – зроблено аналіз наукових праць та основних підходів до проблеми державного впливу на регіони із застосуванням ретроспективного та порівняльного методів.

Усебічний історико-логічний аналіз джерел з досліджуваної теми показав, що у країнах Західної Європи та Північної Америки ті чи інші питання регіоналістики досліджуються майже століття, в процесі чого склалося поняття “регіональні науки” (regional science) як самостійний напрям наукових знань та змінювали одна одну низка теорій регіонального розвитку. Особливе значення мають так звані динамічні теорії, що стали популярними у 50-х роках минулого століття. Зазначені теорії дослі-джували не лише структуру просторових систем, але й рушійні сили їх еволюції та характер функціонування. Вони базувалися на еволюційному підході до аналізу причин виникнення і відтворення територіальної нерівності, що давало змогу оцінити роль об’єктивних закономірностей розвитку регіонів і впливів на нього певних політичних систем, виявити взаємодію між регіональним розвитком та регіональною політикою держави, що є актуальним для даного дисертаційного дослідження.

У сучасній зарубіжній регіоналістиці також склалися різні підходи до поняття регіонального розвитку, які випливають, насамперед, з того чи іншого розуміння дослідниками суті регіону й тісно пов’язані з проблемами державного впливу на розвиток регіонів. Так, суспільні теорії регіонального розвитку базуються на зіткненні політичних за формою та економічних за суттю загальнонаціональних і регіональних інтересів. Регіональний аспект має і теорія життєвого циклу товару, яка поєднує стадії розвитку товару від його початку до занепаду й розміщення товарів різної зрілості по регіонах. Відповідно до цієї теорії регіональна політика покликана сприяти появі нових товарів і звільняти економічну структуру регіону від застарілих товарів.

В Україні, як і в інших пострадянських країнах, існує переплетіння кількох методологічних підходів до проблем регіонального розвитку – посткейнсіанського, теорії незбалансованого розвитку, створення техно-полісів та полюсів зростання, – що пояснюється необхідністю подолати за короткий відтинок часу період еволюції регіонального розвитку, який на Заході тривав упродовж десятиліть.

У колишньому СРСР питання взаємовідносин держави з регіонами вивчали переважно географи та економісти, перебуваючи під значним впливом державної ідеології. Звичайно, терміни “регіоналістика”, “регіо-наль-на наука” в той період у радянській науці не застосовувалися, але їх зміст практично вичерпувався економіко-географічними науковими термі-на-ми: “розміщення продуктивних сил”, “соціально-економічна географія”, “регіональна економіка” тощо. Характерною рисою радянської регіона-лістики були порівняно із західною регіональною наукою недостатня питома вага соціальних, демографічних, екологічних, етнічних проблем, питання розвитку інфраструктури і сфери послуг тощо, але така тенденція успішно долається в останні роки на пострадянському просторі.

У 90-х роках в Росії та Україні з’являються окремі праці з проблем регіонального (територіального) розвитку, які фрагментарно досліджують питання його державного регулювання. Згодом, наприкінці 90-х років видані перші міждисциплінарні підручники з регіоналістики (регіоно-знавства) на стику економіки, права й державного управління, на які часто спираються вітчизняні дослідники даної проблеми.

У сучасній Україні все ще домінує вивчення економічних та екологічних проблем регіонального розвитку і значно менше – юридичних та управлінських. Правда, в останній період дещо активізувалося вивчення питань регіональної політики, здебільшого в контексті порівняльного аналізу з європейськими державами. Побачили світ і монографії, в яких проблема державної регіональної політики розглядається переважно з позицій економічної науки.

