ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

АНДРІЙКО ОЛЬГА ФЕДОРІВНА

УДК 342.9

Організаційно-правові проблеми державного контролю

у сфері виконавчої влади

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Київ – 1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім.В.М.Корецького Національної академії наук України.

Науковий консультант – | доктор юридичних наук, професор Авер’янов Вадим Борисович,

Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, завідувач відділу

Офіційні опоненти – | доктор юридичних наук, професор Фрицький Олег Федорович,

Національна Академія внутрішніх справ України, професор кафедри;

доктор юридичних наук, професор Васильєв Анатолій Семенович,

Одеський державний університет ім.І.І.Мечникова, декан факультету;

доктор юридичних наук Калюжний Ростислав Андрійович,

Київський інститут внутрішніх справ, начальник кафедри

Провідна установа – | Одеська державна юридична академія, кафедра адміністративного і фінансового права

Захист відбудеться ____ жовтня 1999 року о ______ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім.В.М.Корецького НАН України за адресою: 01001, м.Київ, вул.Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України.

Автореферат розісланий “____” жовтня 1999 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради, І.Б.Усенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розбудова державності в Україні та формування ринкових відносин супроводжуються ускладненням процесів у соціальній, економічній та політичній сферах суспільного розвитку. За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх його елементів. Важливе місце у забезпеченні цих вимог займає державний контроль.

Проблема державного контролю як об’єктивного суспільного явища завжди існувала і існує в усіх країнах і має різні шляхи вирішення. Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою у певний період, має контролювати їх здійснення, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати і завдання контролю та механізм його здійснення. Сам же державний контроль завжди спрямований на створення таких умов, які б сприяли підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню усіх структур і службовців у межах закону.

У нашій країні ставлення до державного контролю впродовж останніх років відзначалося суперечливими мотиваціями від повного несприйняття його з проголошенням незалежної держави та побудовою ринкових відносин до бажання знову все контролювати, особливо при виникненні складних проблем на шляху соціально-економічних перетворень. Проте слід враховувати, що держава завжди повинна мати певний вплив на розвиток основних суспільних процесів.

З цією метою держава має отримувати інформацію про реальний стан справ, аналізувати розвиток подій при відповідних умовах і при потребі впливати на їх перебіг, тобто держава у притаманних їй організаційних формах, за допомогою відповідних прийомів і методів має контролювати розвиток суспільних відносин та спрямовувати їх на забезпечення потреб громадян.

При цьому держава не може виконувати чисто споглядальну роль. Вона покликана слугувати суспільству, надійно гарантувати права і свободи людини і громадянина, відстоювати їх законні інтереси. Адже Конституція України закріпила основи державної політики, спрямованої перш за все на забезпечення прав і свобод людини. Вона заклала підвалини для розвитку і зміцнення демократичної, соціальної і правової держави, а життя і здоров’я людини, честь і гідність, особисту недоторканність і безпеку її визначила найвищою соціальною цінністю. Через зміст Конституції проводиться головна ідея, яка полягає в тому, що саме держава функціонує для людини, відповідає перед нею за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є основним обов’язком держави.

Суть державного контролю як іманентної функції держави полягає у спостереженні та аналізі відповідності діяльності усіх суб’єктів суспільних відносин установленим державою параметрам, а також у певному “коригуванні” відхилень від цих параметрів.

Нині в Україні поступово формується розгалужена система органів державного контролю та нагляду в межах діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади усіх рівнів. Одначе ефективність вже діючих органів не дуже висока. Причин тут багато. Серед них і ті, що пов’язані з власними проблемами контролю, до яких в першу чергу слід віднести лише початок формування цих органів, відсутність сталого зв’язку між ними, напрацьованої практики контрольної діяльності в нових соціально-економічних та політичних умовах. З іншого боку – це проблеми держави, її органів виконавчої влади, які повинні більш ефективно здійснювати свої завдання та функції і реально брати участь у розвитку суспільних відносин.

Роль держави і її інститутів має все більше зростати у плані як регулювання та управління процесами, так і контролю за ходом реформування, здійснення їх на правовій основі відповідно до чинних норм.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем державного контролю у сфері виконавчої влади на сьогоднішньому етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, який має враховувати реальності сьогодення.

