Українська Академія державного управління

при Президентові України

Сушинський Олександр Іванович

УДК 321.01:001.891

теоретико-методологічні засади

контролю у сфері публічної влади

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Української Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант – доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України

Авер’янов Вадим Борисович,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу проблем держав-ного управління та адміністративного права.

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України

Шаповал Володимир Миколайович,

Конституційний Суд України, заступник голови; |

доктор наук з державного управління, доцент

Майборода Сергій Васильович,

Українська Академія державного управління при Президентові України, декан заочної форми навчання; |

доктор філософських наук, професор

Рябов Сергій Геннадійович,

Національний університет “Києво-Могилянська Академія”, професор кафедри політології.

Провідна установа – | Інститут політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, м. Київ. |

Захист відбудеться 15 травня 2003 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, , к. .

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, ).

Автореферат розісланий 11 квітня 2003 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сутність сучасного розвитку громадянського суспільства та відповідної йому правової держави усвідомлюється у контексті правового регулювання та насамперед підконтрольності здійснення публічної влади. Проте контроль у сфері публічної влади – складний специфічний об’єкт, що потребує всебічного міждисциплінарного вивчення, переосмислення у контексті новітніх ідей громадянського суспільства та відповідних реформ минулих часто заідеологізованих стереотипів, утвердження його сучасної концепції, інтерпретації та системи. У нормативному тлумаченні контроль здебільшого ототожнюється із вторинною діяльністю окремих органів здійснення державної влади. Насправді ж контроль – складне суспільне явище, якому властива фундаментальна “наскрізність”. Суспільна потреба запобігти надуживанню цим явищем і його властивостями актуалізує необхідність відповідного ресурсного забезпечення, насамперед правового регулювання.

Правові засади суспільних реформ мають:

- юридизованими засобами створювати умови мирового співіснування будь-яких легітимних осіб (фізичних та юридичних);

- забезпечити відповідність суспільних процесів суспільним цінностям, зокрема відповідність законодавства праву як загальносоціальній цінності;

- створити режим підконтрольності діянь, легітимізованих народом і громадами, органів публічної влади та їх посадових осіб щодо їхнього призначення та спеціальної правосуб’єктності, зокрема у контексті дозвільного та реординаційного принципів діянь.

Контроль у сфері публічної влади досліджується багатьма ученими, насамперед юристами, політологами й соціологами, в різних аспектах проблем публічно-владної діяльності.

У контексті цих проблем багато дослідників частково розвивають: сутність поняття “влада” (Авторханов А., Бержерон Г., Болл Т., ВеберВятр Е., Гобс Т., Даль Р., Дегтярьов А., Дємідов А., КапланКрупчан О., Ласвел Д., Лукас С., МорісНижник Н., Смелзер Н., Федосєєв А., Халіпов В., Шемшученко Ю., Шестопал Е. та інші); “арбітражну” функцію інституцій здійснення влади (Ентін Л., Крищенко Л., Ноздрачєв А., Окуньков Л., Сахаров Н., Скуратов Ю., Чеботарьов Г., Черданцев А. та інші), в тому числі, інституту президентства (Авакян С., Бурчак Ф., Дюверже М., Ковлер А., Коломієць Ю., Кривенко Л., Кинєв А., Кері Дж., Лапарт Н., Лузин В., Макґрегор Д., Нижник Н., Плахотнюк Н., Тодика Ю., Холмс С., Шаповал В., Шугарт М., Яворський В. та інші); а також актуальні питання громадянського суспільства (Арато Е., Боренько Я., Гаджієв К., Кауфман Р., Кім Дж., Коген Дж., Колодій А., Кравченко І., Маклаков В., Новіцкій М., Перегудов С., Погорілко В., ПолісПолохало В., СафаровР., Шапіро І., Шваб П., Щедрова Г. та інші). У деяких роботах контроль тільки констатується як форма державної влади (Борденюк В., Кравченко В., Пітцик М., Погорілко В., Селівон М., Тихомиров Ю., Чіркін В., Шаповал В. та інші).

З різних позицій в роботах багатьох авторів фрагментарно досліджується соціальний, зокрема громадський контроль (Афанасьєв В., Басков А., Беккер Г., БогардусПарсонПопова І., Сафаров Р. та інші), державний контроль і контроль у сфері здійснення різних видів державної влади (Авер’янов В., Андрійко О., Бахрах Д., Іванов В., Мазур Я., Марисюк К., Нижник Н., Погосян Н., Студенікіна М., Чіркін В., Шелюто Ф., Шоріна Є. та інші). При дослідженні надвідомчого та міжгалузевого контролю особлива увага приділяється судовому, в тому числі конституційному контролю (Грошевий Ю., Кампо В., Марочкін І., Скомороха В., Стефаник В., Чіркін В., Шаповал В. та інші) та контрольній діяльності прокуратури (Гаращук В., Горшнев В., Грошевий Ю., Косюта М., Красноокий О., Кривобок В., Мициков А., Руденко М., Тацій В., Шахов І., Шоріна Є. та інші). Проте більшість авторів зазвичай розглядають контроль як одну із вторинних функцій управління (Атаманчук Г., Бакуменко В., Гаєвський Б., Гаращук В., Горшнєв В., Машков О., Мескон М., Нижник Н., Ребкало В., Тихомиров Ю., Студєнікіна М., Шахов І., Шоріна Є. й інші).

