ОДЕСЬКІЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

БУТИРСЬКА Тетяна Олександрівна

УДК 321.01: 328.18

ОПТИМІЗАЦІЯ ВЗАЄМОДІЇ

ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА (УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ)

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ОДЕСА – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – кандидат історичних наук, професор,

ЯКУБОВСЬКИЙ Олексій Петрович,

Одеський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління

при Президентові України, завідувач

кафедри філософських та соціально-політичних наук.

Офіційні опоненти: доктор філософських наук, професор

РЕБКАЛО Валерій Андрійович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

завідувач кафедри політології;

кандидат наук з державного управління

КАРПЕНКО Владислав Вікторович,

заступник директора ТОВ

“Київська обласна аграрна дорадча служба”.

Провідна установа – Одеська національна юридична академія,

кафедра соціальних теорій,

Міністерство освіти і науки України, м. Одеса.

Захист відбудеться “14” травня 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий “9” квітня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.М.Ананьєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми обумовлена потребою системної оптимізації відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні як визначального механізму підвищення ефективності державного управління. Вимогу підвищення ефективності державного управління неодноразово висував Президент України, зокрема констатуючи, що становлення державного управління відбувається безсистемно, не має внутрішньої логіки свого розвитку та не відповідає перспективам і потребам громадського життя (виступ у Верховній Раді України 22 лютого 2000 р.).

Процес державного управління передбачає постійне вирішення завдань, що виникають при зміні соціально-економічної ситуації в країні. Держава, будучи похідною від суспільства, покликана вирішувати ці завдання разом із суспільством і в інтересах суспільства. Цілі суб’єктів досліджуваної системи, тип зв’язків між ними, тенденції їхнього функціонування і, таким чином, перспективи державного розвитку України визначаються структурою, формами, механізмами й особливостями відносин держави і суспільства.

Дослідження проблеми взаємодії державної влади і громадянського суспільства в Україні та розробка на цій основі механізмів державного управління ускладнюється тим, що обидва суб’єкти перебувають у стадії формування і трансформації: відсутня система узгодження інтересів влади і суспільства, немає інфраструктури підготовки стратегічних рішень. Отже, виникає необхідність системного формування всіх елементів структури взаємодії державної влади і громадянського суспільства, що підсилює потребу теоретичного осмислення цього процесу у всьому різноманітті і комплексності.

Вирішення цієї проблеми також тісно пов’язане з тим, що через відсутність взаємодії з громадянським суспільством управлінським рішенням державної влади бракує обґрунтованості. У відносинах державної влади і громадянського суспільства державне управління виступає як системний організатор життєдіяльності суспільного об’єднання в рамках даної держави з метою забезпечення прогнозованого і безпечного розвитку громадянського суспільства. Ускладнення, зростання динаміки суспільних процесів в Україні неухильно підвищує значення ефективності державного управління і механізмів його діяльності. При цьому саме державне управління, його суспільні функції не залишаються незмінними.

Напрямок дослідження, його методологія і практичні результати базуються на роботах вітчизняних і зарубіжних вчених: В.Авер’янова, Г.Алмонда, В.Афанасьєва, Г.Атаманчука, В.Бакуменка, Ф.Бурлацького, К.Гаджиєва, Б.Гаєвського, Н.Генрі, Н.Глазунової, В.Граждана, Б.Гурне, А.Дегтярьова, С.Дубенко, І.Ібрагимової, В.Князєва, В.Козбаненка, Б.Кравченка, Е.Кубка, Б.Курашвілі, Б.Лазарєва, В.Лєдяєва, В.Литвина, А.Лоутона, В.Лугового, С.Майбороди, О.Машкова, С.Мосова, П.Надолішнього, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Олуйка, А.Пойченка, Г.Райта, В.Ребкала, Е.Роуза, О.Сушинського, С.Телешуна, В.Тертички, Ю.Тихомирова, В.Токовенко, В.Троня, В.Цвєткова, С.Чукут, О.Якубовського, В.Яцуби тощо. Однак необхідно зазначити, що в контексті оптимізації взаємодії державної влади і громадянського суспільства питання раніше не ставилося, що істотно обмежує практичну значущість такої форми відносин державної влади і громадянського суспільства, як взаємодія.