За радянських часів проблема державного контролю у різні роки і під різним кутом зору досліджувалася в загальнотеоретичному, історичному плані, як функція громадського контролю та одна з функцій державного управління. Значна увага питанням державного контролю була приділена у роботах В.Г. Афанасьєва, І.Л. Бачило, Д.М. Бахраха, В.М. Горшеньова, Б.М. Лазарєва, Л.Л. Потарикіної, Г.Х. Попова, В.П. Портнова, Н.Г. Саліщевої, Б.В.Смірнова, М.С. Студенікіної, М.С. Смиртюкова, Ю.О. Тихомирова, В.Є.Чіркіна, К.В. Шоріної, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольської та інших авторів.

У переважній більшості наукові дослідження не завжди супроводжувалися реальною спрямованістю їх результатів на втілення у державно-правову практику. Натомість державний контроль здебільшого застосовувався на практиці як своєрідний силовий захід впливу на суспільні відносини, що хоч і слугувало деякою мірою стримуючим фактором щодо неправомірності дій, але не враховувало відновлюючої і спрямовуючої функцій контролю.

З різних позицій до проблеми контролю підходять у своїх роботах зарубіжні автори: Р. Ален, Г. Бребан, Б. Гурне, Ж. Зіллер, А. Сільвестрак, Я. Хагвал та інші.

В Україні проблемам державного контролю до останнього часу не приділялося належної уваги. Окремі питання або сфери державного контролю тією чи іншою мірою досліджували у своїх роботах В.Б. Авер’янов, Л.К. Воронова, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, В.В. Копєйчиков, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, Н.Р. Малишева, В.Ф. Опришко, М.П. Орзіх, І.М. Пахомов, П.М. Рабінович, А.О. Селіванов, М.Ф. Селівон, В.І. Семчик, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Фріцький, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко.

Але системне дослідження проблем державного контролю у сфері виконавчої влади відсутнє. В окремих роботах вони висвітлювалися лише фрагментарно.

Як наслідок, практика здійснення державного контролю залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою невпорядкована, а створення нової системи державного контролю проходить вкрай повільно і суперечливо, не грунтуючись на достатніх науково-теоретичних напрацюваннях. Зокрема, не враховується, що на противагу домінуючій у минулому каральній ролі контролю, він має набувати переважною мірою інформаційно-аналітичного значення. Тобто контроль має використовуватися як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та дозволяє вчасно застерегти, попередити та вплинути на настання нестандартних ситуацій чи можливих відхилень від прийнятих управлінських рішень, чи здійснення неправомірних дій. І лише за негативного кінцевого результату наступає черга застосування примусових заходів.

Отже, з огляду на необхідність зміни самого характеру і спрямування державного контролю, визначення засад цілісного механізму його та створення ефективної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади, а також відсутності його належного наукового забезпечення, слід визнати високу актуальність теми дисертаційного дослідження, його теоретичну і практичну значимість.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний у дисертації напрям наукового дослідження був започаткований ще розробками проблеми “Правова природа Республіканської автоматизованої системи управління УРСР і її місце у механізмі управління народним господарством УРСР”, які здійснювалися в Інституті держави і права АН України за розпорядженням Президії Академії наук УРСР №1047 від 13 серпня 1973 року. Досягнення науково-технічного прогресу і, зокрема, електронно-обчислювальної і комп’ютерної техніки та їх застосування для обробки інформації при реалізації функції управління, а також питання перерозподілу функцій, повноважень по їх виконанню та контроль за їх здійсненням, персональна відповідальність та інші напрями функціонально-структурного удосконалення управління вимагали наукового осмислення і правового регулювання. Дослідження зазначених проблем знайшло продовження в темі “Питання правового забезпечення Республіканської системи збору і обробки інформації для обліку, планування і управління народним господарством”.

У подальшому досліджуваний напрямок був тісно пов’язаний з роботою над плановими темами “Проблеми організаційно-правового забезпечення галузевого механізму управління народним господарством союзної республіки” та “Державно-правові проблеми державного управління в умовах економічної самостійності союзної республіки”, з якої з часом виділилася окрема підтема “Проблеми організаційно-правового забезпечення управління у державному секторі економіки”.

