Національна академія державного управління

при Президентові України

РАДЗІЄВСЬКИЙ Ігор Анатолійович

УДК 35.01(477)+316.42

ТРАНСФОРМАЦІЯ СИСТЕМНИХ ХАРАКТЕРИСТИК ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор соціологічних наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

СУРМІН Юрій Петрович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, перший заступник директора Інституту проблем державного управління
та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент ТЕРТИЧКА Валерій Володимирович,
Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри державної політики та управління політичними процесами;

доктор політичних наук, професор
ХРАМОВ Василь Олегович,
Інститут підготовки кадрів Державної служби зайнятості України, завідувач кафедри державного управління та політики зайнятості.

Захист відбудеться 20 грудня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, ауд. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 19 листопада 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На зламі тисячоліть глобалізація перетворюється в універсальну історичну силу, що докорінно змінює умови існування суспільства і світу в цілому. Характер глобальних трансформаційних процесів, пов’язаних із становленням надзвичайно складної, багаторівневої та динамічної світоцілісності, актуалізує комплексне науково-теоретичне осмислення сучасних фундаментальних зрушень у контексті їх впливу на системні характеристики державного управління. Адже під дедалі більшим пресингом нових глобальних реалій унаслідок притаманної управлінським структурам інертності помітнішим стає розрив між нинішнім станом соціуму, його глобальною організацією та державним управлінням, основні системні параметри якого сформовані в кардинально інших умовах. Дослідження суперечливих загальносвітових процесів має особливе значення для поглиблення розуміння сучасних тенденцій розвитку державно-управлінської системи і теоретико-методологічного обґрунтування впровадження масштабних адміністративних інновацій випереджального характеру в Україні.

Сьогодні зарубіжна і вітчизняна література в галузі державного управління характеризується глибоким теоретичним та методологічним аналізом усіх напрямів сучасних трансформацій державно-управлінської системи. Суттєвий внесок в адекватне відображення реалій функціонування сучасних держав та їх інституцій крізь призму глобалізаційних процесів зробили такі зарубіжні вчені, як А.Альберті, Г.В.Атаманчук, У.Бек, В.Беккерс, Д.Бертуччі, А.С.Блінов, Т.Геблер, Д.Гелд, Е.Гідденс, М.Г.Делягін, Е.Камарк, Д.Кеттл, Е.Кортеленд, Д.Куйман, В.Б.Кувалдін, Л.Лінн, В.В.Лобанов, Т.Лоуі, Е.Макгрю, А.Мартинеллі, Д.Най, Д.Осборн, Г.Пітерс, Д.П’єр, Ч.Політт, Д.Різві, В.Л.Романов, Д.Рондінеллі, Р.Роудс, Л.В.Сморгунов, Д.Стігліц, Х.Фредеріксон, Д.Шима та ін.

У вітчизняній літературі різні аспекти структурно-функціональних змін у системі державного управління під впливом глобалізації досліджувались у роботах В.Д.Бакуменка, О.Г.Білоруса, В.Г.Бодрова, Р.В.Войтович, І.А.Грицяка, В.М.Князєва, В.М.Мартиненка, О.Ю.Оболенського, Ю.М.Пахомова, І.В.Розпу-тенка, Г.П.Ситника, С.І.Соколенка, Ю.П.Сурміна, В.В.Тертички, В.О.Храмова, І.І.Черленяка, В.В.Юрчишина і багатьох інших учених.

Водночас ступінь розробленості зазначеної проблематики залишається все ще недостатнім. Досі бракує досліджень, у яких би комплексно аналізувались особливості трансформації системних характеристик державного управління під впливом процесів глобалізації; не отримали належного наукового відображення теоретико-методологічні засади удосконалення структури, функцій та процесів державного управління в умовах глобальних зрушень. Цілком очевидно, що швидкісні перетворення соціального життя зумовлюють актуальність ґрунтовного дослідження трансформації характе-ристик системи державного управління та розробки принципово нових ідей і підходів до вирішення ключових завдань оптимізації управління суспільними процесами, що визначило вибір теми дослідження, його мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу та методи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснене в межах наукового комплексного проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Розроблення філософсько-методологічних засад функціонування суб’єктів державного управління” (ДР № 0130U006813). У виконанні науково-дослідної робити дисертант брав безпосередню участь на громадських засадах. Роль автора поля-гає в аналізі сучасних зрушень у ціннісних вимірах державного управління.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є з’ясування та науково-теоретичне обґрунтування змісту і особливостей трансформації системних характеристик державного управління в умовах глобалізації, розробка на цій основі концептуальних засад, практичних рекомендацій стосовно напрямів подальшого реформування державно-управлінської системи в Україні.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

- здійснити аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесів глобалізації стосовно їх впливу на системні характеристики державного управління, існуючих концепцій, покладених в основу розвитку сучасної державно-управлінської теорії і практики;

- уточнити сутність поняття “глобалізація” в контексті теми дисертаційного дослідження, розмежувати поняття “державне управління”, “державний менеджмент”, “врядування”;

- ідентифікувати ключові фактори глобалізації, що впливають на трансформацію ролі і функцій держави та її інститутів;

- установити на основі узагальнення зарубіжного досвіду актуальні напрями удосконалення системи державного управління та її адаптації до динаміки глобалізаційних процесів;

- розкрити якісні зміни системних характеристик державного управління в умовах глобалізації;

- визначити необхідні передумови для успішного реформування системи державного управління на сучасному етапі розвитку українського суспільства;

- обґрунтувати теоретичні засади інноваційної концепції державного управління та розробити науково-практичні рекомендації щодо її імплементації в Україні, що сприятиме адаптації вітчизняної державно-управлінської системи до умов глобалізації.

