НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

МАМИШЕВ Андрій Валентинович

УДК 351.91

РОЗВИТОК ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ

СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат історичних наук, доцент,

заслужений працівник народної освіти України

ВОРОНЬКО Олександр Андрійович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

провідний науковий співробітник.

Офіційні опоненти: | доктор економічних наук, доцент

ДОРОШ Ніна Іванівна,

Київський національний університет

ім. Тараса Шевченка,

професор кафедри обліку та аудиту;

кандидат наук з державного управління

ГОНЧАРУК Наталія Трохимівна,

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

заступник директора з питань розвитку

та міжнародних зв’язків.

Провідна установа –  | Науково-дослідний фінансовий інститут

при Міністерстві фінансів України, відділ методології бухгалтерського обліку

і фінансового контролю, м. Київ.

Захист відбудеться 5 липня 2005 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. .

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 3 червня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Жабенко

Підписано до друку 30.05.2005.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 1,41.

Ум.-друк.арк. 1,16. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова незалежної, демократичної, соціальної та пра-вової держави тісно пов’язана з удосконаленням механізмів державного управління. У процесі демократизації суспільства, реалізації політичних та соціально-економічних перетворень в Україні здійснюються прогресивні захо-ди щодо поступового приведення державного управління до рівня євро-пейських стандартів, забезпечення діяльності владних органів в єдиному злаго-дже-ному механізмі. У цих умовах особливого значення набуває питання роз-витку та вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управ-лінні Для цілей даного дослідження “контрольно-ревізійна система в державному управлінні” – це спосіб упорядкування статусу, структури, завдань, функцій та повноважень органів спеціальної компетенції, які здійснюють державний фінансовий контроль використання державних (у тому числі бюджетних) коштів у формі ревізій та перевірок. .

Протягом останніх років в Україні постійно ведуться дискусії щодо необхідності реформування системи державного фінансового контролю. Про необхідність впровадження змін свідчать ознаки дублювання та паралелізму у сфері бюджетного контролю; відсутність єдиних концептуальних засад організації державного фінансового контролю, цілісності і чіткості його по-ня-тійного апарату; слабкість системи правових норм та методології контроль-ної діяльності, а також неналежний рівень контролю позабюджетних державних фі-нансів. Такий дисбаланс є наслідком відсутності єдиної гармонійної контроль-но-ревізійної системи в державному управлінні, що спричинено низкою як суб’єктивних, так і об’єктивних факторів.

По-перше, хоч створена в 1993 р. на базі Контрольно-ревізійного управ-лін-ня Міністерства фінансів та відомчого контролю державна контрольно-реві-зійна служба залишається міцною об’єднуючою системою ревізійних органів, проте вона як складова виконавчої влади підпорядкована урядові, що обмежує дотри-мання принципів незалежності, об’єктивності та гласності контрольної діяльності.

По-друге, із прийняттям у 1996 р. Конституції України проголошені демо-кра-тичні принципи управління стали підґрунтям для створення вищого контроль-ного органу – Рахункової палати. Однак через брак достатніх пов-но-важень це відомство не забезпечує сьогодні ефективний, незалежний дер-жавний фінансово-економічний контроль та не виконує провідну роль у цій сфері.

По-третє, здійснене протягом останніх років “реанімування” підрозділів відомчого контролю в структурі органів виконавчої влади хоч і підсилило дію механізмів внутрішнього контролю як невід’ємної складової відповідної управ-лінської ланки, але й загострило і без того нагальні питання дублювання та паралелізму в роботі контролюючих органів різних рівнів.

Очевидно, що час вимагає критичного переосмислення принципів органі-зації контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, у тому числі структури, форм та методів діяльності її суб’єктів.

Різні напрями у сфері державного фінансового контролю у своїх працях до-сліджували: О.Ф.Андрійко, О.Д.Василик, П.К.Германчук, М.М.Головань, Н.І.До-рош, М.М.Каленський, Є.В.Калюга, В.І.Кравченко, А.М.Любенко, В.Г.Мельни-чук, Є.М.Романів, М.В.Романів, Н.І.Рубан, Л.А.Савченко, В.К.Симоненко, І.Б.Стефанюк, В.О.Шевчук, С.В.Юргелевич, К.К.Якуненко та інші вітчизняні фахівці й науковці.