Протягом останніх років дисертаційне дослідження було органічно пов’язане з плановими темами “Проблеми розвитку та вдосконалення законодавства у сфері державного управління” і “Організаційно-правові засади побудови та функціонування системи органів виконавчої влади України”, які виконувалися у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Об’єктом дослідження є державний контроль як іманентна функція держави, а його предметом – організація і здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади, зміст і напрямки розвитку правової регламентації системи органів державного контролю у цій сфері.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан і визначити закономірності, тенденції організаційного та правового забезпечення здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади України, розробити науково обгрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади та підвищення результативності і ефективності здійснення його в окремих сферах державного управління.

Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням завдань:

·

· визначення місця і ролі державного контролю як виду діяльності держави у механізмі взаємодії гілок державної влади;

· аналізу та визначення класифікації видів державного контролю у сфері виконавчої влади, співвідношення різних видів державного контролю та їх взаємодії, виявлення базових характеристик зовнішнього та внутрішнього державного контролю, організаційно-структурних та функціональних чинників їх формування;

· висвітлення та аналіз особливостей державного контролю у зарубіжних країнах, його організаційних форм і місця у системі державної влади;

· визначення системи суб’єктів державного контролю у сфері виконавчої влади, їх функціонального призначення та правового статусу;

· розкриття різноманітності застосування форм і методів державного контролю та оновлення їх змісту і правового забезпечення;

· висвітлення процедур контролю у сфері виконавчої влади, її внутрішньої динаміки і перспектив удосконалення правового регулювання;

· аналізу стану і перспектів розвитку державного контролю як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян, а також його особливостей у сфері державної служби, у державному секторі економіки;

·

Методологічні і теоретичні основи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні і спеціально-наукові методи пізнання. Теоретичні висновки дисертації грунтуються на розробках з теорії держави та права, адміністративного права, теорії державного управління. У процесі дослідження широко використовувалися методи системного, структурно-функціонального, нормативно-порівняльного аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена сукупністю поставлених завдань і засобів їх розв’язання. В межах проведеного автором дослідження одержано наступні результати, які мають наукову новизну.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

1.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення і висновки проведеного дослідження створюють основу для подальшого поглибленого теоретичного вивчення явища контролю у системі державної влади і, зокрема, у системі виконавчої влади України, удосконалення організаційно-структурних форм здійснення державного контролю в окремих сферах державного управління і спрямовані на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади в цілому.

Результати дослідження були використані при підготовці окремого розділу “Державний контроль у сфері виконавчої влади” першого робочого варіанту Концепції адміністративної реформи в Україні, що був підготовлений робочою групою, створеною Комісією Верховної Ради України з питань правової політики та судово-правової реформи у 1996 році.

У подальшому ідеї і висновки щодо запровадження державного контролю у сфері виконавчої влади були використані при розробці Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Президентом України. Наукові результати автора, отримані при дослідженні даної проблеми, були безпосередньо використані при підготовці за розпорядженням Кабінету Міністрів України проекту Концепції реформи адміністративного права України і знайшли втілення у розділі “Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади”, а також у розпочатій розробці проекту Кодексу адміністративних процедур.

Автором були обгрунтовані теоретичні і методологічні підходи щодо розробки проекту Закону України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади” та його змістовного наповнення. Ці пропозиції знайшли відображення у затверджених Указом Президента України від 20 листопада 1998 року першочергових заходах з проведення в Україні адміністративної реформи.

Теоретичні і практичні результати дисертаційного дослідження були використані при підготовці проекту Кодексу основних правил поведінки державних службовців, при експертизі та рекомендаціях по проектах законодавчих актів у різних сферах управлінської діяльності та включення до них положень, що стосуються контролю.