Проблема теорії та методології контролю у сфері публічної влади перебуває на етапі створення й розвитку засад, тобто встановлення закономірностей розробки базових підходів, концепцій, ідей, принципів тощо. Йдеться фактично про комплексну проблему чи комплекс проблем, які зводяться до концептуалізації та системної інституціалізації контролю у сфері публічної влади. Вирішення цієї проблеми спрямоване на підвищення ефективності здійснення публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування. Певним чином це обумовлено тим, що контроль у сфері суспільних відносин усвідомлювався насамперед як вторинна діяльність, а державний контроль здебільшого застосовувався на практиці як своєрідний засіб “силового” впливу на суспільні відносини в контексті неправомірних діянь, а його сутність в аспекті владного та творчого потенціалу практично не розглядалася.

Формування національної моделі громадянського суспільства та відповідної йому демократичної, соціальної, правової держави можливе лише за умови комплексного системного реформування всіх сфер суспільного життя. Усвідомлення та суспільна потреба необхідності недопущення можливості зловживання здійсненням влади та насамперед її узурпації актуалізує науковий і практичний інтерес до контролю у сфері публічної влади. Це означає, що вирішення проблеми підконтрольності здійснення публічної влади та окремих її видів має бути провідною ідеєю відповідних реформ, насамперед політичної й адміністративної.

Актуальність теми обумовлена ще й необхідністю формування системи законодавства, яке регулює статус і діяльність у контексті сучасного усвідомлення суспільної значущості контролю та підконтрольності різних інституцій здійснення влади. Це як внесення змін та доповнень до Основного Закону, так і прийняття відповідних поточних законів.

Отже, проблема концепції та структурування контролю й подальшого розвитку його теоретико-методологічних засад у сфері публічної влади обумовлена:

- концептуальною та методологічною значущістю контролю у здійсненні влади і, що особливо суттєво, в умовах політичної реформи, зокрема реформування інституційної системи здійснення публічної влади та управління в Україні;

- недостатністю розвитку вітчизняної науки про громадянське суспільство, публічну владу та державне управління.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося в межах Комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Механізм підвищення ефективності державного управління в регіоні” (номер державної реєстрації 0100V002070), в розробці якого автор брав участь як виконавець.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження – розробити теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади та відповідні науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи контролю як інституту публічної влади у контексті її підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань.

Для досягнення мети дослідження було визначено такі завдання:

- розробити концепцію публічної влади та її видів, зокрема контрольної, з позицій комплексного системного підходу до уточнення змісту понять “влада”, “здійснення влади”, “контроль”, а також низки інших ключових понять політології (кратології) і науки з державного управління;

- з’ясувати сутність і становлення контролю в контексті проблеми суверенності, в тому числі правосуб’єктності громади й народу, розвинути критерії громадянського суспільства та засади його структурування;

- розкрити тенденції розвитку контролю і шляхи його здійснення у сфері публічної влади, зокрема системи відповідних інституцій, їх функціонального призначення та правового статусу стосовно державної влади відповідно до проблем політичної реформи і завдань адміністративної реформи;

- довести становлення національної моделі контрольної влади відповідно до принципів структурування, підконтрольності й відповідальності щодо здійснення публічної влади та її видів;

- удосконалити метод відповідальності щодо підконтрольності здійснення публічної влади та окремих її видів і концептуалізувати відповідальність у методологічному контексті гаранта підконтрольності здійснення публічної влади, зокрема уточнити зміст поняття спеціально дозвільного принципу діянь інституцій здійснення різних видів публічної влади в частині їх підконтрольності та відповідальності;

- розвинути науково-практичні рекомендації щодо правового регулювання контролю діяльності інституцій здійснення публічної влади, насамперед контролю діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, через різні форми безпосередньої демократії, а саме через вибори, референдуми, а також через відповідальність, зокрема через відставку та імпічмент;

- обґрунтувати основні напрями та особливості інституційного розвитку контролю у сфері публічної влади в Україні через делегативні інституції її здійснення – президентство, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб у контексті концепції підконтрольності здійснення публічної влади.