Окремі аспекти цієї проблеми вивчали: О.М.Дорогих, Л.А.Іващенко, А.Б.Ісмаї--лов, С.М.Коник, Н.Р.Нижник, О.І.Сушинський та інші.

Зокрема, доктор наук з державного управління О.І. Сушинський пропонує втілити ідею контролю у сфері публічної влади, що, на його переконання, може бути реалізоване у відповідному акті типу “Основи законодавства про контроль і контрольну діяльність у сфері публічної влади”.

Свої рекомендації з питань удосконалення прозорості та підзвітності в управ-лінні державними фінансами, а також організації контролю в цій сфері на-дають зарубіжні експерти проекту ПРООН з урядування “Доброчесність на прак-тиці”, проекту Європейського Союзу програми TACIS “Аудит державних фі-нансів”, спільного проекту Шведського агентства міжнародного розвитку (SIDA) і Швед-ського інституту державного управління (SIPU) “Підтримка реформи державного управління в Україні”, інших впливових міжнародних організацій.

Утім, незважаючи на очевидність проблеми, вітчизняні фахівці та науковці не мають спільної думки щодо подальших кроків реформування державного фінансового контролю.

Як результат, багатовекторні підходи та відсутність фундаментальних наукових досліджень у цій галузі не сприяють швидкому та якісному опрацю-ванню концептуальних засад створення цілісної та ефективної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Це й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, її теоретичну й практичну значущість.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта-ційна робота підготовлена в межах комплексного наукового проекту Націо-нальної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № U004833) і безпосе-ред-ньо пов’язана з темою науково-дослідної роботи: “Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів збалансованості повноважень та відповідальності” (ДР № U006819), у розробці якої дисертант брав участь як старший науковий співробітник. Роль автора у виконанні роботи полягала в обґрунтуванні засад становлення й функціонування суб’єктів державного фінансового контролю в Україні.

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження поля-гає в науково-теоретичному обґрунтуванні та розробці рекомендацій для підви-щення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в дер-жавному управлінні.

Для досягнення зазначеної мети були визначені такі завдання:

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що складаються в процесі роз-витку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управ-лінні.

Предмет дослідження – розвиток і вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічну базу дисертації становить система наукових методів, таких як: пізнання та логіка, аналіз та синтез, індукція й дедукція тощо. Розкриття теоретико-організаційних та інституційних основ побудови контрольно-ревізійної системи в державному управлінні здій-снено із застосуванням методу критичного переосмислення ролі контролю в механізмі управління. Еволюцію розвитку державного фінансового контролю досліджено за допомогою методів історичної систематизації та тенденційного відтворення. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю й аудиту вивчено шляхом порівняльного аналізу та узагальнення. Авторські визначення сформульовано із використанням методів наукової абстракції та ідентифікації. Для обґрунтування перспективних напрямів розбудови контроль-но-ревізійної системи в державному управлінні застосовано методи актуа-лізації, стандартизації та моделювання.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що врахування вітчиз-няного та зарубіжного досвіду організації державного фінансового контролю сприятиме підвищенню ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Наукова новизна одержаних результатів. Отримані в ході проведеного дослідження наукові результати мають важливе значення для розвитку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокре-ма щодо визначення напрямів оптимізації її структури й упорядкування меха-нізмів реалізації функцій її суб’єктів. У роботі: 

уперше:

–

–

–

удосконалено:

–

–

дістали подальшого розвитку:

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів. Висновки дисертації мають як теоретичний, так і прикладний характер та рекомендуються для вра-ху-вання під час розробки Концепції розвитку державного фінансового контро-лю й аудиту в Україні.

Пропозиції дисертанта були використані Рахунковою палатою під час розгляду в 2004 р. питань удосконалення організації та підвищення ефектив-ності роботи Рахункової палати, а також експертизи проекту Концепції розвитку й реструктуризації системи урядового фінансового контролю та аудиту в Україні (довідка Рахункової палати № від 21 грудня 2004 р.).

У Головному контрольно-ревізійному управлінні України (далі – ГоловКРУ України) результати дисертаційного дослідження використані:

–

–

Пропозиції автора щодо вдосконалення форм та методів державного фінансового контролю використано під час виконання дисертантом в 2004 р. на замовлення Міністерства фінансів України науково-дослідної роботи за темою “Розробка методики державного фінансового контролю виконання бюджетних програм” (ДР № 0104U004697) (довідка Науково-дослідного фінансового інсти-туту при Міністерстві фінансів України № /806 від 20 грудня 2004 р.).

