НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КЛИМЕНКО Наталія Григорівна

УДК 351.862.4

ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

В УМОВАХ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ:

ТЕОРЕТИЧНИЙ ТА ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТИ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор наук з державного управління, професор

СИТНИК Григорій Петрович,

Апарат Ради національної безпеки і оборони України,

завідувач відділу стратегічного аналізу Департаменту стратегічних розробок.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

РАДИШ Ярослав Федорович,

Національна академія державного управління при Президентові України,

професор кафедри управління охороною суспільного здоров’я;

доктор наук з державного управління, доцент

СУХОДОЛЯ Олександр Михайлович,

Апарат Ради національної безпеки і оборони України,

заступник керівника управління – завідувач відділу проблем енергоефективності.

Захист відбудеться 13 травня 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 11 квітня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження зумовлена необхідністю забезпечення стійкого розвитку України в умовах зростання кількості та масштабів наслідків надзвичайних ситуацій (НС). Виникнення вказаних ситуацій супроводжується людськими жертвами, руйнуваннями, забрудненням довкілля, а наслідками НС є збитки та величезні витрати на їх ліквідацію, які у результаті глобалізаційних процесів справляють негативний вплив не лише на країну, що від них потерпає, а й на сусідні країни та світове співтовариство загалом. Тому сьогодні розробка дієвих заходів запобігання НС різного характеру є однією з найважливіших функцій держави стосовно забезпечення національної безпеки країни.

Водночас НС суттєво ускладнюють діяльність органів державного управління. Насамперед виникає необхідність комплексного врахування значно більшої кількості чинників, які впливають на прийняття державно-управлінських рішень, а потреба в своєчасності й адекватності їх подальшому розвитку НС зростає.

Зменшення часу на розроблення, прийняття та реалізацію управлінських рішень, зростання невизначеності та ризику, необхідність залучення з резервів додаткових ресурсів, наявність різних режимів функціонування системи державного управління в умовах НС свідчать про те, що державне управління у цій сфері має певні особливості. Їх урахування в діяльності органів державного управління в умовах НС дасть можливість зменшити вірогідність прийняття неадекватних управлінських рішень, сприятиме економії ресурсів та часу на ліквідацію наслідків НС, зменшенню збитків.

Дисертаційне дослідження базується на загальнотеоретичних працях вітчизняних науковців у сфері державного управління: В.Дзюндзюк, О.Кілієвича, В.Князєва, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Цвєткова та іноземних авторів: Г.Атаманчука, Н.Глазунової, Е.Ведунга, В.Козбаненка та ін. Взято до уваги погляди на розробку та прийняття управлінських рішень, викладені в роботах В.Абчука, В.Бакуменка, Д.Дерлоу, Н.Карданської, Й.Кхола, О.Ларичева, Б.Литвака, С.Мосова, Ю.Тихомирова, Р.Трухаєва, Р.Фатхутдінова та ін.

Крім того, під час дослідження використовувалися праці, присвячені НС, національній, екологічній та воєнній безпеці, цивільному захисту, безпеці життєдіяльності, управлінню ризиком, вітчизняних вчених В.Бєгуна, В.Богдановича, В.Вітлінського, Б.Данилишина, М.Єжеєва, А.Качинського, С.Наконечного, І.Науменка, Н.Нижник, В.Олуйка, Я.Радиша, Г.Реви, Г.Ситника, Ю.Сурміна, О.Суходолі, О.Труша, В.Шамрая, а також зарубіжних дослідників, зокрема В.Акімова, Е.Богданової, Е.Грацианского, А.Гусєва, В.Ємельянова, О.Єршова, Ю.Ізраеля, С.Козьменка, Г.Коффа, Дж.Ксав’єра, П.Лагадеса, В.Лєсних, Г.Малинецького, В.Новікова, М.Радаєва, М.Тіхомірова, Т.Хоружої та ін.

Вирішення окремих проблемних питань державного управління в умовах НС висвітлюється в роботах А.Альгіна, Н.Архіпової, В.Владимирова, Ю.Воробйова, В.Кульбаби, Б.Порфірьєва, М.Фалєєва, В.Федосєєва, С.Шойгу та ін., які у процесі дослідження також було взято до уваги.

Крім того, у процесі дослідження надійності функціонування системи управління та факторів, від яких вона залежить, використані праці А.Астафьєва, В.Афанасьєва, А.Берга, К.Капура, М.Корнійчука, А.Котуза, С.Куюнджича, Б.Лагоші, Л.Ламберсона, О.Ланге, Б.Ломова, С.Мосова, Г.Нікіфорова, С.Омельчука, В.Пушкіна, А.Самбієва, І.Совтус, М.Солодкої, І.Ушакова, В.Цвіркуна та ін.

