НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ЦВІГУН Дмитро Петрович

УДК 351.75

АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ І

ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ

Спеціальність 12.00.07 -теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

Захаров Віталій Федорович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор. Заслужений юрист України Голосніченко Іван Пантелійович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент Корнієнко Михайло Васильович,

Міністерство внутрішніх справ України, перший заступник Державного секретаря

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права

Захист відбудеться 23.10.2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська 1.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Солом'янська 1).

Автореферат розісланий 20.09. 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук'янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. З моменту проголошення Україною незалежності в її соціально-політичному й економічному житті відбулися суттєві позитивні зміни. Прийнято низку законів та інших нормативно-правових актів, які змінили компетенцію органів державної влади, врегулювали питання відносин власності, зміст прав і обов'язків, безпосередньо пов'язаних із сферою забезпечення та охорони громадського порядку і громадської безпеки.

Завдання охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки на території України, покладені законодавцем на міліцію, що об'єктивно визначило потребу пошуку нових форм і методів роботи її підрозділів у сучасних умовах. Це зумовлює важливість їх всебічного теоретичного дослідження, оскільки перехід держави в новий якісний стан вим&гає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства з боку міліції, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її діяльності. Однією з таких форм діяльності є здійснюваний нею адміністративний нагляд.

Роботи вчених-адміністративістів В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Кармолицького, Ф.С. Разаренова, М.С.Студенікіної внесли значний вклад у вивчення контрольної діяльності апарату управління. При цьому автори акцентували увагу на контрольній функції державних інспекцій, а адміністративний нагляд фрагментарне висвітлювали як різновид контролю.

Ця робота підготовлена з урахуванням досліджень, які виконали В.Б. Авер'янов, С.С. Алєксєєв, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Д.А. Бекерська, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.А. Владіміров, В.А. Власов, Л.К. Воронова, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.І. Демченко, Є.В. Додін, А.Ф. Євтихєєв, А.І. Єлістратов, В.Ф. Захаров, Ю.В. Іщенко, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.П. Коренєв, М.В. Корнієнко, В.М. Манохін, В.І. Олефір, 0.І. Остапенко, В.Ф. Опришко, І.М. ГІахомов, І.Ф. Панкратов, Ю.А. Петров, М.І. Піскотін, С.С. Студенікін, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, А.Т. Усольцев, В.О. Шамрай, Я.Н. Шевченко, Ю.С. Шемшученко, А.І. Щербак, В.А. Юсупов та ін.

Дотепер адміністративний нагляд міліції в сфері охорони громадського порядку спеціальному монографічному розгляду не піддавався. Його дослідження носили фрагментарний характер.

Потреба теоретичного осмислення проблеми на рівні монографічного дослідження зумовлена тим, що реальними стали умови для синтезування всебічного погляду на проблему. Крім того, на розв'язання чекає також низка інших практичних проблем у цій сфері. До цього варто додати, що нові реалії сучасності вимагають внесення коректив у традиційно сформовані підходи до вирішення цієї проблеми.

Актуальність розглянутих у дисертаційному дослідженні проблем визначили й такі обставини. По-перше, на підставі існуючого розмаїття поглядів на адміністративний нагляд особливої актуальності набуває завдання формулювання поняття адміністративного нагляду і визначення відмінності його від інших видів контрольно-наглядової діяльності. По-друге, діяльність органів, що реалізують адміністративний нагляд, за своїм призначенням і змістом є правоохоронною, яка, в свою чергу, вимагає особливої регламентації наглядових відносин, у які вступають ці органи. Також важливою залишається потреба визначення правового статусу цих органів як спеціальних суб'єктів наглядової діяльності. По-третє, не проглядається чітка організація підсистем нагляду, а також ефективне правове забезпечення діяльності названих підсистем.

