НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ПРОМИСЛОВОСТІ

УДК: 338.242+336.12:352

Рибак Володимир Васильович

РЕГУЛЮВАННЯ ПРОЦЕСІВ РИНКОВОЇ

ТРАНСФОРМАЦІЇ СИСТЕМИ ДОХОДІВ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Спеціальність 08.02.03 – Організація управління,

планування і регулювання економіки

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Донецьк – 2001

Науковий консультант – доктор економічних наук, професор, Прокопенко Микола Дмитрович, Інститут економіки промисловості НАН України, завідуючий відділом проблем регіональної економіки

Офіційні опоненти: академік НАН України, доктор економічних наук, професор, Алимов Олександр Миколайович, Інститут економіки НАН України, завідуючий відділом промислового потенціалу (м. Київ)

доктор економічних наук, професор Одінцова Галина Сергіївна, Українська академія державного управління при Президентові України, Харківський філіал, завідуюча кафедрою державного управління (м. Харків);

доктор економічних наук, професор Червова Лідія Георгіївна, Інститут економіки промисловості НАН України, завідуюча сектором відділу проблем управління виробництвом (м. Донецьк)

Провідна установа – Інститут регіональних досліджень НАН України (м. Львів), відділ регіональної соціально-економічної політики та територіального управління

Захист відбудеться "19" квітня 2001 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.151.01 в Інституті економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк-48, вул. Університетська, 77

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк-48, вул. Університетська, 77

Автореферат розісланий "_15_" березня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.М.Кузьменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Підвищення ефективності процесів ринкової трансформації господарства має для України стратегічне значення. Особливо це відноситься до становлення такого критично важливого для змішаної економіки інституту, як місцеве самоврядування. Саме воно є тією важливою складовою суспільного сектора господарства, що допомагає громадянам пристосовуватися до побудованого на суперництві зовнішнього середовища шляхом розвитку комунальної інфраструктури, забезпечення першочергових життєвих потреб людей, надання їм соціальної допомоги, підтримки нормальних екологічних умов тощо.

Разом з тим протягом останніх років в Україні спостерігається стійка негативна тенденція до зниження відносної ролі органів місцевого самоврядування, що проявляється в зменшенні абсолютної величини і відносного значення формованих ними грошових фондів. У результаті вони не мають можливості належним чином виконувати свої функції. На практиці це означає, що порушується соціальна рівновага, губиться віра людей у правильність стратегічного курсу реформ, а владі для підтримки життєздатності місцевого господарства і бюджетних установ доводиться вишукувати альтернативні шляхи, аж до того, що робити витрати, які не забезпечені фінансуванням. Таке положення справ має негативні наслідки не тільки на місцевому та регіональному, але й на загальнодержавному рівні, формує пряму загрозу національній безпеці України.

Корені такої ситуації криються в недостатній теоретичній і методичній розробці питань формування системи доходів органів місцевого самоврядування в умовах ринкової трансформації економіки. Незважаючи на те, що з моменту здобуття державної незалежності пройшло уже майже 10 років, наукові дослідження у сфері економіки суспільного сектора господарства в Україні все ще відстають від світового рівня, а визнані положення теорій економіки добробуту (Дж. Міль, А. Маршал, В. Парето), суспільних товарів (Р. Масгрейв, П. Самуельсон, Т. Гроувз), оптимального оподаткування (Ф. Рамсей, А. Аткінсон, Дж. Стігліц), суспільного вибору (К. Віксель, Дж. Б'юкенен, Ш. Бланкарт) вимагають адаптації до специфічних умов його ринкової трансформації. Вже наявні фундаментальні дослідження вітчизняних учених (роботи О. Алимова, О. Василика, М. Долишнього, В. Кравченка, В. Пархоменка, В. Федосова, М. Чумаченка та деяких інших) поки ще не охоплюють усього комплексу проблем у зазначеній сфері. Тому не дивно, що в Україні ефективність суспільного сектора господарства залишається низькою. Це пов'язано ще й з тим, що в нашій країні не знайшли застосування повсюдно у світі визнані принципи фіскального федералізму, які спрямовані на досягнення раціонального розподілу повноважень і обмежених ресурсів між різними рівнями влади й дотримання балансу інтересів споживачів суспільних благ, платників податків та урядовців. Замість цього практикується в деяких відношеннях ще більш централізований підхід до управління територіальним розвитком, ніж навіть той, що був характерний для планового господарства колишнього СРСР.

Послідовне застосування керівних ідей, що визначають ефективне функціонування суспільного сектора економіки, для вирішення найбільш актуальних проблем організації системи конкретних джерел доходів місцевого самоврядування в умовах ринкової трансформації господарства визначили основний зміст і структуру, мету і задачі дослідження, специфіку застосованого в ньому наукового інструментарію.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в Інституті економіки промисловості НАН України (м. Донецьк) відповідно до плану науково-дослідних робіт за темами "Розробка науково-методичних основ удосконалення податкової системи України" (номер державної реєстрації 0195V026782) і "Наукові основи формування системи місцевих фінансів" (номер державної реєстрації 0198V005735). У їх виконанні автор брав участь як відповідальний виконавець і виконавець окремих етапів досліджень. Зокрема, ним підготовлена наукова доповідь про принципи місцевого самоврядування, розроблена концепція трансформації системи дохідних джерел місцевого самоврядування.