Об’єкт дослідження – еволюція державно-управлінської системи на сучасному етапі світового розвитку.

Предметом дослідження є трансформація системних характеристик державного управління під впливом процесів глобалізації.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що глобалізація справляє суттєвий вплив на системні характеристики державного управління, у зв’язку з чим виникає необхідність їх оптимізації на засадах нової інтегративної концепції державного управління. Застосування зазначеної концепції в процесі адміністративного реформування сприятиме підвищенню ефективності і результативності вітчизняної системи державного управління, збалансуванню глобального, регіонального та локального векторів національно-державного розвитку, максимізації вигод від включення у світові інтеграційні процеси.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети застосовано комплексний міждисциплінарний підхід на основі широкого використання теоретико-методологічних розробок з теорії державного управління, міжнарод-них відносин, філософії, синергетики, політології, глобалістики.

У дисертаційному дослідженні використані сучасні методи пізнання: системний – для розгляду державного управління як цілісного утворення, динамічно змінюваного в умовах прискорення соціальної еволюції, якому притаманні певні характеристичні ознаки, що виникають унаслідок взаємодії системних елементів; компаративний – для виявлення загальних рис і специфіки концепцій глобалізації, розгляду зміни уявлень про державно-управлінські системи, порівняння сучасних підходів до державного управління, сформованих на принципово відмінних теоретико-методологічних засадах, а також при вивченні зарубіжного досвіду модернізації систем державного управління; структурно-функціональний – для розкриття основних характе-ристик сучасних концепцій і підходів до державного управління; конкретно-історичний аналіз – для висвітлення результатів реформування системи державного управління в Україні; аналогії, аналізу, синтезу – для побудови структурно-логічної моделі переходу до нової парадигми державного управління в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуального наукового завдання щодо розробки й обґрунтування теоретичних та практичних аспектів удосконалення вітчизняної системи державного управління в умовах глобальних трансформацій.

Найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, що містять нау-кову новизну, полягають у тому, що:

уперше:

- розкрито багатогранність впливу глобалізації на системні характе-ристики державного управління, пов’язаного із розширенням та інтенси-фікацією обміну ресурсами як між компонентами всередині системи державного управління, так і з зовнішнім середовищем, що зумовлює трансформацію її параметрів для підтримки внутрішньої упорядкованості як основи власної стійкості, перехід до більш складних форм суб’єкт-об’єктної взаємодії;

- обґрунтовано теоретико-методологічні підходи до формування концепту публічного врядування, що передбачає органічне поєднання державного управління і соціальної самоорганізації на основі принципу системного інтегрування міжюрисдикційних, міжорганізаційних та міжсекто-ральних диференціацій як по горизонталі, так і по вертикалі, впровадження якого розширить можливості для адекватного реагування системи державного управління на виклики глобалізації та зростаючі запити населення;

удосконалено:

- наукове обґрунтування об’єктивної зумовленості еволюції ролі і функцій держави через включення в глобальну систему різнорівневого управління, здатності цього універсального політико-правового інституту адаптуватись до швидкозмінюваного середовища, а також збереження його чільного місця в управлінні суспільними процесами у внутрішній та зовнішній сферах;

- характеристику системи державного управління під впливом глоба-лізаційних процесів, що виявляється в ускладненні її компонентів і зв’язків між ними, відкритості для впливу зовнішнього середовища, неврівноваженості, нелінійності розвитку;

дістали подальшого розвитку:

- дослідження основних векторів усунення аномалій у системі державного управління, що виникають під впливом глобалізації, зокрема шляхом налагодження та узгодження процесів цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення, раціоналізації організаційно-функціональної структури, удосконалення методів та технологій державного управління;

- визначення особливостей реформування державно-управлінської системи на сучасному етапі, що має здійснюватись з випередженням дина-мічних змін у зовнішньому середовищі, узгоджено і синхронізовано із процесами соціальної самоорганізації;

- актуальні напрями вдосконалення системи державного управління на основі концепції публічного врядування, зокрема перехід від примусової до інформаційно-комунікативної взаємодії держави і суспільства, формування багаторівневої структури ухвалення рішень на засадах оптимального співвідношення концентрації владних повноважень на національному рівні та децентралізації, застосування ефективних форм співробітництва держави з приватним та громадським секторами на принципах соціального партнерства, впровадження у практику роботи органів виконавчої влади ринкових механізмів, акцентування уваги на якості державних послуг і орієнтація на клієнтів.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій, які можуть використовуватися при розробці та здійсненні державної політики у різних сферах суспільного розвитку в Україні. Теоретичні положення та наукові результати дисертаційного дослідження впроваджено в навчальний процес у Національній академії державного управління при Президентові України при розробці методичних рекомендацій, дидактичного забезпечення з дисциплін “Державне управління в економічній сфері” і “Державне регулювання макроекономічних процесів та інституційна економіка” (довідка від 27 квітня 2007 р. № 1987/28/5-1).