Отже, дослідження адміністративного нагляду в державному управлінні, зокрема у сфері громадського порядку, зумовлюється важливими соціально-економічними, правовими і політичними потребами. Щодо діяльності міліції ця проблема набуває більш чіткішого вираження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995 - 2000 рр. (Рішення Колегії МВС України від 28 червня 1995 року №4КМ/2) і планами науково-дослідних робіт та тематичними планами, а також темами Національної академії внутрішніх справ України на 1996 - 2000 рр. Крім того, напрям дослідження відповідає Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1996 - 2000 роки, затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року №837/96.

Мета і завдання дослідження. Мету дослідження здобувач вбачає у вивченні теорії і практики адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (міліції) з реалізації своїх наглядових повноважень, формулюванні на цій підставі існуючих проблем, пов'язаних із правовими й організаційними питаннями наглядової діяльності, їх аналізі і виробленні конкретних науково обґрунтованих пропозицій з удосконалення нормативного регулювання та практичної організації ці єї діяльності.

Для досягнення поставленої мети автор поставив перед собою такі дослідницькі завдання:

- розкрити сутність і значення адміністративно-наглядової діяльності міліції як самостійного виду державної діяльності органів виконавчої влади;

- дослідити зміст і форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);

- дати характеристику суб'єктам адміністративно-наглядової діяльності міліції;

- розглянути компетенцію окремих підрозділів міліції в галузі адміністративного нагляду;

- запропонувати класифікацію повноважень міліції щодо здійснення адміністративного нагляду;

- визначити основні елементи організації адміністративного нагляду;

- розглянути організаційні форми, методи і тактичні прийоми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);

- на підставі результатів дисертаційного дослідження визначити головні напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду окремих підрозділів міліції і розробити наукові й практичні рекомендації та пропозиції з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Об'єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Предметом дослідження вважаються питання організації та правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, а також шляхи їх подальшого удосконалення.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовувався метод діалектичного пізнання соціальних процесів та явищ, застосування якого дозволило здобувачеві на достатньому рівні розкрити організаційно-правовий механізм адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки. Поряд з тим, застосування цього методу сприяло обранню нових підходів до постановки й розв'язання питань функціонування суб'єктів адміністративного нагляду.

У дисертаційному дослідженні використані також інші наукові методи, зокрема: структурно-функціональний, статистичного аналізу, експертних оцінок, конкретно-соціологічний а також традиційно-правові методи (теоретико-правовий, історико-правовий, порівняльно-правовий тощо).

Соціологічні методи використовувалися під час вивчення правозастосовчої практики в сфері організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції). Ці та інші методи наукового дослідження використовувалися у їх взаємозв'язку.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації запропонований новий погляд на проблему адміністративно-наглядової діяльності міліції, що ґрунтується на сучасних економічних, правових, політичних і організаційних реаліях, а також здійснено розширений і поглиблений аналіз наукових знань про адміністративний нагляд і практику його застосування. Новизна дослідження пов'язана не лише з обранням і комплексною розробкою проблеми, але головним чином, - із обґрунтуванням нових положень, що можуть вплинути на розвиток теорії адміністративного права та удосконалення практики правоохоронної діяльності міліції.

Здобуті під час дослідження результати певною мірою заповнюють прогалини у висвітленні науково-теоретичних і прикладних питань щодо підвищення ефективності адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ.

У дисертації пропонується низка нових теоретично концептуальних та практично важливих положень:

1. Власне визначення понять "адміністративний нагляд" (ознаки та його елементи) та "адміністративний нагляд міліції".

2. Пропозиції законодавчого закріплення понять "громадський порядок", "громадська безпека", "безпека дорожнього руху".

3. Визначення об'єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції).

4. Визначення форм адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

5. Характеристика етапів адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

6. Класифікація та зміст методів адміністративно-наглядової діяльності.

7. Пропозиції щодо доповнення Закону України від 1 червня 2000 року "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії та прийняття нового Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", який би цілковито відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

8. Внесено пропозиції про прийняття відомчого акту МВС України під назвою "Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки".