Об’єктом дослідження є публічна влада як суспільне явище, якому властиве функціональне й організаційне структурування.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади в українському суспільстві.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні про іманентність суспільству контрольної діяльності та на тому, що належне інституціювання контролю як владного явища та суспільно значущої функції є достатньою умовою замкнутості ефективної системи здійснення публічної влади у контексті її підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань. Розробка концепції та юридизація контролю з-поміж інших функцій у контексті відповідного напряму здійснення публічної влади є однією з основних умов проведення в Україні політичних й інших пов’язаних із здійсненням влади реформ на правових засадах, тобто прискорення модернізаційних процесів в українському суспільстві.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської та юридичної і споріднених із ними наук. У роботі використано: історичний та логічний методи – для дослідження еволюції постановки проблеми й наступності її вирішення; порівняльно-правовий метод – для аналізу нормативно-правової бази щодо статусу та діяльності різних інституцій здійснення публічної влади; системний підхід, що передбачає застосування методів аналізу, синтезу, класифікації, систематизації, дозволяє з’ясувати й виокремити сутність, складові, стан і напрями вдосконалення інституційного розвитку публічної влади за різними ознаками, зокрема організаційною та функціональною; логіко-семантичний та контекст-аналіз передбачають тлумачення актів, у яких висловлена думка щодо сутності та розвитку різних аспектів публічної влади.

Шляхом використання методів аналізу наукової думки та системного, структурно-функціонального й нормативно-порівняльного аналізу законодав-ства розроблені типові методологічні моделі формування інститутів публічної влади й окремих її видів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробленні концепції і теоретико-методологічних засад контролю як суспільно значущої функції та його інституціалізації у сфері публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування.

У межах проведеного дослідження щодо вирішення наукової проблеми в роботі:

уперше:

- обґрунтовано концепцію публічної влади як векторіального (спрямованого та підпорядкованого) стану суспільних відносин, які детермінуються унаслідок здійснення комплексу суспільно значущих (владних) функцій, насамперед контрольної, тому вона (влада) єдина за своєю сутністю та інтегративна за здійсненням;

- визначено, що контроль не тільки вторинна, а, передусім, первинна іманентна функція, котра є ознакою дієздатності будь-якого суб’єкта, зокрема це встановлююча, констатуюча, відновлююча та спрямовуюча діяльність інституцій здійснення публічної влади, а її “наскрізність” становить сутність способу реалізації механізму противаг і стримувань;

- доведено становлення інституту контрольної влади та відповідної системи інституцій її здійснення як достатньої умови реалізації принципу противаг і стримувань у конституційній моделі публічної влади в Україні, а також аргументовано, що Президент України для реалізації ідеї суспільного прогресу наділений функціями та повноваженнями, властивими здійсненню контрольної влади;

удосконалено:

- метод відповідальності щодо здійснення контролю у сфері публічної влади, який відрізняється від уже відомих тим, що в його основу покладено принцип “нетерпимості”, який полягає в обов’язку, детермінованому відповідальністю та самовідповідальністю, всіх суб’єктів громадянського суспільства, насамперед інституцій здійснення публічної влади, вирішити суспільно значуще питання в межах власної компетенції або порушити його вирішення перед уповноваженим суб’єктом;

- структуру інституцій здійснення публічної влади, до якої згідно з авторською концепцією у контексті ідеї підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань щодо здійснення публічної влади належать моно- та полікратичні інститути, у тому числі громада та територіальне утворення, народ і держава, конституційний суд, президентство, одноосібні й колегіальні органи системи органів здійснення державної влади та системи органів здійснення місцевого самоврядування як самостійні інститути, що здійснюють владу, зокрема контрольну, на засадах адміністративної самостійності, взаємодії, інституційного та функціонального структурування;

набуло подальшого розвитку:

- критеріальне визначення громадянського суспільства; так, його достатньою умовою є авторський критерій “громадянського обов’язку повстати”, сутність якого полягає в підконтрольності суспільству публічної влади та його реальній здатності й можливості протидіяти узурпації влади через структурування її здійснення;

- трактування суверенітету народу, в основу якого покладено тезу про те, що безпосереднє волевиявлення народу має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших інституцій здійснення публічної влади, зокрема глави держави (президента), органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб, є підконтрольним, і має відповідати волевиявленню суверена (народу);

- поняття спеціально дозвільного принципу діянь інституцій здійснення різних видів публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування, в частині ефективної поведінки;

- правове регламентування “ефективної поведінки” інституцій здійснення публічної влади, зокрема державних політиків, державних службовців й інших осіб здійснення різних видів публічної влади, сутність якої полягає в тому, що діяльність цих осіб оцінюється в контексті й законності, і ефективності, обумовленої досягненням певного суспільного та соціального стану (ефекту);

- концептуальне твердження про те, що відповідальне та підконтрольне здійснення публічної влади детермінує вибори у контексті інституту диференціювання соціуму на договірні сторони з імперативністю відповідного (делегативного) договору щодо рішення, в тому числі вибору програми суспільного розвитку. Відповідно до авторського трактування виборів запропоновано концепцію делегативного договору між суб’єктами виборчого процесу;