Подібні обмеження призводять до значних проблем у відносинах державної влади і громадянського суспільства, що знижує ефективність діяльності органів державного управління. У зв’язку з цим дослідження взаємодії державної влади і громадянського суспільства як способу підвищення ефективності державного управління має наукову значущість і актуальність.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження пов’язаний із плановим комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації
ДР-ОК 0200U004103), орієнтиром якого є наукове забезпечення адміністративної реформи. Автором досліджувались особливості взаємин влади з громадянським суспільством у межах комплексної наукової теми Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Реформування територіальних основ організації публічної влади на регіональному та місцевому рівнях” (номер державної реєстрації 0103U001648, шифр роботи – 33).

Мета й завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є розробка і теоретичне обґрунтування механізмів підвищення ефективності взаємодії державної влади і громадянського суспільства.

Для досягнення даної мети ставилися наступні завдання:

-

-

-

-

-

-

-

Об’єкт дослідження – система державного управління у взаємодії державної влади і громадянського суспільства.

Предмет дослідження – механізми взаємодії державної влади і громадянського суспільства.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що в динамічній системі державного управління ефективність і усталеність досягаються шляхом оптимізації механізмів відносин державної влади і громадянського суспільства.

Методи дослідження. Реалізація мети і задач дослідження здійснювалася шляхом комплексного використання загальнонаукових і спеціальних методів. Визначальним методом у дисертаційному дослідженні є системний аналіз (декомпозиція системи державного управління на структурні складові – державну владу і громадянське суспільство; функціональний розгляд з позицій системної цілісності і динаміки процесів, які протікають у системі і становлять її). Взаємодія між складовими системи, обумовлена процесом прямих і зворотних зв’язків, розглядалася з використанням положень структурного аналізу. Аналіз тенденцій розвитку відносин державної влади і громадянського суспільства в зарубіжних країнах та Україні здійснювався на основі методів історичного і логічного аналізу, а також узагальнення результатів методами класифікації і систематизації.

Для обґрунтування прийнятих управлінських рішень був використаний ситуаційний аналіз, який дозволяє забезпечувати прагнення суспільних процесів до рівноваги. Уточнення базових понять дисертаційного дослідження, таких як державне управління, державна влада, громадянське суспільство, взаємодія, механізм державного управління в роботі здійснювалося з використанням категоріального аналізу. Методами аналітичного моделювання на основі теорії ігор розроблена модель взаємодії державної влади і громадянського суспільства, застосування якої пов’язане з оптимізацією прийнятих рішень – основним механізмом державного управління.

Результати аналізу діючої системи державного управління і напрямків її розвитку виступили підґрунтям синтезу перспективної системи державного управління України, що стало можливим на основі інфраструктурного підходу – методу комплексної оптимізації базових механізмів державного управління.

Дослідження проводилися на базі нормативно-правових актів органів державної влади (Конституції України, законів України, указів, розпоряджень і послань Президента України, постанов Кабінету Міністрів України). Методологічною основою дослідження послужили наукові розробки вітчизняних і зарубіжних вчених у сфері державного управління, спеціалізовані періодичні друковані видання, статистичні дані із вітчизняних і зарубіжних публікацій. Результати соціологічних досліджень, як і методи статистичного аналізу, використовувалися в дисертаційному дослідженні при визначенні мотиваційних аспектів прийнятих управлінських рішень.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що досліджено відносини державної влади і громадянського суспільства, особливості їхньої взаємодії і тенденції розвитку, зокрема:

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Практичне значення отриманих результатів полягає у виявленні ефективних напрямків формування інфраструктури державного управління на основі взаємодії державної влади і громадянського суспільства.

Застосування наукових положень було проведено в Раді міністрів Автономної Республіки Крим у 1998–1999 роках і дозволило організувати взаємодію між органами державної влади і структурами громадянського суспільства, що було реалізовано шляхом прийняття низки нормативно-правових актів і документів, а саме: постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим від 25 серпня 1998 р. № 247; розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим від 01 вересня 1998 р. №. 378-р; листа Ради міністрів Автономної Республіки Крим від 17 березня 1999 р. № 01-02/396.