Зазначена тематика перебуває на периферії наукових інтересів фахів-ців з державного управління. Визнаючи важливість та наукову цінність окремих робіт у дослідженні теми державного регулювання розвитку регіонів, усе ж варто зробити висновок про відсутність у вітчизняній науці державного управління комплексного дослідження даної теми, зокрема:

–

–

–

–

У другому розділі – “Теоретико-методологічні засади державного регулювання розвитку регіонів” – на основі аналізу вітчизняних та зару-біж-них джерел проведено комплексне теоретичне дослідження основних понять, що мають безпосереднє відношення до теми дисертаційного дослідження. Запропоновано визначення основних понять, які в логічній послідовності складають теоретико-методологічну основу вивчення даної проблеми: регіон – розвиток регіонів – державне регулювання розвитку регіонів – ефективність державного регулювання розвитку регіонів. Чітке й однозначне розуміння цих понять має теоретичне і прикладне значення, тому що дозволить вивчати суміжні проблеми, що залишилися поза увагою автора, а в самій дисертації – з’ясувати інституційно-правові засади державного регулювання розвитку регіонів та пріоритетні напрями його вдосконалення.

При визначенні поняття “регіон” слід виходити з того, що він є сукупністю частин соціального, природно-ресурсного та інших потенціалів держави, що збігаються просторово, й по відношенню до цієї сукупності можуть і повинні здійснюватися певні регулятивні дії з боку держави, місцевих органів влади та самоврядування, інших суб’єктів. Регіонами в державному управлінні слід вважати субнаціональні адміністративно-територіальні одиниці, тобто області та Автономну Республіку Крим, щодо яких держава зобов’язана здійснювати тотальний регіональний моніто-ринг, постійні регулятивні дії та прогнозувати виникнення регіональних проблем з тим, щоб дотримуватися конституційної норми про необхідність збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та забезпечення рівних соціальних стандартів для всіх громадян, незалежно від місця їх проживання. Такі регіони є регіонами первинного територіального поділу. Виникнення тих чи інших проблем на територіях, межі яких можуть не збігатися з межами адміністративно-територіальних одиниць, вимагає від держави їх селективної підтримки, обмеженої певними часовими рамками. Такі території вважаються проблемними регіонами, тобто регіонами вторинного територіального поділу.

Розвиток регіону означає такий режим функціонування регіональної системи, який забезпечує позитивну динаміку параметрів рівня та якості життя населення, що проживає на даній території. Такий розвиток не повинен і не може вичерпуватися виключно механічним зростанням елементів його структури, в тому числі економічних. Сучасна парадигма розвитку регіону полягає в тому, що він повинен базуватися переважно на внутрішньому потенціалі регіону – регіональній економіці та перевагах міжсекторного співробітництва з делегуванням частини владних повно-важень від загальнодержавних до регіональних органів. Водночас напрями й темпи розвитку регіонів безпосередньо залежать від урахування значної кількості факторів, які поділяють на ендогенні (внутрішні) та екзогенні (зовнішні).

Для розвитку регіонів важливе значення має правильна постановка та ранжирування цілей розвитку. Узгодження цілей регіонального розвитку й ресурсів, необхідних для їх досягнення, дозволяє визначити альтернативні варіанти регіонального розвитку, а прив’язка на кожному наступному етапі певного варіанта розвитку регіону до часових параметрів досягнення мети дозволяє розробити той чи інший сценарій розвитку регіону.

В основі сучасного розвитку регіонів лежать ідеї сталості, збалансованості й соціальної орієнтації, які є не теоретичними конструк-ціями, а реальними характеристиками того чи іншого регіону. Під сталістю регіональних соціально-економічних систем розуміють здатність такої системи залишатися відносно незмінною (тобто зберігати свою структуру й функціональні особливості) впродовж певного часового інтервалу всупереч будь-яким зовнішнім і внутрішнім впливам. Збалансованість розвитку регіону передбачає дотримання особливої для кожної регіо-наль-ної системи пропорції її потенціалів (економічного, екологічного, демогра-фічного і т.д.), що забезпечує сталість і соціальну орієнтацію розвитку. Відповідно до цієї ідеї, функціонування повноцінних регіонів неможливе без перетворень, спрямованих на внутрішню збалансованість: утворення елементів, яких не вистачає у структурі регіону та подолання деструк-тивності інших складових, стимулювання внутрішньо- і міжрегіональних зв’язків. Соціальна орієнтація регіонального розвитку передбачає спрямо-ваність функціонування всіх підсистем на підвищення рівня та якості життя населення.

