НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛАЗОР Олег Ярославович

УДК 35:574:32(477):342

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Київ-2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант – доктор економічних наук, професор

ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович,

Львівський регіональний інститут державного управління

Національної Академії державного управління

при Президентові України,

декан факультету державного управління та місцевого самоврядування,

завідувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент

МОРДВІНОВ Олександр Григорович,

Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та

муніципального управління”, завідувач кафедри державного управління

і адміністративного менеджменту;

доктор технічних наук

КАЧИНСЬКИЙ Анатолій Броніславович,

Інститут проблем національної безпеки

Ради національної безпеки і оборони України,

завідувач відділу стратегії національної безпеки;

доктор економічних наук, професор

КОВАЛЬ Ярослав Васильович,

Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України,

завідувач відділу проблем використання і охорони лісових ресурсів.

Провідна установа – Національна академія Служби безпеки України, кафедра філософії,

м. Київ.

Захист відбудеться 13 січня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної Академії державного управління при Президентові України за адресою (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 10 грудня 2004 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як індустріально розвиненої держави з ринковою економікою збіглося у часі з глобальним процесом пере-хо-ду до сталого розвитку і зміною екологічної парадигми. Виокремлення еколо-гіч-ного напряму державної політики сприяло формуванню суперечливого харак-те-ру інституційних компетенцій, що зумовлює необхідність визначення чітких механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики на сучасному етапі. У реалізації екологічної політики України пріоритетні тенденції сталого розвитку ще невиразні, що потребує також вивчення і зарубіжного досвіду.

Державному управлінню у сфері природокористування та охорони навко-лишнього природного середовища вчені, зокрема юристи, економісти, геогра-фи, завжди надавали великої уваги. Дослідженню екологічних аспектів у дер-жавному управлінні, адміністративно-правовій охороні навколишнього при-род-ного середовища присвячено праці В.Ф.Погорілка, В.Л.Мунтяна, М.М.Брін-чука, В.Д.Бакуменка, В.А.Красілова, М.І. Хилька, М.М.Єрофєєва, С.М.Кравченко, В.В.Костицького, Н.М.Красіліча, О.Г.Мордві--нова, Б.Г.Розовського, Ю.С.Шемшу-ченка та інших. Досить грунтовно досліджували взаємозв’язки між соціально-економічним розвитком та екологічним правом такі відомі екологи-правники, як: В.І.Андрейцев, Г.І.Балюк, С.Б.Гавриш, А.П.Гетьман, М.М.Кисельов, М.О.Краснова, М.І.Малишко, В.К.Попов, Г.П.Сєров та інші. Багато дослідників зай-малися питаннями правового забез-пе-чення раціонального використання при-родних ресурсів. До них належать такі вче-ні, як: Г.А.Аксеньонок, В.В.Греч-ко, Л.А.Заславська, Я.В.Коваль, О.С.Колбасов, М.І.Крас--нов, Є.М.Кутін, В.Л.Мунтян, Г.Н.Полянська, Н.І.Титова, В.А.Чичварін та інші. Структуру природокористування, розміщення продуктивних сил дослі-джували В.А.Анучін, С.Д.Валентей, С.А.Генсірук, М.А.Голубець, Б.М.Данилишин, С.І.До-рогунцов, А.Б.Ка--чин-ський, Ю.П.Лебединський, О.М.Маринич, Ю.П.Михай-лов, В.С.Пре-обра-женський, І.М.Потравний, М.Ф.Реймерс, І.М.Синякевич, Ю.І.Стаднацький, С.М.Стой-ко, Ю.Ю.Туниця та інші. Необхідно зауважити, що загалом, ці дослідження були проведені в умовах стабільного економічного розвитку. Дослідження проблем державного управління у галузі екології та природних ресурсів у перехідний період перебувають на початковому етапі розвитку.

Основою запропонованої роботи є комплексний підхід до вирішення проб-лем державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Дослідження структуровані за суб’єктом управління (органами влади), технологією управління (механізмами регулювання) та об’єктом управління (процесами природо-користування та охорони навколишнього природного середовища).

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась відповідно до тематики дослідження Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема у межах комплек-с-ного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР–ОК № 0201U004833), а також науково-дослідними темами кафедри екології та ландшафтної архітектури Українського державного лісотехнічного університету, в розробці яких здобувач брав безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження полягають в науково-теоретичному обґрунту-ван-ні адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики та визначенні напрямів їх розвитку на сучас-ному етапі з використанням отриманих наукових результатів.

