НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

УКРАЇНИ

Мозоль Вікторія Василівна

УДК 342.98

АДМІНІСТРАТИВНО ПРАВОВИЙ СТАТУС ПОСАДОВОЇ ОСОБИ ПОДАТКОВОЇ МІЛІЦІЇ

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ)

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

Савчук Олександр Прокопович,

Університет економіки та права “КРОК”,

кафедра теорії та історії держави і права,

в.о. професора кафедри

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Якимчук Микола Костянтинович,

Академія прокуратури України, перший проректор

кандидат юридичних наук, професор

Гіжевський Володимир Казімірович,

Університет економіки та права “КРОК”,

проректор, декан юридичного факультету

Провідна установа: Харківський національний університет

внутрішніх справ, кафедра адміністративного права і

адміністративної діяльності органів внутрішніх справ,

м. Харків

Захист відбудеться “03” лютого 2006 року о “12” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

Автореферат розісланий “29” грудня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Державна служба є ключовим елементом системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, стабільність суспільства.

Особливим видом державної служби є служба в податковій міліції, підрозділи якої ведуть боротьбу з податковими правопорушеннями, здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, виконують оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції, запобігають корупції в органах державної податкової служби, забезпечують безпеку діяльності її працівників, їхній захист від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.

Податкова служба функціонує в умовах економічної та правової сфер, що швидко змінюються. Щоби надати реального наповнення курсу на зближення з Європейським союзом, який проголошено в Україні, та у повній мірі виконувати поставлені перед службою завдання, уся податкова система потребує безперервних змін та удосконалення.

Успішне виконання цих завдань вимагає не тільки суттєвого, відповідного вимогам часу, поліпшення форм і методів діяльності органів і підрозділів податкової міліції з протидії і запобігання правопорушенням у сфері оподаткування, але й змін у підходах до організаційно-функціональної структури підрозділів податкової міліції, включаючи визначення поняття посадової особи податкової міліції і нормативну фіксацію її адміністративно-правового статусу.

Визначення адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції спричинить зміцнення законності, державної і службової дисципліни, посилення контролю за діяльністю посадових осіб і відповідальності за її результати, підвищення правової культури всіх службовців податкової міліції. З огляду на це виникає потреба в категоріальному й змістовному визначенні поняття посадової особи податкової міліції, дослідженні сутності, особливостей та структури її адміністративно-правового статусу і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення відповідної нормативної бази.

На сьогоднішній день комплексні, системні дослідження й розробки проблеми адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції в українській юридичній науці відсутні. Відсутнє також і законодавче закріплення поняття посадової особи податкової міліції. З огляду на це, а також враховуючи, що обрана тема дисертаційного дослідження торкається проблем, визначених Концепцією адміністративної реформи в Україні, Концепцією боротьби з корупцією на 1998 – 2005 роки, Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу та іншими документами як пріоритетні, наукове дослідження проблем правового регулювання та практичної реалізації адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції набуває особливого змісту й актуальності.

Крім цього, більш поглибленого дослідження проблема визначення адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції вимагає і тому, що, по-перше, вказані органи, на відміну від інших органів виконавчої влади, наділені широким колом повноважень розпорядницького характеру, і, по-друге, - мають особливий статус в системі органів державної податкової служби України.

Зазначені обставини, а також важливість і вагомість діяльності податкової міліції у здійсненні податкової політики держави, роль, яку відіграють посадові особи податкової міліції у цій сфері, також свідчать про актуальність обраної теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до пп. 7.12, 7.28 Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001 – 2005 років. Роботу здійснено в межах планів досліджень Національної академії державної податкової служби України як частину комплексної науково-дослідної роботи “Проблеми безпеки співробітників податкової міліції” (номер державної реєстрації 0101U007182), комплексного наукового проекту “Відповідальність за правопорушення” (номер державної реєстрації 0102U000477) а також теми кафедрального дослідження “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657). Дана тема також є частиною загального напрямку наукових досліджень, що здійснюються кафедрами й науковими підрозділами Національної академії державної податкової служби України.

