НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ОСТАПЕНКО ОЛЕНА ГЕННАДІЇВНА

УДК 342.25

ПРАВОВИЙ СТАТУС ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник | кандидат юридичних наук, доцент

Любченко Павло Миколайович,

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого,

доцент кафедри державного будівництва

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри управління в органах внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент

Щебетун Ірина Степанівна,

Донецький національний університет,

доцент кафедри конституційного та міжнародного права

Захист відбудеться “26”червня 2008 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).

Автореферат розісланий “24” травня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Колісник В.П.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Побудова демократичної, правової, соціальної держави в Україні, де особа повинна бути найвищою цінністю, неможлива без створення умов для зростання участі громадян в управлінні державними і місцевими справами. У зв’язку з проведенням конституційної й муніципальної реформ постала проблема вдосконалення законодавства, у тому числі й у галузі місцевого самоврядування.

У системі місцевого самоврядування особливе місце займають органи самоорганізації населення (далі – ОСН). Такі чинники, як проведення виборів у місцеві ради за пропорційною системою, розширення території міст, пов’язане з будівництвом нових міських районів, ускладнюють керівництво з боку місцевих рад всім комплексом проблем господарського й соціально-культурного значення і роблять складнішими зв’язки представницьких органів самоврядування з населенням. А це у свою чергу утруднює діяльність місцевих рад із розв’язання багатьох питань, з якими населення звертається до цих органів. Одним з найголовніших шляхів поліпшення роботи місцевих рад є широке залучення населення через численні й різноманітні органи самоорганізації до участі у вирішенні проблем господарського й соціально-культурного життя.

Останнім часом чимало наукових праць присвячено аналізу ролі і значення рад та їх органів, їх місцю і правовому становищу в системі органів публічної влади, компетенції і формам діяльності. Проте небагато уваги приділялося дослідженням статусу ОСН, зокрема, у дисертації О.С. Орловського “Правовий статус органів самоорганізації населення” висвітлені лише окремі аспекти становлення й розвитку цих органів. Аналіз чинного законодавства України, яке регламентує їх статус, і наукових джерел з цього питання дозволяє констатувати недосконалість правового регулювання статусу ОСН й необхідність більш детального й поглибленого розгляду цієї проблеми. Дослідження конституційно-правового статусу цих органів, їх місця й ролі в системі місцевого самоврядування й відмежування від суміжних конституційно-правових інститутів (об’єднань громадян, кондомініумів) сприятимуть формуванню системного підходу до подальшого вдосконалення законодавства про ОСН.

Наведене зумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження, її теоретичне і практичне значення для подальшого розвитку інституту ОСН, оновлення законодавства відповідно до принципів, закріплених у Конституції України і в Європейській хартії місцевого самоврядування.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до цільової комплексної програми наукової діяльності “Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865. Тема дисертації затверджена Вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 11 від 29.06.2004 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу чинного законодавства та практики його реалізації сформулювати цілісну концепцію ОСН, розробити оптимальну модель їх взаємодії з органами місцевого самоврядування й територіальною громадою. Для досягнення поставленої мети дисертант мав вирішити такі завдання:–

виявити історичні етапи становлення і розвитку інституту ОСН;–

з’ясувати сутність, правову природу ОСН, їх роль у здійсненні місцевого самоврядування в Україні;–

розкрити загальнотеоретичні закономірності правового регулювання їх взаємовідносин з органами місцевого самоврядування, територіальною громадою й іншими ОСН;–

визначити зміст функцій і компетенції ОСН, принципи і форми їх діяльності;

– визначити сутність їх муніципально-правової відповідальності та гарантії діяльності;

– виявити основні закономірності і тенденції розвитку ОСН на основі вітчизняної та зарубіжної практики, розробити рекомендації та пропозиції щодо удосконалення правового регулювання їх організації й діяльності.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають в процесі організації й функціонування ОСН в Україні.

Предметом дослідження є правовий статус та організація діяльності ОСН як невід’ємної складової системи місцевого самоврядування й особливості взаємодії ОСН з органами місцевого самоврядування і територіальною громадою.