Аналіз науково-теоретичних праць згаданих вище вчених дав змогу дійти висновку, що існуючі вітчизняні та іноземні наукові дослідження в даній сфері державного управління висвітлюють лише окремі проблемні питання. Тому сьогодні більшість завдань в умовах НС органами державного управління вирішується шаблонно, без комплексного урахування особливостей їх діяльності в таких умовах.

Недостатній ступінь розробленості, необхідність дослідження джерел виникнення, особливостей розвитку державного управління в умовах НС і врахування світового досвіду у цій сфері, а також його виняткове значення для забезпечення безпечного розвитку держави підтверджують актуальність вибраної тематики.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження підготовлено в рамках планового комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Актуальні проблеми державного управління в системі забезпечення національної безпеки (СЗНБ) України та обґрунтування шляхів їх вирішення” (ДР № 0106U004363), у межах якої дисертант досліджувала ефективність та надійність державного управління в умовах НС, а також за темою “Теоретико-прикладні аспекти обґрунтування, прийняття та оцінки ефективності управлінських рішень у системі забезпечення національної безпеки держави” (ДР № 0107U005910), у процесі роботи над якою автор здійснила комплексний аналіз чинників, що впливають на ефективність прийняття управлінських рішень та надійність державного управління в умовах НС.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є наукове обґрунтування теоретичних аспектів особливостей державного управління в умовах НС, виявлення закономірностей його розвитку в історичній ретроспективі та визначення актуальних напрямів підвищення ефективності державного управління в умовах НС в Україні.

Виходячи з мети у дисертаційній роботі поставлені такі завдання:–

проаналізувати стан дослідження державного управління в умовах НС та його особливостей вітчизняними та зарубіжними науковцями;–

здійснити аналіз чинного законодавства з питань організації державного управління в умовах НС та визначити шляхи його удосконалення;–

дослідити ґенезу розвитку державного управління в умовах НС, виокремити його основні особливості, комплексний вплив яких на ефективність та надійність функціонування системи державного управління в умовах НС є визначальним;–

узагальнити міжнародний досвід щодо створення та функціонування систем державного управління в умовах НС і надати рекомендації щодо використання позитивних надбань зарубіжних країн під час реформування цієї сфери в Україні;–

виявити залежність ефективності державного управління в умовах НС від такої його ключової характеристики, як “надійність” та науково обґрунтувати визначення дефініції “надійність функціонування системи державного управління в умовах НС”;–

визначити основні чинники, що принципово впливають на надійність функціонування системи державного управління в умовах НС, та здійснити їх комплексний аналіз.

Об’єкт дослідження – державне управління в умовах НС.

Предмет дослідження – теоретичні аспекти особливостей державного управління в умовах НС та закономірності його розвитку в історичній ретроспективі.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що комплексне врахування особливостей державного управління в умовах НС дасть змогу підвищити його ефективність за рахунок забезпечення надійності функціонування системи державного управління в умовах НС.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань було використано комплекс методів дослідження:–

пошуково-бібліографічний (для теоретичного аналізу та систематизації друкованих джерел з питань державного управління в умовах НС);–

індуктивний та дедуктивний (для узагальнення та аналізу інформації з тематики дисертаційного дослідження);–

порівняльний, статистичний аналіз факторів та явищ, синтез (для дослідження розвитку діяльності органів державного управління в умовах НС та нормативно-правової бази, що її регламентує);–

історичний та хронологічний (для дослідження історичних аспектів розвитку системи державного управління в умовах НС і змін, що відбулися в організації та функціонуванні органів державного управління, до компетенції яких належить здійснення державного управління в умовах НС у процесі розвитку людської цивілізації);–

проблемно-науковий, прогностичний (для прогнозування, узагальнення опрацьованих матеріалів з метою формулювання висновків і рекомендацій за підсумками дослідження).

У процесі дослідження використано системний підхід, який дав можливість розглянути фактори, що впливають на надійність функціонування системи державного управління у цій сфері як комплекс взаємопов’язаних елементів, визначити їх властивості та зв’язки.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що

уперше:–

запропоновано науково обґрунтоване визначення дефініції “надійність функціонування системи державного управління в умовах НС”, яка, будучи ключовою передумовою ефективності державного управління в умовах НС, визначається як імовірність своєчасного та якісного виконання покладених на неї завдань, спрямованих на досягнення визначеної мети управлінського впливу на об’єкти управління в межах виділених ресурсів;–

розроблено концептуальну основу (алгоритм) методичного підходу до оцінки надійності функціонування системи державного управління в умовах НС, що дає змогу виявити основні етапи процедури оцінювання зазначеної надійності (комплексна експертна оцінка чинників, що впливають на надійність та ефективність; оцінка ризику недосягнення мети; оцінка надійності функціонування системи державного управління в умовах НС);–