Дослідження також безпосередньо пов’язане із розробленням та впровадженням у життя Концепції адміністративної реформи в Україні відповідно до Указу Президента України від 22 липня 1998 року і Стратегії реформування системи державної служби в Україні, затвердженої Указом Президента України від 14 квітня 2000 року.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розкритті змісту поняття “посадова особа податкової міліції”, визначенні особливостей адміністративно-правового статусу посадових осіб податкової міліції і реалізації його окремих елементів у правовідносинах і, на основі цього, виробленні пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання та підвищення ефективності практичної реалізації адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

- дослідити й розкрити зміст поняття “посадова особа державної служби”;

- розглянути класифікацію посадових осіб державної служби;

- здійснити дослідження стосовно визначення поняття та елементів правового положення посадової особи податкової міліції;

- визначити особливості адміністративно – правового статусу посадової особи податкової міліції;

- дослідити сучасний стан нормативної регламентації адміністративно-правового статусу посадових осіб податкової міліції;

- сформулювати і обґрунтувати пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового регулювання адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції.

Об’єктом дослідження виступає система управлінсько-правових відносин, що складається в сфері функціонування податкової міліції і діяльності її посадових осіб.

Предмет дослідження становлять теоретичні та практичні питання визначення, нормативно-правового закріплення, реалізації та розвитку адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблему у єдності її соціального змісту і юридичної форми. Загальним методом дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. Цей метод сприяє об’єктивній оцінці рівня та ефективності реалізацій посадовими особами владних посадових повноважень. Крім того, діалектичний метод дозволяє проаналізувати норми чинного законодавства, допомагає виявленню в ньому прогалин та недоліків і дає змогу сформулювати пропозиції з удосконалення правових норм під кутом зору їх відповідності завданням, що здійснюються посадовими особами податкової міліції у сфері правоохоронної діяльності. В процесі дослідження також використаний логіко-семантичний метод, за допомогою якого поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). Для аналізу адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції як соціально-правового явища використовувався метод єдності логічного та історичного, методи аналізу та синтезу (підрозділи 1.3, 2.1). Метод правового аналізу (порівняльно-правовий) використано для дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання прав та обов’язків, обмежень та заборон у діяльності правоохоронних органів (підрозділи 2.1, 2.2). За допомогою історико-правового методу досліджувалися процеси та етапи становлення адміністративно-правового статусу службовця правоохоронних структур (підрозділи 1.1, 2.2). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи використано для аналізу структурних елементів адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 2.3). Для виділення окремих видів повноважень посадової особи податкової міліції як складових її адміністративно-правового статусу застосовувалися методи класифікації, групування та структурно-логічний (підрозділ 2.1). За допомогою статистичного методу і методу документального аналізу визначено недоліки правового регулювання та реалізації адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Компаративний метод і документальний аналіз використовувалися для вироблення пропозицій з удосконалення законодавства щодо регулювання адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3).

Науково-теоретичне підгрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці, розробки фахівців в галузі теорії управління та адміністративного права - В.Б.Авер’янова, С.С.Алєксєєва, А.П.Альохіна, О.М.Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л.Бачило, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, І.І.Веремеєнка, М.В.Вітрука, В.Н.Гаращука, І.П.Голосніченка, В.М.Горшеньова, Є.В.Додіна, А.Ф. Євтихєєва, А.І. Єлістратова, В.В.Зуй, Р.А Калюжного, Л.В.Коваля, І.Б. Коліушко, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.П.Коренєва, Б.М.Лазарєва, М.І.Матузова, В.В.Новосьолова, Ю.А. Петрова, В.П.Пєткова, М.І. Піскотіна, Л.Л.Попова, П.М.Рабіновіча, В.М.Самсонова, І.С.Самощенко, Ю.П.Солов’я, С.С. Студенікіна, Ю.О.Тихомирова, М.М.Тищенка, В.О.Шамрая, В.К.Шкарупи, А.Т. Усольцева, Ц.А. Ямпольської та ін. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти щодо регулювання відносин у сфері релізації правового статусу службовців податкової міліції. Інформаційну та емпіричну основу дослідження складають узагальнення практичної діяльності податкової міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим у вітчизняній науці комплексним дослідженням змісту адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції, його правового регулювання та практичної реалізації. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, практичних рекомендацій з удосконалення чинного законодавства, запропонованих особисто здобувачем:

уперше:

- сформульовано ознаки посадової особи податкової міліції;

- визначено місце посадової особи податкової міліції у сучасних класифікаціях видів державної служби;

- розкрито особливості формування системи елементів адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції з визначенням таких його складових, як: повноваження (обов’язки та права); правообмеження та заборони; гарантії реалізації адміністративно-правового статусу; відповідальність;

- визначено особливості юридичної відповідальності певної категорії посадових осіб податкової міліції; сформульовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до відповідних чинних нормативно-правових актів (зокрема – до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”; Кодексу України про адміністративні правопорушення тощо) з метою підвищення ефективності реалізації посадовою особою податкової міліції свого адміністративно-правового статусу;

- дістало подальшого розвитку визначення поняття посадової особи державної служби;

- уточнено спеціальний понятійний апарат з питань державної служби у правоохоронних органах.