Методи дослідження. Для досягнення наукової об’єктивності застосовувався широкий спектр загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, методологічною основою якого послужили універсальні методи діалектики, що використовувалися на всіх етапах роботи для розкриття закономірностей становлення інституту ОСН, їх взаємодії і взаємозв’язку з іншими громадськими інституціями. Діалектичний метод дозволив всебічно розглянути виникнення ОСН, їх ознаки й сутність, роль в суспільстві й державі, ефективність й перспективи розвитку тощо (підрозділи 1.1, 1.2). Для конструктивного й детального дослідження означеної проблеми використовувалися спеціальні методи: формально-логічний, історико-порівняльний, системно-структурного аналізу, конкретно-соціологічний. Формально-логічний метод дозволив вирішити питання удосконалення правового регулювання взаємовідносин ОСН з громадськими організаціями й об’єднаннями співвласників багатоквартирних будинків (далі – ОСББ) й сформулювати пропозиції щодо напрямків практичної реалізації їх потенціалу шляхом удосконалення чинного законодавства (підрозділи 1.1, 2.1– 3.3). У роботі над всіма структурними підрозділами дисертації використовувалися такі логічні прийоми як аналіз і синтез, визначення і класифікація. Застосування історико-порівняльного методу дозволило проаналізувати становлення ОСН на різних історичних етапах і в різних країнах, установити тенденції й закономірності їх еволюції, дійти висновку про доцільність використання відповідного історичного досвіду (підрозділ 1.1). Порівняння інституту ОСН з аналогічними інституціями зарубіжних країн дало можливість виявити їх спільні риси та відмінності, позитивні й негативні властивості, що дозволило узагальнити досвід, який може бути враховано при вдосконаленні законодавства в галузі місцевого самоврядування. За допомогою системно-структурного методу досліджено роль і місце органів самоорганізації в системі місцевого самоврядування, з’ясовано їх сутнісні ознаки (підрозділ 1.1). Конкретно-соціологічний метод використано при дослідженні практики діяльності досліджуваних органів (підрозділи 2.1–3.3). Під час дослідження проблем легалізації ОСН використовувався статистичний метод (підрозділ 1.4).

Теоретична основа дисертаційного дослідження ґрунтується на наукових працях юристів, істориків, політологів, філософів минулого й сучасності, зокрема, В. Авер’янова, М. Баймуратова, Г. Барабашева, Л. Бачило, О. Батанова, Ю. Битяка, В. Борденюка, І. Бодрової, С. Болдирєва, В. Бражникова, І. Бутка, О. Васильчикова, В. Васильєва, М. Воронова, Г. Гаращука, Гізевіус Вольфганга, А. Гошка, А. Градовського, В. Григор’єва, Ю. Делії, В. Єремяна, Р. Калюжного, В. Кампо, В. Копєйчикова, М. Корнієнка, А. Конєва, В. Кравченка, О. Кутафіна, О. Кушніренка, Б. Лазарєва, П. Любченка, М. Мягченка, В. Нерсесянца, Н. Нижник, Б. Ольховського, М. Орзіха, В. Пархоменка, М. Пітцика, О. Прієшкіної, О. Петришина, В. Погорілка, В. Прошка, П. Рабіновича, С. Саханенка, С. Серьогіної, В. Тація, Ю. Тихомирова, П. Трачука, Ю. Тодики, О. Фрицького, Ю. Шемшученка, К. Шеремета, І. Щебетун та ін.

Робота базується на вивченні досвіду діяльності ОСН в різних країнах, аналізі вітчизняного й зарубіжного законодавства, рішень Конституційного Суду України, актів органів місцевого самоврядування й ОСН.

Наукова новизна дисертації. Наукова новизна роботи визначається передусім тим, що вона є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексних досліджень конституційно-правових засад, практики функціонування ОСН, їх ролі в системі місцевого самоврядування та перспектив розвитку в умовах становлення конституціоналізму в Україні. Одержані результати знайшли свій прояв у теоретичних положеннях і висновках дисертації:–

Уперше:

1) на загальнотеоретичному рівні сформульовано положення про спрямованість самоорганізації населення на участь у вирішенні питань місцевого значення і використання потенціалу самоорганізації суспільства, ініціативи громадян як передумови розвитку громадянського суспільства;

2) обґрунтовується подвійна (публічна і громадська) природа ОСН, діяльність яких заснована на засадах добровільності щодо взяття на себе окремих повноважень органів публічної влади, що свідчить про те, що ОСН наділені певними рисами органів публічної влади, і самоврядністю, яка їм властива, як і громадським організаціям;

3) визначено категорію “функції органів самоорганізації населення” як основні напрямки і види їх діяльності щодо участі у вирішенні питань місцевого значення, зумовлені соціальним призначенням цих органів, їх роллю в суспільстві, та іншими завданнями, передбаченими Конституцією України та законами України, статутами територіальних громад, положеннями про ці органи та іншими нормативними актами;

4) дається поняття повноважень ОСН, як закріплених нормативно-правовими актами й нормами статутного права виду і міри можливої й необхідної поведінки (права та обов’язки) органу з метою реалізації його завдань, досягнення певного соціально-корисного результату і забезпечених системою гарантій, які сприяють їх реалізації, що мають похідний від повноважень органів місцевого самоврядування характер;

5) розроблено визначення муніципально-правової відповідальності ОСН як установлених законом і локальними актами примусових заходів, що застосовуються до цих органів та їх членів за вчинені правопорушення або неналежне виконання своїх обов’язків, внаслідок чого такий орган зазнає несприятливих наслідків через застосування муніципально-правових санкцій у вигляді припинення діяльності, позбавлення повноважень або інших передбачених законом санкцій.–