Наукові результати дослідження, що пов’язані зі сформульованими в роботі основними положеннями, нові підходи і методи, узагальнення і висновки покладені в основу розробки програми та навчальної дисципліни (для слухачів спеціальності “Державне управління”) “Теорія та історія державного управління” (акт про впровадження від 9 вересня 2003 р.), навчального курсу лекцій і модуля “Організаційно-правові засади державного управління” (акт про впровадження від 18 вересня 2003 р.). Теоретичні і наукові результати дослідження щодо розвитку зв’язків з громадянським суспільством і механізмів його реалізації використовувалися також при підготовці програми навчального курсу “Інформаційна політика в управлінні” (акт про впровадження від 7 жовтня 2003 р.), розробці навчальної дисципліни “Державна політика: аналіз та механізми впровадження” (акт про впровадження від 16 жовтня 2003 р.), а також у навчальному процесі Центру підвищення кваліфікації кадрів Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в ході викладання модуля “Кадрова політика і державна служба” (акт про впровадження від 2 червня 2003 р.).

Отримані в дисертаційному дослідженні висновки і рекомендації можуть бути використані як у практичній діяльності органів державного управління, так і в навчальному процесі під час підготовки вищих керівних кадрів державного управління в Україні, а саме:

-

-

-

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї співавторів наукових праць здобувача в роботі не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження були апробовані автором під час:

-

-

-

Публікації. Основні положення дисертації викладені автором у семи публікаціях, із них п’ять опубліковано у фахових наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота включає: вступ, три основних розділи, висновки, список використаних джерел (236 найменувань, з них 14 іноземною мовою), додатки (17 сторінок). Загальний обсяг дисертації – 227 сторінок, з них 193 сторінки основного тексту. В роботі наведено 12 таблиць і 21 рисунок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі доводиться актуальність дослідження, сформульовані мета і завдання роботи, обґрунтовані наукові положення і наукова новизна, а також практична значимість роботи.

У першому розділі – “Державне управління як система суспільних відносин” – подано: опис функціонального змісту основних категорій дисертації; виявлено відмінності впливу і взаємодії як форми відносин державної влади і громадянського суспільства; визначено загальну методологію дослідження, з урахуванням зазначених відмінностей.

Визначення співвідношення державного і суспільного в житті суспільства і держави, гармонізація відносин державної влади і громадянського суспільства своєю актуальністю сягають глибини державної історії. На різних етапах людського розвитку до цього питання зверталися видатні мислителі минулого, такі як Аристотель, Конфуцій, Ж.Ж.Руссо, Г.Гегель, К.Маркс, Дж.Ст.Мілль, М.Вебер, Е.Дюркгейм та ін. Однак кожен наступний етап людської еволюції характеризується новою соціально-економічною ситуацією, виникненням нових факторів, що визначають ці відносини – як усередині держави, так і ззовні, і, таким чином, зміною характеру відносин державної влади і громадянського суспільства. До того ж, сама методологія дослідження не стоїть на місці, що дозволяє виявляти нові аспекти, які раніше не досліджувались через відсутність відповідного методологічного апарату.

Питання відносин влади і суспільства сьогодні також постійно знаходиться у фокусі уваги як наукової, так і практичної діяльності державного управління. В тому чи іншому контексті воно порушується як в документах органів державного управління України, так і в дослідженнях відомих українських учених, серед яких В.Авер’янов, В.Бакуменко, Б.Гаєвський, В.Князєв, В.Луговий, С.Майборода, П.Надолішній, І.Надольний, Н.Нижник, В.Олуйко, А.Пойченко, В.Ребкало, В.Токовенко, В.Тронь, В.Цвєтков, О.Якубовський та ін. При цьому слід зазначити, що проведені дослідження в цілому стосувалися взаємодії гілок влади між собою (Н.Нижник, В.Токовенко), або взаємодії однієї з гілок влади з громадськими організаціями за окремими аспектами (В.Візир, В.Князєв, Н.Ковалішина), чи відносин держави і громадянського суспільства (В.Єлагін, В.Черепанов), а також взаємодії профспілок, підприємців і органів влади (В.Жуков, І.Дубровський, В.Скуратівський).