- здійснено класифікацію обов’язків та прав як складових адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції;

- виявлено прогалини у правовому регулюванні діяльності посадової особи податкової міліції щодо реалізації свого адміністративно-правового статусу і запропоновано рекомендації, спрямовані на удосконалення законодавства у цій сфері;

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції, проблем забезпечення прав та свобод громадян під час його реалізації;

- у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та Кодексу України про адміністративні правопорушення; - у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність службовців податкової міліції щодо забезпечення прав та свобод громадян, оптимізувати діяльність системи податкової служби з метою забезпечення максимальної ефективності її функціонування;

- у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність службовців податкової міліції щодо забезпечення прав та свобод громадян, оптимізувати діяльність системи податкової служби з метою забезпечення максимальної ефективності її функціонування;

- у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть використовуватися у процесі викладання таких навчальних дисциплін, як Теорія управління Адміністративне право України, Адміністративна діяльність органів ДПС України, Адміністративна відповідальність, підготовки відповідних підручників, навчальних посібників, курсів лекцій.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним науковим дослідженням. Усі сформульовані в дисертації положення та висновки ґрунтуються на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені здобувачем на науково-практичній конференції “Захист соціальних та економічних прав людини: міжнародні стандарти і законодавство України” (Київ, 12 березня 2004 року); науковій конференції курсантів, студентів та молодих науковців “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до європейської інтеграції” (Дніпропетровськ, 26 березня 2004 року); науковій конференції молодих вчених та аспірантів “Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні (Івано-Франківськ, 16 квітня 2004 року); міжвузівській курсантській (студентській) науково-теоретичній конференції “Правове забезпечення взаємодії оперативних підрозділів та слідчих апаратів у розкритті та розслідуванні злочинів” (Київ, 17-18 травня 2005 року).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладені у чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, поділених на сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 206 сторінки, у тому числі 165 сторінок становить основний текст роботи, 17 сторінок – список використаних джерел (209 найменувань). Дисертація містить один малюнок, а також акти впровадження результатів дослідження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, формулюється мета і завдання дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1. “Загальна характеристика поняття посадової особи податкової міліції” містить три підрозділи.

У першому підрозділі (1.1) “Посадова особа державної служби як суб’єкт правових відносин” визначаються вихідні теоретичні положення щодо розвитку, юридичної природи, змісту такої державно-правової інституції, як державна служба, та невід’ємного важливішого її елементу - посадової особи державної служби.

Дисертант акцентує увагу на існуванні різних підходів (широкого та вузького) до поняття посадової особи, що ускладнює практику реалізації законодавства у цій сфері і викликає гострі дискусії у правовій науці.

Проблема визначення поняття посадової особи обтяжується тим, що у юридичній науці та законодавстві переважає галузевий підхід до розуміння цієї категорії службовців. Як правило, представники галузевих юридичних наук розглядають поняття посадової особи лише у взаємозв’язку з цілями й особливостями тієї чи іншої галузі права, що веде до однобічності в розкритті змісту цього явища. Тому основним питанням сучасних наукових досліджень у цій галузі повинен стати пошук загальних для всіх галузей права ознак посадової особи. Дисертант підкреслює, що ані Конституція України, ані поточне законодавство, вживаючи паралельно поняття “посадова особа” та “службова особа”, фактично не дають підстав для їх категоріального та статусного розрізнення, що створює значні проблеми і негативно позначається при встановленні їх адміністративно-правового статусу та застосуванні законодавства про службу на практиці.

Виходячи із зазначеного, враховуючи погляди вчених на проблему співвідношення понять “посадової” та “службової” осіб державної служби та спираючись на результати аналізу відповідного законодавства, дисертант доходить висновку, що саме наявність владних повноважень виокремлює посадову особу із решти державних службовців і дає підстави охарактеризувати її як обов’язкового суб’єкта управлінського процесу.