Мета й задачі дослідження. Мета дослідження – розробка наукової концепції й механізму регулювання процесів ринкової трансформації системи доходів місцевого самоврядування, спрямованої на підвищення ефективності функціонування суспільного сектора господарства.

Для досягнення поставленої мети були вирішені такі теоретичні, методичні і практичні задачі:

досліджено роль інституту місцевого самоврядування в змішаній економіці й обґрунтовано, що воно, виконуючи функції по наданню місцевих суспільних і змішаних благ, є невід'ємною, об'єктивно необхідною ланкою механізму розвитку господарства в умовах його ринкової трансформації;

досліджено основні принципи й особливості теорії фіскального федералізму та виявлено можливості її застосування в державах, що використовують різні способи політичної організації суспільства;

узагальнено практику й обґрунтовано нові принципи місцевого оподаткування; спираючись на їхні вимоги, розроблено пропозиції щодо розподілу податкових повноважень між різними рівнями влади та формування складу системи місцевих податків і зборів, адекватного сучасному стану господарства України;

виконано аналіз використання комунальної власності як джерела доходів органів місцевого самоврядування, а також законодавчих і нормативних актів, що діють у цій сфері; на цій основі розроблено пропозиції щодо подальшого реформування житлово-комунального господарства (ЖКГ) й удосконалення механізму ціноутворення на комунальні послуги;

досліджено теоретичні основи місцевих суспільних позик і обґрунтовано їхню особливу роль у вирішенні проблем територіального розвитку; з урахуванням накопиченого досвіду розроблено комплекс взаємопов'язаних заходів щодо розвитку регіональних ринків цінних паперів та функціонуючих у їхніх межах інститутів;

виявлено економічну сутність та причини вертикальної та горизонтальної фінансової незбалансованості, визначено переваги й недоліки окремих застосовуваних на практиці методів вертикального та горизонтального трансферту доходів у суспільному секторі господарства;

проаналізовано діючий механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання та обґрунтовано пропозиції щодо його розвитку на основі вдосконалення методів перерозподілу коштів, забезпечення більшого ступеня транспарентності бюджетного процесу;

розроблено принципи побудови і реалізовано на ПЕОМ економіко-математичну модель механізму фінансового забезпечення місцевого самоврядування; спираючись на виконані за її допомогою розрахунки, розроблено рекомендації щодо механізму побудови й критеріїв розподілу коштів фондів фінансового вирівнювання.

Об'єкт дослідження – економічні відносини, що виникають у процесі функціонування місцевого господарства, формування, розподілу та використання джерел доходів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження – механізм регулювання процесів ринкової трансформації системи доходів місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Теоретичною й методологічною основою дисертаційного дослідження послужили положення економічної науки, викладені в працях провідних вітчизняних і зарубіжних учених (зокрема, теорії економіки добробуту, суспільних товарів і суспільного вибору), а також законодавчі й нормативні акти України та інших країн.

У процесі дослідження було використано методи:

формальної й діалектичної логіки, якісного аналізу та синтезу – для критичного дослідження положень економічних теорій і опублікованих наукових праць, результатів виконаних науково-дослідних робіт, дієвості й погодженості законодавчих і нормативних актів;

кількісного аналізу економічних показників – для виявлення закономірностей економічних процесів, дослідження результатів діяльності місцевого господарства і статистичних даних, що характеризують структуру й динаміку системи доходів місцевого самоврядування;

економіко-математичного моделювання – для дослідження впливу різних способів фінансового забезпечення місцевого самоврядування на ефективність суспільного сектора господарства, виявлення залежностей між параметрами, що визначають темпи економічного розвитку території, з одного боку, та ступенем і способами перерозподілу ресурсів через централізовані фонди фінансового вирівнювання, з іншого.

Наукова новизна одержаних результатів. Одержані в ході дослідження результати в сукупності вирішують важливу наукову проблему – розвиток наукових основ регулювання системи доходів місцевого самоврядування в умовах ринкової трансформації господарства.