Деякі аспекти відносин влади і громадянського суспільства у контексті адміністративного підходу розглядались у роботах А.Грамчук, В.Кратюка, Ю.Узун; питання заміни механізмів впливу держави на суспільство публічним врядуванням шляхом надання управлінських послуг громадянам розглядається у дослідженні В.Солових; процес формування відносин з громадянським суспільством, який локалізується співробітництвом влади з партійно-політичними групами детально висвітлено у працях В.Баштанника. Крім того, необхідно відзначити також роботи С.Кравченка, який розглядав механізм удосконалення державного планування, хоча і тільки у сфері наукових досліджень; С.Колоска, в якого розглядається ПР (метод паблік рилейшнз) органів державного управління як механізм зв’язків із громадськістю. Водночас можна констатувати, що з позицій підвищення ефективності державного управління дане питання майже не розглядалося.

Все це свідчить як про актуальність проблеми відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні та її практичну значущість для державного управління, так і про те, що дотепер це питання не має належного наукового обґрунтування. Крім того, поняття “взаємодія” як принцип відносин у державному управлінні не визначене.

Вивчення відносин державної влади і громадянського суспільства в даній роботі здійснювалося з позицій державного управління у контексті їхньої оптимізації і, таким чином, підвищення ефективності механізмів державного управління в Україні. Дослідження включало два взаємодоповнюючих аспекти – методологічний та прогностичний. Методологічний аспект пов’язаний з розглядом відносин державної влади і громадянського суспільства як процесу розвитку, основою якого є взаємодія державної влади і громадянського суспільства і вивчення якого можливе тільки в динаміці. При цьому, на наш погляд, відбувається перехід від моністичної моделі відносин державної влади і громадянського суспільства (із превалюванням одного елемента над іншим) до взаємодіючої дихотомії рівноправних учасників державного співуправління, суспільного співрозвитку. Прогностичний аспект зумовив синтезування перспективних механізмів на основі комплексної оптимізації базових механізмів державного управління України, що стало можливим на основі інфраструктурного підходу.

Дослідження державної влади і громадянського суспільства як елементів системи державного управління, що визначають відповідно формальну і неформальну сфери держави, виявляє певні закономірності їхнього функціонування. У першу чергу слід зазначити, що і державна влада, і громадянське суспільство даної держави існують тільки у взаємозв’язку і є взаємозалежними. Зазначене випливає з основної властивості системи державного управління – вона є цілою в тій мірі, в якій має місце взаємодія її елементів. Чим сильніша взаємодія між елементами досліджуваної в роботі системи, тобто між державною владою і громадянським суспільством, тим більшою мірою система державного управління є цілою. Тому можна констатувати, що зміцнення структурної взаємодії державної влади і громадянського суспільства в Україні є питанням обопільного виживання, збереження держави. Подібна взаємозалежність державної влади і громадянського суспільства дозволяє говорити про державне управління в Україні як про вираження суспільних інтересів усього українського соціуму і визначає державне управління як інститут суспільства.

Розгляд громадянського суспільства як елемента системи державного управління дозволив встановити, що його цілісність має циклічний характер, обумовлений мережною структурою громадянського суспільства. Тому структурно питання взаємодії державної влади і громадянського суспільства вирішується шляхом сполучення двох різних структур: ієрархічної структури державної влади і мережної структури громадянського суспільства. Основою для такого сполучення є те, що державна влада і громадянське суспільство являють собою спільну державну основу: перебувають у рамках єдиного комунікаційного поля даної держави і поза державою не існують. У той же час розходження їхньої структури – ієрархічної і мережної, циклічність дії, а також функції, що реалізуються, формують певну відокремленість цих двох елементів державної системи. Однак за своєю державною природою і за досвідом історичного розвитку реалізацію основної суспільної функції – саморозвитку суспільства – ці елементи можуть здійснювати тільки на основі взаємодії.