виокремлено основні особливості державного управління в умовах НС (зростання рівня невизначеності інформації та ризику прийняття неадекватного ситуації управлінського рішення; зменшення часу на розробку, узгодження, прийняття та виконання адекватних рішень; підвищення вимог до управлінського персоналу; необхідність залучення додаткових ресурсів зі спеціальних фондів та резервів; додаткові вимоги до структури системи державного управління для функціонування її в умовах НС), комплексний вплив яких на ефективність та надійність функціонування системи державного управління в умовах НС є визначальним;

удосконалено:–

періодизацію розвитку державного управління в умовах НС шляхом визначення основних її етапів (доінституційного; створення окремих спеціальних державних служб, які вживали заходів щодо запобігання НС та ліквідації їх наслідків; створення державних систем);–

дефініцію “надзвичайна ситуація”, яка з урахуванням НС соціально-політичного та воєнного характеру визначена як порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або на території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом, застосуванням засобів ураження, терористичним (диверсійним) актом, діями антиконституційного спрямування або іншими чинниками, що призвели (можуть призвести) до загибелі людей, завдання шкоди їх здоров’ю, загибелі тварин і рослин, значних матеріальних збитків та (або) можуть завдати шкоди довкіллю у мирний час чи в особливий період (або під час бойових дій);

дістали подальшого розвитку:– 

дослідження історії державного управління в умовах НС: від запровадження державою окремих заходів щодо захисту від НС у країнах Стародавнього світу до створення державою системи органів управління, сил та засобів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, на які покладається реалізація державної політики у сфері цивільного захисту в Україні;– 

вивчення зарубіжного досвіду у досліджуваній сфері та наукове обґрунтування рекомендацій щодо його використання в теорії та практиці державного управління в умовах НС;– 

підхід до комплексної оцінки впливу низки факторів (ризику, інформації, часу, персоналу, ресурсів, структури системи) на функціонування системи державного управління в умовах НС.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки щодо підвищення надійності та ефективності державного управління в умовах НС можуть бути використані під час його подальшого реформування, а рекомендації за результатами дослідження – у процесі розроблення нормативно-правової бази, а також у практичній діяльності органів державного управління в умовах НС для підвищення ефективності державного управління у цій сфері. Матеріали дослідження можуть використовуватися під час підготовки магістрів державного управління, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Крім того, матеріали дисертаційного дослідження використані:–

Департаментом стратегічних розробок Апарату РНБО України при підготовці пропозицій до указів Президента України з питань забезпечення національної безпеки та проекту щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України (2007 р.) щодо внесення змін до законодавчих та інших нормативно-правових актів у зв’язку з переходом від системи цивільної оборони до системи цивільного захисту (довідка про впровадження від 21.05.2007 р.); управлінням безпеки дорожнього руху (ГВІБДР) Військової служби правопорядку Збройних Сил України щодо підвищення надійності посадових осіб (персоналу) (довідка про впровадження від 31.05.2007 р. № 306/3/104); Жданівською сільською радою Хмільницького району Вінницької області щодо підвищення надійності персоналу, використання зарубіжного досвіду запобігання НС та ліквідації їх наслідків (довідка про впровадження від 15.08.2007 р. № 858);–

Національною академією державного управління при Президентові України у процесі розробки навчального посібника та конспектів лекцій з модуля “Діяльність органів державної влади у сфері цивільного захисту населення і територій” (зокрема дослідження основних етапів розвитку державного управління в умовах НС, зарубіжного досвіду створення систем запобігання та ліквідації наслідків НС та міжнародного співробітництва у цій сфері) для підготовки магістрів у галузі державного управління (довідка про впровадження від 07.06.2007 р. № 49).

Особистий внесок здобувача. Дослідження є самостійною науковою працею. Основні ідеї, що характеризують наукову новизну, мету, завдання й підходи до їх вирішення та практичні результати, отримані автором особисто. Ідеї та розробки, що належать Ситник М.Г. в дисертації не використовувалися.

У тезах, опублікованих спільно з Ситник М.Г., автору особисто належить твердження щодо можливості застосування поняття “надійність” у державному управлінні, визначення дефініції “надійність функціонування системи державного управління” та відзначення зв’язку надійності з результативністю, ефективністю і ризиком недосягнення мети управлінського впливу.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертаційного дослідження викладені в наукових доповідях на науково-практичних конференціях за міжнародною участю, зокрема: “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення”, присвяченій 10-річчю Національної академії державного управління при Президентові України (Київ, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи” (Київ, 2006); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007), а також обговорювались на інтерактивних семінарах кафедри національної безпеки (2005-2006 рр.) та міжкафедральному семінарі кафедр національної безпеки та європейської інтеграції у Національній академії державного управління при Президентові України (протокол засідання від 12.06.2007 р. № 2).