Наукові висновки, пропозиції, рекомендації, що містяться в дисертації, враховані та використані:

- Національною академією державного управління при Президентові України у процесі розробки рекомендацій органам виконавчої влади за результатами науково-дослідних розробок (довідка від 21 травня 2007 р.
№ 183);

- у діяльності органів виконавчої влади: Головним управлінням держав-ної служби України (довідка від 31 серпня 2006 р. № 7524/30-06), Державним комітетом телебачення і радіомовлення України (довідка від 27 квітня 2005 р. № 1987/28/5-1);

- Центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Київської обласної державної адміністрації при розробці тематики занять, дидактичних матеріалів, підготовці інформаційного довідника (довідка від 30 березня 2007 р. № 24).

Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертації оприлюднені на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державо-творення” (Київ, 2005), “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); а також на п’ятому Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювались на засіданнях кафедри філософії та методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Найважливіші результати дисертаційного дослідження викладені у десяти публікаціях, у тому числі у п’яти статтях у фахових науко-вих журналах, п’яти матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 224 сторінки (у тому числі 5 додатків). Список використаних джерел містить 217 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості теми, її зв’язок із науковими програмами, об’єкт, предмет, методи дослідження, сформульовано його мету і основні завдання, розкрито наукову новизну та практичну цінність результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження державного управління в контексті глобалізації” – на основі аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури висвітлюються сутність, зміст, форми та основні концептуальні виміри феномена глобалізації, особливості наукового розуміння еволюції системи державного управління в рамках сучасних глобальних трансформацій.

У дисертації феномен глобалізації пропонується розглядати як складний, багатоаспектний та антиномічний процес, сутність якого проявляється у комплексі інтеграційних і дезінтеграційних трендів, що зумовлюють багаторівневе структурування соціального простору. Глобалізація має усвідомлюватись, з одного боку, як історична стадія об’єктивного процесу економічної інтернаціоналізації, з другого – як результат планомірних цілеспрямованих дій провідних держав і глобальних корпорацій щодо поширення власного впливу на розподіл світових ресурсів.

Виокремлено системи аргументів глобалістів, тобто тих, хто вважає невідворотною появу кардинально нових форм транснаціональної соціальної організації та цілком позитивно оцінює їх наслідки для людства; скептиків, які стверджують, що сучасні інтеграційні тенденції відбивають радше процеси інтернаціоналізації, ніж глобалізації; антиглобалістів (альтерглобалістів), у центрі уваги яких – проблема формування скоординованого інтернаціонального руху за “глобалізацію знизу”, формулювання альтернатив глобальній владі капіталу.

Доведено, що вплив глобалізаційних процесів позначається на всіх сферах суспільного життя. При цьому глобалізація приводить до серйозної трансформації системних характеристик державного управління. Змінюються не лише його цілі, організаційна і функціональна структури, співвідношення прямих та зворотних зв’язків між системними компонентами, форми і методи управлінської діяльності, межа, що окреслює цілісність та відносну відокремленість системи від зовнішнього середовища, а й уся сучасна система координат існування державного управління.

Показано, що державне управління має багатогранний характер, складається з різноманітних компонентів і взаємозв’язків, а отже, розглядається як складна, відкрита соціальна система з нелінійною динамікою, входами якої є параметри проблем, що розв’язуються у багатовимірному та змінюваному глобальному оточенні, виходами – відповідні цілеспрямовані управлінські дії, які супроводжуються прямими та зворотними зв’язками у суб’єкт-об’єктних відносинах. Детермінована зовнішнім оточенням (економічним, політичним, соціально-культурним), державно-управлінська система має бути здатною до самоорганізації та адаптації, щоб підтримати власні параметри, сформувати нову гнучку структуру та продовжити існування в умовах прискореного розвитку суспільства.

Державне управління – явище універсальне і однаковою мірою прита-манне в усі часи державам світу, тоді як певні типи державно-управлінських систем, а також підходи в теорії та практиці державного управління, не залишаються незмінними, відображаючи зрушення в об’єктах управління та зовнішньому оточенні. В дисертаційному дослідженні виокремлено й охарактеризовано три виразні типи систем державного управління: традиційне, класичне, посткласичне, кожен з яких домінує на певній стадії історичного розвитку суспільства.

З огляду на зазначене стверджується, що з 80-х рр. минулого сторіччя в умовах формування постіндустріального суспільства, нових контурів соціаль-ної архітектоніки почався глобальний реформаторський рух у рамках переходу до посткласичного державного управління. Негативні явища у державному управлінні, що ґрунтується на принципах бюрократії, стимулювали пошук альтернативних шляхів розвитку державно-управлінської системи, адаптованих до кардинально нового стану світосистеми. Вихід із кризи класичного державного управління відбувався шляхом переосмислення науки державного управління на нових теоретико-методологічних засадах.