- правове регулювання контролю діяльності інституцій здійснення публічної влади через інститут відповідальності, зокрема через відставку та імпічмент, сутність яких полягає в політичній та політико-правовій відповідаль-ності й самовідповідальності внаслідок відповідного волевиявлення, обумов-леного неефективною поведінкою чи правопорушенням;

- обґрунтування принципу структурування здійснення публічної влади за функціональною та організаційною ознаками, сутність якого полягає в тому, що інституціалізація функції та відповідної системи моно- та полікратичних інституцій здійснення контрольної влади є необхідною умовою замкнутості системи публічної влади у контексті поняття того, що влада “єдина”, а механізм її здійснення є множинним, тому це також детермінує необхідність створення окремих органів здійснення контрольної влади у системі органів державної влади, наприклад Комітету державного контролю.

Практичне значення одержаних результатів. Загальним результатом дослідження є розроблення концептуальних засад та шляхів здійснення контролю як інструментарію побудови моделей здійснення публічної влади та її видів. Проведені дослідження, висновки, що зроблені за їхніми результатами, розвивають основу:

- для подальшого поглибленого наукового вивчення явища контролю у системі публічної влади й удосконалення організаційно-структурних форм її здійснення;

- розробки рекомендацій щодо вибору системи та механізмів ефективного інституційного розвитку публічної влади;

- розробки рекомендацій щодо змісту нормативно-правових актів із питань статусу інституцій публічної влади, зокрема громади, народу, президентства, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Запропоновані в цій роботі наукові положення, висновки й рекомендації можуть бути використані:

- у діяльності суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема Президента України, народних депутатів України та Кабінету Міністрів України при підготовці й прийнятті відповідних законодавчих актів щодо юридизації інститутів публічної влади;

- у діяльності органів місцевого самоврядування при підготовці статутів територіальних громад та інших нормативних актів, в тому числі регламентів, у частині юридизації статусу відповідних інституцій;

- у діяльності політичних партій та блоків політичних партій, окремих політиків при розробці своїх програм у частині інституційного розвитку публічної влади в Україні;

- при створенні чи розвитку концепцій, наприклад концепцій реформ в Україні, зокрема політичної, адміністративної, правової, концепції суспільного договору, концепції національної безпеки України тощо, при прийнятті нормативно-правових актів, їх систематизації, тлумаченні, реалізації на практиці;

- у навчальному процесі як дидактичний матеріал при викладанні дисциплін із підготовки фахівців у галузі державного управління та державної служби, конституційного та адміністративного права, політології тощо.

Результати дисертаційного дослідження використовуються Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України при підготовці пропозицій до відповідних проектів законів (довідка від 07.10.2002 р. № /17), Львівською обласною радою при підготовці власних актів (довідка від 22.09.2002 р. № /6), у навчально-методичній роботі Львівського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України (довідка від 16.09.2002 р. № /14-2).

Апробація результатів дисертації. Ідеї та висновки наукового дослідження представлялися на багатьох наукових конференціях, присвячених розвитку держави і права. Зокрема, основні результати дисертаційної роботи апробовані на Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми малих міст України: розвиток самоврядування і реформування місцевого господарства в контексті національних традицій і світового досвіду”, Золочів – Львів, 27-28 травня 2000 р.; Науково-практичній конференції “Теорія і практика державотворення в Україні: історія та сучасність”, Львів, 17 березня 2000 р.; Щорічній науково-практичній конференції “Ефективність державного управління (регіональний аспект)”, Львів, 22 січня 2001 р.; Науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні”, Київ, 30 травня 2001 р.; Науково-практичній конференції “Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи”, Львів, 22 листопада 2001 р.; Науково-практичній конференції за міжнародною участю “Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства”, Львів, 22 січня 2002 р.; Українсько-польській міжнародній конференції “Громадянське суспільство і політика органів місцевого самоврядування (проблеми теорії і практики)”, Львів, 4-5 березня 2002 р.; Всеукраїнській науково-практичній конференції “Грома-дянське суспільство і місцева влада: контури взаємодії”, Дніпропетровськ, 21-22 лютого 2002 р.; Науково-практичній конференції за міжнародною участю “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз”, Київ, 29 травня 2002 р.; Першій Міжнародній науково-практичній конференції “Управління державою ІІІ-го тисячоліття”, Львів, 25-27 червня 2002 р..

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані у 6 монографіях і брошурах, 23 статтях у наукових фахових виданнях України та у 18 статтях в інших наукових виданнях і матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій за темою досліджень становить понад 78 умовних друкованих аркушів.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу та п’яти розділів, висновків і списку використаних джерел. Вона викладена на 401 сторінці. Список використаних джерел включає 353 посилання на 27 сторінках.