Головний продукт дослідження – нова цілісна концепція регулювання процесів формування, розподілу й використання системи доходів місцевого самоврядування, що спрямована на підтримку балансу економічних інтересів споживачів суспільних благ, платників податків і місцевих органів влади та забезпечує підвищення ефективності функціонування суспільного сектора господарства. Вона базується на нових наукових положеннях і розробках, до числа яких відносяться:

економічне обґрунтування особливої ролі інституту місцевого самоврядування у змішаній економіці, який сприяє досягненню Парето ефективного розподілу ресурсів у державі та доповнює механізм ринкового саморегулювання виробництва й споживання приватних товарів шляхом надання суспільних і змішаних благ, що характеризуються просторово обмеженими сферами вигод і є об'єктивно необхідними для забезпечення ефективного соціально-економічного розвитку держави;

доказ того, що фіскальний федералізм – це не політична, а економічна концепція і що з метою забезпечення ефективного функціонування суспільного сектора господарства принципи саме фіскального федералізму (а не фіскального унітаризму) повинні застосовуватися не тільки у федеративних, але також і в унітарних державах, у тому числі Україні;

визначення й характеристика особливостей інституціональних аспектів фіскального федералізму (аспекти ефективності, повноважень і міжгромадської конкуренції), які розширюють коло обмежень її базової моделі та повинні враховуватися у процесі перебудови системи розподілу повноважень і ресурсів між різними рівнями влади;

засноване на положеннях теорії економіки добробуту і фіскального федералізму обґрунтування керівних ідей, що визначають умови ефективності системи місцевого оподаткування і до яких віднесено принцип податкової автономії (встановлює кількісні вимоги до системи місцевих податків і зборів), а також принципи відповідності та заробленого доходу (встановлюють якісні вимоги до системи місцевих податків і зборів);

обґрунтування принципового напрямку реформування механізму ціноутворення на комунальні послуги, що передбачає досягнення відповідності суб'єктів оплати та споживання тих благ, які підпадають під дію принципів виключення й суперництва; обґрунтування доцільності поновлення суспільного контролю над витратами природних монополістів, що діють у сфері ЖКГ, створення умов конкуренції за якість суспільних послуг шляхом використання контрактів із приватними постачальниками;

виявлення специфіки комунального кредиту як особливого виду суспільних позик і обґрунтування того, що місцеві довгострокові боргові зобов'язання (облігації загальні, забезпечені доходами і цільові), тягар обслуговування й погашення яких перекладається на майбутнє, потрібно використовувати для фінансування тільки таких об'єктів місцевого господарства, корисний ефект від функціонування яких також відсунутий у часі;

пояснення причин вертикальної фінансової незбалансованості фундаментальними особливостями формування системи розподілу владних повноважень усередині держави на основі застосування моделі місцевої влади як "агента" центрального уряду, коли вона виступає передатною ланкою між ним та жителями конкретної території;

уточнення класифікації методів вертикального трансферту доходів, способів зменшення міжтериторіальних диспропорцій у добробуті громадян, методів визначення розмірів формульних трансфертів при вирівнюванні шляхом одночасної збалансованості доходів і видатків; обґрунтування критеріїв та пріоритетів у використанні методів фінансового вирівнювання в Україні;

розробка принципів побудови економіко-математичної моделі механізму фінансового забезпечення місцевого самоврядування; виявлене за її допомогою протиріччя між завданнями прискореного регіонального розвитку та зменшенням міжтериторіальних соціально-економічних диспропорцій; розроблені на основі виконаних розрахунків пропозиції щодо вибору методів побудови фондів фінансового вирівнювання та критеріїв розподілу їхніх коштів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що їх використання сприяє підвищенню ефективності суспільного сектора господарства за рахунок раціонального розподілу повноважень між різними рівнями влади та створення виваженої системи доходів місцевого самоврядування.

До числа результатів, які мають найбільше практичне значення, зокрема, відносяться пропозиції щодо:

розподілу повноважень і ресурсів між різними рівнями влади, що ґрунтуються на принципах фіскального федералізму;

реформування системи місцевих податків і зборів;

удосконалення механізму ціноутворення на комунальні послуги;

здійснення комплексу заходів щодо розвитку місцевих облігаційних позик;

перебудови практики фінансового вирівнювання в Україні.

Наукові розробки, отримані в результаті виконаного дослідження, було застосовано при формуванні норм господарського права, зокрема проектів Законів України: "Про концепцію сталого розвитку України" (рег. № 3234), "Про основні засади державної регіональної політики" (рег. № 3457), "Про органи самоорганізації населення" (рег. № 1257-4), "Про місцеві податки і збори" (лист Комітету з питань фінансів і банківської діяльності ВР України від 28.11.2000 р. № 06-10/678) та інших.

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки й висновки, що викладено у роботі, є підсумком багаторічних особистих досліджень автора із проблеми регулювання процесів ринкової трансформації системи доходів місцевого самоврядування. Усі результати, що винесено на захист, здобуті автором самостійно.

Разом із тим, з огляду на колективний характер сучасної наукової праці, окремі результати мають співавторів. У цьому зв'язку потрібно виділити економіко-математичну модель механізму фінансового забезпечення місцевого самоврядування, що була створена завдяки співробітництву з фахівцем у галузі програмування С.Г. Стешенком. Особистий внесок здобувача – економічна постановка задачі дослідження впливу різних способів фінансового забезпечення місцевого самоврядування на ефективність суспільного сектора господарства, аналіз та інтерпретація отриманих результатів обчислювальних експериментів. Внесок С.Г. Стешенка – реалізація моделі у виді програми для ПЕОМ у середовищі програмування Delphi.