Проаналізовано новітні тенденції у розвитку теорії державного управлін-ня, відображені у концепціях “нового державного менеджменту”, “політичних мереж” та “врядування”. Виявлено, що характерною особливістю сучасного стану науки та практики державного управління є концептуальний та методологічний плюралізм.

Основою концепції нового державного менеджменту, постулати і технології якого були підґрунтям адміністративних реформ у багатьох країнах світу, є широке впровадження ринково орієнтованих механізмів управління суспільним розвитком, зміщення уваги зі структури та процесу управління на його результат. Водночас наголошується на тому, що повсюдне захоплення менеджериалізацією державного управління змінилося останнім часом на більш обережне ставлення до цього управлінського підходу. Його критикують за економічний редукціонізм, ігнорування специфіки публічної сфери, демокра-тичних цінностей та суспільної довіри, а також фундаментальної відмінності між логікою діяльності державних інституцій і логікою ринку.

У концепції політичних мереж робиться акцент на втраті державою провідної ролі в управлінні суспільним життям. На зміну вертикальним ієрархіям приходить мережева організація, що являє собою відносно сталу та впорядковану сукупність рівноправних інтегрованих державних та недержав-них утворень, у якій державні інституції розглядаються у ситуації тісної взаємозалежності, координації інтересів і обміну ресурсами з автономними громадськими та приватними акторами з метою спільного розв’язання сус-пільно значущих проблем.

Недоліки теорії та практики нового державного менеджменту, а також усвідомлення нездатності аморфних мережевих структур формувати довгострокову стратегію суспільного розвитку, здійснювати цілеспрямоване управління та розв’язувати протиріччя між учасниками управлінського процесу спонукали до розробки концепції врядування, що більше відповідає умовам глобалізації. На сьогодні не існує загальноприйнятого трактування поняття “врядування”. Узагальнюючи різні підходи до аналізу управлінської діяльності в категоріях врядування, зосереджено увагу на ключовій характеристиці нового способу управління, суть якої полягає в органічній інтеграції ієрархічної управлінської структури з елементами трисекторального, міжюрисдикційного та міжорганізаційного багаторівневого співробітництва на партнерських засадах шляхом об’єднання ресурсів і компетенції різних сегментів суспільства.

Доведено, що глобальний характер процесів реформування державного управління зовсім не свідчить про наявність якогось єдиного загально-обов’язкового набору ідей та практичних підходів, придатних для впровадження в усіх без винятку країнах, і не обов’язково приводить до гомогенізації характеристик державно-управлінських систем у світі. Моделю-вання управлінських структур і процесів відбувається як через тиск глобальних чинників (ресурсних залежностей, контролю і санкцій), так і через легіти-мізуючі цінності національного політико-правового та культурного середовища.

У другому розділі – “Феномен глобалізації як ключова детермінанта трансформації державно-управлінської системи” – охарактеризовано глоба-ліза-ційні фактори впливу на системні характеристики державного управління, досліджено зміни ролі та функцій держави в процесі глобалізації, актуалізовано для України міжнародний досвід адміністративних реформ в умовах глобальних перетворень.

Установлено, що сучасні структурні зміни в системі державного управління визначаються дією низки економічних, технологічних, політико-правових та соціально-культурних факторів. Стрімкий розвиток інформаційно-комунікативних технологій створює підґрунтя для транснаціоналізації економіки і політики, розширення масштабів та прискорення руху капіталу, людських та інших ресурсів за межі національних кордонів, детериторізації центрів прийняття політичних рішень. Територіальні політичні громади все тісніше інтегруються у мережі транснаціональних відносин, що утворюють нові інтернаціональні простори, спільності та інститути з уніфікованими правилами та стандартами діяльності. Швидкими темпами розвивається інфраструктура глобальної системи багаторівневого управління – формального й неформаль-ного, що перетинає національні політичні юрисдикції, обмежує територіальний суверенітет держав, їх здатність регулювати соціально-економічні та політичні процеси в межах певної територіальної юрисдикції. Нова світова архітектура стає багатоярусною, представленою такими рівнями управління: наднаціо-нальним (глобальним та транснаціональним); національним; субнаціональним (регіональним та локальним).

Водночас принципово важливим є висновок про те, що в умовах нестаціонарного стану глобального середовища, актуалізації мережі множин-них суб’єктів влади істотно зростає значення загального спрямовуючого центру, здатного упорядкувати суспільні процеси шляхом “авторитетної” фіксації параметрів соціального порядку. Єдиним претендентом на роль такого керуючого і координуючого центру у внутрішній та зовнішній сферах залишається держава з її управлінськими важелями. Необхідність синхронізації процесів одночасно на глобальному, національному і субнаціональному рівнях стимулює еволюцію ролі та функцій держави, висуває підвищені вимоги до ефективності управлінських механізмів їх реалізації.