Основний зміст роботи

У “Вступі” розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; визначено мету й завдання досліджень, а також наукову новизну і практичну корисність одержаних результатів; наведено результати апробації основних результатів та їх опублікування.

У першому розділі – “Розвиток наукової думки щодо системи та правових засад контролю у сфері публічної влади” – виділено й охарактеризовано предмет досліджень. Сформульовано поняття “влада” та основні засади концепції контролю у сфері публічної влади. Розкрито організаційно-правову сутність контролю у здійсненні публічної влади. Проаналізовано чинну Конституцію України і доведено, що в ній фрагментарно розвивається національна модель контрольної влади.

Шляхом зіставлення результатів огляду публікацій за темою дослідження з різних аспектів здійснення публічної влади, серед яких найбільш суттєвими є загальнотеоретичний, історичний, методологічний, управлінський, функціо-нальний, нормативний, ефективнісний тощо, виділено основні напрями сучасних досліджень щодо розвитку ефективної системи інститутів публічної влади у контексті її підконтрольності, серед яких:

- розвиток концепції публічної влади та її видів у функціональному аспекті, насамперед контролю;

- формування механізмів соціального, в тому числі громадського контролю, насамперед у контексті проблем громадянського суспільства;

- посилення “арбітражної” функції інституцій здійснення влади, зокрема інституту президентства;

- модернізація державного контролю, передусім у сфері здійснення різних видів державної влади, розвиток надвідомчого контролю, насамперед судового та конституційного, контрольної діяльності прокуратури, уповноваженого з прав людини, Рахункової палати тощо;

- концептуалізація та розроблення інституційних моделей відповідаль-ного й підконтрольного здійснення влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування.

Загалом існує наукова проблема, яка потребує вирішення, а саме: концептуалізація й подальше розроблення теоретико-методологічних та організаційно-правових засад контролю, зокрема інституціалізації контролю у сфері публічної влади. Окремі аспекти цієї проблеми висвітлені в роботах інших авторів, але, переважно, на рівні ідеї, тому що контроль здебільшого трактується як вторинна функція діяльності органів здійснення державної влади. Водночас ця проблема заслуговує на те щоб бути предметом окремого дослідження та комплексного аналізу в контексті розвитку засад громадянського суспільства та правової держави. На думку автора, вирішення цієї проблеми дозволить більш обґрунтовано підходити до розвитку національної моделі громадянського суспільства, зокрема виокремлення інститутів публічної влади, розробки механізмів її ефективного здійснення, де поняття “ефективності” здійснення різних видів публічної влади, насамперед державної влади та місцевого самоврядування, трактується через їх підконтрольність, яка втілює і консервативне та творче начало.

Категорія “влада” вживається у широкому й вузькому розумінні. В окремих визначеннях виражена ідея влади як зовнішнього чинника, як здійснення впливу на суспільство та його складові з метою підпорядкувати їх. У трактуванні багатьох дослідників влада – це вмотивовані дії відповідних суб’єктів. Усвідомлення й доведення того, що влада єдина, спонукало автора до розробки власної концепції та пошуку альтернативної дефініції поняття “публічна влада”; у цьому контексті розмежовуються такі поняття, як “засоби” та “стан”. В авторській концепції саме влада як специфічний стан суспільних відносин створюється різними засобами. У контексті поняття “засіб” йдеться насамперед про реалізацію влади, тобто про процесуальне, тому влада оцінюється значною частиною громадян лише як прояв суб’єктивної волі. Проте владний стан це об’єктивно детерміноване явище, тобто щось іманентне. Суттєвим для розуміння сутності влади є й те, що ідея її іманентності, на відміну від ідеї трансцендентності, не допускає існування суспільства поза владним виміром. Це підтверджує те, що влада “єдина”, а її здійснення є множинним. Проте у традиційних трактуваннях якраз “влада” є множинною. Вивчаючи альтернативні прояви влади – “інстинктивна-інтелектуальна (ідеологічна)”, – в роботі сформульовано закон її збереження.

Що ж стосується контролю, то в роботі обґрунтовується, що він є аксіоматичною властивістю суспільних відносин, яка визначає явище, що поруч з іншими створює режим підпорядкованості суспільних відносин. Збереження чи (та) доведення суспільних відносин до певного стану підпорядкованості – це здійснення влади, а отже, влада і є векторіальним станом суспільних відносин. У контексті контролю як функції здійснення влади його призначенням є не тільки процеси, спрямовані на отримання та осмислення інформації щодо суспільних відносин, а й відповідні вольові процеси щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування цих суспільних відносин. Звідси і призначення інститутів та відповідних інституцій, для яких контроль у контексті його поширеного трактування є домінантою, – також прогресивне, творче начало.