Розуміння регіонального розвитку як функціонування регіональної системи, покликаної забезпечувати позитивну динаміку якості життя насе-лення, потребує для досягнення її цілей постійного державного впливу. Відмінності у рівнях розвитку окремих регіонів у будь-якій країні – об’єктивне явище, при цьому завданням держави є, насамперед, недо-пущення аномально високої територіальної диференціації, якої не уникла й Україна. Проблема подолання аномально високих міжрегіональних диспро-порцій має два аспекти – соціальний та еконо-мічний, причому пріо-ри-тетним слід вважати припинення зростання соціальних міжрегіональних диспропорцій. Зарубіжний досвід та аналіз внутрішніх можливостей в Україні дає підстави стверджувати, що тільки постійний системний державний вплив на регіональну ситуацію дає можливість забезпечувати сталий, збалансований, соціально орієнтований розвиток регіонів.

Державним регулюванням розвитку регіонів слід вважати ціле-спрямований систематичний вплив з боку держави, направлений на підтримання соціально орієнтованого, сталого і збалансованого розвитку регіонів з метою забезпечення максимально високих і рівних соціальних стандартів життя населення, незалежно від місця проживання, який поля-гає у створенні необхідної нормативно-правової бази, інституційного, інформаційного та кадрового забезпечення з використанням програмно-цільових методів і відповідного фінансово-економічного інструментарію.

Державне регулювання регіонального розвитку передбачає множин-ність суб’єктів та об’єктів даного процесу. Суб’єктом державного регулювання розвитку регіонів у широкому розумінні є держава як голов-ний інститут політичної системи суспільства, який спрямовує та організовує спільну діяльність людей і соціальних груп. Суб’єктами державного регулювання розвитку регіонів у вузькому розумінні доцільно визнати окремі елементи системи державних органів, до яких належать як центральні та регіональні органи виконавчої влади, так й інші суб’єкти. Об’єктами такого регулювання в широкому розумінні повинні бути суспільні відносини, які виникають у процесі впливу держави на регіо-нальні ситуації та проблеми. У вузькому розумінні об’єктами державного регулювання розвитку регіонів є окремі регіональні ситуації чи проблеми, які не можуть бути розв’язані без державного втручання.

Вихідним моментом державного регулювання регіонального розвитку є аналіз стану регіону, який дозволяє виявити позитивні та негативні сторони розвитку регіону і на підставі якого будуть визначені основні шляхи його подальшого розвитку та вибрані адекватні методи державного регулювання. Важливим критерієм при визначенні цілей державного регулювання розвитку регіону є забезпечення сталого зростан-ня рівня життя населення і державний контроль за процесами соціальної диференціації. В умовах відмови від директивного планування і переходу до ринкової економіки особливо зростає значення регіонального прогно-зу-вання. Прогноз розвитку регіону – це науково обґрунтоване судження про можливий стан регіону в майбутньому, альтернативні шляхи, строки та способи досягнення цілей його розвитку.

Необхідною умовою соціально орієнтованого, сталого, збалансо-ва-ного розвитку регіонів є зростання ефективності його державного регулю-вання. У найбільш загальному вигляді ефективність розуміють як резу-льтат, зіставлений із витратами на його досягнення або з цілями. В держав-ному управлінні слушно пропонується розрізняти три основні поняття ефективності державного управління: загальну соціальну ефективність, ефективність організації і функціонування суб’єктів та ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб. Стосовно проблеми державного впливу на регіони слід, на нашу думку, враховувати саме соціальну ефективність.

Важливою методологічною проблемою є проблема критеріїв соціальної ефективності. Загалом критерій ефективності державного управління – це певна ознака чи сукупність ознак, на основі яких оціню-ється ефективність системи управління в цілому, а також ефективність окремих управлінських рішень. Критеріями соціальної ефективності, які можуть бути застосовані в контексті державного регулювання розвитку регіонів, є показники, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи.