Публікації. За темою дисертації надруковано 8 статей у фахових наукових виданнях з державного управління і 5 публікацій у матеріалах науково-практичних конференцій та інтерактивних семінарів.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 225 сторінок, з них 182 сторінки загального тексту. Робота включає 1 таблицю, 8 рисунків та 5 додатків. Список використаних джерел містить 371 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтована актуальність теми дисертації, аналізується ступінь її наукової розробленості та вказується на зв’язок з напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України, визначається об’єкт, предмет, гіпотеза, формулюється мета та завдання дослідження, характеризується ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення й особистий внесок здобувача, наводяться дані щодо апробації дослідження й публікації, у яких викладені результати дослідження.

У першому розділі – “Аналіз основ організації та історичних передумов становлення державного управління в умовах надзвичайних ситуацій” – висвітлюється ступінь наукової розробки теми; досліджуються історія розвитку державного управління в умовах НС (від запровадження на державному рівні окремих заходів щодо запобігання НС до створення державних систем захисту населення і територій від НС), а також організаційно-правові засади державного управління в умовах НС в Україні на сучасному етапі. Це дало змогу сформулювати гіпотезу дослідження, визначити його напрями та завдання, а також здійснити вибір методів дослідження.

У процесі дослідження з’ясовано, що метою державного управління в умовах НС є прогнозування, зменшення ризику виникнення НС різного походження, організація управління в умовах НС, пом’якшення та ліквідація їх наслідків у стислі строки при мінімально можливих втратах.

На підставі аналізу наукових праць вітчизняних та іноземних авторів (Ю.Воробйова, Б.Данилишина, В.Олуйка, Г.Ситника, О.Труша, С.Шойгу та ін.) у цій сфері державного управління зроблено висновок, що існуючі дослідження висвітлюють тільки окремі проблемні питання. Зокрема, Б.Данилишин переважно ставить акцент на економічних аспектах запобігання НС природного та техногенного характеру та ліквідації їх наслідків й економічних механізмах управління природними та техногенними катастрофами. Дослідники В.Бєгун та І.Науменко зосереджують увагу на аналізі ризиків та управлінні ними, ролі людського фактора у виникненні НС, управлінні безпекою життєдіяльності та державному нагляді. Окремим питанням державного управління в умовах НС приділяють увагу Т.Білоус, Н.Нижник, В.Олуйко, Г.Ситник, які, зокрема, розглядають організаційно-управлінські аспекти запобігання та ліквідації НС як одну із проблем забезпечення національної безпеки.

А.Качинський, досліджуючи різні аспекти екологічної безпеки України, концентрує увагу на організації регулювання безпеки та захисту населення і регіонів від НС, стихійних лих та екологічних катастроф і визначає пріоритети державної системи управління щодо нейтралізації загроз екологічній безпеці.

Одним із перших досліджень у галузі державного управління щодо НС у вітчизняній науці є дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління О.Труша. Але вона загалом присвячена питанням структурно-функціонального забезпечення територіального управління запобіганням та ліквідацією НС у сфері пожежної безпеки на обласному рівні.

Серед зарубіжний науковців, зокрема російських, на проблемних питаннях у сфері державного управління в умовах НС акцентують увагу В.Акімов, Н.Архіпова, В.Кульбаба, В.Владимиров, Ю.Воробйов, Б.Порфірьєв, М.Фалєєв, В.Федосєєв, С.Шойгу та ін. Серед цих питань – аналіз ризиків, їх оцінка та управління ними, роль людського фактора у виникненні НС. Крім того, науковці відзначають особливості прийняття ризикових рішень та їх інформаційної підтримки, психологічні аспекти, фактори та механізми сприйняття ризику рішень, а також кадрового забезпечення сфери управління ризиком і безпеки тощо, тобто вони звертають увагу на окремі особливості державного управління в умовах НС. Тому доцільно здійснити їх комплексний аналіз і виявити їх взаємовпливи та взаємозв’язки.

Дослідження ґенези державного управління в умовах НС дало змогу уточнити періодизацію його розвитку. Ця періодизація, на відміну від запропонованої науковцями (зокрема, Ю.Воробйовим, Г.Малинецьким, В.Осиповим), охоплює не тільки становлення та розвиток державних систем захисту населення від НС. В її основу покладено зростання ролі держави в процесі захисту населення від НС, створення спеціальних структур для запобігання НС, ліквідації їх наслідків та управління цими процесами.

Так, І (доінституційний) етап (ХХХ ст. до н.е. – XVIII ст. н.е.) бере початок від запровадження окремих заходів із запобігання НС і зменшення їх негативного впливу на життєдіяльність населення в регіонах, де існувала ймовірність виникнення НС природного, техногенного та воєнного характеру (повеней, пожеж, нашесть іноземних завойовників). Цих заходів вживали на державному рівні у країнах Стародавнього Сходу (Єгипті, Китаї, Міжріччі) та в епоху Середньовіччя (зокрема в Київській Русі, Нідерландах, Московському царстві); вони полягали у будівництві дамб, мурів та інших укріплень, а також у проведенні протипожежних заходів. До цього залучалося місцеве населення, раби, варта, військові.