У роботі принцип поділу влади трактується насамперед як визначення функцій, напрямів її здійснення, водночас стверджується, що це не визначає відповідних інституцій. Механізм здійснення влади структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша стосується виділення основних функціональних видів владної діяльності – законотворення, виконавчо-розпорядчої діяльності, правосуддя, контролю тощо. Друга втілює організаційний устрій соціуму та, насамперед, держави як сукупності різних інституцій. Отже, інституцій здійснення якогось виду публічної влади, зокрема державної, може бути багато, а владні повноваження (влада) здійснюються ними у визначених “суспільно важливих” напрямах.

Розвиваючи поняття “публічна влада”, автор сформулював таку модель його дефініції: влада – це стан векторіального функціонування суспільних відносин, що здійснюється шляхом їх контролю через різні види діяльності: установлення (законодавчої); виконання (виконавчої); забезпечення (судової); відновлення, встановлення, констатування та спрямовування (контрольної) тощо.

Аналізуючи сутність здійснення контролю, показано, що вона полягає у вольових діяннях відповідних суб’єктів щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Тобто, контрольна влада виявляється посередництвом “відновлюючої”, “встанов-люючої”, “констатуючої” та “спрямовуючої” її функцій. Водночас важливою ознакою контролю є те, що його не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією інституцією чи тільки з одним напрямом здійснення влади (зокрема державної чи виконавчої), тому що він має “наскрізне” значення як щодо інституцій, так і щодо напрямів здійснення влади, оскільки наділений у цьому розумінні певними інтегруючими, об’єднуючими ознаками. Проте це не виключає виокремлення контролю в напрям здійснення влади та превалювання в статусі окремих її інституцій.

Досліджуючи сутність соціальної діяльності, доведено, що вона ідеологічно обумовлена, тому не може відбуватися без контролю. А це означає, що контроль – явище іманентне. У такому контексті він є як первинною, так і вторинною (похідною) діяльністю чи функцією. Проте поширення набула думка, що контроль не є первинною діяльністю, а стосується тієї діяльності, яка здійснюється незалежно від контролю. Але ж мотивація діянь будь-якого дієздатного суб’єкта насамперед випливає з контролю фактів, подій, явищ тощо, тому контроль є первинною діяльністю, хоча може мати самостійне вторинне вираження. У своїх діяннях дієздатні суб’єкти керуються власними переконаннями відповідно до принципу “дозволів” або принципу “заборон”.

В аспекті концепції “громадянського обов’язку повстати” сутність контролю сформульовано у контексті принципу “нетерпимості” чи імперативності статусу, що полягає в обов’язку всіх суб’єктів громадянського суспільства вирішити суспільно значуще питання в межах власної компетенції або порушити його вирішення перед уповноваженим суб’єктом. З принципу “нетерпимості” випливає імперативність реординаційного статусу, тобто активної позиції у контексті здійснення контролю, зокрема взаємного, усіма інституціями здійснення публічної влади. Основна мета здійснення контролю – це орієнтація управлінського процесу в необхідному (оптимальному) напрямі розвитку, або інакше – це “управління управлінням”. Здійснення контролю – це не підміна управління, а його спрямування у напрямі суспільного прогресу, в чому і проявляється його організаційно-правова сутність та “творча” місія.

Дослідження взаємодії різних органів влади щодо реалізації прав і свобод громадян показали, що у правовій державі через представницькі органи здійснюється зв’язок інститутів влади та громадських інститутів. Враховуючи такий елемент статусу представницьких органів у законодавстві, повинні бути більш чітко виражені його контрольні функції та повноваження. Розмежування взаємодії між органами здійснення державної влади та органами здійснення місцевого самоврядуванням, а отже, і між державною службою та службою в органах місцевого самоврядування ґрунтується значною мірою на “представництві інтересів”. Сутність контролю необхідно розвивати в аспекті важливого елементу концепції “представництва інтересів”. Це означає, що в основі концепції визначення співвідношення та розмежування функцій і повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо прав, свобод та обов’язків людини й громадянина має бути критерій “контролю представництва інтересів”, сутністю якого є те, що зазначені інституції уповноважені як представляти їх самостійно, так і контролювати відповідні діяння інших. Водночас тут автор концептуально визначає місцеве самоврядування як імперативний інститут контролю громади за діяннями органів здійснення державної влади.

Аналіз чинної Конституції України дає підстави стверджувати про іманентність їй ознак національної моделі контрольної влади. У чинній моделі інститутами та інституціями здійснення контрольної влади, уже притаманними сучасній конституційній моделі, є Президент України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рахункова палата, Конституційний Суд України, органи прокуратури тощо. Окрім цього, усі інші органи здійснення влади комплексно також здійснюють контроль, тому за функціональною ознакою можуть бути віднесені до відповідного виду влади. Виокремлення контрольної влади як напрям здійснення влади та насамперед інституціалізація контрольної влади є спонукаючим та релятивним фактором щодо діянь інших органів здійснення державної влади, органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Водночас в аспекті ієрархічності однозначно стверджується, що народ – це інституція контрольної влади найвищого підпорядкування.