Що ж стосується внеску автора до інших колективних праць, то його конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дослідження. Пропозиції автора щодо регулювання процесів ринкової трансформації господарства неодноразово обговорювалися на засіданнях Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва і місцевого самоврядування та Комітету з питань фінансів і банківської діяльності. Отримані особисто автором наукові результати доповідалися й обговорювалися на міжнародній науково-практичній конференції "Місто, регіон, держава: проблеми розподілу влади" (м. Слов'яногірськ, 1997), регіональній науково-практичній конференції "Стратегія управління соціально-економічним розвитком регіону на період до 2010 року (Донецька область – 2010)" (м. Донецьк, 1999), міжнародній науково-практичній конференції "Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень" (м. Донецьк, 2000).

Публікації. За результатами наукових досліджень опубліковано 45 наукових праць, у тому числі 3 монографії. Загальний обсяг публікацій – 56,3 д.а., у тому числі особисто автору належить 43,8 д.а. Безпосередньо за темою дисертації опубліковано 30 робіт загальним обсягом 31,2 д.а., (у тому числі особиста монографія), із них автору належить 29,8 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел (200 найменувань) і 3 додатків (на 29 сторінках). Її загальний обсяг – 406 сторінок комп'ютерного тексту, у тому числі 18 таблиць і 41 рисунок, що займають 33 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Концептуальні основи ринкової трансформації системи доходів місцевого самоврядування. Виконане дослідження показало, що місцеве самоврядування громадян є необхідним і принципово важливим елементом змішаної економіки. Реалізуючи волевиявлення населення, що проживає на тій чи іншій території, уповноважені ним органи влади допомагають йому пристосовуватися до побудованого на суперництві зовнішнього середовища шляхом розвитку комунальної інфраструктури, участі в забезпеченні першочергових життєвих потреб, надання соціальної допомоги, підтримки нормальних екологічних умов тощо. Однак інститут місцевого самоврядування має не тільки соціальне чи політичне обґрунтування. Його особливе економічне значення полягає в тому, що самоврядування громадян доповнює господарство, засноване на ринковому саморегулюванні приватних товарів, місцевими суспільними й змішаними благами (такими як правопорядок, інфраструктура, освіта, охорона здоров'я, наука, культура). Останні, на відміну від приватних, не можуть бути запропоновані у достатній кількості незалежними виробниками на конкурентних ринках. Крім того, вони виступають як унікальний каталізатор суспільного прогресу, всебічне використання якого є обов'язковою умовою переходу до принципово вищого рівня суспільного й особистого добробуту. І економічна теорія, і практика багатьох країн свідчать, що для господарства суспільні й змішані товари не менш важливі, ніж приватні, а територіальні детермінанти прогресу – ніж загальноекономічні.

З урахуванням зазначеного, доходи, що збирають місцеві органи влади з метою фінансування суспільних благ, – це не просто примусові для мешканців даної території платежі чи один із способів організації грошової взаємодопомоги. Це тільки поверхневий шар, видимість даного явища. Його справжня економічна сутність лежить глибше. А саме їх можна характеризувати як такі у принципі добровільні внески громадян (оскільки робляться вони в інтересах збільшення їхнього власного добробуту й створення комфортних умов життєдіяльності), що одночасно забезпечують ще й більш раціональний розподіл обмежених ресурсів у відповідності до критеріїв Парето ефективності (за умови П. Самуельсона, якщо сума граничних норм заміщення приватних товарів суспільними дорівнює граничній нормі трансформації).

Принципи раціональної побудови системи доходів місцевого самоврядування встановлює теорія фіскального федералізму. Вона обґрунтовує економічну доцільність існування субцентральних рівнів влади, які повинні бути наділені власними повноваженнями й ресурсами. Її методологічні основи – ефективне надання суспільних товарів, що характеризуються різними сферами вигод (benefit area) – тобто територіями, на які розповсюджується їхня корисна дія (наприклад, світло вуличного ліхтаря versus світла маяка). Ці товари виробляються й споживаються в будь-яких країнах, як у федеративних, так і в унітарних. Тому фіскальний федералізм важливий для ефективної організації економіки суспільного сектора господарства незалежно від форми державного устрою. У даному випадку подібність у назвах не можна сприймати як обґрунтування того, що у федеративній державі фінанси повинні будуватися на принципах фіскального федералізму, а в унітарній – нібито на принципах якогось фіскального унітаризму (чи централізму). І справа тут у тому, що фіскальний федералізм – це насамперед питання економічної доцільності, а не політичного вибору. Це твердження ілюструє рис. 1, на якому показано головні відмінності між розглянутими концепціями. І зводяться вони до такого.

Перше. Федералізм означає договірні відносини між територіально локалізованими суб'єктами, кожний з яких детермінований спільністю політичних інтересів громадян, що проживають у його межах. У фіскальному ж федералізмі суб'єкти виділено не за політичною, а економічною ознакою – це сфери вигод, існування яких обумовлено особливостями дії тих чи інших типів суспільних благ.