Ознаками зазначених владних повноважень, які завжди є в розпорядженні посадової особи, є:

1) правомірність здійснення управлінських функцій відносно підлеглих – розпорядження трудовими й матеріальними ресурсами;

2) право представляти інтереси цілісної організаційної структури у зовнішніх відносинах з іншими суб’єктами правовідносин.

Службові ж особи наділені спеціальними повноваженнями, такими як: право давати вказівки обов’язкового характеру для громадян, установ, безпосередньо не підпорядкованих їм по службі; застосовувати заходи адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством.

Характер виконуваних посадовими особами повноважень зумовлює посилення вимог до якості здійснюваної ними управлінської діяльності і підвищення ступеня юридичної відповідальності за службові правопорушення, яка проявляється також і в тому, що вона відповідає не лише за свої дії по службі, але й за дії підлеглих їй осіб.

Дисертантом пропонується наступне визначення посадової особи державної служби – це службовці, які наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих функцій з метою організації й забезпечення ефективної праці підпорядкованих їм організаційних структур, структурних підрозділів, службовців, а також представництва інтересів відповідних організаційних структур у правовідносинах з фізичними та юридичними особами.

У другому підрозділі (1.2) “Види посадових осіб державної служби” розглядаються запропоновані науковцями та законодавчою практикою різних країн класифікації видів і типів державної служби та їх посадових осіб. Дисертантом акцентується увага на тому, що різні моделі державної служби, які використовуються зарубіжними країнами, передбачають і різні підходи до розробки класифікацій посад державних службовців. Узагальнено можна визначити два основних критерії, які у міжнародній практиці покладено в основу класифікації державних службовців: а) визначення рангу посади; б) визначення рангу особи.

Як перший, так і другий методи, на думку дисертанта, мають свої переваги і вади. Скажімо, класифікація посад є реальним засобом визначення обов’язків та умов і обсягу відповідальності посадової особи, ієрархії взаємовідносин у всіх структурах державної служби. Але цей же метод об’єктивно породжує прояви кар’єризму, і не завжди в позитивному розумінні цього слова.

За другим методом – визначення рангу особи, рівень заробітної плати, пенсійного забезпечення, медичне обслуговуваня і т.ін. не пов’язані з видом виконуваної службовцем роботи і, таким чином, виключається нездорова боротьба службовців за посади.

Відсутність єдиної класифікації посад у вітчизняному законодавстві створює труднощі при переході службовця з посади в органах виконавчої влади загальної компетенції на посади в органи спеціальної компетенції, або на посади у державні установи чи підприємства. Вирішення даної проблеми повинно вийти за межі служби в органах виконавчої влади і охопити весь інститут публічної служби, як це неодноразово зазначалося у юридичній літературі. Проведення класифікації посад державних службовців сприятиме стабільності державної служби, а відтак і підвищенню професіоналізму державних службовців. Для встановлення класифікації посад і визначення вимог, яким повинні відповідати кандидати на їх заміщення, доцільно прийняти Державний реєстр посад.

Законодавче закріплення окремих видів посадових осіб сприятиме встановленню узагальнених критеріїв оцінки професійної підготовки посадових осіб та службових осіб; створить умови для стажування у державних органах чи організаціях; сприятиме забезпеченню матеріального та соціально-побутового становища цих службовців; забезпечить умови для удосконалення механізму вступлення та проходження публічної служби.

У третьому підрозділі (1.3) “Особливості адміністративно-правового положення посадової особи податкової міліції” визначається, що адміністративно-правовий статус посадової особи податкової міліції є спеціальним щодо правового статусу з меншим рівнем конкретизації – статусу податкової міліції як цілісної структури, а її статус, у свою чергу, може бути визначений як “видовий” порівняно із адміністративно-правовим статусом державної служби.

Визначено, ща складовими адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції є її повноваження (обов’язки та права), правообмеження та заборони, пов’язані з реалізацією повноважень посадової особи податковій міліції, гарантії реалізації повноважень посадової особи податкової міліції та юридична відповідальність посадових осіб податкової міліції.

Дисертантом підкреслюється, що всі посадові особи податкової міліції є її службовими особами (оскільки уповноважені видавати обов’язкові до виконання приписи, звернені до третіх осіб – не підпорядкованих їм організаційно), але не усі службові особи податкової міліції є її посадовими особами.

Особливістю адміністративно-правового статусу службовця податкової міліції є наявність повноважень, пов’язаних із застосуванням адміністративного примусу. За своїм змістом він виявляється у застосуванні передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою попередження і припинення правопорушень у сфері оподаткування, притягнення винних до відповідальності.