Одержані результати дослідження були реалізовані в курсі лекцій з адміністративного права для студентів Вищої школи права при Інституті держави і права ім.В.М.Корецького НАН України та спеціалізованому курсі лекцій про заходи забезпечення законності та державної дисципліни в управлінні.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Ідеї та висновки наукового дослідження представлялися на багатьох наукових конференціях, присвячених розвитку держави і права незалежної України. Зокрема, основні результати дисертаційної роботи доповідалися на науково-практичній конференції “Проблеми підготовки нового Цивільного кодексу України”, Київ, 20-21 травня 1993р.; науково-практичній конференції “Проблеми розбудови державності України”, Київ, 20-21 грудня 1994р.; науково-практичній конференції “Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти”, Київ, 10-11 березня 1995р.; науково-практичній конференції “Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку”, Київ, листопад 1995р.; на засіданні Вченої ради Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України 10 грудня 1996 року; на науково-практичній конференції “Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність”, Київ, 22-23 листопада 1996р.; науково-практичній конференції “Концепція розвитку законодавства України до 2005 року”, Київ, травень 1996р.; міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми методології сучасного правознавства”, Київ, жовтень 1996р.; науково-практичній конференції “Концепція адміністративної реформи в Україні”, Київ, червень 1996р; на IV науковому семінарі по обговоренню проекту Цивільного кодексу України та проблеми кодифікації адміністративного права, Київ, 1997р.; першій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування”, Яремча, 19-21 червня 1998р.; на науково-практичному семінарі “”Адміністративно-правова реформа в Україні”, Львів, 17 лютого 1998р.; науково-практичному семінарі “Адміністративна реформа і проблеми розвитку адміністративного законодавства в Україні", Рівне, 2 квітня 1998р.; науковому семінарі “Адміністративне право в Нідерландах”, Утрехт, 6-10 липня 1998р.; на круглому столі “Правова реформа в Україні”, Київ, 20 січня 1999р.; на науково-практичній конференції “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні”, Київ, 27-28 травня 1999р.; міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми юридичної науки”, Київ, 13-14 травня 1999р.

Автор дисертаційного дослідження є: одним із членів колективу розробників Концепції реформи адміністративного права України, який був створений за розпорядженням Кабінету Міністрів України, автором розділу “Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади”; співавтором проекту “Кодексу основних правил поведінки державного службовця”; членом робочої групи по розробці “Кодексу адміністративних процедур в Україні”; автором матеріалів у підготовленій Міністерством юстиції України концепції Закону України “Про державний контроль за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб”.

Результати дослідження використовувалися здобувачем при розробці методичних матеріалів та учбових програм, читанні лекцій та проведенні семінарських занять з курсу “Адміністративне право” у Вищій школі права при Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального і спеціального підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, що поділені на підрозділи, висновку, додатку та списку літератури. Загальний обсяг роботи складає 390 сторінок, додаток – 5 сторінок, список літератури – 250 посилань.

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтована актуальність теми дослідження, дана характеристика загального стану дослідження даної теми у науковій літературі, визначені мета і завдання дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, виділений основний внесок здобувача, наведені результати апробації основних положень дисертаційного дослідження, структура роботи.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження державного контролю у сфері виконавчої влади” – визначаються суспільне призначення та сутність державного контролю, місце та завдання контролю у системі державної влади, розглядаються різні класифікації контролю за видами залежно від основних класифікаційних ознак та специфіки мети, що покладена в основу класифікації, та досвіду здійснення державного контролю у зарубіжних країнах.

У першому підрозділі зазначеного розділу – “Сутність і призначення державного контролю у демократичному суспільстві” – звертається увага на те, що проблемі контролю суспільство завжди приділяло значну увагу і здійснювало його за допомогою різних заходів та прийомів. У філософській літературі соціальний (суспільний) контроль подається як сукупність процесів у суспільстві, за допомогою яких забезпечується слідування визначеним правилам діяльності, а також дотримання певних обмежень поведінки, порушення яких негативно впливає на функціонування системи в цілому. Соціальний контроль забезпечує відповідну організацію суспільного життя, адекватну встановленим у суспільстві правилам поведінки учасників суспільних відносин. Через такий контроль реалізується принцип зворотного зв’язку в управлінні суспільними процесами чи системами. Таким чином, контроль виступає невід’ємною частиною розвитку суспільства. Сутність його проявляється в аналізі та перевірці діяльності учасників суспільних відносин відповідно до встановлених приписів.

У процесі розвитку і ускладнення суспільних відносин швидко розвивається і структура контролю, удосконалюється його механізм, зростає значення у функціонуванні всіх соціальних систем.

Тому, у зазначеному підрозділі підкреслюється, що контроль слід розглядати як об’єктивне суспільне явище, яке суспільство виробило у процесі своєї еволюції і яке є результатом його розвитку. Без застосування контролю суспільство тим більше не може обійтися на шляху свого подальшого розвитку, який потребує і може здійснюватися спираючись на аналіз існуючого стану та використовуючи нові фактори розвитку від досягнутого. Суспільство розвивається згідно об’єктивних законів і завдання держави полягає у всілякому сприянні цьому розвитку, попередженні дій, що перешкоджають чи стримують його, або ж певною мірою можуть негативно на нього вплинути.

Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції у суспільстві, бо вона має реальні механізми впливу на суспільні відносини і, при їх застосуванні, активно покладається на контроль як елемент цього механізму.

З розвитком суспільства змінюються погляди на державу, її призначення, роль та завдання, які вона має вирішувати, захищаючи права і свободи своїх громадян. На перший план виступають завдання побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій організація влади спрямовує свою діяльність в першу чергу на забезпечення інтересів, прав і свобод громадян та створення механізмів, що допомагали б відстоювати, захищати її надбання. У своїх діях держава мусить керуватися і виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.

Серед заходів забезпечення виконання поставлених завдань держави контроль, як важливий вид її діяльності, займає одне з основних місць. Загалом його метою є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, добросовісне і якісне виконання її посадовими особами та державними службовцями, раціональне використання наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства. Тобто державний контроль спрямований на перевірку діяльності органів державної влади, посадових осіб та державних службовців, відповідності її завданням держави.

Проведений аналіз юридичної літератури дав змогу зробити загальний огляд різних точок зору на сутність і призначення державного контролю. У кожній з них присутній той чи інший переважаючий фактор чи позиція, яку автори намагаються розкрити при дослідженні проблеми контролю. Це засвідчує багатоплановість державного контролю та притаманну йому різнобічність, яку слід розуміти як здатність аналізувати, спостерігати та перевіряти загальні явища та ситуації і можливість акцентувати увагу на конкретних питаннях з глибоким їх аналізом у різних сферах суспільних відносин. На основі аналізу існуючих поглядів на проблему робиться висновок, що при розгляді державного контролю можна керуватися поняттям його, як об’єктивної функціональної діяльності, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

Якщо поняття державного контролю включає аналіз, перевірку та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та управлінських рішень, то сутність його значно ширша і повніша. Вона полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об’єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обгрунтованість.

У минулому домінуючою у підході до державного контролю була каральна мета його використання. Державний контроль проводився цілеспрямовано для виявлення порушень і застосування заходів впливу. Такий підхід до здійснення функцій контролю за своєю суттю є невірним. Контролювати треба, щоб не допустити прорахунків, завчасно попереджати про їх виявлення та можливі негативні наслідки, а не з метою покарання.

Україна почала будувати демократичну, соціальну, правову державу і процеси, які відбуваються в суспільстві, господарських зв’язках, зовнішніх та внутрішніх відносинах, що виникають і будуються на нових засадах, мають знаходитися під контролем держави. В усьому світі держави з різними формами правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин в суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.

Державний контроль завжди здійснюється на підставі норм права і в переважній більшості має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю проявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і у відповідності з ними. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади.

Державний контроль має своє оформлення в офіційних матеріалах, що містять визначення характеру контролюючих дій, інформацію про стан справ і юридичні наслідки. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган може вимагати привести відносини у відповідність з діючими нормами безпосередньо самому суб’єкту, або ж направити матеріали в органи, уповноважені приймати рішення з таких питань. Якщо при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб’єкта контролю, то настає черга застосування правоохоронних заходів. При цьому норми права виконують як регулюючу, так і правоохоронну функції. І останнє, що визначає правову природу контролю, – це детальна регламентація процедур його здійснення.

При аналізі основних принципів державного контролю основна увага була звернена на системність, систематичність, законність, дієвість, гласність і прозорість його здійснення. У роботі дається аналіз їх значимості при здійсненні державного контролю.

У другому підрозділі – “Державний контроль як вид діяльності державної влади: тенденції розвитку” – автором розглядається усталений підхід до поділу державної влади на законодавчу виконавчу і судову влади. Аналізуються існуючі підходи до виділення державного контролю як однієї з гілок влади та закріплення його в конституціях деяких країн.

При цьому робиться висновок про те, що коли керуватися при визначенні контрольної влади як самостійної гілки державної влади тими теоретичними розробками, які лежать в основі поділу державної влади і передбачають поділ її на окремі види діяльності, то до таких видів діяльності можна віднести й інші види, включаючи й державний контроль. За таких умов можна стверджувати про існування контрольної влади як виду державної діяльності – гілки державної влади, про що зазначається в науковій літературі.