Держава великою мірою бере на себе функції із захисту спільних інтересів, які не можуть бути виконані іншими акторами і набувають ще більшого значення у глобалізованому суспільстві. Такі функції включають: формулювання стратегічних цілей розвитку суспільства та їх імплементацію; репрезентацію та захист інтересів усіх верств населення, режиму демократичних прав, свобод і процедур; підвищення інституційної спромож-ності у державному, приватному і громадському секторах для забезпечення успішної інтеграції у глобальні процеси; надання суспільних (колективних) благ, які не можуть бути гарантовані ринком; забезпечення спільно із приватним та громадським секторами соціального добробуту та більшої справедливості у розподілі вигод від глобалізації; підтримку суспільного діалогу на наднаціональному, національному та субнаціональному рівнях; збереження національно-культурної ідентичності.

За результатами дослідження обґрунтовано, що в умовах глобалізації держава змінює свою традиційну роль опікуна та монополіста у наданні публічних послуг на ролі менеджера, медіатора та каталізатора активності недержавних акторів на всіх рівнях, завдяки чому посилюється її спроможність впливати на суспільні процеси для гарантування соціальних цінностей та якості життя. При цьому акценти зміщуються з розміру бюрократичного апарату та обсягу державного втручання на якість інституційного комплексу, розвиток когерентної взаємодії з агентами недержавного сектора, ефективність виконання покладених на державу завдань та ступінь задоволення потреб населення.

Вивчення зарубіжного досвіду модернізації системи державного управління дає підстави стверджувати, що хвиля адміністративного реформування, яка охопила більшість країн світу, великою мірою зумовлена впливом процесів глобалізації. Реформування державного управління відбувається на всіх рівнях в організаційній, функціональній, процесуальній, кадровій, фінансово-економічній сферах. У процесі модернізації апробовані нові підходи і методи, деякі з них мають універсальний характер, зокрема: впровадження управління за результатами; дерегулювання, розвиток нового типу регуляторного режиму, що створює більший простір для саморегулювання у суспільстві; підвищення якості надання публічних послуг шляхом раціоналізації та стандартизації управлінських процедур; вертикальна і горизонтальна децентралізація, розвиток партнерства з приватним сектором та налагодження багатосторонніх зв’язків із громадянським суспільством; розширення використання інформаційно-комунікативних технологій; формування культури транспарентності та підзвітності у державному управ-лінні; удосконалення функціональних та організаційних управлінських структур, у тому числі створення автономних чи напівавтономних організацій, які відокремлені від традиційних вертикально інтегрованих органів виконавчої влади, для виконання певних завдань; професіоналізація державної служби й ефективне управління людськими ресурсами.

У третьому розділі – “Шляхи удосконалення системи державного управління в Україні в умовах глобалізації” – розглядаються особливості трансформації системних характеристик державного управління крізь призму імперативів глобалізації, визначаються умови підвищення ефективності реформування системи державного управління, окреслюються контури концепції публічного врядування як інноваційної основи оновлення вітчизняної системи державного управління.

Дістало підтвердження положення, що прискорені темпи глобалізаційних зрушень справляють багатовимірний вплив на характеристики системи держав-ного управління. Сьогодні у функціональному та організаційному аспектах компоненти системи державного управління в Україні та взаємозв’язки між ними стали значно складнішими, ніж раніше, що вимагає їх відповідного впорядкування. Сучасні глобальні процеси підвищують нестабільність державно-управлінської системи, спричиняючи локальну нестійкість старої організаційно-функціональної структури, її чутливість до флуктуацій (як внутрішніх, так і зовнішніх). При цьому зовнішні чинники активізують внутрішні джерела системного динамізму та структурної трансформації.

У розділі виокремлено та досліджено вектори трансформації системних характеристик державного управління, орієнтовані на подолання непередбачуваності і невизначеності нелінійної динаміки змін структури соціальних систем у наддинамічному, відкритому для всіх форм взаємодії сучасному світі, зокрема такі:

- перехід до більш складної системи взаємозалежності і співвідношення суб’єкта та об’єкта державного управління. Розвиток процесів самоорганізації у складно структурованому суспільстві звужує обсяги та спрощує структуру соціального замовлення на державне втручання, що вимагає іншої якості державно-управлінських впливів;

- коригування місії та ієрархії цілей державного управління. Місія та побудоване на її основі “дерево” цілей системи державного управління визначається потребою суспільства у забезпеченні соціального порядку, налагодженні оптимальних відносин між особистістю, суспільством і державою за умови синхронізації процесів у глобальному, національному та субнаціо-нальному масштабах з метою підтримання сприятливого середовища для розкриття і реалізації життєвого потенціалу людей через синергію їх взаємодії;

- зміна складу, змісту та співвідношення державно-управлінських функцій відповідно до нової місії та ієрархії цілей. Підвищується значення таких загальних функцій, як стратегічне планування, інтеграція та координація, мотивація, регулювання, спрямованих на нейтралізацію деструктивних відхи-лень в об’єкті управління, які недержавні актори шляхом саморегулювання усунути не можуть. Все більшої ваги набуває функція надання публічних послуг;

- зрушення в організаційному структуруванні системи державного управління, що пов’язуються зі змінами у функціональній структурі. Найадекватнішими виявляються більш автономні, гнучкі, адаптивні (органічні) організаційні структури, здатні краще пристосовуватись до змінюваних умов в оточуючому середовищі. Субординаційні організаційні зв’язки між суб’єктами управління поступаються місцем координаційним та реординаційним. На кожному рівні управлінської ієрархії вертикальні зв’язки допов-нюються продуктивними горизонтальними зв’язками з недержавними акторами;