До посадових осіб податкової міліції дисертант відносить тих службовців податкової міліції, які наділені такими повноваженнями, як: розподіл обов’язків між своїми замісниками (у разі, якщо це керівник); розпорядженя матеріально-фінансовими цінностями; керівництво та спрямування роботи органу та його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів органу; представництво органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності тощо. Решта співробітників податкової міліції є її службовими особами, які забезпечують практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління.

Така категорія посадових осіб податкової міліції, як начальники територіальних управлінь, відділів та деяких інших підрозділів податкової міліції як перші заступники керівників відповідних органів податкової служби, є посадовими особами цих органів, оскільки наділені лінійними владними повноваженнями щодо їхнього персоналу і можуть представляти ці органи у зовнішніх стосунках. Водночас начальники органів та підрозділів податкової міліції (начальник податкової міліції, начальник Головного управління податкововї міліції ДПА України, начальники управлінь, відділів податкової міліції відповідних Державних податкових адміністрацій, інспекцій, начальник Слідчого управління податкової міліції тощо, начальники структурних підрозділів зазначених органів) і, тепер вже, їх заступники є посадовими особами цих органів і підрозділів податкової міліції, оскільки здійснюють організаційно-розпорядчі функції з метою управління відповідним органом і можуть представляти цей орган, а за дорученням керівництва – і відповідну Державну податкову адміністрацію, інспекцію, в інших правоохоронних органах, судах, органах виконавчої влади тощо. У такому разі ми можемо говорити про подвійний адміністративно-правовий статус певної категорії посадових осіб податкової міліції.

Розділ 2. “Характеристика структури адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції” складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі (2.1) “Повноваження посадової особи податкової міліції” наголошується, що повноваження (обов’язки та права) посадової особи податкової міліції визначаються завданнями і функціями відповідного органу або підрозділу податкової міліції а також положенням зазначеної посадової особи у службовій ієрархії податкової міліції.

Для з’ясування особливостей адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції в цілому, та окремих його елементів, зокрема, дисертантом здійснено класифікацію повноважень шляхом їх розподілу по групах.

До першої групи слід віднести повноваження, які належать усім службовцям, включаючи й посадових осіб, податкової міліції, тобто ті, що випливають із завдань податкової міліції як відповідної правоохоронної структури, і закріплені у ст. 21 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.

Дисертант звертає увагу на той факт, що покладання на особу начальницького складу податкової міліції (тобто на всіх службовців, оскільки податкова міліція України не має рядового складу) обов’язку охорони, по суті, громадського порядку, не відповідає завданням та функціям податкової міліції, що не може бути припустими, оскільки таким чином втрачаються межі законодавчо визначених завдань, повноважень та функцій податкової міліції.

До другої групи повноважень посадових осіб податкової міліції слід віднести ті, які є у розпорядженні службовців, наділених лінійною владою, тобто у, власне, посадових осіб податкової міліції, якими дисертант вважає тих службовців, які мають право: розподілу обов’язків між своїми замісниками (у разі, якщо це керівник); розпорядженя матеріально-фінансовими цінностями; керівництва та спрямування роботи органу та його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів органу; представництво органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності тощо. Такі службовці представлені керівництвом органів, підрозділів, деяких структурних підрозділів органів податкової міліції.

Третя група повноважень ілюструє специфіку адміністративно-правового статусу певної категорії посадових осіб податкової міліції. Йдеться про повноваження на здійснення певних функцій посадових осіб керуючої ланки відповідних органів державної податкової служби, якими, згідно зі ст.20 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” наділені: начальник податкової міліції, як перший заступник Голови (тобто входить до складу керівництва) ДПА України; начальники управлінь податкової міліції ДПА в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, як перші заступники голів відповідних податкових адміністрацій; начальники територіальних відділів податкової міліції, як перші заступники начальників відповідних державних податкових інспекцій. Таким чином, перелічені категорії керівних посадових осіб податкової міліції є одночасно і керівними посадовими особами відповідних органів державної податкової служби (ДПА, ДПІ). Саме начальники управлінь та відділів податкової міліції в якості перших заступників відповідних ДПА та ДПІ користуються всім обсягом прав, необхідних для здійснення фінансового контролю органами податкової служби, передбаченими ст. 11 Закону “Про державну податкову службу в Україні”.