По-новому:

6) сформульовано визначення органу самоорганізації населення як форми самоорганізації громадян у межах певної території за місцем їх проживання (мікрорайону, вулиці, будинку тощо), тобто як представницького, колегіального, виборного публічного органу в системі місцевого самоврядування, сформованого в дозвільному порядку, який здійснює власні й делеговані відповідною місцевою радою повноваження в межах території, визначеної рішенням цієї ради;

7) запропоновано класифікацію функцій досліджуваних органів, зокрема, їх поділ: (а) за формами діяльності (на правотворчу, правозастосовчу, контрольну, установчу й правоохоронну); (б) за характером діяльності (на представницьку й інтегративну); (в) за об’єктами впливу (сферами діяльності) (на політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну, виховну та ін.);

8) розроблено класифікацію напрямків взаємодії ОСН (співпраця, контроль та взаємна відповідальність) з органами місцевого самоврядування, територіальною громадою, підприємствами, установами й організаціями, іншими ОСН;

9) обґрунтовуються наступні види класифікації муніципально-правової відповідальності ОСН: (а) за видами: конституційно-правова, дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративна, кримінальна; (б) за суб’єктами: перед територіальною громадою (населенням), державою та фізичними та юридичними особами і (в) за об’єктом посягання: публічно-правова відповідальність ОСН та їх посадових осіб за неналежне виконання своїх функцій і повноважень (об’єктом є нормальна діяльність органу самоорганізації, його авторитет) і за створення перепон в участі громадян у місцевому самоврядуванні, в тому числі у створенні й діяльності ОСН (об’єктом є право громадян на участь у місцевому самоврядуванні);–

Набуло подальшого розвитку:

10) положення про територіальну основу організації та діяльності ОСН, на підставі дослідження якого запропоновано створювати ці органи з урахуванням також і функціональної ознаки, оскільки вирішення завдань, що стоять перед ними не обмежується лише певною територією (наприклад, охорона пам’яток історії, довкілля тощо);

11) концепція децентралізації публічної влади, на підставі чого запропоновано залучати ці органи до розв’язання завдань, що мають не тільки місцеве, а й загальнодержавне значення;

12) обґрунтування необхідності розширення застосування в діяльності ОСН положень статутного права, що допоможе детально регулювати власні й делеговані повноваження ОСН;

13) вчення про принципи регулювання діяльності ОСН, на підставі чого зроблено висновок, що таке регулювання відбувається на основі поєднання двох принципів: (а) дозволено все, що не заборонено законом (негативний принцип правового регулювання), і (б) дозволено лише те, що прямо передбачено (закріплено) законом (позитивний принцип правового регулювання);

14) вчення про гарантії ОСН, зокрема, визначено їх поняття як системи (сукупності) умов і засобів, що забезпечують реальне, повне й ефективне здійснення їх завдань і функцій з метою задоволення потреб жителів відповідної території, а також захисту прав цих органів (загальних і спеціальних).

Практичне значення одержаних результатів полягає в наступному:–

у науково-дослідній сфері матеріали дисертації можуть стати підґрунтям для подальшої розробки концепції самоорганізації населення, дослідження взаємодії органів місцевого самоврядування з ОСН та правового регулювання статусу останніх;–

у правотворчій сфері – при розробці законодавства, що регламентує діяльність цих органів, в тому числі Положення про ОСН;–

у навчальному процесі – при підготовці підручників, навчальних посібників з курсів “Загальна теорія держави і права”, “Конституційне право”, “Муніципальне право”, “Державне будівництво і місцеве самоврядування”, а також у викладанні відповідних навчальних дисциплін;–

у правовиховній галузі рекомендовані положення можуть слугувати матеріалом у роботі по підвищенню рівня правової культури населення, державних і муніципальних службовців.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, розглядалися й обговорювалися на засіданнях кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремі її положення доповідалися й обговорювалися на міжнародних і регіональних наукових і науково-практичних конференціях: Динаміка наукових досліджень’2003 (м. Дніпропетровськ, 20-27 жов. 2003 р.); Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні (м. Харків, 25 трав. 2004 р.); Молодь України і соціально орієнтована економіка (м. Харків, 23-24 лист. 2004 р.); Місцеве самоврядування в Україні: сучасність та перспективи (м. Харків, 26 черв. 2007 р.), а також на V, VI, VII й VIII Міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 23 лют. 2005 р., 23 лют. 2006 р., 29 бер. 2007 р., 28 бер. 2008 р.) і Десятих Ліберманівських читаннях (м. Харків, 16 лист. 2005 р.).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені у 9-ти наукових публікаціях: 5 статтях, 4 з яких опубліковані у фахових періодичних виданнях, затверджених ВАК України, та 4-ох тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, 3-х розділів, що містять 10 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації – 231 сторінка, із них основного тексту – 184 сторінки. Використані джерела становлять 220 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження і ступінь її наукової розробленості, встановлюються об’єкт, предмет, мета і завдання дослідження; зазначаються методи, за допомогою яких досягнута поставлена мета; формулюється наукова новизна роботи, з’ясовується науково-теоретичне і практичне значення основних положень дисертації і одержаних висновків; вказуються ступінь апробації результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Перший розділ “Загальнотеоретичні положення організації та діяльності органів самоорганізації населення” складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджуються питання соціальної сутності, правової природи ОСН, їх ролі у здійсненні місцевого самоврядування, узагальнюється вітчизняний і зарубіжний досвід функціонування цих органів, порівнюється їх статус з ОСББ й об’єднаннями громадян, аналізуються принципи функціонування, основи організації й діяльності, розкриваються проблемні питання формування ОСН.