У навчально-виховному напрямі матеріали дисертаційного дослідження щодо ретроспективного відтворення еволюції розвитку контрольно-ревізійних органів ХХ ст. викладено в окремому підрозділі Інтегрованого навчально-атестаційного комплексу “Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит”, підготовленого колективом авторів на базі ГоловКРУ України (довідка ГоловКРУ України № /116 від 17 лютого 2005 р.).

У сфері реалізації права пропозиції, висунуті дисертантом, можуть стати теоретичною базою для вдосконалення правового поля контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокрема щодо внесення змін до Конституції України, Закону України “Про Рахункову палату”, а також розробки спеціаль-ного Закону України “Про державний аудит”, Національних стандартів держав-ного аудиту та Кодексу етики державних аудиторів.

Матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані для по-дальших дослідницьких розробок у сфері державного управління, державних фі-на-нсів, економіки та права.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно підготовленою науковою працею, в якій автором розроблено теоретичні й практичні пропо-зиції і рекомендації для підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Дослідження проведено шляхом вивчення наукових та інших фахових вітчизняних і зарубіжних джерел, а також матеріалів, одержаних під час робочого візиту в 2003 р. до Управління Генерального контролера-аудитора Ірландії (C&AGO).

Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характе-ризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї й розробки фахівців, у співавторстві з якими були підготовлені друковані праці, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідалися на чотирьох науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000 р.), “Державна регіональна полі-тика: теоретичні основи формування і механізми реалізації” (Одеса, травень 2000 р.), “Державне управління в умовах формування громадянського сус-пільства” (Київ, травень 2001 р.), “Державне управління в умовах інтеграції Украї-ни в Європейський Союз” (Київ, травень 2002 р.) та в секції у рамках між-на-родної конференції “Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту” (Київ, квітень 2003 р.а також обговорювалися на засі-даннях кафедри державного управління і менеджменту Національної ака-демії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні ідеї та результати дисертації висвітлено в 19 дру-кованих працях загальним обсягом 7,5 обліково-видавничих аркуша, в тому числі 7 самостійних публікаціях у провідних фахових наукових журналах та збірниках наукових праць обсягом 2,3 обліково-видавничих аркуша і 12 статтях за темою дисертації в інших спеціалізованих виданнях і матеріалах конфе-ренцій, одна з яких у співавторстві.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків. Повний обсяг роботи становить 238 сторінок. Дисертація містить 6 рисунків, одну таблицю, додатки, а також список ви-ко-ристаних джерел із 224 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації та її актуальність, пока-зано зв’язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, форму-люються мета, завдання, об’єкт, предмет, методи і гіпотеза дослідження, виз-на-чається наукова новизна, практичне значення одержаних результатів і їх реа-лі-зація, особистий внесок здобувача, ступінь апробації і публікації результатів дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – “Теоретико-організаційні та інституційні засади становлення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні” – за ре-зуль-татами вивчення аналітичних праць вітчизняних фахівців та науковців автор дійшов висновку, що на сучасному етапі розвитку державності і фор-му-ван-ня наукової думки не сформульовані єдині концептуальні засади щодо шля-хів реформування державного фінансового контролю. Поняття “контрольно-ревізійна система в державному управлінні” як підґрунтя для побудови сучас-ної моделі організації споріднених суб’єктів державного фінансового контролю до цього часу в науковій літературі не використовувалося.

Для обґрунтування сутності контрольно-ревізійної системи в державному управлінні та створення її ефективної моделі в роботі проаналізовано поняття контролю як функції управління й удосконалено класифікацію контролю шляхом визначення його типів у межах відповідних категорій із наведенням ко-роткої характеристики. Встановлено, що поняття “контрольно-ревізійна систе-ма в державному управлінні” та “система державного фінансового контролю” не є тотожними. Перша є частиною другої, яка, у свою чергу, включає й інші системи податкового, митного, казначейського, внутрішньогосподарського й іншого контролю.