Друге. Елементи системи федеративної держави (суб'єкти федерації) відрізняються між собою за своєю внутрішньою структурою, вони є гетерогенними (один відносно другого). Власне саме врахування специфіки окремих територій і є одним із головних спонукальних мотивів для вибору федеративної форми державного устрою. Елементи ж системи фіскального федералізму гомогенні. Його вихідною передумовою є те, що всі люди мають ідентичні преференції і виступають як homo economicus, для яких національність, політичні погляди, релігійні переконання і т.п. не мають значення.

Третє. Федералізм вимагає приблизної рівності горизонтальних елементів системи, так, що жоден із суб'єктів федерації не повинний переважати над іншими. Навпаки, система фіскального федералізму є за визначенням багаторівневим утворенням, де більш високий рівень завжди більший від нижнього вже з тієї простої причини, що одні суспільні товари мають ширші сфери вигод, ніж інші.

Базисна модель фіскального федералізму, яка була розроблена, головним чином, завдяки зусиллям Р. Масгрейва, обґрунтовує ту ідею, що в принципі можливо встановити оптимальні розміри територіальних громад та рівень споживання ними суспільних благ. Але вона нічого не говорить, як саме треба діяти для того, аби отримати бажаний результат. Розширюючи коло обмежень цієї моделі, у роботі запропоновано виділити наступні інституційні аспекти проблеми:

аспект відповідальності (що інтегрує принципи інституціональної симетрії Ш. Бланкарта та фіскальної рівноваги М. Олсона) – обумовлений існуванням представницьких органів влади, які за дорученням громадян організують виробництво суспільних благ і повинні додержуватися певних правил поведінки, аби не порушувати економічних інтересів своїх виборців;

аспект повноважень (що спирається на відомий з європейського досвіду принцип субсидіарності) – обумовлений наявністю зон пересічних інтересів, які виникають, коли сфери вигод суспільних товарів виходять за адміністративні межі, у яких діють ті чи інші органи влади, і передбачає застосування у цьому випадку спеціальних правил розподілу повноважень між ними;

аспект міжгромадської конкуренції (заснований на гіпотезі Ч. Тібу) – обумовлений можливістю реалізації вибору громадян не шляхом звичайних демократичних процедур, а за допомогою процесу міграції з однієї громади в іншу, умови ефективності якого (з позицій суспільних інтересів) також потребують спеціального обґрунтування.

На практиці застосування принципів фіскального федералізму з урахуванням вище визначених аспектів означає, що, по-перше, вирішення субнаціональних проблем і надання місцевих суспільних товарів повинні відноситися до власних повноважень органів самоврядування територіальних громад. Центральна влада повинна займатися тільки тими проблемами, що, маючи загальнодержавне чи міжрегіональне значення, не можуть бути вирішені на місцевому рівні.

По-друге, надані повноваження повинні спиратися на адекватні фінансові ресурси. І якщо населенням адміністративно-територіальних одиниць на місцеві органи влади покладено обов'язки по виконанню певних функцій, то останні повинні мати можливість самостійно мобілізувати необхідні для цього кошти, а не звертатися щораз, як це має місце тепер, за фінансовою допомогою до центру.

І, по-третє, в інтересах ефективного ведення господарства принципово важливо дотримувати баланс інтересів між споживанням благ та їх оплатою. Якщо члени даної територіальної громади користуються тими чи іншими суспільними послугами, то вони ж повинні їх оплачувати, роблячи адекватні внески саме до місцевих бюджетів – тобто передавати частину своїх доходів тому органу самоврядування, що надає місцеві блага і на який вони мають можливість впливати як виборці (але аж ніяк не до Державного бюджету, на рівні якого вирішуються проблеми зовсім іншого плану й змісту).

Але при цьому головною передумовою ефективного місцевого самоврядування, здатного задовольняти потреби жителів і формувати доходи, достатні для належного виконання наданих йому повноважень, є наявність вільного у своїх діях громадянина, homo economicus, що, здійснюючи раціональний вибір у своїх власних інтересах, тим самим формує передумови для конкуренції територіальних громад і досягнення Парето ефективного стану господарської системи в цілому. Тому створення комплексу належних інституціональних, соціальних і політичних умов для реального забезпечення його волевиявлення є стратегічним напрямком розвитку як суспільного сектора господарства, так і, з огляду на особливу роль місцевого самоврядування в змішаній економіці, для України в цілому.

Розділ 2. Формування ринкової системи місцевих податків і зборів. Реалізація принципів ефективної організації суспільного сектора економіки вимагає істотної зміни практики формування системи доходів місцевого самоврядування в Україні. У даному випадку маються на увазі не чергові косметичні зміни чинного законодавства, а радикальний перерозподіл доходів на користь територіальних громад і організація всієї системи внутрішньодержавного руху коштів, виходячи з вимог єдності економічних інтересів користувачів суспільними послугами, носіїв рішень і платників податків.