Зроблений аналіз широкого кола питань щодо різних видів публічної влади дав можливість визначити основні елементи засад концепції контрольної влади, зокрема: рівні й структури – як те, що влада існує та функціонує на всіх рівнях соціальної структури суспільства: суспільному, асоціативному та особистісному; засоби здійснення влади – як сукупність можливостей формувати суспільні відносини в інтересах суспільства, яких-небудь асоціативних груп, сил тощо; методи здійснення влади – як характеристику практичного здійснення функції, прийомів впливу на волю, а через неї на діяння об’єкта управління чи владного впливу; зміст і типологію здійснення влади тощо.

У другому розділі – “Концептуальні засади контролю у контексті правосуб’єктності громади та народу” – зроблено аналіз проблем інституційного розвитку громадянського суспільства. Розвивається ідея права як ідеального та деперсоніфікованого інституту контролю й відповідного виду влади. Показано, що контроль є як системотворчою ознакою інституційної структури громадянського суспільства, так і основним із чинників самоорганізації громади. Установлено, що громадизація (об’єднання у громади) соціуму спричинюється самоусвідомленням суспільством підконтрольності інститутів публічної влади. Зазначено, що сутність правосуб’єктності народу полягає в тому, що йому як суверену належить повнота верховної влади. Водночас досліджуються особливості статусу громади та народу в аспекті здійснення різних видів публічної влади. Пропонується механізм забезпечення відкритості здійснення публічної влади. Розкривається авторська концепція таких інститутів, як “асоціація” і “громада”. Розвивається механізм практичної реалізації вищості народу чи громади щодо здійснення відповідних видів влади та “делегативного (виборчого) договору”. Доведено, що належна юридизація цього договору спонукатиме його сторони визначитися зі своїми “політичними пріоритетами” та “політичною позицією”. Сформульовано поняття достатньої умови громадянського суспільства в контексті тези про “громадянський обов’язок повстати”. У контексті цієї тези визначено, що у громадянському суспільстві право голосу трансформується у громадянський обов’язок.

У цьому розділі також досліджуються організаційно-правові проблеми інституціалізації суспільства та визначено, що основними ознаками громадянського суспільства є: по-перше, розвинута асоціативність, яка включає соціальну структуру та систему представництва інтересів цієї структури (тобто політичні партії, рухи, громадські організації); по-друге, сформовані й ефективно діючі органи здійснення публічної влади, зокрема державної та місцевого самоврядування, які також здійснюють певний обсяг представницьких функцій. В юридичному аспекті перша система представництва інтересів є диспозитивно, а друга імперативно організованими.

Набуло подальшого розвитку трактування держави як домінуючої, але все ж таки не єдиної та всеохоплюючої інституції суспільного, в тому числі політичного, життя. Сутність авторської концепції громадянського суспільства полягає ще й у тому, що між суб’єктами суспільних відносин, насамперед між партією “влади” та іншими суб’єктами, рівень опозиційності не переходить у площину антагоністичності.

Досліджуючи взаємодію держави та громадського сектора доведено, що втручання держави у громадський сектор, особливо у формі селективного патерналізму, призводить до дисбалансу суспільних відносин та конфліктної поляризації суспільства. Це означає, що селективне “патронування” є корупційним діянням посадових осіб органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, тому має кваліфікуватися незаконним і відповідним чином переслідуватися.

У контексті підконтрольності публічної влади народ і громада – це рівноправні партнери, тому органи державної влади та органи місцевого самоврядування уповноважені здійснювати взаємний контроль. Збіг і співмірність інтересів – це об’єктивна умова інтеграції індивідів у соціальні групи, а інтегрування та мультиплікація цих інтересів – достатня умова й причина трансформації соціальних груп в асоціації аж до рівня суб’єктів політичного життя. Актуальність інтересів визначає живучість соціальних груп і асоціацій. Такий інтерес випливає з усвідомлення індивідом того, що асоціація надає контролю сутності виду влади, тобто “влада над владою”.

Отже, контроль – це та функція, яка надає відповідної питомої ваги громаді в реалізації нею своїх повноважень і мультиплікації повноважень її складових. Це означає, що як елемент громади особа набуває нової якості, а ідея контролю, зокрема підконтрольності влади, виступає системотворчим фактором утворення асоціації як системи та утворення системи таких асоціацій, тобто фактором структурування. Уникнути публічних монологів, що є ознакою тоталітаризму та нав’язування думки, можна, реалізувавши принципи плюралізму, запровадивши обов’язковість дискусій, відсутність яких має бути підставою для відповідних санкцій (відставка, зняття кандидатів із реєстрації тощо). У цьому аспекті показано, що громадський сектор із його інституціями є важливим засобом реалізації права народу на “здійснення влади безпосередньо”. Набувши ознак організованої структури, громадський сектор надає людині “питомої ваги”, достатньої для діалогу з органами здійснення державної влади та органами здійснення місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