Взаємодія державної влади і громадянського суспільства обумовлена розширенням механізму зворотних зв’язків. Реалізація взаємодії як механізму зворотних зв’язків у відносинах державної влади і громадянського суспільства змінює структурну основу державного управління в Україні, що призводить до зміни механізмів державного управління в цілому. Трансформуються рольові функції у системі державного управління: якщо в традиційній ієрархічній структурі впливу державна влада виступає як суб’єкт управління, то в ретикулярній (мережній) структурі взаємодії – у ролі лідера. Зміни відбуваються й у процесі прийняття рішень державного управління. Якщо в традиційній структурі управління суспільні проблеми (позиція громадянського суспільства) просуваються в напрямку центра прийняття рішень – державної влади, то при взаємодії рух стає обопільним, у результаті чого істотно зростають темпи реагування влади на виникаючі потреби громадянського суспільства. При цьому роль організатора вироблення рішення, як і раніше, належить державній владі (збереження функції).

Теоретичною основою дослідження виступила теорія Г.Алмонда, відповідно до якої влада є функцією, а поділ влади – розмежуванням функцій. Розмежування функцій поширюється на три формальні гілки влади – законодавчу, виконавчу і судову, і неформальні структури – групи інтересів, партії, засоби комунікації. Останні є структурами “на вході”: у теорії Г.Алмонда головний акцент ставиться на них, а не на формальні структури влади – структури “на виході”. На відміну від теорії Г.Алмонда, де зберігається традиційна ієрархічна структура суспільства з протиставленням основних суспільних факторів – державної влади і громадянського суспільства, у нашій роботі показано, що стабілізація суспільних процесів може бути досягнута на основі взаємозв’язку процесів, які протікають у формальному і неформальному секторах суспільства.

Дослідження системи державного управління в контексті взаємодії складових елементів обумовлює її розгляд у процесі розвитку, динаміки тощо. Разом з тим, традиційний методологічний підхід базується на принципах статичності структури і процесів державного управління, однак у статичній моделі держави не виникає потреби розвитку суспільних відносин як механізмів державного управління. З позицій системної динаміки ефективність державного управління визначається двома факторами: стійким забезпеченням всього спектра життєдіяльних потреб людини і суспільства в межах визначеної ціннісно-смислової основи, а також гнучкістю механізму управління. Для динамічної системи державного управління взаємозв’язок стійкості і нестійкості конкретизується через поняття нелінійності. Для нелінійної системи характерне різноманіття управлінських рішень замість єдиного, характерного для статичної системи. Багатоваріантність рішень системи державного управління щодо будь-якого питання визначає зміну його механізму. Прийняті рішення в процесі державного управління формують вектор розвитку держави, напрямок якого визначає, чи буде суспільство рухатися до рівноваги, тобто стійкого стану системи, чи навпаки, виходити з рівноваги і втрачати стійкість. У цьому випадку прийняття рішень може бути описане переважно ймовірнісними методами, як, наприклад, методами теорії ігор.

Нами показано, що при визначенні характеристик системи державного управління, яка розвивається, визначальним фактором є форма відносин державної влади і громадянського суспільства, а похідними – структура, функції і механізм управління. При цьому стає можливим (за умов цілеспрямованого завдання параметрів системи державного управління) перспективне, а не ситуативне управління розвитком держави і суспільства.

Розробка шляхів практичної реалізації даних теоретичних положень обумовила необхідність виявлення тенденцій і факторів, що визначають характер відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні.

У другому розділі – “Аналіз тенденцій суспільного розвитку, що визначають взаємодію державної влади і громадянського суспільства” – проаналізовано: напрямки і характерні риси розвитку відносин державної влади і громадянського суспільства в сучасній демократичній державі; виявлено тенденції до змін параметрів державного управління під впливом змін, що відбуваються; описано параметри діючої системи державного управління в Україні, що визначають відносини державної влади і громадянського суспільства; проаналізовано форми і методи відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні.

Динамічні процеси міжнародного співробітництва в сфері економіки і соціальних прав, розвиток світових комунікацій у другій половині ХХ ст. істотно посилили вплив міжнародних тенденцій у відносинах між владою і суспільством на систему державного управління в Україні, змушуючи її перебудовуватися відповідно до цих напрямків.