Місцеві податки й збори призначено для вирішення особливого кола завдань, а саме фінансового забезпечення власних повноважень органів місцевого самоврядування. Виступаючи як такі, вони, крім відповідності відомим загальним вимогам до податків взагалі (передусім класичним принципам платоспроможності – ability-to-pay principle та вигоди – benefit principle), повинні спиратися на окремо розроблені принципи місцевого оподаткування. Виходячи з аналізу вже відомих пропозицій з цього питання та приймаючи до уваги вимоги теорії фіскального федералізму, до них, зокрема, запропоновано віднести наступні:

принцип податкової автономії – місцеві податки, ставки яких (у заданих межах) регулюють місцеві органи влади самостійно, повинні покривати не менше половини місцевих витрат;

принцип відповідності – врахування при виборі місцевих об'єктів оподаткування специфіки завдань, що стоять перед територіальними громадами, й застосування як місцевих тих податків, що мають надійну й немобільну базу, мало чутливу до змін господарської кон'юнктури;

принцип заробленого доходу – місцеві податки повинні спиратися на зароблені доходи, що є винагородою за більше й краще використання факторів виробництва в результаті власних зусиль членів територіальної громади.

В Україні на протязі останніх років місцеві податки й збори становлять тільки частки відсотка ВВП (0,2-0,4%), тоді як, наприклад, у Скандинавських країнах (Данії, Швеції, Фінляндії, Норвегії) вони перевищують 10% ВВП (і це при тому, що сам ВВП у розрахунку на душу населення там у десятки разів вищий). Тому не дивно, що ці надходження займають дуже малу питому вагу в доходах місцевих бюджетів (менш 5%). Усе це свідчить про низький ступінь фінансової автономії органів місцевого самоврядування, що явно не відповідає обсягу їхніх власних повноважень і не сприяє ефективному вирішенню територіальних проблем. Для того, аби змінити ситуацію на краще, потрібно вирішити як мінімум два взаємозалежні завдання: розширити перелік головних місцевих податків і установити нові межі податкових повноважень місцевих органів влади.

Виходячи із принципу податкової автономії, органи місцевого самоврядування повинні мати можливість стягувати принаймні один-два вагомих місцевих податки, які вони вправі регулювати самостійно. Таким джерелом, насамперед, може стати податок на нерухоме майно (землю, будинки й спорудження), який добре узгоджується із принципом відповідності. Але виконане дослідження показало, що цей податок дуже далекий від ідеалу як у теорії, так і на практиці. Його стягнення сполучене зі значними економічними, соціальними і технічними проблемами. Механізм його дії потрібно настроювати так, аби, по-перше, він не сприймався більшістю платників як несправедливий, обтяжливий, а, по-друге, щоб природна зацікавленість місцевих бюджетів в одержанні грошей від оподаткування нерухомого майна не порушувала загальні вимоги ефективного розподілу ресурсів. Для цього розмір податкової бази і ставки податку доцільно встановлювати виходячи із принципу, що податкові зобов'язання повинні хоча б приблизно відповідати тим вигодам, які отримують власники чи орендарі майна (приймаючи до уваги, що ціна активу – це дисконтова вартість потоку доходів, які він приносить).

У дисертації обґрунтовано, що важливим джерелом доходів місцевих бюджетів можуть стати місцевий прибутковий податок з громадян. Це пов'язано з тим, що, на відміну від податку на майно, він має ту концептуальну перевагу, що краще враховує можливість платників податків нести податковий тягар, а також добре узгоджується із сформульованим вище принципом заробленого доходу. Виходячи з досвіду окремих розвинених країн, це можуть бути надбавки, стягувані додатково до загальнодержавного податку. Однак більш зваженим є підхід, при якому прибутковий податок, що стягується на місцевому рівні, враховується в зменшення загальних зобов'язань із нього (тобто зараховується у виді авансових платежів). За цієї умови введення місцевого прибуткового податку не буде негативно зустрінуте населенням, і саме цей принцип доцільно закріпити в законодавстві.

Суттєво гірші перспективи у місцевого податку з прибутку підприємств. По-перше, фінансова теорія підкреслює його недосконалість і те, що у кінцевому рахунку його платять не підприємства, а люди, які працюють на підприємстві, що вклали до нього свої гроші та купують вироблені ним товари. Принаймні в розвинених країнах питома вага податку з прибутку повільно, але незмінно скорочується. По-друге, треба враховувати, що в умовах процесів глобалізації і лібералізації, які відбуваються у світі, прибуток стає усе більш мобільним, а тому уряди багатьох країн змушені ширше використовувати як базу оподаткування інші, менш мобільні фактори (працю й споживання). Це також приводить до ослаблення відносної ролі податку з прибутку підприємств, у тому числі й на місцевому рівні. По-третє, прибуток – це не дуже надійна база для місцевого оподаткування і покладатися на неї не можна. Це доведено в тому числі досвідом України, коли в умовах кризи число рентабельних підприємств різко скоротилося. І нарешті, по-четверте, на відміну від розвинених країн, в Україні у даний час у зв'язку з недосконалим податковим обліком під оподаткування підпадає не прибуток у його звичайному розумінні (сума, що може бути витрачена без зменшення капіталу), а деяка випадкова величина. У результаті чого, усупереч класичних принципів оподаткування, часто за допомогою податку вилучається не доля приросту капіталу, а вже самий капітал.