Для досягнення вказаної мети необхідне вирішення таких наукових завдань:

· розкрити сутність основних складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики та управлінського процесу;

· провести аналіз трансформаційних змін в українській практиці еколого-правового регулювання;

· обґрунтувати основні засади адміністративно-правового регулювання основ-них ресурсів довкілля;

· дослідити компетенції вітчизняних інституцій державного управління та місцевого самоврядування в досліджуваній сфері та механізми їх впливу на процеси використання, охорону і відтворення природних ресурсів;

· удосконалити застосування адміністративно-контрольних методів держав-ного управління у сфері реалізації екологічної політики;

· узагальнити досвід реалізації екологічної політики у промислово розвинутих країнах і визначити можливості його застосування в Україні;

· запропонувати ефективні заходи і важелі впливу держави на реалізацію визначених напрямів екологічної політики відповідно до вимог стратегічної мети – забезпечення екологічної безпеки України.

Об’єкт дослідження – процес формування екологічної політики та її реалізації на сучасному етапі.

Предмет дослідження – адміністративно-правові засади державного управ-лін-ня у сфері реалізації екологічної політики.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення теоре-ти-ко-методологічної основи державного управління у сфері реалізації екологічної політики, виокремлення й подальше розроблення адміністративно-правових засад її формування на основі сучасних наукових положень дасть змогу вдоско-на-лити існуючі та створити нові підходи, методи і механізми для прийняття управлінських рішень з метою покращання стану довкілля та соціально-економічного розвитку суспільства.

Методи дослідження. Під час дослідження використовувались загально-наукові та спеціальні методи, основними з яких є: абстрактно-логічний, дедуктивний, індуктивний, історичний, моделювання і прогнозування, методи системно-структурного, системного та функціонального аналізу, економіко-статистичні (групування, порівняння тощо).

Дослідження адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики проведено методом системного аналізу. Для класифікації методів державного управління використано абстрактно-логіч-ний метод. Дедуктивний метод застосовано для визначення мети дер-жав-ного управління у сфері реалізації екологічної політики, визначення цілей і під-цілей. Визначення засобів та інструментів державного управління у досліджу-ваній галузі, об’єднання цілей проводились із застосуванням індук-тив-ного методу. Зародження та особливості правового регулювання природо-ко-ристування та охорони довкілля у світі та в Україні, генезис певних меха-ніз-мів державного управління в екологічній сфері розглянуто в історичному аспекті. Дослідження організації та технології управління у галузі екології та природних ресурсів проведено методом системно-структурного аналізу. Визна-чення компетенції органів влади та їх функцій у досліджуваній галузі проведено за допомогою функціонального методу. Економіко-статистичні методи засто-совані при групуванні даних проведеного державного інспекційного контролю, а також під час статистичних та динамічних порівнянь показників заповідності та лісового фонду.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуаль-ної наукової проблеми теорії державного управління – дослідженні теоретико-методологічних та вдосконаленні адміністративно-правових засад функціону-вання системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики в умовах ринкової трансформації. Внаслідок наукових досліджень були досягнуті результати, серед яких уперше:

·

· досліджено сутність понятійно-категоріального апарату окремих складових екологічної політики (“оточуюче середовище”, “зовнішнє середовище”, “навколишнє природне середовище”, “навколишнє середовище”, “довкілля”; державне управління та державне регулювання у досліджуваній сфері; оцінка впливу на навколишнє середовище (далі – ОВНС) та оцінка впливу на довкіл-ля (далі – ОВД), а також співвідношення між цими поняттями; дове-де-но неідентичність понять “природне середовище” та “довкілля”;

· обґрунтовано основні засади нормативно-правового забезпечення держав-но-го управління у сфері реалізації екологічної політики загалом та зокрема щодо охорони та використання лісів, як одного із головних ресурсів довкіл-ля; розвитку природно-заповідної справи як пріоритетного напряму еколо-гіч-ної політики та поводження з відходами як однієї з основних екологічних проблем урбанізованих територій;

· доведено невідповідність окремих програмних, нормативно-правових доку-мен-тів реальному стану природних ресурсів, що підтверджує недостатній управ-лінський вплив на екологічну ситуацію в державі;

· розкрито трансформаційні зміни механізму адміністративно-правового регу-лю-вання управлінського процесу у сфері реалізації екологічної політики;

· систематизовано за функціями управління повноваження інституцій ви-конав-чої влади спеціальної компетенції у сфері реалізації екологічної по-лі-тики, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України, його територіальних підрозділів, Державної екологічної інспекції;

· запропоновано нову модель механізму взаємодії інституцій виконавчої вла-ди спеціальної компетенції з метою підвищення ефективності державного управ-ління у сфері реалізації екологічної політики;

·

· розроблено модель вирішення екологічних конфліктів, де значна роль на-ле-жить проведенню незалежної екологічної експертизи та екологічного аудиту;

набули подальшого розвитку:

·

· теоретико-методологічні засади процесу провадження у справах про адмі-ністративні правопорушення природоохоронного законодавства як найпо-ширенішого виду порушення у досліджуваній сфері та підстави притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення екологічних злочинів, кіль-кість та небезпека поширення яких дедалі зростає;

удосконалено методичні підходи щодо модернізації адміністративно-контрольних, еколо-го-економічних і фінансових важелів реалізації еко-логічної політики та оцін-ки впливів на довкілля для підвищення ефективності реалізації прийнятих рішень органами влади.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що розроблені теоретичні положення логічно доведені до рівня конкретних про-по-зицій, доцільних для впровадження в управлінську практику. Цінними є також науково обґрунтовані методичні підходи та рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики і механізми їх застосування на сучасному етапі.