Сучасні тенденції оцінки та порівняння рівнів розвитку регіонів як показник ефективності його державного регулювання полягають у застосуванні понять “рівень життя”, “якість життя” та “рівень людського розвитку”. Вітчизняна методика визначення індексу людського розвитку, на відміну від методики Програми розвитку ООН, базується не на трьох, а на дев’яти складових – демографічний розвиток, розвиток ринку праці, матеріальний добробут населення, умови життя населення, рівень освіти населення, стан охорони здоров’я, соціальне середовище, екологічна ситуація, фінансування людського розвитку, кожна з яких відображає один з аспектів досягнутого рівня і тенденцій розвитку людського потенціалу регіону та враховується в інтегральному індексі. Саме він на сьогодні є найбільш адекватним при оцінці ефективності державного регулювання розвитку того чи іншого регіону та виявленні міжрегіональних дис-пропорцій.

Звичайно, використання регіонального індексу людського розвитку як основного показника соціальної ефективності державного регулювання розвитку регіонів не заперечує інших підходів, зокрема визначення рівня економічного чи соціально-економічного розвитку.

Отже, аналіз наукових джерел та дослідження окремих дефініцій категорійно-понятійного апарату у сфері державного регулювання розвитку регіонів дозволило сформулювати і ввести в науковий обіг їх узгоджені тлумачення.

У третьому розділі “Правові та інституційні засади державного регулювання розвитку регіонів” – застосовані ретроспективний та порівняльний принципи вивчення і розміщення матеріалу. Розглядаються правові засади розвитку регіонів у ряді сучасних країн, включаючи східних та західних сусідів України, а також вітчизняні нормативно-правові акти, при цьому досліджується їх розвиток упродовж певних історичних періодів і до сьогодні. Аналогічно аналізується інституційний механізм регіонального розвитку. У третьому параграфі розділу наведено класи-фікацію проблемних регіонів та особливості їх правового й інституційного забезпечення з урахуванням того, що це регіони вторинного рівня поділу і межі їх, як правило, не збігаються з межами субнаціональних адміні-стративно-територіальних одиниць.

Державне регулювання розвитку регіонів, як і будь-яка інша діяль-ність держави, потребує належного нормативно-правового забезпечення. Давно назріла потреба у прийнятті низки законів та підзаконних актів, які б нормативно закріпили довгострокову концепцію регіонального розвитку, базові засади державного регулювання розвитку регіонів, визначили його предмет, коло суб’єктів, форми й методи регулювання. Такими правовими документами повинні, на нашу думку, стати закони “Про основні засади державного регулювання розвитку регіонів в Україні”, “Про основні положення державної регіональної політики в Україні”, “Про загальні принципи розробки і реалізації цільових регіональних програм”, “Про регіональний моніторинг”, “Про проблемні регіони” (або краще два самостійні закони – “Про державну підтримку депресивних регіонів” та “Про регіони пріоритетного розвитку”).

Заслуговує на увагу й необхідність прийняття низки підзаконних актів, насамперед Державної стратегії регіонального розвитку як підзаконного методологічного документа для запровадження сучасних механізмів розвитку регіонів. Актами глави держави та уряду доцільно визначити порядок складання й аналізу прогнозів, стратегій та концепцій розвитку регіонів, розробляти індивідуальні програми санації регіонів, законодавчо зарахованих до депресивних.

Існують значні відмінності між різними державами в питанні інституційного забезпечення розвитку регіонів, але більшість сучасних країн мають органи, до компетенції яких входить забезпечення державного регулювання розвитку регіонів. Ці функції можуть виконувати спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади або органи більш широкої компетенції, у складі яких діють відповідні структурні підрозділи. Практично у всіх державах функціонують міжвідомчі, міжміністерські органи.

В Україні державне регулювання розвитку регіонів поки що не набуло належного інституційного оформлення. Стосовно центральних органів влади актуальним є створення профільного комітету парламенту, дорадчого органу при Президентові та спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади.

Проблема регіонального розвитку сьогодні тісно пов’язана з необхідністю оптимізації взаємодії між центральними органами влади, місцевими (на рівні регіонів) органами управління та органами регіонального (обласного) самоврядування. Недостатньо використовується і потенціал міжсекторного співробітництва як потужного чинника розвитку регіону та агентств регіонального розвитку, зокрема через надмірне одержавлення останніх.