Оподаткування продажів також не може стати значним джерелом місцевих фінансів в Україні. Це пояснюється такими причинами. По-перше, в Україні тягар непрямих податків, що слабко враховують платоспроможність населення, і так уже занадто великий. Якщо, наприклад, за даними ОЕСР, у промислово розвинених державах, де доходи на душу населення в кілька разів вище, оподаткування споживання дає біля 40% загальної суми податкових надходжень (без урахування обов'язкових відрахувань на соціальне страхування), то в Україні – вже більше 80%. По-друге, головна можлива форма місцевого непрямого податку – на роздрібні продажі – є технічно далеко не бездоганною (що добре відомо з досвіду США). Крім того, організувати в Україні ефективне оподаткування роздрібних продажів буде не дуже просто, оскільки воно пов'язано з криміналізованою роздрібною торгівлею й готівковим обігом. І нарешті, по-третє, існує ще одна обставина, яку треба враховувати при характеристиці можливостей застосування тих чи інших податків із продажів як основи місцевих доходів. Справа в тому, що у зв'язку із процесами європейської інтеграції приймаються заходи по уніфікації ставок непрямих податків країн-членів ЄС. Тому якщо та чи інша держава бере участь у цьому процесі, то її органи місцевого самоврядування вже не можуть самостійно регулювати оподаткування продажів, приводячи його у відповідність із своїми територіальними потребами. Очевидно, що це явно суперечить вищенаведеному принципу податкової автономії місцевих органів влади.

Що ж стосується питання податкових повноважень, то сьогодні в Україні справи стоять так, що, по-перше, перелік місцевих податків і зборів обмежений такими, котрі в принципі не дають місцевій владі можливості фінансувати виконання покладених на них завдань переважно за рахунок власних коштів. А по-друге, вони не мають законного права яким-небудь чином вплинути на ситуацію шляхом самостійних рішень про введення непередбачених загальнодержавним законодавством обов'язкових платежів – навіть якщо на те є згода більшості мешканців. Таке положення доцільно змінити за рахунок певного розширення фіскальних повноважень органів місцевого самоврядування, але, однак, такого, аби запобігти можливості місцевої сваволі. Один із можливих варіантів вирішення цього питання полягає в тому, щоб розділити всі місцеві податки й збори на дві групи:

платежі, регламентовані центральною владою;

платежі, самостійно встановлювані органами місцевого самоврядування.

У розвиток цієї ідеї у роботі запропоновано ввести до першої групи тільки податки, тобто найбільш вагомі джерела місцевих доходів, що стягуються на безеквівалентній основі. При цьому в законодавстві, яке буде встановлювати основні положення щодо місцевих податків (об'єкт, платники, верхні й нижні межі ставок, джерело й порядок сплати), органам місцевого самоврядування потрібно надати право вибирати конкретні ставки (у встановлених межах), а також надавати податкові пільги. А, відповідно, до другої групи вже увійдуть тільки місцеві збори й мита, тобто ті різноманітні і, як правило, невеликі платежі населення, що пов'язані з фінансуванням конкретних заходів, які виконуються місцевими органами влади на еквівалентній основі (наприклад, збір за паркування автомобілів, з власників собак, готельний збір і т.п.). Вичерпний список усіляких зборів у загальнодержавному податковому законодавстві, очевидно, установлювати недоцільно (чи можна розробити деякий типовий перелік, який буде мати рекомендаційний характер). Адже на місцях усе-таки видніше, які збори потрібні у кожному конкретному випадку. Територіальним громадам треба більше довіряти в питаннях самооподаткування, й право такої податкової ініціативи їм надати можна. А як міру контролю доцільно передбачити (за досвідом Японії), аби рішення органів місцевого самоврядування про введення місцевих зборів набирали силу тільки після їхньої реєстрації у Міністерстві фінансів України, яке повинне перевірити обґрунтованість висунутих пропозицій і винести свій вердикт.

Виходячи з вищезазначеного основу місцевих податків в Україні складатимуть:

а) місцеві податки, засновані на власній податковій базі й обов'язкові у всіх адміністративно-територіальних одиницях:

місцевий податок на нерухоме майно (землю, будинки й спорудження);

місцевий комунальний податок (сплачується підприємствами в залежності від чисельності зайнятих на підприємстві працівників);

б) місцеві податки, засновані на спільній з центральним урядом податковій базі, право вводити чи не вводити які надано місцевим органам влади:

місцевий прибутковий податок з громадян (надбавка до загальнодержавного прибуткового податку, що зараховується в зменшення загальних зобов'язань по ньому);

місцеві акцизи.

Стягнення й управління місцевими податками доцільно здійснювати через органи податкової служби. Що ж стосується місцевих зборів і мита, то ці функції мають виконуватися місцевими органами влади самостійно.