На сьогодні частину одержаних у роботі наукових результатів впро-ва-джено у науково-практичних розробках центральних органів влади України та органів місцевого самоврядування, у підготовці довідкових видань, в аналітичній і навчальній роботі. Зокрема вони використані у частині вдоско-на-лення нормативно-правового регулювання екологічної політики, процедури проведення державної екологічної експертизи, організації управлінського процесу у галузі екології та природних ресурсів під час підготовки проектів Закону України “Про відходи”, “Про екологічний аудит”, “Про внесення змін до Закону України “Про екологічну експертизу”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, проектів постанов Кабінету Міністрів України, зокрема проекту постанови “Про програму використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 року”. Використання цих та інших положень наукової роботи засвідчують відповідні довідки про впровадження, видані:

· Комітетом з питань екологічної політики, природокористування та лікві-дації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України від 5 черв-ня 2003 р. № 06-15/12-4935;

· Секретаріатом Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2003 р.;

· Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 3 квітня 2003 р. № 02-3719/08;

· Міністерством екології та природних ресурсів України від 4 квітня 2003 р. № 2913/02-6;

· Українським державним лісотехнічним університетом від 3 червня 2003 р. № 08-11-383;

· Львівським регіональним інститутом державного управління Україн-ської Академії державного управління при Президентові України від 14 трав-ня 2003 р. № 380/01.

Запропоновані в роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані у діяльності інших центральних органів вико-навчої влади та їх територіальних представництв, органів місцевого і регіонального самоврядування в частині, що стосується:

· вдосконалення підготовки й прийняття управлінських рішень у галузі екології та природних ресурсів;

· формування програмно-цільових управлінських рішень, планування роз-витку територій, проведення державної та громадської екологічних експер-тиз проектів;

· систематизації екологічного законодавства, обґрунтування розроб-лен-ня та прийняття нових нормативно-правових актів, необхідність яких підтвер-джується практикою здійснення природоохоронної діяльності;

· вдосконалення навчального процесу в інших вузах за програмами підготовки спеціалістів і магістрів державного управління, юристів, екологів, економістів-екологів, зокрема для оптимізації навчальних курсів з екологічної політики, проблем валеології в державному управлінні, екологічного права, екологічної експертизи, екологічного інспектування тощо.

Особистий внесок здобувача. Усі наукові результати, викладені в дисер-тації, отримані автором особисто. З наукових праць, опублікованих у спів-автор-стві, у роботі використані лише ті ідеї та положення, що є результатом осо-бистої роботи здобувача.

Апробація результатів досліджень. Основні положення й результати дисер-тації доповідались і обговорювалися на багатьох міжнародних і націо-нальних науково-практичних конференціях, зокрема: “Ефективність дер-жавного управління (регіональний аспект)” (Львів, 2001); “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); “Україн-ське державотворення: уроки, проблеми, перспективи” (Львів, 2001); “Ефек-тивність державного управління в контексті становлення громадянського сус-пільства” (Львів, 2002); “Громадянське суспільство і політика органів місцевого само-врядування (проблеми теорії і практики)” (Львів, 2002); “Державне управ-ління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні” (Харків, 2002); “Со-ціально-економічна ефективність державного управління: теорія, мето-дологія та прак-ти-ка” (Львів, 2003); “Актуальні проблеми викладання муні-ципального ме-не-джменту в вищих навчальних закладах України” (Київ, 2003), “Ефек-тив-ність дер-жавного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції (Київ, 2003); “Управ-ління великим містом: адміністрування і безпосередня демо-кра-тія” (Львів, 2003); “Ефективність державного управління в контексті євро-пейської інте-грації” (Львів, 2004), а також на наукових семінарах з основними допо-ві-дями: “Конвенційний тип міжнародного співробітництва у галузі екології та при-родних ресурсів”, який проводився в Інституті регіональних досліджень НАНУ (Львів, 2001), “Екологічна політика України: концептуальні засади”, який про-во-дився у Львівському регіональному інституті державного управ-лін-ня Україн-сь-кої Академії державного управління при Президентові України (Львів, 2002), “Адмі-ністративно-правові засади державного управління у сфері реалі-зації еко-ло-гічної політики в Україні” (Львів, 2003) та міжнародних нау-ко-вих конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2001; Харків, 2002).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 70 наукових праць загальним обсягом понад 145 друк. арк., зокрема 2 монографії (50,8 друк. арк.), 2 навчально-наукові видання (43,9 друк. арк.), 4 брошури (13,4 друк. арк.), 42 статті у наукових жур-налах і збірниках наукових праць, 6 навчально-методичних видань, 12 мате-ріалів і тез конференцій. Загалом за проблемами досліджень опубліковано понад 70 наукових праць, із них фахових із державного управління – 27 публікацій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із переліку умовних позначень, вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків.