- зростання ролі соціально-політичних та економічних методів державного управління. Адміністративні методи з їх прямим та примусовим керуючим впливом вже не забезпечують бажаний ефект, мають менші можливості порівняно зі спонукальними, координаційно-комунікативними способами та прийомами упорядкування суспільних відносин, які стимулюють самоорганізацію соціальних суб’єктів на різних рівнях і в різних сферах суспільного життя. Діапазон управлінських методів та технологій суттєво зростає, як і спектр передбачуваних та непередбачуваних результатів і наслідків управлінських дій.

У результаті дослідження встановлено, що оптимальний стан системи державного управління – це, передусім, гармонійно узгоджені процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення, що забезпечуються об’єктивізованістю конфігурації компонентних функцій, внутрішньо динаміч-них та підпорядкованих загальній місії системи, раціональною організаційною структурою, збалансованим співвідношенням прямих і зворотних зв’язків. Під впливом глобалізаційних чинників виникають аномалії в системі державного управління – відхилення від нормальних параметрів функціонування. Внаслідок традиційної консервативності адміністративних структур поглиб-люється розрив між актуальним станом суспільства і системними характеристиками державного управління, сформованими в умовах, що змінюються. Тому на порядку денному стоїть завдання реформування системи державного управління шляхом упровадження масштабних інновацій з метою впорядкування цілей, функцій, структури та процесів державного управління через цілеспрямовану зміну параметрів системи відповідно до актуальних цілей її розвитку.

Досвід здійснення адміністративної реформи в Україні свідчить про неможливість досягнення якісних системних перетворень за рахунок лише стихійної та часткової модернізації. Потрібна структурна трансформація державно-управлінської системи, суттєве оновлення концептуального та програмно-цільового забезпечення процесів її удосконалення. Такі завдання можна вирішити лише з використанням сучасних підходів до теорії та практики державного управління. Зважаючи на інтенсифікацію транскордонного транс-феру управлінських інновацій, запропоновано механізм відбору та адаптації до українських реалій найкращих моделей, що практикуються в інших країнах.

Зазначається, що в умовах глобалізації логіка реформування системи державного управління в Україні має будуватись на принципово нових концептуальних засадах. В їх основу доцільно покласти концепт публічного врядування, який передбачає оптимальне поєднання управління і соціальної самоорганізації. Концепція публічного врядування вибудовується на стику трьох підходів: класичного державного управління, нового державного менеджменту та врядування і визначається як складний процес упорядкування суспільного становлення через інтеграцію активності держави і недержавних акторів, рівноправних, але асиметрично взаємозалежних учасників управ-лінського процесу, у напрямі висхідного розвитку соціально-продуктивної творчості людей з огляду на змінювані умови зовнішнього середовища.

Технологічною базою публічного врядування має стати певна комбінація елементів нового державного менеджменту. При цьому ринкові моделі регулювання мають слугувати лише інструментальним додатком до притаманних класичному державному управлінню принципів легальності, легітимності, поділу влад, політичної відповідальності, примату загального інтересу та ідеології “служіння суспільству”, гармонійно поєднаних з такими ключовими характеристиками врядування, як участь, суспільна довіра, громадянське співробітництво, партнерство, відкритість і прозорість, соціальна справедливість, універсальність доступу до якісних послуг.

Адаптуючи концепцію публічного врядування до практики державного управління, з урахуванням вітчизняної специфіки окреслено домінантну систему координат, покладену в її основу, зокрема: перехід від моноцентричної до багатоцентричної системи державного управління, що спирається на розширення меж функціонування й підвищення спроможності держави та її інститутів через потенціал міжюрисдикційної, міжорганізаційної та міжсекторальної вертикальної і горизонтальної багаторівневої кооперації на добровільних засадах для розв’язання суспільно значущих проблем; збереження за державою як суб’єктом управління центральної позиції та ініціативної функції співробітництва, навколо якої формуються мережеві, асоціативні горизонтальні структури у складній системі публічного врядування; переорієнтація з прямого адміністрування на надання послуг населенню; здійснення державними органами “врядування на дистанції”, зосереджуючись на вирішенні ключових проблем, формуванні загальних політико-правових рамок, стимулюванні конструктивної самоорганізації соціальних суб’єктів; визнання ефективності критичним атрибутом державного управління, під яким слід розуміти здатність державних органів налагодити взаємодію з іншими соціальними суб’єктами та їх мережами, досягаючи стійкості та динамічності розвитку системи при мінімальному витрачанні суспільних ресурсів; зосередження діяльності державних органів на створенні умов для взаємо-узгодження інтересів і поєднання людських, матеріальних, фінансових та інших ресурсів усіх заінтересованих сторін на всіх рівнях і формування спільної та дієвої управлінської практики через співпрацю, мотивацію, уповноваження, комунікації, переговори і обмін для задоволення суспільних інтересів і потреб.