У підрозділі 1.1. “Становлення органів самоорганізації населення” досліджуються зародження, історичний розвиток і особливості нормативно-правової регламентації статусу ОСН.

Періоди становлення досліджуваних органів умовно поділено на: (а) дорадянський (ХV – XX ст.), коли переважна частина жителів міста була об’єднана в цехи за станово-професійно-територіальною ознакою, що функціонували на самоврядних началах, обиралися жителями міста, очолювалися виборними цехмістрами і мали власні судові органи; (б) радянський (1920 – 1990 рр.), коли органи громадської самодіяльності створювалися на певний строк за виробничо-галузевою і (пізніше лише) територіальною ознакою; (в) пострадянський (1990 р. – 28 червня 1996 р.) із закріпленням дворівневої системи самоорганізації в системі місцевого і регіонального самоврядування: органи утворювалися за територіальною ознакою, територія їх діяльності визначалася виконкомом відповідної Ради народних депутатів з урахуванням соціально-економічної цілісності території та пропозицій населення; (г) сучасний – розбудови соціально-правової держави (з 28 червня 1996 р.): затвердження у Конституції права сільської, селищної, міської ради дозволяти створювати за ініціативою жителів ОСН, наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна, і його деталізації у Законах “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про органи самоорганізації населення”.

Аналіз історичних етапів становлення інституту ОСН свідчить про його поступове відродження: статус цих органів регулюється законом, на місцях розробляються і приймаються програми їх розвитку. І хоча в умовах реалізації конституційної й муніципальної реформ наголошується на посиленні ролі органів самоорганізації як своєрідних “посередників” між органами місцевого самоврядування і територіальною громадою, цей процес відбувається досить повільно. Однією з основних причин цього, на нашу думку, є формальність існування створених сьогодні ОСН у зв’язку з відсутністю у більшості з них статусу юридичної особи й незначним обсягом їх повноважень.

У підрозділі 1.2.“Правова природа органів самоорганізації населення, їх місце і роль у місцевому самоврядуванні” містяться концептуальні науково-теоретичні положення, спрямовані на визначення соціальної сутності та правової природи органів самоорганізації, аналізується їх місце і роль в системі місцевого самоврядування, з’ясовуються формоутворюючі ознаки і співвідношення з іншими формами об’єднань громадян.

Серед науковців виділяється дві полярні точки зору щодо визначення ОСН в системі місцевого самоврядування – їх віднесення до безпосередніх чи представницьких форм народовладдя. На нашу думку, ОСН є представницькими органами, хоча інститут самоорганізації громадян є інститутом безпосередньої демократії.

Необхідно акцентувати увагу на тому, що ОСН мають певні риси органів публічної влади, зокрема, здійснення діяльності від імені частини членів територіальної громади, наявність владних повноважень, територіальної основи організації та діяльності, включення до складу матеріально-фінансової основи майна й фінансових коштів, наданих органу відповідними місцевими радами для виконання власних й делегованих повноважень тощо, й ознаки, властиві громадським організаціям: робота на громадських засадах, добровільність створення тощо.

Досліджуючи роль ОСН, зазначаємо, що обираючись частиною територіальної громади (представницький момент) за ознакою спільного проживання на певній території (територіальний момент) для виявлення й реалізації спільних інтересів (інтелектуально-вольовий момент), вони наділяються відповідними місцевими радами частиною власної компетенції (організаційно-правовий момент). Разом із зазначеними повноваженнями ці органи отримують і повноваження щодо володіння, користування й розпорядження майном, яке є власністю відповідної територіальної громади (майновий момент). Таким чином, ОСН, функціонуючи в тісній взаємодії з територіальними громадами, трудовими колективами й об’єднаннями громадян, сприяють створенню умов для реалізації кожним місцевим жителем його конституційного права на участь в управлінні державними і громадськими справами.