9. Обґрунтовано доцільність доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення низкою норм, що моделюють нові склади правопорушень, з метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки суб'єктів правовідносин.

Практичне значення результатів дослідження. Теоретична значимість дослідження визначається тим, що у ньому вперше щодо сучасних умов здійснена спроба вивчення механізму наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції), яка дозволяє розширити теоретичні погляди на її природу та зміст,

виявити нові підходи до організації і тактики діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Положення, висновки і рекомендації можуть використовуватись при подальшому розв'язанні проблем наглядової діяльності правоохоронних органів (міліції), а також у навчальному процесі юридичних навчальних закладів при викладанні курсів адміністративного права й адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.

Практична значимість дисертації пов'язана насамперед з виробленням низки рекомендацій і пропозицій з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції) щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Рекомендації автора можуть використовуватись під час оновлення та розробки нормативно-правових актів, а також у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпечення наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр управління, конституційного права, економічної безпеки, адміністративного права, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і одержали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на науково-практичних конференціях: на семінарі "Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності" 21-25 лютого 2000 року (м. Київ), на регіональному семінарі "Боротьба з торгівлею жінками та дітьми" 21-22 червня 2000 року (м. Київ); на міжнародному семінарі "Боротьба з нелегальною міграцією" з доповіддю "Проблеми правового забезпечення виявлених на території України нелегальних мігрантів" 12-13 червня 2001 року (м. Київ).

Публікації. Основні висновки і положення, сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шести наукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України,

Структура дисертації зумовлена завданням і логікою здійсненого дослідження, складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дослідження - 155 сторінок, без урахування списку літератури (178 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми, визначається мета і завдання дослідження, висвітлюється наукова новизна, сформульовані

положення, що виносяться на захист, розкривається теоретична і практична значимість одержаних результатів, наводяться дані їх апробації.

У першому розділі "Поняття та суб'єкти адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки", який складається з чотирьох підрозділів, розкривається зміст та порівняльна характеристика понять "контроль" та "нагляд", класифікація та елементи контрольно-наглядової діяльності, розглядається співвідношення адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності: прокурорським наглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державним контролем і громадським контролем.

У першому підрозділі "Поняття та зміст адміністративно-наглядової діяльності" зазначається, що адміністративний нагляд являє собою особливий вид державної діяльності органів виконавчої влади. Органічно вписуючись у систему засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, адміністративний нагляд як юридичне явище є самостійною складовою механізму адміністративно-правового регулювання.

Досліджуючи зміст поняття "нагляд", автор акцентує на необхідності обов'язкового звернення до змісту поняття "контроль", оскільки у науковому і практичному використанні вони вживаються переважно для позначення подібних управлінських дій, що застосовуються державними чи недержавними органами. Поряд з тим, можна констатувати змістовний збіг понять "контроль" і "нагляд" в законодавстві, оскільки як в одному, так і в другому випадках - це спостереження призвело до їх рівнозначності, що, в свою чергу, вказує на їх синонімічність.

Позитивну відповідь на таке припущення можна віднайти в тексті законодавчих актів, де поняття "контроль" і "нагляд" вживаються в однаковому змістовному навантаженні, що особливо помітно при аналізі визначення організаційно-правового становища державних інспекцій. Наприклад, у Законі України від 24 лютого 1994 року "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", у розділі V "Державний санітарно-епідеміологічний нагляд", поняття "нагляд" тлумачиться як "контроль", що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність (ст. 39). Аналогічне законодавче поєднання понять "нагляду" і "контролю" притаманне іншим нормативно-правовим актам чинного законодавства України.

Під час здійснення класифікації контрольної та наглядової діяльності особливу увагу зосереджено на класифікаційних ознаках щодо органів, які її здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами ЇЇ проведення. З одного боку, запропонована класифікація контрольної та наглядової діяльності наче б то підтверджує їх подібність, проте з іншого, -наявність вказаних видів наглядової діяльності доводить про її специфіку порівняно з контрольною. Поряд з тим наголошується, що головною і визначальною рисою, яка розмежовує поняття "контроль" та "нагляд", є яскраво виражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта, що не характерно для контролю.