Обсяг дисертаційної роботи. Дисертація викладена на 530 сторінках комп’ютерного тексту і містить: 447 сторінок основного тексту; 39 рисунків, зокрема 25 на окремих сторінках; 13 таблиць, зокрема 2 на окремих сторінках; 10 додатків (А–Л), що займають 59 сторінок; список використаних джерел із 256 найменувань на 24 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У дослідженні зроблено спробу узагальнення та систематизації досвіду щодо управлінських впливів у сфері реалізації екологічної політики. Захист довкілля – це процес, що вимагає координації й узгодження дій усіх членів спільноти: представників влади, політиків, громадськості, підприємців тощо. В іншому випадку, здійснити безкризовий перехід від біосфери до ноосфери – сфери Розуму, на необхідність якого вказував наш співвітчизник В.І.Вер-надський, нам не вдасться.

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета і зав-дан-ня роботи, наукова і практична цінність результатів, які здобуто в процесі дослі-дження, описано форми їх апробації та використання.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні аспек-ти державної екологічної політики” – розкриває зміст визначень основ-них складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики, уза-галь-нює та виокремлює основні принципи екополітики, визначає напрями, мету, цілі, завдання та засоби її реалізації, розробляє нові методологічні підходи щодо особливостей державного управління та державного регулювання у досліджуваній сфері.

Аналіз праць з питань державного управління у сфері реалізації еколо-гічної політики вказує на те, що ця проблема дотепер комплексно не дослі-джувалась. Однак на їх підставі визначені основні аспекти і тенденції дослі-джен-ня, що стосуються формування адміністративно-правових засад держав-ного управління у сфері реалізації екологічної політики. Проаналізовано такі напрями та аспекти екологічної політики: державно-управлінський, правовий, заповідний, фінансово-економічний тощо.

Суспільство є невід’ємною частиною природи. Тому важливо визначити місце людини у природному середовищі. Саме неоднозначне розуміння зв’язків у системі “людина – суспільство – природа”, яка на сьогодні функціонує з надмірним перевантаженням, призвело до дисгармонії та зумовило глобальні екологічні проблеми.

Поняття “середовище” охоплює сукупність усіх чинників, що діють на організм, популяцію, біоценоз. У науковій літературі розрізняють “оточуюче середовище”, “зовнішнє середовище”, “навколишнє природне середовище”, “навколишнє середовище”, “довкілля”. Вважаємо, що “оточуюче середовище” це не зовсім вдалий переклад російськомовного поняття “окружающая среда”, а тому пропонуємо використовувати термін “середовище оточення”, яке має два значення: середовище оточення людини та середовище природного оточення. Середовище оточення людини – це природне середовище, яке перетворене у процесі господарської діяльності і поєднує в собі природні об’єкти та продукти, створені людиною. Природне середовище оточення – це природне середовище існування, тобто незмінена людиною або малозмінена, перетворена природа. Зовнішнє середовище – це все, що перебуває поза об’єктом. Синонімом до нього є “навколишнє середовище”, складниками якого є взаємопов’язані при-род-не, соціальне та антропогенне середовища, тобто “навколишнє природне сере-довище” є головним елементом цього поняття. У сучасній науковій літе-ра-турі та у нормативно-правових документах дедалі частіше використовується термін “довкілля”, що містить абіотичні та біотичні складники оточення людини. За суттю цей термін є синонімом до “навколишнього середовища”.

Важливе значення для нашого дослідження мають такі поняття, як “охо-ро-на природи”, “охорона навколишнього природного середовища”, “охорона нав-ко-лишнього середовища (довкілля)”. Охорона природи – це певна форма відносин суспільства та природи. Охорона навколишнього природного сере-довища на сьогодні – нова форма охорони природи – комплекс заходів, спря-мованих на її збереження. У ст. 5 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено об’єкти правової охорони навколишнього природного середовища, окремі з яких виходять за його межі та є об’єктами охорони довкілля.

Зміст поняття “раціональне використання природних ресурсів” полягає у такому їх використанні, за якого підтримується оптимальний рівень процесу обміну речовин між суспільством і природою. Однак цей термін потребує подальшого вдосконалення і чіткішої конкретизації.

Великий спектр значень має поняття “екологія”: від біологічної науки – до взаємодії людини з природним середовищем. На сьогодні є понад 60 таких виз-начень. Найприйнятнішим, на нашу думку, є визначення сучасної екології, як:

·

·

Сучасна екологія – це міждисциплінарний комплекс знань. Відомі та про-по-нуються різні поняття, що є відповідниками назви сучасної екології: велика екологія, натурсоціологія, ноологія, соціоекологія, созологія тощо. Остаточного поняття ще немає, а тому пропонуємо термін “системна екологія”, який поєднує всі екологічні дисципліни та напрями їх розвитку.