Порівняння ОСН з ОСББ й об’єднаннями громадян дозволяє вирішити науково-теоретичне і практико-прикладне завдання щодо виявлення усталених, істотних ознак і властивостей досліджуваних органів й неможливості застосування до них аналогії законів щодо інших суб’єктів. Проведений аналіз надав змогу встановити, що органи самоорганізації хоча і мають багато спільних ознак з ОСББ, зокрема, статус юридичної особи (ОСН – не завжди), добровільність утворення, самостійність (самоврядність), але створюються для досягнення різних цілей і відрізняються такими рисами, як порядок створення, можливість ведення господарської діяльності, склад і характер членства, строк і територія діяльності, структура й характер органів, установчі документи, природа повноважень (наявність публічного владного елемента) і майнова основа діяльності. Спільними рисами ОСН і об’єднань громадян є добровільність створення, громадський характер, складність їх організаційної природи, самоврядність. У той же час об’єднання громадян, на відміну від органів самоорганізації, не мають представницького характеру, не є виборними (створюються на підставі членства), не мають владної природи й утворюються як за територіальною, так і функціональною ознаками.

У підрозділі 1.3. “Принципи функціонування та основи організації та діяльності органів самоорганізації населення” розглядаються принципи організації й діяльності цих органів, визначаються територіальна, правова й матеріально-фінансова основи їх діяльності.

Принципами організації й діяльності ОСН є загальні вимоги, керівні засади, ідеї, положення, що служать підґрунтям для їх формування, організації й функціонування. Кожен з принципів має самостійне значення і одночасно тісно взаємозв’язаний з іншими принципами, що дозволяє їх характеризувати як єдину цілісну систему. Комплексне застосування цих принципів забезпечить сталий розвиток досліджуваних органів, місцевого самоврядування і громадянського суспільства в цілому.

Специфікою ОСН є територіальна ознака їх створення. Вони діють на території села, селища, міста, району в місті, у межах якої мешкають жителі, які обрали орган, але ця територія не співпадає з межами дії органів місцевого самоврядування. Пропонуємо використати досвід зарубіжних країн і практики радянських часів, коли аналогічні органи створювалися з урахуванням і функціональної ознаки, наприклад, для охорони пам’яток історії, довкілля тощо.

Матеріально-фінансовою основою діяльності ОСН є економічні ресурси (природні, матеріально-технічні, майно, фінансові кошти тощо), які мають у розпорядженні ці органи для виконання своїх функцій і повноважень. Однак, практика їх діяльності свідчить, що більшість таких органів не мають статусу юридичної особи, що пов’язано переважно з недостатністю матеріально-фінансового підґрунтя їх діяльності.

Правові засади організації й діяльності ОСН складає система норм, що визначають сутність й порядок реалізації конституційного права членів територіальної громади самоорганізовуватися й самостійно або під власну відповідальність і відповідальність ОСН брати участь у вирішенні питань місцевого значення. Іншими словами, це група норм, якими безпосередньо керуються у своїй діяльності такі органи і які надають легітимності їх функціонуванню.

Зазначається, що в сучасних умовах доцільною є розробка Типового або Примірного положення про ОСН для усунення існуючих в законодавстві прогалин, яке і пропонується автором дослідження.

У підрозділі 1.4. “Проблемні питання формування органів самоорганізації населення” досліджується процес легалізації ОСН. Перша з існуючих у цьому аспекті проблем – існування практики створення таких органів шляхом повідомлення про заснування, тобто відсутність у цих органів статусу юридичної особи. Відповідно, такий орган не має цивільної право- та дієздатності, можливості розпоряджатися переданою комунальною власністю, фінансовими ресурсами, створювати підприємства тощо.

Аналіз чинного законодавства, яким регулюється процес створення ОСН, дозволяє дійти висновку про його недосконалість і необхідність усунення існуючих прогалин шляхом локальної нормотворчості. Так, потребують розробки Положення про збори (конференції) громадян за місцем проживання, про проведення зборів громадян для висування представників на конференцію жителів для створення органу самоорганізації. Вимагає розширення закріплений Законом перелік підстав для відмови в наданні дозволу на створення зазначених органів, бажано вдосконалити механізм оскарження до суду відмови в наданні дозволу на створення ОСН й передбачити в Законі порядок його перереєстрації.

Частина прогалин може бути усунена шляхом розробки і вдосконалення існуючих Типових положень про ОСН, які дозволять врахувати особливості створеного органу. Доцільно створити в місцевих радах структурні підрозділи, які б розробляли методичні рекомендації порядку легалізації ОСН і Типові положення про них, надавали їм правову й організаційну допомогу, підтримували зв’язок з цими органами тощо, оскільки розроблені й діючі методичні рекомендації й положення не усувають прогалин чинного законодавства.

Статистичні дані говорять про нерозвиненість інститутів ОСН в селах і селищах (формою самоорганізації тут є лише збори громадян), незначну кількість рад мікрорайонів – юридичних осіб, що дозволяє вести мову про доцільність подальшого розвитку цих інститутів. Практика діяльності ОСН в Україні показує, що органи, які створюються у приватному секторі, у більшості випадків вирішують соціальні проблеми й питання благоустрою території, а органи, які здійснюють діяльність на території з багатоповерховими будинками, займаються переважно вирішенням житлово-комунальних потреб.