Аналізуючи доробки науковців щодо термінів “державний контроль” та “фінансовий контроль”, наведено схему співвідношення внутрішніх сегментів фінансового контролю та визначено роль і місце державного фінансового конт-ро-лю, який є невід’ємною складовою державного управління та обов’язковою умовою нормального функціонування бюджетно-фінансової та фінансово-кредитної систем, що здійснюється уповноваженими державними органами контролю за формуванням, розподілом та витрачанням матеріальних ресурсів через державний сектор економіки.

Виходячи з вимог сучасного розвитку державного управління та з метою розв’язання проблеми побудови стійкої й ефективної моделі контрольно-реві-зійної системи в державному управлінні, у розділі обґрунтовано необхідність визначення предмета державного фінансового контролю та виокремлення категорії контролю публічних фінансів і майна.

Базуючись на конституційних засадах державного устрою, управління й конт-ролю, з-поміж контролюючих та наглядових органів в окрему групу виді-лено суб’єкти державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контрольно-ревізійної служ-би та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управ-ління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Загалом існує науково-практична проблема, що полягає в необхідності підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Це зумовлено тим, що утворення в кожній гілці влади власних органів контролю не сприяє створенню їх системи, підтвердженням чого є юридична розрізненість та автономність у діяльності цих органів.

Досліджуючи різні шляхи розв’язання цієї проблеми, автор вказує на необхідність формування цілісної контрольно-ревізійної системи в державному управ-лінні на базі суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної ком-пе-тенції, які мають впроваджувати найкращу практику здійснення контролю для забезпечення користувачів надійною й об’єктивною інформацією щодо стану управління суспільними ресурсами.

Окремо автор акцентує увагу на концептуальних недоліках у правовому та методологічному забезпеченні суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції. Вказано також на організаційно-правову слабкість надвідомчого та внутрішньовідомчого контролю й аудиту.

Розділ завершується висновком щодо необхідності проведення спе-ціаль-ного комплексного дослідження із застосуванням системи відомих наукових методів і виходячи з принципів спадкоємності, альтернативності й системності.

У другому розділі – “Роль вітчизняного та зарубіжного досвіду у форму-ванні контрольно-ревізійної системи в Україні” – застосування методів істо-рич-ної систематизації та тенденційного відтворення дало змогу автору дослі-дити трансформації державного контролю та показати розвиток вітчизняних контролюючих органів як за часів російської імперської влади, так і в епоху тоталітаризму.

Проаналізовано основні завдання, повноваження та особливості організації контролю Рахункового Приказу при царській Думі та Ревізіон-Колегії (XVII ст.), регіональних експедицій ревізії рахунків (XVIII ст.), Ревізії держав-них рахунків Комітету Міністрів та Державного контролю і його місцевих палат (XIX ст.), Державного контролю Української держави гетьмана П.Скоро-падського (1918 р.), підрозділів Народного комісаріату фінансів, Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів УРСР, радянського, партійного та народного контролю (ХХ ст.).

Узагальнюючи зарубіжний досвід, автор групує верховні інститути дер-жав-ного фінансового контролю за їх функціональними ознаками: 1) рахункові трибунали (суди) – нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія); 2) рахункові (конт-роль-ні) палати – органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету та до-три-манням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угор-щина, Польща, Болгарія, Японія); 3) національні управління аудиту (управ-ління Генерального аудитора) – незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ірландія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, які уповноважені проводити фінансовий та адмі-ністративний аудит державного сектора, проте також за протекцією верховного виборного органу.

Окремо вказано на можливість організації державного контролю через авто--номні контрольні органи виконавчої влади та централізовані ревізійні орга-ни міністерства фінансів, що відповідають за наступний контроль бюджет-них витрат урядових установ, а також через внутрішній аудит у системі певного ві-домства.

Аналіз закономірностей досвіду зарубіжних країн показав, що на початку дру-гої половини ХХ ст. на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення у сфе-рі державного контролю та аудиту, у тому числі в питаннях підвищення ста-тусу вищих органів аудиту, зміцнення їх незалежності та розширення повно-важень.

Для розкриття пріоритетних напрямів розвитку контрольно-ревізійної системи в Україні у роботі:

–

–

–

Виходячи із стандартів INTOSAI, у розділі проаналізовано дві основні скла-до-ві державного аудиту, а саме: фінансовий аудит відповідності (пра-виль-ності, за-конності) (regularity audit) та аудит адміністративної діяльності (performance audit).