Аналіз тенденцій розвитку відносин державної влади і громадянського суспільства в стабільних державах демонструє, що трансформація розглянутих відносин відбувається в напрямку від привілейованого особистого і групового інтересу до превалювання в другій половині ХХ ст. суспільного інтересу (соціальна держава). Найважливішим етапом демократизації суспільних відносин стало прийняття в 1948 р. Декларації прав і свобод людини, розробка на її основі різними міжнародними організаціями документів, що визначають метою розвитку держав і економік забезпечення основних життєвих потреб людини. При цьому право людини на життя трактується не як право на фізичне виживання на граничному мінімумі, а як таке, що припускає можливості, що надають право на розвиток, у тому числі і духовний, а також передбачає участь у прийнятті рішень влади.

Перетворення суспільних відносин, які відбувалися в демократичних країнах у даному напрямку в другій половині ХХ ст., відзначалися високим динамізмом і ознаменували собою перехід від держави-нації до держави-суспільства, від відносин державної влади і громадянського суспільства на основі протиставлення інтересів до їх узгодження, консенсусу. Тим самим можна констатувати зміну веберівської концепції влади як похідної від держави та заснованої на впливі влади на суспільство. В умовах сучасної демократії змінюються функції системи державного управління: із системи “придушення” інтересів громадянського суспільства на користь владних груп вона перетворюється на арбітра між інтересами різних соціальних груп. При цьому зміни, які відбулися у відносинах влади і суспільства, викликали зміни визначення самої категорії “влада”, уможливили виділення в ній різних типів відносин, таких як “вплив”, “контроль”, “авторитет”, “домінування”, “тиск” тощо. Зміна концепції влади викликала трансформацію принципів державного управління, де на місце методів примусу прийшли методи спонукання і переконання. Зміни, які відбулися в принципах державного управління, принагідно змінюють роль і місце партій, еліт та інших інститутів, існування яких пов’язане з поняттям влади. Відбувається локалізація влади – її переміщення від держави і партій до громадських об’єднань, що включають учених, політиків, бізнесменів, суспільних діячів. Це спричиняє також посилення впливу місцевих осередків державної влади.

Слід зазначити, що в сучасних умовах цілі політичної діяльності як боротьби за владний ресурс із метою здобуття групової вигоди вступають у протиріччя з цілями державного управління як виразника суспільних інтересів. У державного управління інші функції і цілі, тому політичні і державні цілі є різноспрямованими. Партії, як політичні інститути завоювання влади групами людей, що виникли в ХІХ ст., досягли свого найвищого рівня розвитку в ХХ ст. і продемонстрували прагнення до державного тоталітаризму (КПРС, БААС та ін.).

Нові технології виробництва, інформаційна революція, стрімке зростання малого і середнього бізнесу привели до того, що 80–90-ті роки минулого сторіччя стали періодом дроблення і фрагментації великих соціальних груп і класових утворень. Трансформація соціальної структури суспільства стала одним з найважливіших факторів змін не тільки у формах, але й у характері суспільних відносин. Соціальні групи стали більш конвергентними, громадянське суспільство формувалось за якісно іншими, ніж класоутворюючі ознаки, критеріями. Протиріччя соціальних груп не зникли цілком, однак механізми їхнього вирішення набули цивілізованих форм вирішення протиріч і узгодження інтересів.

Сьогодні в демократичних країнах діють практично дві концепції узгодження інтересів: плюралістична концепція і корпоратизм. Коли у відносинах державної влади і громадянського суспільства превалюють прояви плюралізму (наявність власної, не пов’язаної з іншими, думки), спостерігається неузгодженість їх інтересів і наростання нестійкості соціальної структури. Коли визначальну роль у відносинах державної влади і громадянського суспільства відіграє корпоратизм (узгодження інтересів влади і громадянського суспільства), зростає стійкість соціальної структури, має місце соціальна злагода. Отже, подолання нестійкості системи державного управління, що характеризується як “криза влади”, “криза держави”, здійснюється шляхом активізації зв’язків у структурі відносин державної влади і громадянського суспільства, шляхом реалізації заходів щодо зрівноважування їхніх інтересів. Результати аналізу сучасних тенденцій відносин влади і суспільства показали, що еволюція йде в напрямку постійного збереження стійкості системи державного управління, шляхом узгодження інтересів влади і громадянського суспільства. При цьому відбувається процес інституціалізації зворотних зв’язків, що обумовлюють адекватне відображення суспільних інтересів у механізмах діяльності державного управління. Можна констатувати, що реалізація Україною концепції євроінтеграції пов’язана, насамперед, з приведенням відносин державної влади і громадянського суспільства у відповідність до тих принципів, які діють у європейських країнах.