У підрозділі здійснено аналіз правових норм, що регламентують статусні повноваження посадових осіб податкової міліції, який дозволив зробити висновок про те, що ці норми не повною мірою відповідають вимогам специфіки діяльності податкової міліції, зокрема її посадових осіб. У зв’язку із зазначеним автором запропоновано відповідні рекомендації щодо удосконалення правового регулювання повноважень (обов’язків і прав) посадової особи податкової міліції як складових її адміністративно-правового статусу.

У другому підрозділі (2.2) “Правообмеження та заборони, пов’язані з реалізацією повноважень посадової особи податковій міліції” зазначається, що обмеження та заборони є невід’ємними елементами адміністративно-правового статусу посадової особи. Їх правове закріплення поряд із службовими обов’язками та правами визначає площину правомірної службової поведінки, спрямованої на виконання посадовою особою своїх функцій. Обмеження і заборони вимагають пасивної поведінки і утримання від реалізації посадовою особою певного права. При цьому різниця між першими й другими полягає у тому, що заборони не дозволяють реалізувати право взагалі, а обмеження передбачають можливість реалізації такого права з дотриманням певних умов.

Правообмеження і заборони для службовців податкової міліції зумовлені специфікою державних функцій і службових повноважень, що ними виконуються, та спрямовані на забезпечення належного виконання державно-службових обов’язків та недопущення зловживань службовим становищем.

Оскільки правообмеження стосуються лише службової діяльності, вони не можуть сприйматися як порушення конституційних прав та свобод особи. В окремих випадках необхідність їх встановлення передбачена навіть у Конституції України, зокрема, про це свідчать статті 42 і 44, якими закріплено обмеження підприємницької діяльності й заборона страйку для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Прелік спеціальних обмежень антикорупційного храктеру наводить Закон України “Про боротьбу з корупцією” (ст.ст. 5, 6), у сферу дії якого потрапляють і службові та посадові особи податкової міліції.

Правообмеження та заборони діють на протязі усього часу перебування посадової особи податкової міліції на службі і ставлять останню у відповідні правові межі, вихід за які тягне той або інший вид юридичної відповідальності.

У третьому підрозділі “Гарантії реалізації повноважень посадової особи податкової міліції” зазначається, що посадова особа державної служби (включаючи й посадових осіб податкової міліції) виступає носієм трьох видів правових гарантій: правових гарантій статусу громадянина; правових гарантій статусу державного службовця; правових гарантій статусу спеціального суб’єкта управлінських правовідносин з владними повноваженнями. Оскільки посадова особа є носієм загально-правового статусу згідно Конституції і законодавства України, тому, як і решта громадян, вона має ті ж гарантії, що й інші громадяни. Поряд з цим, специфіка її службової діяльності зумовлює необхідність правового закріплення системи спеціальних правових гарантій, які б забезпечували належні умови здійснення управлінських функцій.

Аналіз відповідного законодавства дає підстави стверджувати про нявність таких видів гарантій діяльності посадових осіб державної, зокрема у податковій міліції, служби: організаційно-правові гарантії, тобто гарантії, які забезпечують належні умови здійснення службових повноважень; матеріальні гарантії; гарантії соціально-побутового забезпечення; гарантії пенсійного забезпечення; гарантії спеціального державного захисту; гарантії судового захисту.

Правові гарантії становлять комплексну систему нормативно визначених заходів із забезпечення діяльності посадових осіб податкової міліції. Будучи зумовленими посадою, вони безпосередньо залежать від змісту діяльності і ставлення особи до виконуваних нею службових і посадових завдань і, таким чином, свій зовнішній прояв мають в адміністративно-правовому статусі посадової особи. Однак, зазначає дисертант, чинне законодавство в системі соціально-правових гарантій здійснення повноважень посадових осіб податкової міліції є хаотичним і складається з великої кількості законів та підзаконних нормативно-правових актів, які не завжди узгоджені один з одним, що значною мірою ускладнює реалізацію зазначених гарантій, а відтак, - і реалізацію адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції. Таке положення потребує, на наш погляд, нормалізації шляхом систематизації розрізнених і розпорошених нормативних актів і зведення їх у єдиному законодавчому акті, що само по собі буде гарантією забезпечення ефективності професійного виконання своїх повноважень посадовими особами податкової міліції.