Зазначено, що під фінансовим аудитом розуміється перевір-ка бух-галтерських записів та фінансової звітності; фінансових систем та окремих тран-с-акцій; функціонування внутрішнього контролю та аудиту; а також адекватності прийняття об’єктом аудиту управлінських рішень.

Аудит адміністративної діяльності (ААД) – це системне тематичне дослі-джен-ня з метою виявлення резервів економії публічних ресурсів, шляхів під-ви-щення ефективності діяльності окремих ланок управлінської системи й удоско-налення напрямів досягнення результативності прийнятих рішень. У структурі вищих органів аудиту департаменти фінансового аудиту та аудиту адміні-стративної діяльності функціонують автономно.

У третьому розділі – “Шляхи реформування та вдосконалення контроль-но-ревізійної системи в державному управлінні”, – досліджуючи позиції сучас-ників стосовно можливих шляхів розвитку державного фінансового контролю, автор погоджується з тими фахівцями, які пропонують розробити науково обґрунтовану стратегію його розвитку.

Світові тенденції в організації державного фінансового контролю пере-ко-нують у необхідності здійснення низки першочергових заходів удосконалення контрольно-ревізійної системи в Україні. Серед них: 1) посилення механізмів внутрішнього (внутрішньосистемного, внутрішньовідомчого) контролю та ау-ди-ту в системі органів державного управління й місцевого самоврядування, а також суб’єктів права в державному секторі; 2) утвердження урядового внутрішньосистемного фінансового контролю та аудиту на базі Міністерства фінансів і Головного контрольно-ревізійного управління; 3) створення системи органів незалежного зовнішнього державного аудиту шляхом розвитку регіо-нальних рахункових палат на основі наявної розгалуженої мережі регіональних контрольно-ревізійних органів; 4) підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів шляхом створення та розширення в їх структурі власних відділів фінансово-бухгалтерської експертизи за рахунок контингенту районних контрольно-ревізійних підрозділів.

У розділі проаналізовано чинні завдання суб’єктів контрольно-ревізійної системи та обґрунтовано необхідність розширення повноважень Рахункової палати для забезпечення макроекономічного системного контролю й аналізу: виконання бюджетів різних рівнів, управління державним майном, надання пільг або гарантій органами влади, управління природними монополіями тощо. Передбачається, що цей контроль має здійснюватися за рахунок коштів за-гального фонду державного бюджету. При цьому не повинна виключатися мож-ливість проведення фінансово-економічного контролю на контрактній (платній) основі стосовно громадських та благодійних організацій, профспілок і політичних партій, а також суб’єктів добровільного й обов’язкового стра-хування (страховиків).

Розроблено й обґрунтовано пропозиції щодо створення та закріплення сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що складається із трьох рівнів: вищий (конституційний), перший (урядовий) та другий (відомчий) (рис. ).

Рис. 1. Модель трирівневої контрольно-ревізійної системи в державному управлінні

Застосовуючи методи актуалізації, стандартизації та моделювання, до наукового обігу введено авторське визначення поняття “державний аудит”, обґрунтовано його сутність та шляхи юридизації, зокрема через розробку та прий-няття рамкового законодавчого акта “Про державний аудит”. Уведення в національне законодавство терміна “державний аудит” дасть змогу чітко окрес-лити сферу діяльності суб’єктів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні та виокремити цю специфічну галузь з-поміж інших складових державного фінансового контролю (зокрема, казначейського превентивного бю-джетного контролю, податкового фіскального, митного фінансового, фінан-со-во-бухгалтерського контролю та ін.)

До суб’єктів державного аудиту віднесено ті органи (підрозділи) спе-ціальної компетенції, завданням яких є проведення державного аудиту, що реа-лі-зується нині саме через контрольно-ревізійну діяльність.