Особливих підходів вимагає інституційне та правове забезпечення розвитку проблемних регіонів, тобто такої території, яка не в змозі самостійно вирішити свої соціально-економічні проблеми чи реалізувати свій потенціал і тому вимагає певної селективної підтримки з боку держави. При цьому регіональною проблемою є системний прояв дис-балансу, протиріччя у функціонуванні одного чи кількох взаємозв’язаних потенціалів даної території. Регіональну проблему слід відрізняти від регіональної ситуації, яка характеризує загальний стан різноманітних потенціалів території регіону первинного поділу, межі якого збігаються з межами субнаціональної адміністративно-територіальної одиниці.

Звичайно, проблемними регіонами слід визнавати лише ті, проблеми в яких мають загальнодержавний характер, або за жодних умов не можуть бути вирішені за рахунок власних ресурсів і тому здатні набути незворотного характеру. До проблемних регіонів, на нашу думку, доцільно зараховувати кризові, відсталі, депресивні, прикордонні та авангардні регіони. Відкритим залишається питання про доцільність зарахування до проблемних регіонів тих територій, на яких встановлюються тимчасові особливі адміністративно-правові режими, наприклад режим надзвичайної екологічної ситуації. Депресивні регіони, у свою чергу, можна поділити на старопромислові, аграрно-промислові та видобувні. Санація депресивних регіонів повинна здійснюватися у вигляді системних регулятивних дій, що стосуються одночасно економіки, соціальної сфери, екології з вико-ристанням політичних, правових, організаційних та інших інструментів. Серед варіантів санації слід відрізняти консервацію депресивного стану, яка припиняє подальшу деструкцію, але не усуває причин депресії, реструктуризацію й тотальну санацію, тобто повне виведення із зони депресії промислових об’єктів та населення.

Поняття “прикордонний регіон” передбачає, що на особливості його розвитку суттєво впливає близькість державного кордону.

Проблемні регіони авангардного типу – це території з особливими режимами здійснення господарської та зовнішньоекономічної діяльності: вільні (спеціальні) економічні зони, національні частини єврорегіонів, технополіси, технопарки та інші “точки зростання”.

Кожен із названих видів проблемних регіонів або навіть кожен окремий проблемний регіон потребують особливих методів державної підтримки й санації, а також їх правового та інституційного оформлення.

У четвертому розділі – “Пріоритетні напрями вдосконалення державного регулювання розвитку регіонів в Україні”, – який має пере-важ-но прикладний характер, визначені ті напрями діяльності Української дер-жави, які в найближчій перспективі здатні позитивно вплинути на ефек-тивність державного регулювання розвитку регіонів та наблизити між-регіональні відносини до стандартів сучасних демокра-тичних країн. Зви-чай-но, для їх реалізації необхідні значні інтелектуальні зусилля, нор-ма-тивно-правові та інституційні реформи. До таких напрямів зара-ховано здійснення регіоналізації, розробку та реалізацію державної регіо-нальної політики, впровадження програмно-цільових методів, а також удоско-налення інформаційно-аналітичного забезпечення розвитку регіонів.

Насамперед мова йде про необхідність здійснення регіоналізації через децентралізацію, деконцентрацію та впровадження субсидіарності. Такий процес є досить тривалим у часі, він повинен супроводжуватися делегуванням не лише повноважень, але й ресурсів, кадрового та інфор-маційного забезпечення. У найбільш загальному вигляді регіона-лізацію трактують як певне зростання ролі та повноважень регіонів у країні при збереженні вертикалі влади й управління. Прийнятною та доцільною для України є регіоналізація в рамках унітарно-децентра-лізованої держави без зміни наявного обласного поділу. Сучасний поділ України на суб-націо-нальні адміністративно-територіальні одиниці здійснювався за принципом пропорційності території і населення. Сильною стороною є також принцип юридичної рівності більшості адміністративно-тери-торіальних одиниць субнаціонального рівня, що знайшло свій вияв у чинній Конституції.