Другий розділ “Механізми реалізації функцій та компетенції органів самоорганізації населення” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються питання функцій, компетенції, форм і методів діяльності ОСН.

У підрозділі 2.1. “Правове регулювання та реалізація функцій органів самоорганізації населення” визначається поняття, зміст і класифікація функцій органів самоорганізації, їх співвідношення з такими категоріями як цілі, завдання, повноваження і принципи їх реалізації.

Функції ОСН визначаються як основні напрями і види їх діяльності щодо участі у вирішенні питань місцевого значення, які обумовлені соціальним призначенням цих органів, їх роллю в суспільстві та інших завдань, передбачених Конституцією та законами України, статутами територіальних громад, положеннями про такі органи та іншими нормативними актами. Функції класифікуються за формами діяльності – правотворча, правозастосовча, контрольна, установча і правоохоронна; за характером діяльності – представницька й інтегративна; за об’єктами впливу (сферами діяльності органу) – політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, ідеологічна, виховна, інформаційна та ін.

У підрозділі 2.2. “Сутність та характеристика компетенції органів самоорганізації населення” досліджуються предмети їх відання, власні й делеговані повноваження.

Компетенцією ОСН є визначена нормами законодавства і статутного права і встановлена відповідною місцевою радою, сукупність прав, обов’язків і предметів відання цих органів для здійснення ними власних функцій і завдань щодо вирішення питань місцевого значення. Вона є правовою формою вираження функцій і водночас служить правовим засобом їх здійснення.

До предметів відання ОСН належать: соціально-економічний і культурний розвиток відповідної території; благоустрій території в межах дії цього органу; охорона довкілля; пам’яток історії й культури; будівництво й ремонт шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об’єктів загального користування; соціальний захист громадян; охорона громадського порядку і здійснення протипожежних заходів; облік громадян; розгляд звернень громадян, їх прийом. До предметів відання таких органів може належати господарська діяльність, створення підприємств, контроль за їх діяльністю та їх ліквідація.

Повноваження ОСН поділяються на власні та делеговані. Власними повноваженнями ОСН є відповідні повноваження, віднесені Законом до їх відання, які надаються йому відповідною місцевою радою при створенні такого органу і які не належать до відання інших суб’єктів місцевого самоврядування й органів державної влади. Більшість із них спрямовані на сприяння органам державної влади й органам місцевого самоврядування, їх посадовцям і депутатам місцевих рад у здійсненні покладених на них завдань і функцій. Делеговані повноваження ОСН – це повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті (в разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє його. Диференціація повноважень між місцевими радами й ОСН відбувається у сфері відання місцевого самоврядування (у галузі вирішення питань місцевого значення, які стосуються спільного проживання членів територіальної громади і які мають для них значення саме як для членів такої громади).

У підрозділі 2.3. “Форми та методи діяльності органів самоорганізації населення” встановлюється, що формами діяльності ОСН є сукупність однорідних дій, процедур по реалізації їх компетенції у правових та організаційних рамках, що поділяються на правові, організаційні й матеріально-технічні. Перші охоплюють основні й допоміжні форми. Основні – це засідання органу самоорганізації, постійних або тимчасових комісій, робочих груп, а також виконання повноважень окремими членами органу. Забезпечувати безперервність і ефективність роботи ОСН, а також залучати населення до його діяльності покликані саме постійні або тимчасові комісії, робочі групи тощо. Доцільно створювати комісії з благоустрою, комунального господарства, побутового обслуговування населення, культури та спорту, соціального захисту громадян, громадського порядку.

Методами діяльності ОСН є сукупність прийомів і способів, які застосовуються цими органами в межах певних форм з метою здійснення належних їм повноважень. Важливе значення мають такі організаційні методи, як планування, координація діяльності, інформаційне забезпечення, вироблення рішень, організація їх виконання й контроль за ним. Щодо цього рекомендуємо переймати досвід м. Києва, де було прийнято Програму сприяння місцевому самоврядуванню й підтримки діяльності ОСН.

Третій розділ “Особливості конституційно-правового статусу органів самоорганізації населення” складається з трьох підрозділів, в яких містяться аналіз правового статусу керівництва й членів ОСН, взаємовідносин досліджуваних органів з органами місцевого самоврядування, членами територіальної громади й іншими органами самоорганізації, дається визначення їх муніципально-правової відповідальності, її види й підстави і система гарантій ОСН.

У підрозділі 3.1. “Правовий статус керівництва та членів органів самоорганізації населення” зазначається, що значну роботу по виконанню завдань, покладених на орган самоорганізації, виконують окремі його члени: за рішенням цього органу чи за дорученням його голови (заступника) організують населення, яке проживає на території його діяльності, на виконання конкретних завдань; провадять перевірки з питань, що випливають з повноважень ОСН, а також скарг і заяв громадян; готують окремі питання на розгляд органу; перевіряють виконання його рішень.