Досліджуючи поняття "контроль" та "нагляд", у доктринальному аспекті було проаналізовано наукові праці І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.І. Денисова, В.К. Колпакова, Ф.С. Разаренова, М.С. Студенікіна, 0.1. Остапенка.

Виходячи із змісту та завдань дисертаційного дослідження неможливо було залишити поза увагою питання щодо співвідносності адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності такими як: прокурорський нагляд, судовий контроль, внутрішньовідомчий і надвідомчий державний контроль, громадський контроль.

Таким чином, окреслюючи найістотніші та найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, нами пропонується власне визначення поняття "адміністративний нагляд". Під таким розуміється особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв'язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

У другому підрозділі "Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ" наголошується, що мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), як бажаний результат їх діяльності, являє собою ідеальний режим функціонування і життєдіяльності відповідних суб'єктів правовідносин (підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян), за дією якого забезпечується належною мірою захищеність певних об'єктів від різних посягань.

В умовах сьогодення об'єкти, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), можна назвати суспільні відносини в галузях: охорони громадського порядку; охорони власності; безпеки дорожнього руху; пожежної безпеки; екологічної безпеки; видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності; забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.

Зважаючи на ту обставину, що у більшості випадків виконання завдань щодо забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки покладається на підрозділи міліції, пропонуємо під адміністративним наглядом міліції розуміти систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та? притягнення винних до відповідальності. Саме таке розуміння цього поняття дозволяє підійти до розв'язання питання про призначення адміністративного нагляду в сфері забезпечення громадського порядку. Оскільки призначення нагляду - це визначення його цілей і завдань, тому необхідно вказати на мету та завдання адміністративного нагляду детальніше. Отже, мета адміністративного нагляду передусім полягає: у попередженні правопорушень, припиненні правопорушень, притягненні до відповідальності винуватих осіб, здійсненні нормотворчої діяльності.

З метою найглибшого усвідомлення призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку особлива увага в роботі приділяється питанню розкриття змісту понять "громадський порядок" та "громадська безпека". На жаль, дотепер у нормативних документах немає чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є "охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки". Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.

Підбиваючи підсумки дослідження складових елементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), необхідно зазначити, що відокремлений, самостійний характер цієї діяльності пояснюється наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних від іншої управлінської діяльності; об'єктивною потребою нагляду, спрямованого на забезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктами управління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційне обгрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.

Таким чином, викладене дає підставу стверджувати, що:

- адміністративний нагляд є об'єктивно необхідною функцією, зумовленою вимогами законності та ефективності управління, і, яка реалізується в процесі діяльності спеціальною системою органів;

- основною метою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднаглядних суб'єктів відповідно до встановленого порядку, у зв'язку з цим необхідне чітке розмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ;

- надвідомчий характер адміністративно-наглядової діяльності тотожний її змістові через особливість піднаглядних об'єктів, які полягають у тому, що останні являють собою складну систему спеціальним чином врегульованих

суспільних відносин, які складаються практично в усіх сферах державного управління;

- значимість адміністративного нагляду в структурі функцій міліції полягає в тому, що однією із головних його функцій є адміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види: охорона громадського порядку; нагляд за дотриманням правил паспортної системи; здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи; забезпечення безпеки дорожнього руху; охорона власності за договорами.

У третьому підрозділі "Форми і методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки" зазначається, що в адміністративно-правовій науці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча це зовсім не усуває певної суперечності окремих її аспектів.

Вважаємо, що класифікація форм наглядової діяльності за головним критерієм - зв'язком з компетенцією органу адміністративного нагляду - має сенс та досить важливе значення. В результаті виконаних досліджень форми адміністративно-наглядової діяльності можна викласти так: участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління; розробка нормативних актів галузевого управління; видання нормативних актів у порядку нагляду; видання індивідуальних актів адміністративного нагляду; проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що становлять групу організаційних і адміністративних способів управління.