ІІ етап (XVIII ст. – 30-ті рр. ХХ ст.) – у процесі розвитку цивілізації зі збільшенням існуючих та появою нових загроз і небезпек зростає роль держави у цій сфері. Наслідком цього стало створення окремих спеціальних державних служб (зокрема пожежної, карантинної), на які покладалось вжиття заходів щодо запобігання НС та ліквідації їх окремих видів. Крім того, створюються рятувальні загони та з’являються нормативно-правові акти, що регламентують їх діяльність, а також перші акти міжнародного гуманітарного права. ІІ етап завершується появою під час Першої світової війни бойової авіації та високотоксичної хімічної зброї, що стало передумовою виникнення та запровадження в окремих місцевостях заходів місцевої протиповітряної оборони.

ІІІ етап (становлення державних систем: 30-ті рр. ХХ ст. – наш час) розпочинається створенням після Першої світової війни в країнах Західної Європи та СРСР систем Місцевої протиповітряної оборони (МППО). Згодом розвиток науки і техніки й фундаментальні відкриття спричинили появу ядерної зброї та засобів її доставки і на початку 60-х рр. зумовили необхідність реформування системи МППО в систему цивільної оборони (ЦО) та поширення заходів ЦО не лише на захист населення і територій від НС воєнного характеру, а й на ліквідацію наслідків НС природного та техногенного характеру. Але зростання кількості та важкості наслідків техногенних аварій, катастроф та стихійних лих в останні десятиліття ХХ ст. призвело до переорієнтації державних заходів на НС техногенного та природного характеру, а також заходів ЦО на мирний період. Тому у 90-х рр. минулого століття розпочався перехід до системи цивільного захисту населення і територій від НС техногенного, природного та воєнного характеру, розвиток якої триває.

Не залишається осторонь цього процесу і Україна, де для забезпечення ефективного державного управління в умовах НС та запобігання виникненню НС і захисту населення і територій від їх наслідків створено Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС України), а також єдину державну систему цивільного захисту населення і територій (ЄСЦЗ) від НС, до складу якої входять органи управління, сили та засоби центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Але аналіз законодавчих, підзаконних та інших нормативно-правових актів України з державного управління в умовах НС свідчить, що у зв’язку з переходом до системи цивільного захисту нормативно-правова база у цій сфері перебуває на стадії розвитку. Частина її потребує перегляду та доопрацювання. Крім того, значним недоліком є її фрагментарність внаслідок складності та багатоваріантності НС. Тому існує необхідність її удосконалення та систематизації.

У другому розділі – “Обґрунтування теоретичних аспектів особливостей державного управління в умовах надзвичайних ситуацій” – розглядається НС як об’єкт управління та наукових досліджень, характеризуються особливості державного управління в умовах НС, а також чинники, що впливають на ефективність та надійність державного управління в умовах НС та здійснюється їх комплексний аналіз, досліджується зміст поняття “надійність”.

У розділі розглянуто причини виникнення НС та можливі масштаби їх наслідків, негативний вплив НС на населення та довкілля, а також різні підходи науковців до їх класифікації. В результаті дослідження встановлено, що НС є складним явищем, що виникає на певній території внаслідок негативного впливу природних, соціально-політичних і техногенних процесів на навколишнє природне середовище, населення та на створені людиною технічні об’єкти, несе загрозу людських і матеріальних втрат. Тому НС потребують особливої уваги з боку органів державного управління та всебічного вивчення науковцями. Це пов’язане з тим, що держава в особі органів державного управління може впливати на НС лише шляхом запобігання їх виникненню та ліквідації наслідків, що можливе лише на підставі наукових досліджень в галузі природних, інженерних наук, соціології, економіки, права, державного управління. Крім того, відсутність однозначності у визначенні дефініції “надзвичайна ситуація” серед вітчизняних та зарубіжних науковців, а також його різні тлумачення у чинному законодавстві України, які не враховують НС соціально-політичного і воєнного характеру, зумовлюють необхідність її уточнення.

Взявши за основу визначення державного управління, запропоновані Г.Атаманчуком і Н.Глазуновою, та враховуючи, що являють собою НС, під державним управлінням в умовах НС слід розуміти цілеспрямований організуюче-регулюючий вплив держави (через систему її органів та посадових осіб, на які покладається здійснення управління в умовах НС), спрямований на забезпечення нормальних умов життєдіяльності людини і суспільства, функціонування держави, об’єктів економіки та інфраструктури, недопущення (або зменшення) матеріальних втрат та завдання шкоди довкіллю у разі виникнення НС та ліквідації їх наслідків.