Потребують законодавчого узгодження і закріплення положення чинних законів щодо можливості віднесення членів ОСН до категорії службовців органів місцевого самоврядування.

Положення Закону не містять процедури повернення органом самоорганізації коштів і майна відповідній місцевої раді і порядку ліквідації органу, не визначають долю майна і фінансових коштів, сформованих з позабюджетних джерел. Вважаємо, що процедуру повернення місцевій раді фінансових ресурсів і майна треба детально передбачити в окремому рішенні такої ради. При визначенні порядку припинення діяльності (ліквідації) ОСН – юридичної особи і визначення долі майново-фінансових ресурсів, отриманих з позабюджетних фондів, необхідно виходити із загальних положень ЦК України про ліквідацію юридичних осіб і передбачити їх у Положенні про ОСН. Як вбачається, потребує подальшого вдосконалення Закон України “Про органи самоорганізації населення”.

У підрозділі 3.2. “Взаємодія органів самоорганізації населення з органами місцевого самоврядування і територіальною громадою” автор виділяє три напрямки взаємодії: співпраця (партнерство), контроль і взаємна відповідальність.

Особлива увага приділяється взаємодії ОСН з членами територіальної громади в межах діяльності органу, яка виявляється, передусім, в інформуванні цих органів про наявність невирішених житлово-побутових проблем, необхідності надання допомоги соціально незахищеним громадянам, здійснення захисту інтересів відповідної частини територіальної громади тощо, а також здійсненні контролю за фінансовою діяльністю цього органу.

Потребує вдосконалення законодавство щодо взаємодії між органами самоорганізації, яка повинна знаходити вияв у співпраці “первинних” органів (будинкових, вуличних, квартальних комітетів), їх взаємодії з комітетами (радами) мікрорайону чи навіть у створенні об’єднаного комітету ОСН на рівні міста.

У підрозділі 3.3. “Відповідальність та гарантії органів самоорганізації населення” визначається, що муніципально-правовою відповідальністю ОСН є установлені законом і локальними актами примусові заходи, що застосовуються до цих органів та їх членів за вчинені правопорушення або неналежне виконання своїх обов’язків, внаслідок чого такий орган зазнає несприятливих наслідків через застосування муніципально-правових санкцій у вигляді припинення діяльності, позбавлення повноважень або інших передбачених законом санкцій.

Відповідальність ОСН поділяємо (а) за видами: конституційно-правова, дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративна, кримінальна; (б) за суб’єктами: перед територіальною громадою (населенням), державою, фізичними та юридичними особами і (в) за об’єктом посягання: публічно-правова відповідальність ОСН та їх посадових осіб за неналежне виконання своїх функцій і повноважень (об’єктом є нормальна діяльність органу самоорганізації, його авторитет) і за створення перепон в участі громадян у місцевому самоврядуванні, в тому числі у створенні й діяльності ОСН (об’єктом є право громадян на участь у місцевому самоврядуванні).

Здійснення повноважень ОСН забезпечується системою гарантій, які виступають необхідною умовою найповнішого й найефективнішого їх функціонування. Гарантії ОСН поділяються на загальні і спеціальні. Перші становлять собою політичні, економічні, соціальні, духовні засади суспільства й держави, які створюють реальні можливості для розвитку й виконання завдань і функцій місцевого самоврядування взагалі й ОСН, зокрема. Спеціальні – це правові засоби забезпечення нормальної організації та функціонування органів самоорганізації, що закріплені в законодавстві й нормах статутного права. У свою чергу спеціальні (правові) поділяються на гарантії організаційної, фінансово-економічної самостійності ОСН і гарантії захисту прав цих органів.

ВИСНОВКИ

У Висновках здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у розробці окремих положень концепції самоорганізації населення, теоретичної моделі правового статусу ОСН в Україні. Серед них виділяються наступні положення:

1. Ефективна діяльність ОСН як елемента системи місцевого самоврядування є передумовою становлення й розвитку громадянського суспільства.

2. Потребує подальшого вдосконалення законодавство, що регулює організацію й діяльність цих органів, зокрема, акти локальної нормотворчості. Пропонується розробка й затвердження Примірного положення про ОСН як рекомендаційного акту, що дозволить усунути прогалини чинного законодавства в цій галузі.

3. Необхідна активізація діяльності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення ефективної діяльності ОСН, зокрема, привабливим (позитивним), на нашу думку, є досвід м. Києва, де рішенням Київської міськради затверджено Програму сприяння місцевому самоврядуванню й підтримки діяльності ОСН у м. Києві на 2004 – 2006 роки.