Зазначене дозволяє зосередити увагу в цьому дослідженні на тих методах нагляду, які випливають із головних методів адміністративного права, тобто з переконання і примусу як основних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізується функція адміністративного нагляду. Необхідно мати на увазі, що першим є переконання, а потім примус.

Поряд з тим, розглядаючи методи адміністративного нагляду (примус) особливу увагу нами акцентовано на групах примусових заходів, що застосовуються співробітниками органів внутрішніх справ: а) заходи адміністративного запобігання; б) заходи припинення правопорушень; в) адміністративні стягнення. Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного є їх "розміщення" щодо протиправної дії.

На сьогодні, в чинному Законі України від 1 червня 2000 року "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (ст. 21) передбачена відповідальність за порушення ліцензійних умов у виді анулювання ліцензії, що призводить до повної її втрати. Нами, в свою чергу, пропонується доповнити Закон таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії. Запропонований вид відповідальності зовні подібний на анулювання ліцензії (припинення діяльності суб'єкта), але різниця тут полягає в тому, що призупинення діяльності ліцензії тимчасово забороняє ті дії, на які потрібно мати дозвіл, водночас, інші заходи суб'єкт може здійснювати (наприклад, кадрові питання, питання матеріально-технічного забезпечення тощо).

На співвідносності методів переконання і примусу можна окреслити інші спеціальні методи адміністративного нагляду: морально-політичні; організаційні;

адміністративні та економічні.

У четвертому підрозділі "Організаційні основи діяльності суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції" наголошується, що органи внутрішніх справ, як окремо взята система, являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, сили і засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методів діяльності стали, з одного боку є підставою для розмежування напрямів діяльності, а з іншого, - об'єднання в середині системи тих її ланок, завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об'єкт впливу.

Нині, досліджуючи діяльність органів внутрішніх справ, багато вчених поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВС України, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська.

Проте, з метою усунення наявної суперечності було прийнято Закон України 10 січня 2002 року "Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України". У ст. 1 Закону зазначається, що до загальної структури Міністерства внутрішніх справ України належать:

- Міністерство внутрішніх справ України - центральний орган управління;

- головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;

- міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;

- підрозділи місцевої міліції;

- підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;

- з'єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;

- навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

Підрозділи міліції є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. У складі міліції громадської безпеки служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами. Саме з метою реалізації завдань щодо здійснення адміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи (полки, батальйони, роти, взводи, відділення).

Як і будь-яка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів: 1) підготовчий (організаційний), де сама служба є об'єктом управління, здійснюваного підрозділами органами внутрішніх справ (міліції); 2) систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою з'ясування і припинення протиправних посягань на нього; 3) застосування санкцій до порушників та інших примусових заходів.

Розглядаючи питання щодо реалізації адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, ми детально зупинилися на висвітленні структури Головного управління адміністративної служби міліції, оскільки здійснення адміністративного нагляду є невід'ємним складовим елементом його діяльності; Державний департамент громадянства, паспортної та імміграційної служби; підрозділів дозвільної системи; Державної автомобільної інспекції МВС України; дільничних інспекторів міліції і підрозділів Державної служби охорони при органах внутрішніх справ.

За результатами проведеного дослідження з метою належного здійснення взаємодії між суб'єктами адміністративного нагляду пропонується видати відомчий акт МВС України, який, на наш погляд, міг би називатися "Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки". У цій інструкції варто передбачити загальні питання взаємодії, конкретний перелік суб'єктів, які взаємодіють між собою і з яких питань тощо. Наявність такої інструкції не дозволить перекладати свої обов'язки на інші суб'єкти, а також підніме організацію взаємодії на значно вищий рівень.