Зважаючи на це державне управління в умовах НС має певні особливості. Його специфіка зумовлена складністю та багатоваріантністю сценаріїв розвитку НС, їх унікальністю, швидкими темпами змін і здатністю негативно впливати на життя та діяльність людини і довкілля, різними масштабами збитків (від окремої особи до глобальних наслідків для всього людства). Слід також взяти до уваги існування кількох режимів (повсякденного, підвищеної готовності, НС, надзвичайного стану, воєнного стану), у яких змушені функціонувати органи державного управління в умовах НС, та необхідність оперативного переходу в них залежно від ситуації, що склалася. Внаслідок цього скорочується час на розробку, прийняття та реалізацію адекватних ситуації управлінських рішень; зростає вірогідність помилок та прорахунків через швидкі зміни обстановки, зростання невизначеності і зменшення достовірності інформації та часу на її обробку; виникає необхідність залучення додаткових ресурсів з резервів, а також додаткових сил та засобів для ліквідації наслідків НС; збільшується обсяг та інтенсивність роботи; виникає додаткове психологічне навантаження на управлінський персонал; з’являються проблеми, вирішення яких неврегульоване законодавчо.

У зв’язку з цим дія деяких принципів державного управління у звичайних умовах відрізняється від їх дії в умовах НС. Зокрема, це стосується загально-управлінських принципів ритмічності (порушується рівномірність виконання процесів у часі), розпаралелювання (зникає резерв часу) та зниження інтенсивності робіт (інтенсивність зростає). Посилюється вплив принципу обмеженості інформації. Знижується вплив принципу федералізму та делегування повноважень (зростає централізація) й адаптації (потребує часу, якого обмаль). У низці принципів прийняття рішень фактор часу наближається до критичного при зниженні достовірності інформації. З’являються додаткові вимоги до управлінського складу (зокрема до професійної та психологічної підготовки), які неможливо ігнорувати.

У свою чергу, розгляд змісту та еволюції поняття “ефективність”, а також найбільш поширених моделей оцінювання ефективності державного управління дав змогу дійти висновку, що основний акцент у них зроблено на визначення так званої економічної ефективності, основу якої становлять витрати та прибутки. А врахування інших чинників, зокрема соціальних та екологічних, при використанні таких моделей ускладнюється через те, що оцінити їх у грошовому вимірі не завжди можливо.

Оцінювання ж ефективності державного управління в умовах НС за такими критеріями є утрудненим, оскільки головною метою цієї діяльності є не примноження суспільних та приватних благ, а запобігання втратам, зменшення та по можливості їх уникнення (людські жертви, втрата людьми здоров’я, матеріальні та інші збитки) внаслідок НС різного характеру на сьогодні та у майбутньому. Це пов’язане з тим, що результатом такої діяльності є запобігання виникненню НС, локалізація та ліквідація їх наслідків. Тому оцінювати ефективність державного управління доцільно за допомогою однієї з ключових його характеристик, якою є надійність, оскільки надійність функціонування системи державного управління в умовах НС є передумовою його ефективності.

Дослідження змісту, місця та значення надійності в різних сферах управління технічними системами, у біології, психології, філософії дає підстави стверджувати про її важливість і для державного управління. Як зазначає радянський дослідник В.Пушкін, надійність є фактором, що об’єктивно притаманний системам, завдяки якому можливо встановити об’єктивну міру співвідношення дієвих актів системи з її функціональним призначенням і описати її ефективність. Отже, дефініція “надійність функціонування системи державного управління” дасть можливість повніше формалізувати визначення ефективності та результативності в якісному та кількісному виразі, що надзвичайно актуально для системи державного управління в умовах НС, надійність функціонування якої пропонується визначити як імовірність своєчасного та якісного виконання покладених на неї завдань, спрямованих на досягнення визначеної мети управлінського впливу на об’єкти управління в межах виділених ресурсів. При цьому очевидно, що прийняття своєчасних та адекватних управлінських рішень в умовах НС дає змогу звести до мінімуму можливі людські, матеріальні та інші втрати і знизити ризик недосягнення мети управлінського впливу.

Під час дослідження встановлено, що основними факторами, які впливають на надійність функціонування системи державного управління в умовах НС, є ризик, інформація, час, персонал, ресурси, структура системи.

Запровадження на державному рівні управління ризиками на основі інтегральної оцінки небезпек і нормативне закріплення прийнятного рівня ризику з урахуванням ресурсних обмежень та економічних можливостей країни, а також надання пріоритетного значення запобіганню НС порівняно з ліквідацією їх наслідків сприятиме зниженню ймовірності їх виникнення, а отже і масштабів збитків.