4. За допомогою безпосередньої демократії, до системи якої належить і самоорганізація громадян, народ реалізує належну йому публічну владу, що сприяє широкому залученню громадян до управління державними й місцевими справами і створює умови для зменшення їх відчуженості від влади. Місцеве самоврядування має забезпечувати використання потенціалу самоорганізації суспільства, ініціативи громадян, бо така самоорганізація спрямована на самодостатній розвиток.

5. Функції ОСН випливають із сутності функцій місцевого самоврядування і спрямовані на розв’язання завдань місцевого значення і визначені як основні напрямки і види діяльності ОСН щодо участі у вирішенні питань місцевого значення, зумовлених соціальним призначенням цих органів, їх роллю в суспільстві, та інших завдань, передбачених Конституцією та законами України, статутами територіальних громад, положеннями про такі органи та іншими нормативними актами. Вони поділяються (а) за формами діяльності (на правотворчу, правозастосовчу, контрольну, установчу й правоохоронну); (б) за характером діяльності (на представницьку й інтегративну); (в) за об’єктами впливу (сферами діяльності) (на політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну, виховну та ін.).

6. Компетенція органів самоорганізації є правовою формою вираження функцій і водночас служить правовим засобом їх здійснення. Вона є визначеною нормами законодавства і статутного права і встановленою відповідною місцевою радою, сукупністю прав, обов’язків та предметів відання цих органів для здійснення ними власних функцій і завдань щодо вирішення питань місцевого значення.

7. Регулювання компетенції ОСН як елемента системи місцевого самоврядування необхідно провадити шляхом поєднання позитивного й негативного принципів, що зумовлено подвійною природою цих органів – публічною (владною) і громадською. Отже, ці органи діють на підставі поєднання загальнодозвільного принципу у приватній сфері (як суб’єкта цивільно-правових чи господарсько-правових відносин згідно з визначеною у правових актах правосуб’єктністю юридичної особи) і принципу загальної заборони у сфері публічній (відповідно до компетенції), що потребує відповідного закріплення в чинному законодавстві.

8. Оскільки ОСН й місцеві ради виконують майже аналогічні функції і покликані вирішувати питання місцевого значення в інтересах членів територіальної громади, вирішення такого завдання й виконання функцій неможливі без взаємодії цих органів. Слід назвати три напрямки взаємодії – співпрацю (партнерство), контроль і взаємну відповідальність.

9. Здійснено класифікацію муніципально-правової відповідальності ОСН, яка поділяється (а) за видами: конституційно-правова, дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративна, кримінальна; (б) за суб’єктами: перед територіальною громадою (населенням), державою, фізичними та юридичними особами і (в) за об’єктом посягання: публічно-правова відповідальність ОСН та їх посадових осіб за неналежне виконання своїх функцій і повноважень (об’єктом є нормальна діяльність органу самоорганізації, його авторитет) і за створення перепон в участі громадян у місцевому самоврядуванні, в тому числі у створенні й діяльності ОСН (об’єктом є право громадян на участь у місцевому самоврядуванні).

10. Здійснення повноважень ОСН забезпечується системою гарантій, які виступають необхідною умовою найповнішого й найефективнішого їх функціонування. Гарантії ОСН – це система (сукупність) умов і засобів, які забезпечують реальне, повне й ефективне здійснення завдань і функцій цих органів з метою задоволення потреб жителів відповідної території в межах їх діяльності, а також захисту прав цих органів.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Остапенко О.Г. Порівняльна характеристика статусу органів самоорганізації населення та об’єднань громадян // Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. збірн. Вип. 75. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. – С. 31-37.

2. Остапенко О.Г. Проблеми легалізації органів самоорганізації населення // Право і безпека. – 2006. – Т. 5. – №. 2. – С. 112-116.

3. Остапенко О.Г. Муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення // Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. збірн. Вип. 83. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. – С. 96-103.

4. Остапенко О.Г. Сутність гарантій організації та діяльності органів самоорганізації населення //Актуальні проблеми державного управління: Збірн. наук. праць № 2 (32). – Х.: Вид-во Хар РІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 325-330.

5. Остапенко О.Г. Взаємодія органів самоорганізації населення з органами місцевого самоврядування як складова механізму підвищення довіри населення до влади // Теорія та практика державного управління. Вип. 3 (12). – Х.: Вид-во Хар РІ НАДУ “Магістр”, 2005. – С. 162-166.

6. Остапенко О.Г. Місце і роль органів самоорганізації населення // Матеріали ІІ Міжнародної наук.-практ. конф. “Динаміка наукових досліджень’2003”. Том 2. Право. – Дніпропетровськ: Наука і освіта, 20-27 жовтня 2003 р. – С. 73-76.

7. Остапенко О.Г. Визначення органів самоорганізації населення // Матеріали Міжнародної наук.-практ. конф. “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” / За ред. проф. Ю.П. Битяка. – Х.: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 25 травня 2004 р. – С. 138-143.

8. Остапенко О.Г.