У другому розділі "Напрями удосконалення організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки", який складається з трьох підрозділів, розглядаються зміст наглядових повноважень служб міліції;

особливості удосконалення законодавства, що регулює питання здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

організація і напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду здійснюваного органами внутрішніх справ.

У першому підрозділі "Наглядові повноваження служб міліції" вказується, що співвідношення діяльності всіх повноважень адміністративно-наглядових органів варто розглядати з тієї позиції, за якою адміністративний нагляд переважно являє діяльність з примусу, визначеної правом поведінки.

За змістом повноваження доцільно поділяти на дві групи: дозвільні та наглядові.

Повноваження дозвільного характеру, реалізовані в процесі нагляду і наділені юридичною силою для піднаглядних об'єктів, є невід'ємним елементом компетенції суб'єктів нагляду.

Великим обсягом дозвільних повноважень наділена Державна автомобільна інспекція МВС України. Це, наприклад, уможливлює здійснювати нагляд за відповідністю стану об'єктів установленим вимогам ще до включення їх у процес дорожнього руху. У процесі реалізації відповідних повноважень працівники ДАІ дають щодо них висновки, які, в свою чергу, є актами нагляду, які надають право експлуатації автомототранспортних засобів, інших об'єктів і споруд.

Особливим обсягом повноважень наділяються підрозділи дозвільної системи. У діяльності відповідної служби міліції, що здійснює адміністративний нагляд у цій сфері, дозвільні повноваження є основною частиною її компетенції, оскільки вся поточна робота суб'єктів нагляду пов'язана з виданням дозволів на придбання, збереження, використання та експлуатацію об'єктів, віднесених у встановленому порядку до цієї системи.

Нехарактерне здійснення дозвільних повноважень лише для одного суб'єкта нагляду в системі міліції - служби охорони громадського порядку. Підставою вважаються мета і завдання служби, характер її діяльності в системі суб'єктів адміністративного нагляду. Головною й основною частиною компетенції цієї служби є повноваження саме з нагляду за станом громадського порядку.

З цього приводу особливого значення набуває уточнення окремих закономірностей впливу нагляду через план єдиної дислокації (наказ МВС України № 513 від ] 1 серпня 1995 року "Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях"), як умови діяльності тих суб'єктів нагляду, що являють собою складову міліції: підрозділи Державної автомобільної інспекції, Державної служби охорони, служби охорони громадського порядку, дільничних інспекторів міліції.

Таким чином, надана загальна характеристика наглядових повноважень органів нагляду дає підставу для формулювання досить важливого, на наш погляд, висновку. Його зміст полягає в тому, що здійснювана наглядова діяльність насичена різними повноваженнями. Причому владний характер нагляду в сферах, віднесених до сфери внутрішніх справ, виявляє себе не лише як явище, що спирається на силу і авторитет влади взагалі, але, що найголовніше, -виявляється в державному управлінні в сфері діяльності органів внутрішніх справ у правових формах впливу на об'єкт.

У другому підрозділі "Особливості вдосконалення законодавства, що регулює адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" підкреслюється, що адміністративний нагляд розглядається як особливий вид державної управлінської діяльності, спрямований передусім на виконання підприємствами, організаціями, посадовими особами і громадянами (в тому числі й звільненими із місць позбавлення волі) спеціальних норм, правил і вимог чинного законодавства, які повинні ґрунтуватися на нормах Конституції України.

На більш розширене вдосконалення інституту адміністративного нагляду за окремими категоріями раніше засуджених і приведення законодавства до вимог Конституції України і європейських стандартів значною мірою впливає і той чинник, що кількість засуджених осіб, стосовно яких встановлюється адміністративний нагляд зростає (лише у Вінницькій області за період 1995-2000 рр. їх збільшилось удвічі, за цей же період до кримінальної відповідальності притягнуто вчетверо більше осіб, за якими було встановлено адміністративний нагляд відповідно до ст.196 КК України (редакція 1960 року), в 2000 році засуджено в шість разів більше осіб, ніж у 1995 році.) Таким чином, встановлення правових обмежень стосовно цієї категорії осіб було виправданим, мета таких обмежень спрямована на забезпечення вимог моралі, громадського порядку, визнання і повагу прав та свобод інших громадян.