За результатами дослідження сучасного стану процесу адміністративного реформування в Україні, зважаючи на позитивний досвід його здійснення в інших країнах та аналіз новітніх світових тенденцій розвитку науки державного управління, зроблено висновок, що пропонована концепція публічного врядування має бути покладена в основу затвердженої на законодавчому рівні чіткої та системної стратегії удосконалення вітчизняної системи організації та функціонування державного управління.

ВИСНОВКИ

У дисертації отримано наукові та практичні результати, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання, що має істотне значення для галузі науки “державне управління”, обґрунтовано особливості трансформації системних характеристик державного управління в умовах глобалізації, розроблено концептуальні засади та практичні рекомендації стосовно напрямів подальшого реформування державно-управлінської системи в Україні. Поставлену у дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. Відповідно до цього отримані такі результати.

1. Вивчення стану дослідження у вітчизняній та зарубіжній літературі процесів глобалізації в аспекті їх впливу на системні характеристики державного управління виявило різноплановість теоретико-методологічних підходів до проблематики глобальних змін, відсутність конвенціональної, неідеологічної системи поглядів, концепцій, методології для пояснення цього багатовимірного суспільного феномена. Адекватне розуміння впливу глобалізаційних імперативів на характеристики системи державного управління вимагає комплексного, міждисциплінарного аналізу особливостей системної трансформації, уникнення часткових та ситуативних трактувань.

У процесі аналізу встановлено, що в основу розвитку теорії та практики державного управління в сучасних умовах покладено такі новітні концептуальні підходи, як “новий державний менеджмент”, “політичні мережі” та “врядування”. Попри наявні відмінності, зазначені концепції об’єднує спільний погляд на те, що прискорення соціальної еволюції виявляє недоліки класичних адміністративних структур, які перешкоджають адаптації державно-управлінської системи до викликів глобалізації. Розв’язання сучасних проблем суспільного розвитку можливе за умови переходу від бюрократичного патерналізму до стимулювання соціально-конструктивної самоорганізації.

2. У дослідженні визначено, що під глобалізацією розуміється складний, багатогранний процес суспільного розвитку, цілісний у своїй системності, але внутрішньо суперечливий, у результаті якого трансформується просторова організація та динаміка суспільних відносин у напрямі створення транс-національного інтегрованого середовища з новими рівнями цілісності, взаємозалежності і взаємодії.

Установлено, що сучасний етап еволюції державно-управлінських систем спричинив виникнення нових явищ у сфері державного управління, для визначення яких потрібен відповідний понятійний апарат. У цьому контексті розмежовано і уточнено сутність та зміст понять “державне управління”, “державний менеджмент” (новий державний менеджмент), “врядування”. Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії виступає державне управління, що визначається як цілеспрямований вплив держави (суб’єкта управління) на керований об’єкт (суспільство) та має державно-владний і правовий характер, унаслідок чого виникають управлінські відносини, через які реалізуються численні прямі і зворотні суб’єкт-об’єктні зв’язки з метою досягнення бажаного стану суспільства.

Державний менеджмент (новий державний менеджмент) і врядування розглядаються як сучасні концепції державного управління і як особливий інструментарій адміністративної практики. Державний менеджмент передбачає застосування в діяльності державних органів ринково орієнтованих механізмів управління суспільним розвитком, зокрема конкуренції, маркетизації, консюме-ризації, автономізації, розукрупнення, дерегуляції, приватизації. Характерними ознаками концепції врядування є використання ресурсного потенціалу співробітництва усіх суспільних інститутів (державних, приватних, громад-ських та міжнародних) на локальному, регіональному, національному і глобальному рівнях виходячи з принципів рівноправної участі, партнерства та консенсусу з метою досягнення спільних цілей розвитку.

3. Виявлено ключові чинники впливу глобалізації на державу та її інституції, зокрема: становлення глобальної економіки; загальносвітова інформаційно-комунікаційна революція; розширення інституціалізованих арен політичної мобілізації, що виходять за межі державних кордонів; стимулювання процесу демократизації світової спільноти; зростання ролі та спроможності розмаїтого конгломерату нових суб’єктів влади – недержавних акторів; обмеження територіального суверенітету держав, що все тісніше інтегруються у транснаціональну та субнаціональну спільноту; фундаментальні зміни традиційних соціальних та культурних форм людської активності.

4. Здійснений у процесі дисертаційного дослідження аналіз зарубіжного досвіду свідчить, що у більшості країн проводяться масштабні адміністративні реформи з метою адаптації національних систем державного управління до реалій глобалізації. Виявлено, що попри певні відмінності між країнами у масштабах, темпах і формах змін, загальні напрями удосконалення характеристик державно-управлінських систем передбачають пошук нових підходів у теорії та практиці державного управління, перерозподіл відповідальності за надання якісних послуг між державними органами, приватним сектором та громадянським суспільством, формування механізмів координації та взаємодії у багаторівневій системі координат сучасного державного управління і на цій основі підвищення його ефективності, результативності, гнучкості, а також чутливості до потреб і вимог населення.