Розкриваючи сутність поданої моделі, автор виходить з того, що на вищому (конституційному) рівні Рахунковою палатою та регіональними рахунковими палатами повинен здійснюватися зовнішній (незалежний) дер-жавний аудит для забезпечення контролю публічних фінансів і майна, на пер-шо-му (урядовому) рівні необхідно закріпити механізми внутрішньосистемного дер-жавного аудиту для забезпечення контролю витрат державного бюджету та збереження державної власності, виконавцем яких є Головне контрольно-ревізійне управління України, а для забезпечення контролю за державними кор-по--ра-тивними фінансами і майном на другому (відомчому) рівні пропонується пе-ред-бачити відповідні механізми внутрішнього аудиту як у системі органів управ-ління державного сектора, так і в системі органів місцевого само-врядування та підпорядкованих їм підприємствах і організаціях. При цьому суб’єкт аудиту нижчого рівня звітує про свою діяльність перед суб’єктом аудиту вищого рівня, а в зворотному напрямі здійснюється методологічна, мето-дична та інформаційно-технічна підтримка.

Наголошується, що реалізація цих ідей потребує концептуального пере-гляду чинного законодавства шляхом: 1) внесення змін до Конституції України щодо визначення засад заснування вищого органу державного аудиту, необхідного ступеня його незалежності й основних повноважень з питань державного аудиту; 2) розроблення та прийняття Закону України “Про дер-жав-ний аудит” щодо основ організації трирівневої контрольно-ревізійної системи; 3) внесення змін до Закону України “Про Рахункову палату”; 4) прийняття та коригування урядових рішень з питань організації урядового внутрішньо-системного державного аудиту.

Виходячи з нових завдань, окреслено рівні відповідальності кожної ланки контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, які групуються за видами аудиту: оцінювання господарської діяльності, фінансової звітності та бюджетних програм здійснюються через фінансовий аудит, а оцінювання державних програм, державного управління та державної політики реалізуються шляхом аудиту адміністративної діяльностірис. ).

Особливу увагу автор відводить питанню незалежності вищого органу дер-жав-ного аудиту. Зокрема, виділено інституційну, персональну, функціональну, фінансову та професійну незалежність. Обґрунтовано, що відсутність у Кон-сти-туції України закріплення незалежності Рахункової палати призводить до послаблення статусу вищого органу аудиту.

У розділі систематизовано критерії професіоналізму кадрів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, а також психологічні, морально-етичні якості, якими повинні володіти державні аудитори.

Рис. . Рівні відповідальності органів державного аудиту з оцінювання

Крім загальних інституціональних змін, важливе місце в удосконаленні державного аудиту займає виховання особистісних характеристик державних аудиторів, сприяння їх професіоналізації. Виділено 10 основних фахових (крім морально-етичних) критеріїв професіоналізму, яким має відповідати державний аудитор. Він повинен: 1) мати вищу освіту відповідного фахового спрямування; 2) бути компетентним, тобто володіти необхідним набором знань, умінь і навичок для виконання посадових обов’язків; 3) мати практичний досвід аудиторської роботи; 4) уміти усно та письмово формулювати точку зору, оцінювати та робити висновки; 5) бути самостійним, працездатним і відповідальним за якісне виконання дорученої справи; 6) володіти організаторськими здібностями та хистом оперативного й аналітичного мислення; 7) безумовно дотримуватися вимог законодавчих та нормативно-правових актів щодо прав і законних інтересів органів влади, суб’єктів господарювання та громадян; 8) бути ініціативним та творчим; 9) постійно вивчати, засвоювати й застосовувати передовий досвід аудиторської діяльності; 10) бути впевненим у корисності та прогресивності виконуваної роботи; мати мотивацію до праці й бажання просуватися по службі.

Вивчаючи вимоги до людських якостей, автор виділяє такі відомі етичні норми: дисциплінованість, сумлінність, коректність, комунікабельність, ввічливість, доброчесність, розсудливість, витривалість. При цьому специфіка аудиторської роботи вимагає від державного аудитора здатності працювати в команді та вміти переконувати аргументами та логікою.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоноване нове вирішення наукового завдання, що полягає в дослідженні розвитку й удоско-на-ленні контрольно-ревізійної системи в державному управлінні з метою науко-во-технічного обґрунтування та розробки рекомендацій для підвищення ефективності функціонування цієї системи, що сприятиме упорядкуванню статусу, структури, завдань, функцій та повноважень органів спеціальної компетенції, які здійснюють державний фінансовий контроль використання державних (у тому числі бюджетних) коштів у формі ревізій та перевірок.