За відповідних умов та наявності правових чинників державний контроль може бути виділеним як один із різновидів державної влади – “контрольна влада” і як функція інших гілок державної влади та елемент механізму стримувань і противаг у їх взаємодії. Така роль контролю має особливо важливе значення на теперішньому етапі розвитку державності України, коли проходять процеси становлення, організаційного та функціонального визначення законодавчої, виконавчої та судової влади, і заходи стримувань не дають жодній з гілок державної влади зайняти переважне місце на відміну від інших та спрямовують на діяльність у чітко визначених Конституцією межах.

Контроль не повинен здійснюватися заради контролю. Державний контроль є важливою функцією державного управління, органічно пов’язаною з іншими управлінськими функціями. Він є функцією управління, яка у необхідному співвідношенні існує з іншими. Такий підхід дозволяє уникнути як недооцінювання, так і перебільшення значення контролю у здійсненні управлінської діяльності. У процесі державного контролю здійснюється перевірка загальної спрямованості управлінської діяльності, відповідності її спрямування встановленому та закріпленому нормативно-правовими актами напряму і відповідності йому інших функцій управління. Контроль у сфері управління має як самостійне значення, так і є елементом, частиною інших функцій управління, засобом перевірки забезпечення виконання функцій управління, здійснюваним на заключних етапах процесу.

У третьому підрозділі – “Основні види зовнішнього державного контролю щодо діяльності органів виконавчої влади” – підкреслюється важливість для теоретичного визначення та практичного застосування класифікації державного контролю на види.

У залежності від класифікаційних ознак можливим є виділення різноманітних видів державного контролю, які можуть бути об’єднані та виділені в залежності від об’єкту контролю, суб’єктів, що його здійснюють, характеру виділення, обсягу контрольних повноважень, сфери та характеру відносин суб’єктів контролю з підконтрольними об’єктами тощо.

Застосування різноманітних ознак класифікації дозволяє проаналізувати явище державного контролю у широкому обсязі та виділити особливості і роль та призначення таких видів у сфері виконавчої влади.

У роботі зауважується, що види контролю можуть перетинатися, “накладатися”, але в повному обсязі вони не замінюють один одного. Вони лише доповнюють інформацію, здійснюють перевірку з точки зору відповідності діяльності органами виконавчої влади визначеним напрямам та прийнятим управлінським рішенням, установленим правилам та правовим нормам.

Стосовно виконавчої влади виділяють зовнішній і внутрішній контроль. Таке виділення має умовний характер, бо за певних умов зовнішній контроль можна розглядати як внутрішній, а внутрішній контроль у сфері виконавчої влади буде таким лише стосовно всієї системи виконавчої влади. Для сфери чи галузі управління він буде зовнішнім. З іншого боку виділення зовнішнього і внутрішнього контролю у сфері виконавчої влади дає можливість прослідкувати взаємозв’язки виконавчої влади з іншими гілками державної влади та між органами виконавчої влади з позиції контролю.

З урахуванням певних ознак можливим є виділення загального і спеціального контролю; попереднього, поточного і наступного. Такі види контролю можуть об’єднуватися, перетинатися, доповнюватися. Так, загальний контроль може здійснюватися попередньо, лише що стосується наявності формальних показників чи розробки попередніх планів. Він може проводитися протягом усього періоду виконання поставленого завдання чи вирішення питань, виходячи з перевірок, нагляду цього процесу по етапах, стадіях. Однаковою мірою це стосується і здійснення загального контролю за результатом виконання контрольованої функції.

До зовнішніх видів державного контролю щодо діяльності органів виконавчої влади слід віднести:

·

· парламентський контроль;

· судовий контроль;

·

Кожний з цих видів контролю має свою специфіку, обсяг і завдання, що дозволяє виділити його в окремий вид контролю та визначити місце у системі зовнішнього контролю щодо сфери виконавчої влади.

Отже, зовнішній контроль здійснюється органами законодавчої, судової влади, Президентом та прокуратурою щодо діяльності органів виконавчої влади та відповідності цієї діяльності чинному законодавству. Він обмежений повноваженнями цих органів і регламентований відповідними нормативно-правовими актами.

При спеціальному виді контролю використовуються усі різновиди контролю в залежності від періоду його проведення з тією різницею, що такий контроль має предметне спрямування і здійснюється за відповідною функцією чи сферою державного управління. Проведення його полягає у більш глибокому аналізі та контрольних перевірках існуючого стану та специфіці їх проведення шляхом використання різноманітних прийомів і заходів, що мають зміст застосування саме у цій сфері.