Вважаємо, що з метою удосконалення інституту адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі необхідно:

а) розробити відповідну регламентацію тимчасових примусових профілактичних і виховних заходів стосовно осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд, яка б відповідала Конституції України та європейським стандартам;

б) чітко визначити суб'єктів, на які поширюватимуться тимчасові правові обмеження (адміністративний нагляд), їхні права та обов'язки;

в) створити колегіальний орган і спеціальну професійну службу, які б здійснювали контроль за поведінкою таких осіб та їх ресоціалізацію;

г) під час внесення змін і доповнень до Закону України "Про судоустрій в Україні" безпосередньо визначити, що адміністративні суди приймають рішення і виконують функцію контролю (нагляду) за виконавчими органами влади в частині введення правових обмежень за такими категоріями засуджених і звільнених від відбування покарання умовно, звільнених із місць позбавлення волі окремих категорій осіб, із встановленням за ними адміністративного нагляду тощо.

Поряд з тим, назріла потреба прийняття нового Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", який би цілковито відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

У Законі слід визначити, що завданнями адміністративного нагляду є: запровадження до піднаглядних суб'єктів заходів превентивно-виховного характеру; встановлення правових обмежень, передбачених Конституцією України, і не суперечать їй; тимчасові обмеження повинні забезпечувати справедливі вимоги моралі, дотримання громадського порядку і пріоритетів демократичного суспільства; сприяти попередженню правопорушень; регулювати відносини соціальної реабілітації піднаглядних осіб.

У третьому підрозділі "Організація і напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ" особлива увага приділяється розгляду змісту поняття організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Не викликає сумнівів та обставина, що якісне виконання завдань, покладених на систему адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, нерозривно пов'язане з добре налагодженою, побудованою на наукових підставах, організаційною роботою.

В результаті вивчення практики організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ, спираючись на наявну теоретичну розробку цього питання, а також на логічну послідовність здійснюваних при цьому дій, ми дійшли висновку, що основними елементами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є визначення: цілей і завдань адміністративного нагляду; об'єктів нагляду; показників оцінки результатів його здійснення; суб'єктів організації адміністративного нагляду; крім того, це -ресурсне забезпечення суб'єктів організації адміністративного нагляду і його виконавців, організація взаємодії між його виконавцями; внутрішньовідомчий контроль за здійсненням адміністративного нагляду.

Найбільша кількість пропозицій з удосконалення нормативної бази діяльності надходить від співробітників підрозділів дозвільної системи. У зв'язку з цим, з метою забезпечення дотримання дозвільних правил, громадської й особистої безпеки пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення низкою нових складів. Вважаємо, що необхідно встановити адміністративну відповідальність за:

- виробництво, продаж, передачу, придбання чи збереження, носіння зброї або боєприпасів, обіг яких на території України заборонений;

- незаконне виготовлення, продаж та передачу пневматичної зброї;

- установку на службовій чи особистій зброї пристосувань для безшумної стрільби або нічних прицілів;

- порушення працівником підприємства, установи, організації, відповідальним за зберігання зброї, правил збереження, транспортування зброї і бойових припасів.