Досвід економічно розвинутих країн підтверджує, що здійснювати еко-ло-гічну політику в державі досить важко навіть за умов ефективної економіки, тому складнішою є вирішення цієї проблеми в Україні – державі, що перебуває в трансформаційному періоді та вимушена вирішувати одночасно безліч зав-дань, а екологічна криза як потенційно можлива екологічна небезпека стала дійсні-стю. Існують певні співвідношення між комфортністю життя людей та спо-живанням природних ресурсів. В економічно розвинутих країнах на сьогодні поєднуються висока комфортність життя і раціональне споживання ресурсів. У країнах тре-тьо-го світу ці показники надзвичайно низькі. В Україні поєднується невисока ком-форт-ність життя і значне споживання природних ресурсів.

Екологічна політика як комплекс засобів і заходів, спрямованих сус-піль-ством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання при-ро-докористування і природоохорони та забезпечення нормальної життє-діяльності громадян, має два виміри – нормативний і регуляційний. Перший – це система правил і норм, другий – це конкретні дії для охорони навко-лиш-нього середовища. Зміст і структура природоохоронних заходів потребують уточнення суті, мети, цілей, принципів, завдань, способів та основних напрямів екологічної політики. Методологічною основою державної екологічної полі-ти-ки владних структур усіх рівнів є відповідні норми Конституції України. Метою екологічної політики в Україні на сучасному етапі має стати збалан-су-вання запитів людини, можливостей природи та технологій виробництва шляхом планомірного формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку суспільства. Основною ціллю екологічної політики є покращання якості життя за умови оптимального вико-ристання та відтворення природних ресурсів. Екологічна політика покликана узгодити соціальні та екологічні завдання суспільства як основу вирішення проблеми глобальної екологічної кризи. Основні принципи екологічної політики України викладені у ст. 3 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. На основі узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду формування механізмів вирішення соціальних і еко-ло-гічних проблем виокремлені основоположні принципи екологічної політики України в перехідний період:

· пріоритет екології над економікою, поступовий та поетапний перехід до нових механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики;

· відповідність механізму державного управління у сфері реалізації еко-ло-гічної політики фактичному стану розвитку суспільства;

· узагальнення позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду з метою вирішення екологічних проблем;

· участь держави у фінансуванні екологічних програм;

· забезпечення сталого і невиснажливого природокористування;

· неперервне екологічне виховання, екологічна освіта й отримання екологічної інформації.

З метою забезпечення реалізації ефективної екологічної політики в Україні необхідно в основу професійної підготовки фахівців у всіх сферах діяль-ності (господарської, правової та екологічної) закласти основні системні принципи сталого розвитку. Основним суб’єктом екологічної політики повинна бути держава, оскільки реалізація екологічної, як і будь-якої іншої політики, неможлива без підкорення волі окремих осіб спільним інтересам. Основна роль у прийнятті рішень на національному рівні належить галузевим міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Вони регулюють використання, відновлення і розміщення природних ресурсів, забезпечують екологічне обґрунтування доцільності господарських проектів, організацію постійного моніторингу довкілля, екологічної експертизи, екологічного контролю, екологічного виховання, екологічної освіти тощо. Основні методи реалізації екологічної політики: економічні (податки, санкції, пільги), адміністративно-правові (закони, укази Президента, постанови уряду, накази міністерств тощо), освітньо-інформаційні (преса, радіо, телебачення). Формуючи екологічну політику важливо знати і дотримуватись головних екологічних законів. Засоби, які використовуються для реалізації екологічної політики: заходи природоохоронного спрямування, економічне регулювання і стимулювання природоохоронної діяльності, примусові та спонукальні заходи.

У реалізації екологічної політики сучасні вчені виділяють три основні рівні: глобальний, національний і локальний. Вважаємо за необхідне виокре-мити такі рівні здійснення екологічної політики:

· локальний – рівень підприємства, організації;

· місцевий – рівень адміністративного району, міста;

· регіональний – рівень області;

· субнаціональний – рівень кількох областей;

· національний – рівень держави;

· міждержавний – рівень кількох держав;

· планетарний (глобальний) – рівень планети.