У четвертому підрозділі “Юридична відповідальність посадових осіб податкової міліції” зазначається, що крім правопорушень, які можуть бути вчинені посадовими особами податкової міліції в якості пересічних громадян і, відповідно, - відповідальності за них на рівні з усіма громадянами, існують правопорушення та проступки, які безпосередньо пов’язані зі службовою діяльністю, з невиконанням чи неналежним виконанням службових та посадових обов’язків, і юридична відповідальність саме за ці правопорушення є невід’ємним та необхідним елементом адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції. Цей статус посадова особа податкової міліції набуває з моменту зарахування в кадри податкової міліції і видання наказу про призначення на посаду, тобто з моменту юридичного встановлення можливості застосування до неї заходів відповідальності. Без встановлення юридичної відповідальності за порушення адміністративно-правових обов’язків посадової особи податкової міліції її статус був би юридично незабезпеченим та нестійким.Дисертантом зосереджено увагу на дослідженні адміністративної і дисциплінарної відповідальності посадової особи податкової міліції, яка реалізується у відповідності з адміністративно-правовими нормами.

Адміністративна відповідальність встановлена законодавством про адміністративні правопорушення за невиконання та неналежне виконання службовцем податкової міліції лише деяких обов’язків, що входять до його адміністративно-правового статусу. Такими є обов’язки щодо поведінки посадової особи податкової міліції – не вчиняти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Дисциплінарна ж відповідальність встановлена законодавством за невиконання та неналежне виконання посадовою особою податкової міліції всіх її статусних обов’язків.

Дисертантом звертається увага на невідповідність вимогам Конституції (п.22 ст.92) того факту, що дисциплінарна відповідальність службовців податкової міліції встановлюється підзаконним нормативним актом. Крім цього, в дисертації висловлюється думка про неприпустимість сьогодні можливості заміни адміністративної відповідальності заходами дисциплінарної відповідальності щодо певної категорії осіб і за скоєння відповідних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення.

В И С Н О В К И

За результатами проведеного дослідження адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції сформульовано наступні теоретичні і практичні висновки.

1. Проблема вивчення правового статусу посадової особи податкової міліції у рамках державного управління пов’язана в першу чергу з відсутністю в національному адміністративному законодавстві єдиного визначення поняття посадової особи державної служби.

У юридичній науці та законодавстві переважає галузевий підхід до розуміння цієї категорії службовців, результатом якого є той факт, що поняття посадової особи розглядається лише у взаємозв’язку з цілями й особливостями тієї чи іншої галузі права та законодавства, що веде до однобічності в розкритті змісту цього явища.

Виконане дослідження дозволило прийти до висновку про необхідність розробки та введення єдиного поняття та терміну “посадова особа державної служби”, зміст якого вміщував би та описував усю сукупність головних ознак, що характеризують службовців апарату державного управління в цілому і виконавчої влади зокрема.

2. У законодавстві України необхідно провести чітке статусне і понятійне розмежування термінів “посадова особа” і “службова особа”, що дало б змогу усунути колізію правових норм та підміну понять, які спостерігаються у чинному законодавстві.

На думку здобувача посадові особи державної служби – це державні службовці, які наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих функцій з метою організації й забезпечення ефективної праці підпорядкованих їм організаційних структур, структурних підрозділів, службовців, а також представництва інтересів цих організаційних структур у правовідносинах з фізичними та юридичними особами.

Службовою особою є службовець, який займає посаду, пов’язану з виконанням наданих йому у встановленому законом порядку спеціальних повноважень щодо осіб, які не перебувають з ним у службовій підлеглості, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу.

3. Особливості змісту правового статусу посадової особи податкової міліції випливають з умов виконуваних нею завдань, функцій, прав і обов’язків, а також специфіки діяльності органу (підрозділу), у якому посадова особа проходить службу.

Оскільки посадова особа податкової міліції є її службовцем, її адміністративно-правовий статус характеризується особливостями, які є загальними для всіх службовців податкової міліції: встановлення дисципліни на зразок військової; віднесення податкової міліції до числа воєнізованих державних формувань та деякі інші. Вони мають допоміжний організаційний характер, спрямовані на створення умов реалізації повноважень у зовнішній сфері, за допомогою яких і виконуються завдання та реалізуються функції податкової міліції.

Особливістю адміністративно-правового статусу службовця податкової міліції є наявність повноважень, пов’язаних із застосуванням адміністративного примусу. Більшість повноважень, які складають адміністративно-правовий статус службовця податкової міліції, мають владний характер, вони спрямовані на осіб, які організаційно йому не підпорядковані та які зобов’язані виконувати його законні вимоги.