У розділі наголошується, що під регіоналізацією на сьогоднішньому етапі розвитку України слід мати на увазі не зміну адміністративно-територіального устрою, а перерозподіл владних повноважень між центральними та регіональними органами, тобто через механізм децентра-лізації влади й деконцентрації повноважень на регіональний, тобто субнаціональний, рівень та зміну підходів до правосуб’єктності регіонів. Основою регіоналізації в Україні повинна стати децентралізація, яка, на відміну від деконцентрації, полягає в наданні права на прийняття рішень не представникам центральної влади на місцях, а органам, які не пере-бувають в ієрархічному підпорядкуванні центральних органів влади та обираються, як правило, зацікавленими громадянами. Межа децентра-лізації має бути зумовлена загальнодержавними інтересами та потребами забезпечення керованості країни як єдиного політичного, соціально-економічного, екологічного та правового простору.

Саме регіональна, унітарно-децентралізована держава дає змогу враховувати інтереси регіонів, розширюючи їх економічну самостійність, відповідальність регіональних та місцевих органів влади й самоврядування у вирішенні питань розвитку територій з огляду на місцеву специфіку й культурно-історичні традиції. Процес регіоналізації через децентралізацію є досить тривалим у часі, він повинен супроводжуватися не лише деле-гуванням повноважень, але й наданням ресурсів, посиленням кадрового та інформаційного забезпечення. Ефективне вирішення питань децентра-лізації вимагає наявності кількох принципових умов: політичної ста-біль-ності в державі, досить високого рівня соціально-економічного розвитку, стабільного законодавства та інституційного забезпечення, довіри суб’єк-тів до контрактних та договірних відносин.

Найбільш небезпечною, але найменш усвідомленою передумовою територіальної дезінтеграції держави є відсутність державної регіональної політики. Державна регіональна політика в Україні тривалий час перебуває в стані розробки, не має достатнього правового та інституційного забез-печення і спрямована більше не на розвиток регіонів, а на їх епізодичну підтримку, причому ця підтримка з об’єктивних економічних причин, як правило, є реакцією на певні надзвичайні обставини, що мали місце в регіоні. Такий стан справ тимчасовий і покращення макро-економічної ситуації в державі неминуче вимагатиме переходу від політики селективної підтримки регіонів до політики їх розвитку з урахуванням політичних, організаційних, матеріальних і фінансових можливостей держави та самих регіонів.

Концепція державної регіональної політики України визначає, що необхідність прискорення поступу України на шляху сталого розвитку, економічного зростання потребує формування якісно нової державної регіональної політики, але в науці та чинних нормативно-правових актах немає навіть чіткого формулювання дефініції “регіональна політика”. Концепція проголосила головною метою державної регіональної політики створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина, незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Питання об’єктів та суб’єктів державної регіональної політики нормативно не закріплене, але на практиці об’єктами державної регіональної політики в Україні є, переважно, адміністративно-територіальні одиниці субнаціонального рівня, хоча в перспективі увага повинна концентруватися також на проблемних регіонах, межі яких можуть не збігатися з межами адміністративно-територіальних одиниць, а суб’єктами – президент, парла-мент та уряд України, центральні й місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Для вдосконалення і подальшого розвитку регіональної політики в Україні значну практичну цінність має аналіз наднаціональної регіональної політики Європейського Союзу, західно- та центральноєвропейських держав, а також вивчення досвіду колишнього Радянського Союзу та країн, що виникли на його території. Проблема адаптації конкретного зарубіжного досвіду до умов України є досить складною, але деякі загальні підходи та окремі прийоми можуть мати певну цінність для практики державного регулювання регіонального розвитку в нашій країні.

На сьогодні базовим правовим документом, в якому найбільш структуровано й системно сформульовані мета, принципи та завдання державної регіональної політики, є “Концепція державної регіональної політики”, мова про яку йшла вище. Однак робота щодо нормативного забезпечення державної регіональної політики має бути продовжена, на часі прийняття низки законів та підзаконних актів, перелік та короткий зміст яких наведений у дисертації. Дійова регіональна політика потребує відповідного інституційного забезпечення та дотримання інших важливих умов,