5. У роботі з’ясовано, що під багатовимірним впливом глобалізації відбуваються якісні зміни системних характеристик державного управління, зокрема таких його параметрів, як призначення, структурність, функціо-нальність і межа, що окреслює цілісність та відносну відокремленість системи державного управління від зовнішнього середовища. Великою мірою ці зміни зумовлені покращанням комунікацій та розмиванням бар’єрів між компонентами та процесами всередині державно-управлінської системи, а також кордонів, що відокремлюють її від сукупності зовнішніх суб’єктів, об’єктів і чинників. Урізноманітнення суспільних відносин та відповідних інститутів, процесів та зв’язків, які утворюють складну, взаємопов’язану та динамічну глобальну систему із наднаціональним, національним і субнаціо-нальним рівнями структурування, вимагає врахування в складі і структурі суб’єкта управління складу і структури керованого об’єкта, в якому все більшої ваги набувають процеси самоорганізації.

Розвиток державно-управлінської системи у напрямі забезпечення її ефективності та результативності можливий за умови підтримки таких властивостей системи, як адаптивність, проактивність, комунікативність, нелінійність ієрархії, самоактивність. Найбільш продуктивним стає інтегра-тивно-диференційований підхід, який передбачає раціональне поєднання вертикальних і горизонтальних зв’язків на всіх структурних рівнях державного управління, стимулювання самоорганізації соціальних суб’єктів в різних сферах суспільного життя.

6. Необхідною передумовою якісного удосконалення правових, організаційних та процедурно-технологічних засад державного управління в Україні слід вважати суттєве оновлення ідеології та інструментарію процесів реформування, особливо якщо врахувати світові тенденції адміністративних змін. У цілому йдеться про обґрунтування теоретико-прикладних складових проактивного підходу до реформування державно-управлінської системи, що здійснюватиметься в умовах принципово багатоваріантного розвитку з випе-редженням змін у зовнішньому середовищі на новій концептуальній основі.

7. У дисертації обґрунтовано необхідність перегляду принципів, цілей, функцій, структури та процесів державного управління на засадах інноваційної концепції публічного врядування, що полягає у гармонійному поєднанні державного управління і соціально конструктивної самоорганізації, налаго-дженні партнерських відносин між учасниками управлінського процесу для забезпечення висхідного соціального розвитку в умовах глобалізації. Запропоновано такі практичні рекомендації з імплементації концепції публічного врядування в процесі реформування державно-управлінської системи в Україні:

- розробити відповідний стратегічний документ, в якому чітко визначатимуться мета, завдання, пріоритетні напрями та етапи подальшого реформування системи державного управління, неухильно дотримуватися його положень при впровадженні на законодавчому і практичному рівнях;

- заходи з удосконалення системи державного управління мають тісно корелюватись із трансформаційними процесами на транснаціональному, національному та субнаціональному рівнях;

- у процесі проведення адміністративної реформи варто передусім зосередитись на формуванні гнучкої, стабільної та ефективної системи органів виконавчої влади; децентралізації, розвитку партнерства з приватним сектором та багатопланової взаємодії з громадськістю; впровадженні електронного врядування; професіоналізації державної служби;

- доцільною видається поетапність реформування системи державного управління. Кількість та тривалість етапів визначатимуться залежно від конкретної політичної та соціально-економічної ситуації в країні та за її межами. В цілому ж логіка послідовних дій має передбачати:

1) розроблення і затвердження на вищому рівні стратегії реформування та програми заходів з її реалізації;

2) реформування системи центральних органів виконавчої влади та державної служби;

3) реформування місцевого самоврядування та проведення адміні-стра-тивно-територіальної реформи. Наскрізного характеру мають набути заходи із законодавчого забезпечення та розвитку соціального партнерства між державою, приватним і громадським секторами, удосконалення системи надання публічних послуг.

Складна та багатоаспектна тема дисертації, звичайно, не вичерпується розглянутими в ній питаннями. Провідним напрямом подальших розвідок має стати дослідження стійких зв’язків, тенденцій, закономірностей впливу глобалізації на динаміку системних характеристик державного управління. Перспективною видається розробка рекомендацій щодо уточнення цілей, першочергових і перспективних завдань, принципів, структури та процесів державного управління в Україні на засадах концепції публічного врядування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ

АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Радзієвський І.А. На шляху до інформаційного суспільства: державна інформаційна політика в умовах глобалізації // Вісн. держ. служби України. – 2004. – № 2. – С. 32–36.

2. Радзієвський І.А. Мегатренди світового розвитку: глобалізація і регіоналізація // Упр. сучас. містом. – 2005. – № 1–2 / 1–6 (17–18). – С. 87–93.

3. Радзієвський І.А. Глобалізація і трансформація статусу національної держави // Вісн. НАДУ. – 2005. – № 1. – С. 70–76.

4. Радзієвський І.А. Феномен глобалізації і державне управління [Електронний ресурс] // Державне управління: теорія та практика. – 2006. –
№ 1. – Режим доступу: .

5. Радзієвський І.А. Понятійно-концептуальний вимір сучасних глобальних трансформацій // Вісн. НАДУ. – 2006. – № 1. – С. 77–83.

6. Радзієвський І.А. Глобалізація: деякі ключові проблеми