Зниження негативного впливу інформаційного фактора полягає в максимально можливому зниженні рівня невизначеності, забезпеченні системи управління достовірною інформацією, запобіганні виникненню помилок під час її передачі та обробки, врахуванні усіх важливих даних під час розробки управлінських рішень.

Особливістю фактора часу є те, що він не піддається впливу з боку людини і його брак неможливо компенсувати жодними ресурсами. Зменшити негативний вплив цього чинника на підготовку, прийняття та реалізацію адекватного ситуації управлінського рішення можна за допомогою чітко відпрацьованої процедури прийняття рішень (без зайвих узгоджень та консультувань), а також запровадження одночасного паралельного виконання завдань (за умови їх незалежності одне від одного та від послідовності виконання).

Управління в умовах НС ставить додаткові вимоги до управлінського персоналу: наявність знань з аналізу та управління ризиками й антикризового управління, уміння приймати обґрунтовані безпомилкові рішення в умовах швидких змін та браку достовірної інформації про ситуацію, а також певні особисті якості (психологічні, фізіологічні, моральні).

Ресурси є джерелом досягнення усіх цілей державного управління. Але вони завжди є обмеженими, тому їх обсяг на запобігання виникненню НС та підвищення надійності функціонування системи не повинен перевищувати обсягу збитків, які здатні спричинити НС та недостатній рівень надійності. Крім того, слід зазначити, що під час формування законодавчої бази для регламентації управлінської діяльності в умовах НС заздалегідь неможливо врегулювати всі проблемні питання через те, що в процесі розвитку суспільства, науки та техніки виникають нові види загроз і ризиків.

Організаційна структура системи є матеріальним втіленням її функцій. Від раціональності побудови системи залежить чіткість виконання поставлених перед нею завдань. Тому надійність функціонування системи державного управління в умовах НС залежить від якості структурних елементів, економічно обґрунтованої надмірності особливо важливих з них, здатності до адаптації в нових умовах та виконання нових функцій, раціональності та контрольованості зв’язків між елементами структури.

Характеристика та комплексний аналіз чинників, що впливають на ефективність та надійність державного управління в умовах НС, свідчать про взаємопов’язаність і взаємозалежність, а також різнобічність їх впливу.

У процесі дослідження розроблено концептуальну основу методичного підходу до оцінки надійності функціонування системи державного управління в умовах НС, згідно з якою процедура оцінювання надійності функціонування системи державного управління в умовах НС має складатися з кількох етапів (див. рисунок).

У третьому розділі – “Актуальні напрями підвищення ефективності державного управління в умовах надзвичайних ситуацій” – узагальнено зарубіжний досвід створення систем запобігання НС і їх ліквідації та обґрунтовано перспективи його застосування в Україні; висвітлено роль міжнародних організацій у реагуванні на НС, а також запропоновано рекомендації щодо удосконалення організаційно-управлінських та правових засад державного управління в умовах НС в Україні.

Аналіз досвіду створення систем запобігання НС і їх ліквідації та перспектив розвитку державного управління у цій сфері зарубіжних країн (зокрема, США, Канади, Німеччини, Франції, Великобританії, Австралії, Нової Зеландії, Венесуели, Російської Федерації, Білорусії, Євросоюзу) свідчить, що, незважаючи на певні відмінності у побудові структур, їх підпорядкуванні та керівництві ними, на ці системи покладаються аналогічні завдання. Вони, зокрема, полягають у плануванні заходів щодо запобігання НС, забезпеченні адекватного реагування на них, здійсненні державного управління в умовах НС, навчанні населення діям в умовах НС та підготовці персоналу до виконання покладених на нього завдань.

Останнім часом у більшості країн відбувається перенесення акценту із заходів ЦО на цивільний захист населення від НС природного, техногенного та воєнного характеру, а також запобігання терористичним актам. У зв’язку з цим державне управління в умовах НС стає важливою складовою державної політики та національної безпеки країн. Значна частина витрат на проведення заходів із запобігання НС передається на місцевий рівень, внаслідок чого підвищується відповідальність місцевих органів влади. З появою нових загроз та небезпек на органи державного управління в умовах НС покладаються нові завдання та функції. Але історичний досвід свідчить, що, незважаючи на відмінності у побудові систем державного управління в умовах НС, самі НС не мають національного забарвлення. Тому досвід зарубіжних країн щодо запобігання їх виникненню та ліквідації наслідків є актуальним для вивчення в Україні. Адже аналіз прорахунків, допущених при ліквідації будь-якої НС у зарубіжних країнах, і врахування їх у підготовці до дій власних управлінців, а також сил і засобів дасть змогу зменшити негативні наслідки під час здійснення управління в умовах НС та ліквідації їх наслідків у власній країні. До того ж вся різниця між країнами у цій сфері полягає у різному рівні ресурсного забезпечення, яке обмежує можливості запобігання виникненню НС та ліквідації їх наслідків.