Проведене дисертаційне дослідження розвитку та шляхів удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досяг-нута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилася. На основі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і запропоновані пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення:

1. Сьогодні у вітчизняній науці відсутні фундаментальні дослідження організаційних проблем розвитку контрольно-ревізійної системи в державному управлінні в умовах євроінтеграційних процесів. Раніше ця проблема в цілому спеціально не досліджувалася, хоча окремі питання державного фінансового контролю були предметом уваги вчених-економістів і правників. Поняття “контроль-но-ревізійна система в державному управлінні” як підґрунтя для побу-дови сучасної моделі організації споріднених суб’єктів контролю до цього часу в науковій літературі не використовувалося, а організаційні аспекти цього пи-тання в наукових роботах викладені фрагментарно, без системного обґрунтування.

Виходячи з класифікації контролю, сутність і призначення контрольно-ре-ві-зійної системи в державному управлінні полягає в організації державного спе-ціа-лізованого наступного фінансово-економічного контролю у формі ревізій та пе-ре-ві-рок з метою запобігання та усунення негативних управлінських дій та їх наслід-ків. Фінансовий контроль, який реалізується в інтересах держави через державний сектор економіки, і є державним фінансовим контролем. Контроль-но-ревізійна сис-тема в державному управлінні є складовою системи державного фінансового контро-лю. До суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної ком-пе-тен-ції належать: Рахункова палата, органи державної контрольно-ревізійної служби та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управління, а також Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2. Розкриття змісту предмета державного фінансового контролю дає змогу ви-ді-лити його складові в єдину категорію – “публічні фінанси і майно”. Конт-роль публічних фінансів і майна включає контроль за: виконанням бюджетів усіх рівнів та бюджетів фондів соціального страхування; державним боргом; при-ватизаційними процесами; надходженням, витрачанням і збереженням фі-нан-сів і майна, станом та достовірністю бухгалтерського обліку й звітності суб’єк-тів права державного сектора; управлінням коштами державних лотерей; ситуа-цією з реалізації цінової політики природними монополіями; ефек-тив-ністю управління державною та комунальною частками в акціонерних това-риствах та кредитно-фінансових організаціях; ефективністю управління об’єк-тами, в інтересах яких органи державної влади та місцевого самоврядування на-дають пільги або гарантії; витрачанням коштів міжнародної технічної до-по-моги, коштів і майна громадських, благодійних організацій, профспілок та полі-тичних партій, коштів суб’єктів добровільного та обов’язкового страхування (страховиків).

Утворення останніми роками в кожній гілці влади власних органів контро-лю призвело до юридичної розрізненості та автономності їх діяльності, що зумовлює необхідність створення цілісної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні на базі суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції. Статус, незалежність та компетенція суб’єктів системи мають ознаки законодавчої неврегульованості. До проблемних питань діяль-ності суб’єктів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні слід віднести необхідність удосконалення понятійного апарату, забезпечення дока-зо-вості викладених фактів, посилення системного аналізу, складання об’єктивних висновків та поглиблення роботи над практичністю пропозицій, сфор-мульованих за результатами контролю.

3. Дослідження еволюції контролю в державному управлінні свідчить, що на різних історичних етапах спостерігаються тенденції щодо створення само-стій-ного та незалежного від зовнішніх впливів, потужного та дійового дер-жавного фінансового контролю. Перші згадки про органи контролю державних доходів та видатків датуються 1654 р. (Рахунковий Приказ при царській Думі Російської імперії). Регіональні експедиції ревізії рахунків уперше створено наприкінці XVIII ст. в умовах децентралізації управління. На початку XIX ст. уперше впроваджено перевірки ефективності державних витрат. Прогресивні реформи у фінансовій та ревізійній системі відбулися наприкінці XIX ст. шляхом заснування незалежної ревізійної установи – Державного контролю та утво-рення його міс-цевих палат. В Українській державі гетьмана П.Ско-ро-падського 1918 р. існував Державний контроль, посадові особи якого мали певний імунітет та незалежність у прийнятті рішень. У XX ст. за доби Радян-ської влади державному фінансовому контролю відводилося другорядне (після робочого, радянського, партійного та народного контролю) значення. А в ре-зультаті низки трансформацій із 1956 р. Контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів УРСР стало прототипом сучасної державної контрольно-ревізійної служби в Україні.