У контексті правосуб’єктності народу вибори розглядаються як процес укладання “виборчого (делегативного) договору” між, з одного боку, народом, а, з другого боку, договірною стороною може бути як один, так і багато різних суб’єктів, яким делегується право здійснювати відповідні владні повноваження. Це дало можливість зробити важливий висновок про те, що юридизований обов’язок у встановленому порядку легалізувати програми як офіційні документи чи акти спонукатиме сторони визначитися зі своїми “політичними пріоритетами” та “політичною позицією”. Сутність реординаційності суб’єктів делегативного договору полягає в тому, що сторони зобов’язані під загрозою притягнення до відповідальності взаємно контролювати його виконання.

У цьому розділі роботи також розробляються умови ідентифікації громадянського суспільства та сутність суверенітету народу. Доведено, що сутність суверенності народу полягає в тому, що його безпосереднє волевиявлення має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших суб’єктів публічної влади, зокрема глави держави (президента), органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб мають відповідати волевиявленню суверена (народу), тому будь-які офіційні акти, в тому числі, нормативні акти, цих органів і осіб належать до ієрархічної системи, в якій акти безпосереднього волевиявлення суверена мають найвищу юридичну силу. Водночас показано, що норми чинної Конституції України про суверенність України (ст. ) та про те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (ч.  ст. ) містять внутрішню концептуальну невизначеність чи навіть суперечність щодо первинності явищ: народу чи держави та їхніх суверенітетів. Окрім цього показано, що Верховна Рада України у відповідних нормах чинної Конституції України закріпила пріоритет власного волевиявлення, а не пріоритет безпосереднього волевиявлення народу. В юридичному сенсі контрольна та установча влада, а загалом волевиявлення народу є первинним щодо всіх інших видів публічної влади, зокрема президентської та державної.

Однією з основних правових засад контрольної влади є юридизація інституту відповідальності, що включає аналіз і кваліфікацію діянь органів та посадових осіб здійснення влади. В аспекті відповідального здійснення будь-якого виду публічної влади розглянуто поняття “шкоди”, завданої діяннями (діями чи бездіяльністю) суб’єктів публічної влади, зокрема діяннями президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, як в аспекті незаконності їхніх актів, діянь і рішень, так і в аспекті порушення або невиконання принципу “ефективної поведінки”.

У третьому розділі – “Розвиток інститутів контролю та шляхів його здійснення у сфері публічної влади” – визначено, що контроль як здійснення відповідної влади проявляється у його фізичному, ідеологічному та процесуальному впливі на стан суспільних відносин. Водночас розрізняються безпосередні та відносні (релятивні) форми владного впливу. Це означає, що сутність здійснення контрольної влади полягає у позитивному (фізичному, обумовленому організаційною системою) та релятивному (відносному, обумовленому ідеологічною структурою) впливі на стан суспільних відносин. Окрім цього, сутність контролю проявляється також і через зворотний зв’язок, оскільки мета визначає засоби, тому інституціалізація контролю впливає на формування суспільних відносин. Питання оцінювання діянь органів здійснення будь-яких видів публічної влади, їх посадових осіб не тільки в контексті законності, а й ефективності та відповідного реагування на результати такого оцінювання – це, насамперед, сфера контрольної діяльності як цих інституцій, так і громадського сектора.

У контексті концепції інституціалізації контрольної влади дається таке формулювання варіантів її конституційного закріплення:

- в інституційному аспекті – народ здійснює владу безпосередньо, а від його імені владу здійснюють Президент, Конституційний Суд, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування;

- у функціональному аспекті – публічна влада здійснюється на засадах її розподілу за напрямами суспільно значущих функцій (виконавча, законодавча, контрольна, судова тощо).

Відповідну конституційну норму щодо суб’єктів здійснення публічної влади (ст. чинної Конституції України) доцільно викласти у такій редакції: “Народ здійснює владу безпосередньо, і від його імені владу здійснюють Президент України, Конституційний Суд України, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування”. Необхідно зазначити, що тут поняття “влада”, яку здійснює народ, є родовим поняттям.

Систему органів здійснення виконавчої влади та найперше уряд, що є вищим її органом, необхідно трактувати як самостійний вид державних органів. Між цими органами розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними при реалізації своїх компетенцій у встановлених законодавством межах і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування та противаг. Водночас принцип “єдності влади” реалізується насамперед здійсненням контролю як “наскрізної” та іманентної функції у контексті державно-владної діяльності. Доведено, що державну владу необхідно розглядати тільки як наслідок здійснення сукупності її видів, тобто тільки як певну інтегративну характеристику чи інтегративне явище. Це означає, що здійснення будь-якого з