Отже, з метою підвищення ефективності здійснення адміністративно-наглядової діяльності органами внутрішніх справ (міліції) нами сформульовано окремі пропозиції, що мають актуальне значення, а саме:

- з метою удосконалення засобів забезпечення охорони громадського порядку пропонуємо створити інформаційну систему обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом;

- з метою якісного забезпечення безпеки дорожнього руху пропонуємо створити інформаційну систему виявлення дорожньо-транспортних пригод; вдосконалити різні системи розшуку викраденого автотранспорту. Інформація мусить доходити до будь-якого співробітника ДАІ, аж до постового включно; здійснити подальше удосконалення систем автоматичної реєстрації порушень правил дорожнього руху його учасниками з використанням відеосистем;

- у сфері забезпечення пожежного нагляду пропонуємо завершити створення інформаційних банків з пожеж, організувати взаємний обмін інформацією Державної пожежної охорони з відповідними системами Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

- удосконалити інформаційне забезпечення в напрямі нагляду за обігом зброї. Створити і впровадити єдину автоматизовану інформаційно-пошукову систему обліку та обігу службової та особистої зброї з моменту її виготовлення до моменту знищення;

- внести зміни до ст. 203 КпАП "Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України" у зв'язку з прийняттям Указу Президента України від 15 червня 2001 року "Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання".

ВИСНОВКИ

У висновках викладено результати виконаної роботи, обгрунтовано і сформульовано основні рекомендації, важливі як для науки адміністративного права, так і для нормотворчої діяльності. Основними висновками є наступні:

1. В результаті виконаного дослідження сформульовані власні визначення понять "адміністративний нагляд" (визначено ознаки та розкрито зміст його елементів) та "адміністративний нагляд міліції".

2. Позитивного результату можна очікувати від уникнення великого обсягу відомчих та "місцевих" нормативних актів, які або встановлюють, або забороняють відповідні норми. Нормативні акти, що встановлюють правовий режим піднаглядних об'єктів мусять бути предметом передусім загальнодержавної уваги, тому такі поняття як "громадський порядок", "громадська безпека", "безпека дорожнього руху" вимагають законодавчого закріплення.

3. Як об'єкти, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), можна назвати суспільні відносини в галузях: охорони громадського порядку; охорони власності; безпеки дорожнього руху; пожежної безпеки; екологічної безпеки; видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності; забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.

4. Форми адміністративно-наглядової діяльності можна викласти так: участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління; розробка нормативних актів галузевого управління; видання нормативних актів у порядку нагляду; видання індивідуальних актів адміністративного нагляду; проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

5. Як і будь-яка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів: 1) підготовчий (організаційний), де сама служба є об'єктом управління, здійснюваний підрозділами органів внутрішніх справ (міліції); 2) систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою припинення протиправних посягань на нього; 3) застосування до порушників санкцій та інших примусових заходів.

6. У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління. Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою щодо самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.

7. Пропонується доповнити Закон України від 1 червня 2000 року "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії.

8. Сформульовані пропозиції, спрямовані на удосконалення системи суб'єктів, які здійснюють адміністративний нагляд, розглянуті наглядові повноваження міліцейських суб'єктів нагляду та подані пропозиції стосовно їх оптимізації.

9. Пропонується прийняти новий Закон України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", який би повною мірою відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

10. З метою реалізації завдань передбачених в Указі Президента України від 22 червня 1998 року "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" постала нагальна потреба прийняття спеціального Закону України "Про контрольно-наглядову діяльність". Цей Закон повинен бути узгоджений з іншими законами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції.

11.3 метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки суб'єктів правовідносин пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення низкою нових статей, що встановлюють відповідальність за проступки у цій сфері.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Цвігун Д.П. Пріоритет закону у правовому регулюванні діяльності міліції // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. — 2001. - №3. -С.192-195.

2. Цвігун Д.П. Співвідношення контрольної та адміністративно-наглядової діяльності // Бюлетень з обміну досвідом роботи. Науково-практичне видання. -2002. - №140-С. З 7-39.

3. Цвігун Д.П. Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі // Науковий вісник Чернівецького університету. - 2002. - №131 -С. 107-110.

4. Цвігун Д.П., Гель А.П. Судова система України: Навч. посіб. Вінниця: Міжрегіональна академія управління персоналом, 2002. - 48 с.

5. Цвігун Д.П. Прокурорський нагляд на сучасному етапі // Збірн. матеріалів наук.-практ. конференції „Право і