Упродовж останнього десятиліття реалізація управлінського процесу у сфері екологічної політики певною мірою спрямовується на перебудову відно-шень у системі “людина – суспільство – довкілля”. Це зумовлено значущістю екологічної проблеми, її глобальністю, масштабністю та значними фінансовими витратами на вирішення екологічних проблем. Екологічна політика є окремим напрямом діяльності держави і державного управління. Державне управління – діяльність, спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом використання різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. Об’єктами управлінських відносин є майже всі сфери життя людини, а визначальним принципом цього виду діяльності є підпорядкованість. Тому методом адміністративно-правового регулювання є владні приписи. Якщо розглядати державне управління у сфері екологічної політики з позицій системного аналізу, то суб’єкти управління (державні органи та органи місце-вого самоврядування) та об’єкти управління (підвідомчі сфери управління) повинні ефективно взаємодіяти через управлінську діяльність (суспільні відносини, які складаються між елементами системи). За своєю суттю державне регулювання ширше, ніж поняття “державне управління”, оскільки останнє для досягнення своєї мети використовує адміністративні впливи, тобто методи прямого зв’язку. Державне регулювання передбачає здійснення комплексних заходів у сфері екологічної політики з метою їх упорядкування, встановлення загальних норм і правил суспільної поведінки для охорони живої і неживої при-роди навколишнього середовища, захисту здоров’я та життя населення, орга-ні-зації та підтримування раціонального використання і відтворення природних ресурсів. За умови ефективного функціонування державного регулювання виключається потреба прямого втручання держави та її інституцій у діяльність екологічних структур. Розвинута мережа прямих і зворотних інформаційно-управлінських зв’язків у системі державного регулювання, а також наявність головного зворотного зв’язку, що дає можливість постійно порівнювати досягнуті показники ефективності з параметрами стратегічного завдання і мети, визначає основну суть і відмінність поняття регулювання від управління (рис. 1). Державне управління і державне регулювання відрізняються способом організації досягнення мети в тій чи іншій системі управління.

Прямий Показники

зв’язок ефективності

Рис. 1. Система регулювання з головним зворотним зв’язком

На сьогодні державне управління визначилось як самостійна наука і як сфера діяльності. Внаслідок розвитку державного управління у сфері екології, вважаємо за доцільне внести відповідне доповнення у “Класифікатор видів економічної діяльності”.

У другому розділі – “Адміністративно-правовий механізм розробки та реалізації державної екологічної політики” -– розглянуто еколого-правовий статус людини і громадянина в Україні, розроблено нові під-хо-ди до формування системи нормативно-правового забезпечення державної еко-логічної політики в Україні, проведено класифікацію джерел екологічного права, узагальнено засади нормативно-правового регулювання: охорони та вико-ристання лісів як одного з головних ресурсів довкілля, розвитку природно-запо-відної справи як пріоритетного напряму екологічної політики України, управ-ління у сфері поводження з відходами як однієї з основних проблем сус-пільства. Досліджено процес провадження у справах про адміністративні право-по-рушення у сфері охорони довкілля та умови настання кримінальної відпо-відальності.

В українському законодавстві найповніше вираження екологічних прав і обов’язків громадян відображено в Конституції та Законі України “Про охо-ро-ну навколишнього природного середовища”, в яких громадяни держави отри-мали право на безпечні умови проживання відповідно до міжнародного права. Вперше право на життя у сприятливому довкіллі було закріплено в Конвенції ООН про навколишнє середовище (Стокгольм, 1972 р.). Своє продовження це право отримало у міжнародних актах, зокрема прийнятих на конференції ООН (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) та на Саміті зі стійкого розвитку (Йоганнесбург, 2002 р.). За прийнятою теорією класифікації прав людини екологічні права належать до соціальних. Природоохоронні правовідносини регулюються нормами цивільного, кримінального, адміністративного, земельного, лісового, водного та інших галузей законодавства.

Україна за роки своєї незалежності сформувала, загалом, головні засади державної екологічної політики та визначила довготермінову стратегію вирішення екологічних проблем. Прийнятий комплекс основних нормативно-правових актів регулює відносини у сфері реалізації екологічної політики. Екологічне законодавство України містить такі основні блоки нормативно-правового регулювання: конституційне, еколого-правове і міжнародне (рис. 2).

Правове регулювання охорони і використання лісів в Україні має майже тисячо-літню історію. Проте більшу частину цього часу територія теперішньої України була під гнітом різних завойовників, а тому і природні ресурси вико-ристовувалися по-грабіжницьки. Особливо масовим було винищення лісів у радян-ський період, наслідком яких стали катастрофічні повені. Сьогоднішня біда лісів, особливо карпатських – самовільні вирубування, які призвели вже до майже повного знищення колишнього колгоспного лісового фонду. Причин цього ганебного явища кілька: бідність сільського населення, безробіття і корупція.

Рис. 2. Система нормативно-правового забезпечення

у сфері екологічної політики в Україні

Ліси України, крім промислового використання, мають надзвичайно велике екологічне значення, зокрема захисні властивості лісів проявляються найбільше у захисті ґрунтів від водної та вітрової ерозії. Сучасний лісовий покрив упродовж останніх років значно змінений в сторону його збіднення як у світі, так і в Європі та Україні. Проведений аналіз динаміки стану лісового фонду України та Львівської області за останні десятиріччя засвідчує, що основні показники лісового фонду значно погіршились. Це вказує на те, що багато проблем ведення лісового господарства потребує негайного вирішення. Упродовж тривалого періоду лісистість держави змінюється, у регіональному розрізі цей показник також відмінний. Середнє значення лісистості України постійно зростає і збільшилося за останні півстоліття з 10,3 до 15,6%, тобто майже на 1% за кожні 10 років (рис. 3).