4. Визначальними для розкриття змісту адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції є її внутрішньоорганізаційні, владно-розпорядчі, власне посадові повноваження. Виходячи з цього, до посадових осіб податкової міліції ми відносимо тих службовців податкової міліції, які наділені такими повноваженнями, як: розподіл обов’язків між своїми заступниками (у разі, якщо це керівник); розпорядженя матеріально-фінансовими цінностями; керівництво та спрямування роботи органу та його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів органу; представництво органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності тощо. Решта працівників податкової міліції є службовими особами, які забезпечують практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління.

5. Певна категорія посадових осіб податкової міліції, таких як начальник податкової міліції ДПА України, начальник Головного управління податкової міліції, начальники управлінь податкової міліції відповідних податкових адміністрацій в областях, начальники відділів (міжрайонних, об’єднаних тощо) податкової міліції податкових інспекцій є посадовими особами відповідних органів органів державної податкової служби (податкових адміністрацій та інспекцій), оскільки будучи першими заступниками керівників зазначених органів відповідно до Закону “Про державну податкову службу в Україні” вони наділені відповідними владно-розпорядницькими повноваженнями щодо органу податкової служби в цілому.

Таким чином, для вказаної категорії посадових осіб податкової міліції адміністративно-правовий статус збігається, у певних межах, зі статусом керівників відповідних органів податкової служби. У такому разі ми можемо говорити про подвійний адміністративно-правовий статус цієї категорії посадових осіб податкової міліції.

6. Аналіз адміністративно-правових обов’язків та прав посадових осіб податкової міліції дозволив виявити певні недоліки в їх правовому регулюванні, неточності в правових формулюваннях. Для усунення зазначених недоліків доцільно:

1) вилучити частину 2 зі ст. 21 Закону “Про державну податкову службу в Україні” як таку, що визначає обов’язки податкової міліції, які не відповідють її завданням та функціям;

2) внести до Закону “Про державну податкову службу в Україні” такі зміни:

а) у ст. 22 Закона “Про державну податкову службу в Україні” слова “посадовим особам податкової міліції ...” замінити словами “службовим особам податкової міліції...”; терміном “посадова особа податкової міліції” позначати керівників органів та підрозділів податкової міліції усіх ієрархічних рівнів та їх заступників;

б) у ч. 1 ст. 23 після слів “Громадяни України, які вперше зараховуються...” слова “на службу до податкової міліції на посади начальницького складу” вилучити і замінити на “у кадри податкової міліції”; відповідно, ч. 3 ст. 23 Закону має бути змінена і прийняти такий вигляд: “Особа, яка зарахована у кадри податкової міліції, підписує текст присяги, який зберігається в її особовій справі”;

в) назву ст. 13 Закону варто замінити на “Обов’язки і відповідальність службових та посадових осіб органів державної податкової служби” і скорегувати, відповідно, зміст статті; у Розділі IV також необхідно змінити термінологію і назвати його “СЛУЖБОВІ ТА ПОСАДОВІ ОСОБИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ ТА ЇХ ПРАВОВИЙ І СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ”;

г) викладення змісту ст. 15 доцільно розпочати з визначення понять службової та посадової осіб податкової служби: “Службовими особами органів державної податкової служби є особи, що займають у цих органах посади, заміщення яких передбачає присвоєння таким працівникам спеціальних звань. Службові особи, які входять до керівного складу цих органів, є посадовими особами органів державної податкової служби.”

3) вилучити із застосування в підзаконній нормотворчості ДПА України термін “працівник” щодо податкової міліції, замінивши його терміном “службовець”;

4) ч. 1 ст. 255 КУпАП викласти у наступній редакції:

У справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218 – 221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати:

1) службові особи:

оганів внутрішніх справ (перелік відповідних статей);

органів Служби безпеки України (відповідні статті);

органів державної податкової служби (відповідні статті);

підрозділів податкової міліції (відповідні статті);

2) уповноважені на те посадові особи:

далі – за текстом пункту 1 цієї статті з урахуванням того, що його абзаци 1, 23 і 24 стали абзацами 1, 2 і 3, відповідно, пункту 1 нової редакції статті.

Пункти 2 – 10 ч. 1 обговорюваної статті стають, відповідно, пунктами 3 – 11.

7. Встановлені законодавством правові заборони та обмеження, які особа, що вступає на державну службу в органи і