У процесі свого становлення і подальшого розвитку, збільшення обсягів і масштабів розв’язуваних завдань, система державного управління в Україні опинилася в ситуації “проблеми росту” – невідповідності рівня управління умовам суспільного життя, які змінилися. Симптомами цього виступають низький рівень координації і погодженості дій влади і громадянського суспільства, зниження виконавської дисципліни, погіршення соціально-економічних показників: зниження рівня життя, економічна деградація тощо. Однією з причин цього є те, що формування системи державного управління в Україні відбувалося несистемно, мозаїчно, шляхом копіювання окремих елементів управління інших сфер і держав. Це обумовило те, що структура, яка сформувалася, не є адекватною системним принципам цілісності, функціональності, керованості, умовам соціально-економічних процесів. Основним методом прийняття рішень у такій структурі є метод проб і помилок, що визначає низьку ефективність системи державного управління в Україні і її невідповідність рівневі соціально-економічних процесів. Це призводить до підвищених витрат при функціонуванні українського соціуму, що, у свою чергу, є причиною соціальної напруженості.

У дослідженні показано, що відносини державної влади і громадянського суспільства в Україні не відповідають як потребам суспільства (про що свідчать дані соціологічних опитувань), так і зазначеним раніше тенденціям таких відносин, а також потребують покращання. В сучасних умовах в Україні необхідне підвищення ролі громадських організацій, однак насправді відбувається перерозподіл громадянських прав на користь тільки одного типу суспільних об’єднань – партій. В результаті громадянське суспільство виявляється відстороненим від державної діяльності як форми громадського життя, тому що вся громадянська діяльність зводиться, по суті, до боротьби за владу.

Розглянутий раніше досвід демократичного управління демонструє, що для розвитку механізмів державного управління в Україні необхідним є розширення механізму зворотних зв’язків державної влади і громадянського суспільства. Однак механізм зворотних зв’язків в основному зведений до лобізму інтересів окремих груп і особистостей. Лобізм є перекрученим каналом зворотного зв’язку, і діяльність державного управління під його впливом веде до фрагментації українського суспільства, руйнування його системної цілісності, що в цілому загрожує самому суспільству, державі, державному управлінню. Все це потребує трансформації механізмів державного управління, яка більш детально розглядається в третьому розділі дисертації.

У третьому розділі – “Вдосконалювання системи державного управління: механізми взаємодії державної влади і громадянського суспільства” – розглянуто механізми оптимізації відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні. З позицій цілісності і динамічності системи державного управління проаналізовано параметри ефективної взаємодії державної влади і громадянського суспільства, а також організаційно-управлінські механізми її реалізації.

Динамічна стійкість системи державного управління в Україні може бути підвищена шляхом зміни структури і механізмів державного управління на основі взаємодії державної влади і громадянського суспільства. Тому трансформація розглядається в двох напрямках – структури і процесу державного управління, тобто передбачає інфраструктурне здійснення, що охоплює базові механізми державного управління. Структурна компонента системи державного управління класифікується як тверда інфраструктура, процесна – як м’яка. Практична трансформація твердої інфраструктури неминуча на наступному етапі адміністративної реформи в Україні.

Необхідно відзначити, що системна побудова механізмів державного управління на основі запропонованого в дисертації інфраструктурного підходу є організаційною технологією державного управління, що відноситься до групи метатехнологій, володіння якими забезпечує державі безумовну конкурентну перевагу перед іншими країнами. Завдання створення організаційних технологій управління раніше не могли вирішуватися в Україні з ряду причин.

По-перше, традиційний підхід до державного управління як підгалузі адміністративного права виключав можливість створення організаційних технологій державного управління, оскільки ці питання до компетенції адміністративного права не входять. Розгляд же державного управління як інституту суспільства відображає новий характер відносин державної влади і громадянського суспільства в Україні і дає можливість вирішення даних завдань. З цією метою був розроблений інфраструктурний підхід.