Рис. 3. Динаміка лісистості України (фактичні і прогнозовані показники)

Використовуючи методи наукового прогнозування, пропонуємо розрахо-вувати лісистість L за такою формулою:

L = 10,10 + 0,09 T, (1)

де Т – розрахунковий період.

За збереження наявних темпів зростання середня лісистість могла б досягнути в 2015 р. 17-18% і наблизитись до визначених фахівцями опти-маль-них показників 19-20%, хоча і це буде набагато нижчий результат від фак-тич-ного на сьогодні середньоєвропейського (25,8%). Однак у затвердженій Кабі-не-том Міністрів України державній Програмі “Ліси України на 2002-2015 рр.” визначено досягнути показника 16,1%, що засвідчує нормативно закріплене різке зниження темпів зростання лісистості.

Збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду має стати пріоритетним напрямом екологічної політики в Україні. Такий вектор інтеграції повинен забезпечуватись практичними діями, що сприятимуть наближенню нас до загальноєвропейських стандартів життя. Особливо велика робота в цьому напрямку повинна проводитись на сучасному етапі для збільшення показника “відсотку заповідності”, який на 2015 рік повинен досягнути 10,4. Станом на 1 січня 2002 р. у природно-заповідному фонді України нараховується 7010 територій і об’єктів загальною площею 2557,8 тис. га, що становить 4,2% від площі держави. Кількість природно-заповідних об’єктів України, що мають особливу цінність, зростає (рис. 4). За останніх десять років така кількість об’єк-тів зросла в 1,5, площа – в 2,4 раза. Західні області репрезентовані в природно-заповідному фонді країни набагато краще, аніж решта територій (від 5,2% у Львівській області до 13,1% в Івано-Франківській області).

Рис. 4. Динаміка кількості природно-заповідних об’єктів,

що мають особливу цінність

Серед усіх проблем, що є на сьогодні у керівників природно-заповідних об’єктів, найгострішою є фінансова. Частка національних витрат на екологічні потреби становить майже 0,5% ВВП за мінімально необхідних 3-7%. Із цих невеликих коштів на утримання природно-заповідного фонду припадає менше від 3%. Тому для того, щоб державні екологічні програми стосовно формування природно-заповідного фонду та національної екологічної мережі не набули лише декларативного спрямування, необхідно розробити та впровадити нові механізми фінансового забезпечення запроектованих заходів.

Дослідження суті понять, які визначають управлінські процеси щодо відходів, дали можливість створити нове, точніше поняття “управління у сфері поводження з відходами”, яке охоплює весь діапазон дій щодо відходів. Проблема управління у сфері поводження з відходами є однією з найактуаль-ніших еколого-економічних проблем суспільства. У житловому секторі щороку нагромаджується майже 40 млн м3 сміття. Його складують на 700 міських сміттєзвалищах, 80% яких не відповідають санітарним вимогам, та спалюють на чотрьох сміттєспалювальних заводах, які теж працюють за застарілими тех-но-ло-гіями. Найбільше площ під звалища зайнято у Донецькій області – 330 га, Одеській – 195 га, Запорізькій – 153 га. Ці цифри підтверджують вкрай не-ефектив-не використання потенціалу вторинних ресурсів у країні. Львівщина є однією з чотирьох областей України, які характеризуються найвищими показниками нагромадження відходів. У більшості областей України немає полігонів для централізованого зберігання та утилізації відходів. Вирішення вказаної проблеми потребує формування ефективної системи управління у сфері поводження з відходами як на загальнодержавному рівні, так і на місцях, що є важливим чинником екологічної політики. Ця проблема потребує комплексного підходу і, насамперед, формування стратегії управління у сфері поводження з відходами.

Сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення, який залишився нам у спадок від часів Радянського Союзу (прийнятий у 1982 р. Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення), можна охарактеризувати як недосконалий. Насамперед, це стосується правопорушень у галузі екології та природних ресурсів. В адміністративному кодексі містяться тільки санкції за екологічні правопорушення, а правові норми, що регулюють порядок використання природних ресурсів, дотримання вимог екологічної без-пеки тощо – знаходяться в поресурсних кодексах (лісовому, водному, зе-мель-ному, Кодексі України про надра), законах (“Про тваринний світ”, “Про рослин-ний світ”, “Про охорону атмосферного повітря”, “Про природно-запо-відний фонд”), постановах Кабінету Міністрів України

Перехід економіки на ринковий шлях розвитку потребує трансформації механізму штрафних санкцій у природокористуванні. У лютому 1997 р. був прийнятий Закон України “Про внесення змін до Кодексу України про адмі-ністративні правопорушення щодо посилення адміністративної відпо-ві-дальності у вигляді штрафу”, який набув чинності з 18 березня 1997 р., оскільки до прийняття закону базою для обчислення сум штрафів за вчинення екологічних правопорушень, крім неоподаткованого мінімуму доходів гро-мадян, була і мінімальна заробітна плата, то після прийняття згаданого Закону такою основою став неоподаткований мінімум доходів громадян. У зв’язку з цим розроблений механізм нарахування штрафних санкцій за адміністративні правопорушення у сфері реалізації екологічної політики, де кількісні розміри штрафів розраховані в абсолютних одиницях.