Крім того, слід відзначити, що зі зростанням кількості НС та розмірів збитків, яких вони завдають окремим країнам та світовому співтовариству, спостерігається зростання ролі міжнародних організацій (зокрема Міжнародної організації цивільної оборони, ООН, НАТО) у координації діяльності щодо захисту населення й територій від НС та подолання їх негативних наслідків. Це виявляється у проведенні спільних заходів щодо подолання наслідків НС, тренувань з відпрацювання спільних дій в умовах НС різного характеру (враховуючи акти тероризму). Питанням забезпечення сталого розвитку та боротьби зі стихійними лихами присвячуються всесвітні конференції та зустрічі на вищому рівні під егідою ООН. У структурі міжнародних організацій (ООН, НАТО) створені спеціальні підрозділи, діяльність яких спрямована на координацію дій світової спільноти у боротьбі з НС різного характеру та надання різнобічної гуманітарної допомоги потерпілим країнам.

Розширення співпраці України з міжнародними організаціями у цій сфері сприятиме вивченню передового досвіду країн світу, його використанню в Україні та удосконаленню на його основі підготовки управлінців загальнодержавного, регіонального та місцевого рівнів з управління ризиками техногенного, природного і соціального характеру та з антикризового управління, а також розвитку систем державного та приватного страхування ризиків і модернізації матеріально-технічної бази оперативно-рятувальних підрозділів на основі новітніх технологій.

Аналіз законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів державного управління в умовах НС в Україні, свідчить, що реформування у цій сфері здійснюється непослідовно. Немає чіткого комплексного плану заходів, які забезпечать урахування усіх аспектів переходу до системи цивільного захисту. Зокрема, безсистемність проведення заходів у цій сфері сьогодні призвела до законодавчого закріплення паралельного існування кількох державних систем, до суперечностей, розпорошення коштів, зниження ефективності заходів, спрямованих на захист населення і територій від НС різного характеру. Це, зокрема, стосується законів України “Про Цивільну оборону України”, “Про війська Цивільної оброни України”, “Про загальну структуру та чисельність військ Цивільної оборони України” та низки пов’язаних з ними нормативно-правових актів, які у зв’язку з прийняттям Закону України “Про правові засади цивільного захисту” та переходом до системи цивільного захисту значною мірою втратили свою актуальність, а також внесення зумовлених реформуванням у цій сфері змін до законів України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру” та “Про правовий режим надзвичайного стану” й пов’язаних з ними підзаконних правових актів. Зазначене свідчить про нагальну необхідність внесення відповідних змін до чинного законодавства України з метою підвищення ефективності державного управління у цій сфері.

ВИСНОВКИ

У дисертації науково обґрунтовано теоретичні аспекти особливостей державного управління в умовах НС, вирішено завдання щодо підвищення його ефективності за рахунок надійності функціонування системи державного управління в умовах НС. Відмінність отриманих наукових результатів від існуючих розробок полягає в тому, що комплексне врахування особливостей державного управління в умовах НС та забезпечення надійності функціонування його системи сприяє підвищенню ефективності. Отримані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета та завдання дають можливість сформулювати такі висновки та рекомендації:

1. Аналіз стану дослідження державного управління в умовах НС вітчизняними та зарубіжними науковцями показав, що існуючі праці з державного управління у цій сфері висвітлюють тільки деякі його питання, серед яких економічні механізми управління природними та техногенними катастрофами, організаційно-управлінські аспекти запобігання та ліквідації НС, управління безпекою життєдіяльності та державний нагляд тощо. Крім того, встановлено, що науковці приділяють увагу лише окремим особливостям державного управління в умовах НС, зокрема дослідженню ризиків, інформаційному забезпеченню прийняття рішень, праці в особливих умовах. Як наслідок, залишаються недостатньо дослідженими основні особливості державного управління в умовах НС, ґенеза його розвитку, досвід зарубіжних країн та напрями підвищення ефективності державного управління у цій сфері.

2. У процесі аналізу чинного законодавства України з питань організації державного управління в умовах НС установлено, що для захисту населення і територій від НС техногенного, природного та воєнного характеру в Україні створено ЄСЦЗ, до складу якої входять органи управління, сили та засоби центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, на які покладається реалізація державної політики у сфері цивільного захисту. Крім того, виявлено, що непослідовність у проведенні заходів щодо переходу від ЦО до цивільного захисту призвела до законодавчого закріплення паралельного існування кількох систем, а саме:–

ЄСЦЗ;–

єдиної державної системи органів виконавчої влади з питань запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру;–

державної системи органів управління, сил і засобів цивільної оборони, що створюється для організації і забезпечення захисту населення від наслідків НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру.

Це призводить до дублювання значної частини функцій кожною з систем, протиріч,