Розділ 3. Регулювання розвитку неподаткових джерел доходів місцевого самоврядування. У числі неподаткових джерел доходів місцевого самоврядування центральне місце займають доходи від комунальної власності. Право територіальних громад на неї закріплено в Конституції України. Але, як показано у дослідженні, комунальна власність не є складовою частиною державної і не повинна розглядатися як така. Це особливий вид власності, що формує фінансово-економічну базу територіальних громад, органи самоврядування якими не входять до складу державного апарату. Майно, що відноситься до складу комунальної власності, використовується для задоволення місцевих, а не загальнодержавних потреб та для надання місцевих суспільних і змішаних благ, вигоди від споживання яких розповсюджуються на мешканців даної адміністративно-територіальної одиниці, а не на всіх громадян держави в цілому. Виходячи з цього, у комунальній власності повинне бути майно, ефективне управління яким можливе тільки у рамках територіальних громад чи обраних ними органів самоврядування. Якщо ж завдання ефективного використання майна може бути досягнуто й без цієї умови, то права володіння, користування та розпорядження ним можуть бути передані приватним підприємствам.

Основне призначення комунальної власності полягає в задоволенні потреб територіальних громад у необхідних їм суспільних і особистих благах з урахуванням вимог соціальної справедливості. У цьому контексті підприємства, що знаходяться в комунальній власності, не можна розглядати як чисто комерційні, головною метою яких є отримання прибутку. Однак, підкреслюючи некомерційний характер підприємств і об'єктів, що належать територіальним громадам, важливо домагатися, як мінімум, їхньої беззбитковості.

Виконаний аналіз свідчить, що в даний час в Україні комунальна власність, у якій знаходяться численні й різноманітні об'єкти, не тільки не виступає джерелом додаткових доходів територіальних громад, але навпаки, створює зайве навантаження на місцеві бюджети. Для того щоб змінити таку несприятливу тенденцію, потрібно радикально підвищити ефективність місцевого господарства. Особливе значення в цьому зв'язку має проблема ціноутворення на продукцію підприємств ЖКГ, частина яких є природними монополістами. Однак, як показало дослідження, багаторазове на протязі останніх років зростання цін, наприклад на послуги водопостачання, пояснюється не стільки їх монопольною поведінкою, скільки було об'єктивно обумовлено (майже на 90%) інфляційним збільшенням витрат на покупну воду та електроенергію. Крім того, треба враховувати, що сьогодні (на відміну від радянських часів) органи влади, з одного боку, не нормують рівень витрат на споживані ЖКГ ресурси і не забезпечують повної та своєчасної компенсації втрат від установлення пільгових тарифів для окремих категорій користувачів. Але, з іншого боку, вони жорстко регулюють ціни послуг, що надаються населенню. Тому невипадково, що повсюдною є практика завищення тарифів на послуги ЖКГ для промислових споживачів (так зване внутрішнє субсидування, що суперечить вимогам ефективного ведення господарства) .

Принциповий напрямок вирішення зазначеної проблеми, що обґрунтований у дослідженні, полягає в тому, що повні суспільно виправдані (нормативні) економічні витрати товаровиробників повинні компенсуватися за рахунок конкретних споживачів послуг (якщо останні підпадають під дію принципів виключення й суперництва), а не просто за рахунок знеособлених доходів бюджету. Це є обов'язковою умовою раціонального використання обмежених ресурсів і підвищення ефективності ЖКГ. При цьому тарифи на його послуги повинні бути єдиними для всіх споживачів, незалежно від того, чи є вони фізичними або юридичними особами, комерційними підприємствами або бюджетними установами, діють у промисловості чи сільському господарстві. Однак обов'язковими передумовами підвищення тарифів до величини їхньої реальної вартості є поновлення суспільного контролю над витратами підприємств ЖКГ, впровадження технічних засобів обліку міри споживання громадянами окремих видів наданих їм благ, створення умов конкуренції за якість послуг шляхом використання контрактів із приватними постачальниками.

Виходячи із зазначеного задачами першорядної важливості є:

нормування витрат підприємств ЖКГ на надання окремих видів комунальних послуг; розробка й затвердження натуральних лімітів використання матеріальних і трудових ресурсів на виробництво одиниці продукції заданої якості як довгострокових програмних орієнтирів діяльності суб'єктів господарювання у сфері ЖКГ;

розробка механізму, що б дозволяв підприємствам ЖКГ оперативно змінювати тарифи на комунальні послуги у зв'язку зі зростанням цін на основні споживані у їх виробництві ресурси;

удосконалення діючого порядку дотування підприємств ЖКГ, виходячи із принципу, що фінансова підтримка повинна виявлятися не просто шляхом покриття загальних збитків відповідних суб'єктів господарювання, а через субсидування конкретних осіб, які користуються послугами ЖКГ та мають право на одержання адресної допомоги від суспільства.

Обмежені можливості отримання доходів від комунальної власності обумовлюють потенційно високу роль іншого неподаткового джерела доходів – позик вільних коштів у фізичних і юридичних осіб (як резидентів, так і нерезидентів). Однак, як показало виконане дослідження, при цьому важливо враховувати принаймні дві обставини.

Перша – що позикове фінансування звужує можливості вільного