На сьогодні ще не готова база, умови до розроблення комплексного зако-но-давчого акту, що охопив би всі напрями адміністративно-правого регу-лю-вання суспільних відносин, а тому можна використати тут здобутки інших галузей юридичної науки. Як приклад, це може бути формування складу адміністративних еколого-правових порушень, які потім будуть включені в Адмі-ністративний кодекс. Тому, на сьогодні правовою підставою притягнення до адміністративною відповідальності фізичних осіб є норми екологічного та спеціального адміністративного законодавства. Суттєвим недоліком чинного адміністративно-деліктного законодавства є те, що воно не передбачає порядку виклику свідка та його опитування, як і не передбачає наслідків неприбуття свідка за викликом. Не мають важелів впливу і допиту свідків службові особи Державної екологічної інспекції. Тому, на нашу думку, в новому Кодексі про адміністративні проступки необхідно передбачити порядок здійснення згаданих вище процесуальних дій. Окремо потрібно також визначити наслідки неприбуття свідка до особи, уповноваженої складати протокол про адмі-ністративне правопорушення, а також передбачити порядок його опитування.

Багато науковців і практиків наголошують на тому, що і надалі потрібно залишити спеціалізованим міжвідомчим інспекціям, до яких належить і Державна екологічна інспекція, право самостійного розгляду справ про адміністративні правопорушення для оперативності розгляду справ та вчасного застосування заходів примусу. Разом з тим посадові особи Державної екологічної інспекції здебільшого не мають юридичної підготовки, через що не можуть дати належної правової оцінки виявленому порушенню або правильно скласти важливі процесуальні документи. Самостійне встановлення державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища складу правопорушення в діях підконтрольного об’єкта і притягнення винного до адміністративної відповідальності порушує основний принцип поділу влади в демократичній державі на законодавчу, виконавчу і судову. Тому в умовах формування в Україні правової, демократичної держави Державна екологічна інспекція повинна передати юрисдикційні повноваження для розгляду адміністративних справ до компетенції спеціалізованих адміністративних судів, створення яких вже розпочалось із прийняттям нової редакції Закону України Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р., де в ч. 3 ст. 19 передбачено спеціалізацію судів.

Кримінальним кодексом України за природоохоронні правопорушення, що зафіксовані в розділі VІІІ (ст. 237-253), передбачена кримінальна відпові-даль-ність фізичних осіб. Екологічний злочин – це таке суспільно-небезпечне діяння, яке посягає на право громадян і суспільства на екологічну безпеку, безпечне для життя і здоров’я довкілля, встановлений порядок використання природних ресурсів. Суб’єкт такого злочину здебільшого спеціальний. Цією редакцією Кримінального кодексу передбачено кримінальне покарання за такий вид злочину, як екоцид. Притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності не звільняє винних від відшкодування завданої своїми діями (чи бездіяльністю) шкоди.

Третій розділ –“Формування інституційної системи та меха-нізм її функціонування у сфері реалізації державної екологічної політики” – присвячено дослідженню суті та розкриттю трансформаційних змін механізмів адміністративно-правового регулювання державного управління у сфері реалі-зації екологічної політики, а також обґрунтуванню практичних пропозицій щодо створення в Україні ефективної інституційної системи охорони довкілля та управління природокористуванням.

Сучасна екологічна політика України розробляється і впроваджується у життя в напружених політичних умовах, що часто призводить до конфліктних ситуацій. На досить слабкі екологічні організації чиниться тиск, лобіювання відомчих інтересів певними владними та приватними структурами, особливо якщо це стосується використання природних ресурсів, підпорядкування ново-ство-рених об’єктів (наприклад, національних природних парків, заповідників) тощо.

Загалом система управління охоплює такі інституції: загального та спеціального державного управління, місцевого самоврядування, громадського управління. Визначення основних напрямів екологічної політики держави є виключною компетенцією Верховної Ради України як законодавчого органу. Центральне місце у здійсненні загального керівництва державою у галузі екології та природних ресурсів належить Президентові України як главі держави. Кабінет Міністрів України як найвищий орган виконавчої влади спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів центральної виконавчої влади, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України. Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій і Рада національної безпеки й оборони України також належать до системи органів загального державного управління у галузі екології та природних ресурсів.

Організація системи управління у сфері реалізації екологічної політики має два основні зрізи: адміністративно-територіальний і галузевий. Перший сформований відповідно до адміністративно-територіального устрою, де суб’єк-тами управління є інституції різного рівня: державного, обласного, район-ного та окремих населених пунктів – місцеві державні адміністрації та органи