По-друге, при розгляді державного управління зі статичних позицій таке питання просто не виникає – система розглядається як незмінна, незважаючи на всі її недоліки. Однак при розгляді системи державного управління з позицій системної динаміки виникає питання функціональної відповідності організаційних технологій умовам управління і розвитку цих технологій відповідно до зміни форми відносин влади і громадянського суспільства.

Розроблена в дисертації тверда інфраструктура державного управління в Україні характеризується скороченням числа рівнів управління, що поліпшує керованість, тобто забезпечує підвищення ефективності управління. При цьому знижена потенційна конфліктність структури державного управління, оскільки гілки влади врівноважують одна одну. Тверда інфраструктура характеризується розширенням інституціалізованих зворотних зв’язків між владою і суспільством, що здійснюється шляхом:

-

-

-

Оптимізація процесу прийняття рішень (м’яка інфраструктура) включає низку функціональних процесів, які утворюють алгоритм ухвалення рішення:

а) формулювання мети; б) аналіз проблемної ситуації, розробка й обґрунтування варіантів вирішення проблеми, порівняння варіантів дії, затвердження рішення; в) організація соціальної дії; г) аналіз отриманих результатів. Дана технологія відрізняється тим, що, відповідно до неї, прийняття управлінських рішень будується виходячи із суспільних потреб, тобто на основі взаємодії влади і громадянського суспільства. Особливостями м’якої інфраструктури є:

-

-

-

До особливостей розробленої м’якої інфраструктури відноситься мотиваційний аспект прийнятих рішень. Яким правильним не було б прийняте владою рішення, якщо громадянське суспільство не розуміє його значення, не бачить у ньому свого інтересу, воно не стане його виконувати. При взаємодії державної влади і громадянського суспільства виключаються методи примусової мотивації. Це не означає, що вони відсутні: заходи примусового характеру зберігаються для підтримки правопорядку в суспільстві і державі. Однак зі сфери відносин влади і громадянського суспільства вони переходять у сферу внутрішніх питань громадянського суспільства. Тому у відносинах державної влади і громадянського суспільства присутні тільки “м’які” методи мотивації.

В цілому інфраструктурний підхід виступає як інструмент соціальної інженерії, за допомогою якого забезпечується соціальна стабільність, у тому числі шляхом інтеграції інтересів різних суспільних кластерів, структури відносин. Організація механізмів державного управління як соціальної інженерії істотно підвищує ефективність управління: виправлення вад при традиційному підході – методі проб і помилок, коштує вдвічі більше на стадії проектування, ніж на стадії попереднього аналізу (стадія “б” запропонованого алгоритму), на стадії експертизи – у 10 разів, і в 100 разів дорожче на стадії реалізації. Перемноживши ці величини на кількість помилок, що виникають при традиційному підході, стає очевидною низька ефективність застосовуваних сьогодні механізмів державного управління. Видима економія витрат за рахунок скорочення попереднього пророблення рішення призводить до величезної перевитрати суспільних ресурсів, зниження темпів соціально-економічного розвитку і часом спрямовує державну систему у зону нестійкості.

У цьому розділі здійснено теоретико-методологічне обґрунтування і запропоновано нове вирішення перспективних механізмів державного управління на основі:

-

-

-

-

-

-

Інфраструктурна трансформація системи державного управління на основі взаємодії характеризується зберіганням елементів системи – державна влада і громадянське суспільство – колишніми, трансформуючи лише зв’язки між ними, які визначають структуру їх відносин. Даний підхід характеризується також тим, що він порівняно дешевий (не потребує серйозних матеріальних витрат); забезпечує досягнення результатів у стислий термін (має сильний вплив на елементи системи); підвищує системну цілісність державного управління в Україні; реалізується переважно з позиції влади.

ВИСНОВКИ

Отримані в дисертації результати підтверджують покладену в основу дослідження гіпотезу, що в динамічній системі державного управління ефективність і усталеність досягаються шляхом оптимізації механізмів відносин державної влади і громадянського суспільства. На підставі узагальнення результатів проведеного дослідження зроблено такі основні висновки:

1.

2.