Взаємозв’язок та взаємодія має бути налагоджена і при проведенні загального та спеціального контролю, що в кінцевому результаті може повністю гарантувати ефективність діяльності органів державної влади, ефективність управлінської діяльності, або запобігати прийняттю неефективних управлінських рішень.

У четвертому підрозділі – “Державний контроль у сфері виконавчої влади: загальна характеристика” – розглядається контроль, що його здійснює сама система виконавчої влади.

Особливості такого внутрішнього контролю є похідними від особливостей притаманних самій системі виконавчої влади, що і є підставою для його умовного виділення у самостійний вид державного контролю.

Під внутрішнім контролем у сфері виконавчої влади слід розуміти контроль, що його здійснюють органи виконавчої влади у межах самої системи.

Контроль у сфері виконавчої влади має свої різновиди, такі як: надвідомчий і відомчий (галузевий контроль). У свою чергу надвідомчий контроль в залежності від функціональної належності може поділятися на фінансовий, митний, податковий, екологічний тощо. Кожен з цих видів контролю має самостійне значення, виконуючи своє завдання у відведеній для нього сфері. В цілому усі види державного контролю у сфері виконавчої влади спрямовані на створення умов для ефективного здійснення управлінської діяльності.

У роботі розглядаються поняття “контроль” і “нагляд”, що використовуються у літературі та практиці здійснення контролю. Останнім часом ці поняття активно почали запроваджуватися у законодавчих актах. У зв’язку з цим в роботі розглядається співвідношення цих понять та зазначається позиція автора щодо їх призначення і застосування.

У підрозділі п’ятому – “Із досвіду здійснення державного контролю у зарубіжних країнах” – проводиться огляд і узагальнення особливостей здійснення державного контролю у деяких зарубіжних країнах, його організаційно-структурного забезпечення, а також діяльності міжнародної неурядової організації вищих контрольних органів, яка вивчає і поширює у практику контролю позитивний досвід зарубіжних країн. Досвід такої діяльності дає можливість зробити висновок про те, що кожна держава застосовує такі види і форми контролю, які відповідають характеру суспільного розвитку, його особливостям, формі правління та демократичним укладам.

Україна, будуючи свою державність, має використовувати набутий досвід побудови системи державного контролю, але керуватися при цьому своїми потребами, необхідністю та внутрішніми особливостями суспільних зв’язків.

У другому розділі – “Основні елементи системи державного контролю у сфері виконавчої влади та їх правове забезпечення” – розглядаються система та правовий статус суб’єктів державного контролю, аналізуються ефективність та обгрунтованість застосування методів державного контролю, розвиток форм державного контролю та дається правова регламентація процедури здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади.

Контроль як вид діяльності притаманний усім суб’єктам виконавчої влади і перший підрозділ – “Загальний державний контроль у сфері виконавчої влади” – розглядає зміст такого контролю та види суб’єктів, що здійснюють загальний контроль. Для переважної частити суб’єктів контролю він не є основною діяльністю і притаманний як невід’ємна частина управлінської діяльності, а отже є супровідною (похідною) функцією основної діяльності суб’єктів виконавчої влади, місцевого самоврядування. Для інших – контроль є основною функцією, яку держава уповноважила їх здійснювати, визначивши і закріпивши у нормативно-правових актах обсяг і сферу здійснення контрольної діяльності.

Тому при визначенні системи державного контролю у сфері виконавчої влади виходять зі здійснення її усіма органами державного управління загальної і спеціальної компетенції у межах їх повноважень.

Систему органів контролю у сфері виконавчої влади складають суб’єкти, для яких контроль визначений як основний вид діяльності. Діяльність та організаційно-структурна форма контрольних суб’єктів розглядається у другому підрозділі – “Спеціальний державний контроль у сфері виконавчої влади: суб’єкти контролю, їх правовий статус”.

На сьогодні в Україні відсутня єдина система контрольних органів у сфері виконавчої влади. Вони не мають єдиного структурного центру, який би спрямовував і координував діяльність органів контролю у сфері виконавчої влади. Об’єднує їх лише “управлінська вертикаль”, у структурі якої органи контролю створюються, або ж функцію контролю здійснюють спеціальні