4. Узагальнення закономірностей організації державного фінансового конт-ро-лю й аудиту за кордоном свідчить, що в більшості країн світу провідна роль у цій сфері належить авторитетним та незалежним вищим органам аудиту (рахун-кові трибунали (суди)); рахункові (контрольні) палати; національні ко-ле-гіальні та монократичні управління Генерального аудитора, які здійснюють дер-жавний аудит суб’єктів господарювання державного сектора з точки зору до-тримання ними принципів законності, правильності, відповідності, ефек-тивності та ре-зультативності діяльності. У разі необхідності створюються регіо-нальні пред-ставництва цих органів. У низці країн розвиненим є внутрішній аудит.

5. Виходячи із стратегії розвитку державності в Україні, до пріоритетів удосконалення національної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні слід віднести гармонізацію національного законодавства з нормами Лімської декларації керівних принципів аудиту, стандартів аудиту та стандартів внутрішнього контролю INTOSAI, а також із вимогами Європейського Союзу, які пов’язані із забезпеченням інституційної, персональної, функціональної, фінансової та професійної незалежності державного аудиту з урахуванням принципів прозорості та публічності діяльності. Відсутність в Україні єдиних підходів до розв’язання проблеми реформування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні потребує розробки науково обґрунтованої Концепції стратегічних засад її розвитку.

Закріплення потребує модель контрольно-ревізійної системи, яка скла-дається з трьох рівнів: на вищому (конституційному) рівні Рахунковою палатою та регіональними рахунковими палатами забезпечується незалежний державний аудит для контролю публічних фінансів і майна; на першому (урядовому) рівні Мін-фіном та ГоловКРУ реалізується внутрішньосистемний державний аудит для контролю витрат державного бюджету та збереження державної власності, а також координації роботи підрозділів внутрішнього аудиту в системі вико-навчої влади; на другому (відомчому) рівні здійснюється внутрішній аудит у системі всіх суб’єктів державного сектора економіки для контролю державних (у тому числі комунальних) корпоративних фінансів і майна.

Для цілей запропонованої моделі юридизації підлягає єдина форма контро-лю – “державний аудит”, що, за авторським визначенням, є функцією держав-ного управління та формою державного контролю, яка реалізується шляхом аналізу фінансово-господарської діяльності суб’єкта права з метою з’ясування пра-виль-ності ведення ним обліку й достовірності показників фінансової звіт-ності, законності здійснення операцій та відповідності їх установленим нормам, а також дослідження економічності, ефективності й результативності адміні-стра-тивної діяльності в державному секторі економіки (враховуючи кому-нальну сферу) для внесення пропозицій та рекомендацій щодо виправлення виявлених недоліків.

Для упорядкування меж компетенції органів державного аудиту необхідно окрес-лити діяльність кожної ланки системи відповідним рівнем відпо-ві-дальності: 1) підрозділи внутрішнього аудиту здійснюють оцінювання госпо-дарської діяльності та фінансової звітності; 2) органи внутрішньосистемного аудиту, крім того, оцінюють бюджетні та державні програми; 3) органи незалежного державного аудиту виконують оцінювання господарської діяльності, фінансової звітності, бюджетних та державних програм, державного управління й державної політики.

Нормативного закріплення в державній службі потребує професійне визна-чення поняття “державний аудитор”. Набір критеріїв професіоналізму дер-жавних аудиторів виходить за межі загальних принципів професіоналізму дер-жавних службовців. Загартування професійних та морально-етичних якостей потребує централізованих підходів у реалізації підготовки перших державних аудиторів, кваліфікованих за міжнародними стандартами.

На основі результатів дисертаційного дослідження вважаємо за доцільне внести такі пропозиції:

–

–

–

–

–

–

–

Проведене дослідження дало змогу виявити низку наукових проблем, які потребують розв’язання в інших роботах. А саме: удосконалення правового за-без-печення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні; розробка керівних принципів та методологічних основ державного аудиту; розкриття змісту аудиту адміністративної діяльності та його впровадження; розробка й упровадження програм підготовки державних аудиторів, кваліфікованих за міжнародними стандартами.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мамишев А.В. Державна контрольно-ревізійна служба в системі органів фі-нан--сового контролю України: сучасний стан // Вісн. УАДУ. – 1999. – № . – С. .

2. Мамишев А.В. Про механізм проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва.