НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Бородич Леонід Васильович

УДК 340. 0 (09)

ВНУТРІШНІ Й ПРИКОРДОННІ ВІЙСЬКА В УКРАЇНІ

у 1917 – 1941 рр.

(ІСТОРИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 1999

Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти України

Науковий керівник – | член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Гончаренко Володимир Дмитрович, завідувач кафедри історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор Бабкін Володимир Дмитрович, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України;

кандидат юридичних наук, доцент Чехович Валерій Анатолійович, доцент кафедри теорії та історії держави і права Київського національного університету ім. Тараса Шевченка

Провідна установа – | Львівський державний університет ім. Івана Франка

Захист відбудеться " 27 " вересня 1999р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м. Харків, вул.Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м.Харків, вул.Пушкінська,77).

Автореферат розіслано " 26 " серпня 1999р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Гончаренко В.Д.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Важливою умовою існування держави, як свідчить історичний досвід, є здійснення нею своїх функцій шляхом активного використання апарату (механізму), який, у свою чергу, складається з низки елементів. Одним із найбільш давніх із них є спеціальні загони озброєних людей (армія, поліція, жандармерія, інші аналогічні формування), організованих на виконання волі властей. У світовій науковій історіографії щодо них панує одностайна думка: вони такі ж старі, як і держава. Порівняно давно з’явилися також органи адміністрації, суди, дещо пізніше – в’язниці, фіскальні установи, органи цензури тощо.

Домінуюче становище “загонів озброєних людей” у державному апараті країн світу, зокрема Російської імперії, до складу якої входила Україна, підтверджується перебігом їх розвитку. Набуваючи з часом більш витончених організаційних форм і досвіду роботи, адміністративно-каральні органи та їх збройні формування, спираючись у своїй діяльності на відповідним чином відрегульовану російським самодержавством правову базу, стали посідати в механізмі імперії дедалі важливіше місце. При цьому їх основна увага зосереджувалася в першу чергу на охороні суспільно-політичного устрою шляхом придушення опору невдоволених і лише потім на охороні громадського порядку (боротьба зі злочинністю, забезпечення пожежної, санітарної безпеки та ін.). Відповідно до цих напрямків формувались і розвивались особливі карально-правоохоронні установи – органи політичної й загальної поліції, жандармерія, охоронні підрозділи тощо.

Новий етап у створенні різновиду спеціальних формувань, зокрема військового зразку, розпочався в першій чверті ХХ ст. Їх поява була викликана суспільно-політичними процесами, які багато в чому стали визначальними в розвитку російського самодержавства, появою на теренах імперії, зокрема в Україні, нових державних утворень, кожне з яких, використовуючи і збагачуючи історичний досвід, разом з регулярною армією на шляху до успіху почало широко залучати спеціальні частини й підрозділи. Особливо характерним це стало в період діяльності більшовицької Радянської влади.

Тому об’єктивне дослідження правових засад утворення та діяльності в розглядуваний період в Україні численних спеціальних військових формувань, визначення їх значення у державотворчому процесі, у зміцненні в радянські часи основ командно-адміністративної системи державного управління, а згодом і режиму тоталітаризму є корисним і може застерегти від помилок у процесі сучасного українського державотворення, зокрема, на шляху розбудови Збройних сил, внутрішніх і прикордонних військ, Національної гвардії. Підтвердженням останнього є й той факт, що історико-правове вивчення функціонування в різні періоди історичного минулого спеціальних підрозділів не припиняється і в інших країнах світу, зокрема в Англії, Німеччині, Італії, Франції та ін.

Зв’язок роботи з науковими програмами. Тема дисертаційної роботи відповідає завданням комплексної цільової програми № 0186.0.070872 “Актуальні проблеми історії Українського національного державотворення”.

Мета дослідження полягає: у висвітленні історико-правових аспектів зародження, розвитку та практичної діяльності внутрішніх і прикордонних військ, інших охоронно-каральних спеціальних підрозділів в умовах появи й зміцнення на теренах України різних форм національної й радянської державності; в напрацюванні певних пропозицій, спрямованих на подальше підвищення ролі й місця внутрішніх і прикордонних військ у справі стабілізуючого чинника держави, захисту конституційних прав і свобод громадян.

Виходячи з мети дослідження, автор поставив завдання:–

дослідити нормативно-правову базу, функції, роль військово-охоронної системи російського самодержавства на території України наприкінці ХІХ- початку ХХ ст.;–

визначити правовий стан, місце й роль спеціальних органів та їх збройних формувань доби Української Центральної Ради, Гетьманату й Директорії; –

встановити в умовах революційних подій взаємозв’язок і вплив правового поля Російської імперії та Радянської Росії на появу в Україні охоронно-каральних органів і спеціальних військових підрозділів, проаналізувати ступінь використання їх нормативно-правової бази;–

проаналізувати політичні та нормативно-правові засади створення в умовах перемоги Радянської влади військових частин, які одержали згодом офіційну назву “внутрішні та прикордонні війська”, визначити їх функції, роль та основні тенденції розвитку в загальній охоронно-каральній системі країни;–

охарактеризувати головні напрямки, форми та методи діяльності прикордонних і внутрішніх військ у період зародження й зміцнення культу особи, посилення державного репресивно-карального механізму;–

дати історико-правову оцінку функціонування спеціальних військових формувань ДПУ (ОДПУ)–НКВС як складника охоронно-каральної системи тоталітарної держави;–

спираючись на світовий і вітчизняний історико-правовий досвід, зокрема на науково-критичне ставлення й аналіз законотворчої та нормотворчої роботи розглядуваного періоду стосовно генезису й еволюції військових частин спеціального призначення, визначити шляхи подальшого удосконалення правового регулювання їх діяльності й зміцнення в умовах існування незалежної Української держави.

Предметом дисертаційного дослідження є нормативно-правові основи генезису, еволюції та функціонування спеціальних збройних формувань. Особливим предметом дослідження виступає джерельна база й історико-правова література.

Об’єктом даного дослідження виступають внутрішні й прикордонні війська як складова частина охоронного й репресивно-карального механізму держави.

Хронологічні рамки роботи охоплюють період з березня 1917р. - до червня 1941р. Разом з тим у першому розділі дослідження розглянуто основні історико-правові питання функціонування в Україні охоронно-каральних органів і підрозділів російського царизму кінця ХІХ- початку ХХ ст., що дозволяє глибше зрозуміти правову природу військ спеціального призначення, які створювалися й діяли в наступні часи.

Методологічною основою дисертації є загальнонауковий діалектичний метод пізнання державно-правових процесів і явищ. У процесі дослідження також застосовувались історичний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, формально-логічний, соціологічний, статистичний та інші загальнонаукові й спеціально-наукові методи пізнання наукової істини.

Теоретичною основою дисертації стали відповідні наукові положення, що містяться в роботах сучасних учених у галузі теорії держави і права, а також ті, що знайшли втілення в працях українських учених-юристів, які досліджують проблеми історії держави і права: В.Д.Бабкіна, В.Д.Гончаренка, Л.О.Зайцева, О.Л.Копиленка, В.С.Кульчицького, Л.М.Маймескулова, О.М.Мироненка, Л.Л.Потарикіної, А.Й.Рогожина, В.О.Румянцева, І.П.Сафронової, О.Д.Святоцького, М.М.Страхова, Б.Й.Тищика, І.Б.Усенка, В.А.Чеховича, О.О.Шевченка, О.Н.Ярмиша. Дисертант використав також широкий спектр наукових праць з історії України, політології.

Рівень і напрямки дослідження історії внутрішніх і прикордонних військ в Україні визначається в дисертації передусім станом наукової літератури з цієї проблеми.

Історіографічний аналіз історико-правових пошуків у контексті досліджуваної теми надає можливості прослідкувати три основні етапи – дореволюційний, радянський і сучасний. Кожному з них притаманні відповідні характерні риси й особливості. Зокрема, для першого – це, власне, відсутність історіографії, присвяченої безпосерердньо розглядуваним питанням. Виняток у цьому випадку становлять лише мемуари Є.Ф.Комаровського.

Радянська історіографія подана значним масивом праць різного жанру. На жаль, незрідка їм властиве ідеологічне, класове спрямування в баченні розглядуваних подій. Особливістю цього періоду є те, що значна частина досліджень, насамперед наукових, під грифом “таємно” або “цілком таємно” мали закритий характер. Це пояснювалося небажанням влади виносити на широкий загал негативні факти, особливо ті, що пов’язані з зародженням та зміцненням тоталітаризму, з участю й ролі в цьому репресивно-каральних органів, їх озброєних частин та підрозділів. Серед них особливу увагу привертають три томи збірника документів і матеріалів під загальною назвою “Из истории советских пограничных войск” Из истории советских пограничных войск, 1921-1927гг.: Документы и материалы. –М., 1963.-667с.;1928-1934гг.-М.,1972.-773с.; 1935-июнь 1941гг. -М., 1973.-653с., низка колективних та індивідуальних праць, передусім дослідження І. А. Дорошенка і В. Ф. Некрасова.

Початок відкритих публікацій з розглядуваної проблеми було покладено у 20-30-х роках. Загальна їх вада полягає у відсутності глибокої джерельної бази, у їх політизованості. Характерно, що прикордонні й внутрішні війська розглядаються в них як невід’ємна структурна одиниця Об’єднаного державного політичного управління (ОДПУ). Кінець 30-х та 40-ві роки не принесли докорінного перелому у висвітленні історичних питань, не кажучи вже про історико-правові питання функціонування частин і підрозділів військ спеціального призначення. Це пояснювалось як об’єктивними обставинами, перш за все воєнним лихоліттям, так і посиленням культу особи, обстановкою підозр і репресій. Досить нагадати, що в даний період, у періодичних виданнях ця тема не порушувалася (виняток складають пропагандистські матеріали).

Взагалі ж вивчення джерельної бази не лише з розглядуваної теми, а й у цілому щодо функціонування й діяльності охоронно-каральної системи, у першу чергу з точки зору державно-юридичних аспектів, при наявності величезної кількості архівних матеріалів, свідчить про надзвичайно недостатню наукову розробку даної проблематики. Слід зауважити, що узагальнені праці з історії військ ВЧК–ОДПУ–НКВС були оприлюдненні лише наприкінці 50-60-х років. Через десятки років після їх появи були захищені й перші дисертаційні дослідження. З часом з’явилися монографічні й журнальні публікації І.І.Петрова, М.Є.Содового, В.Д. Терентьєва, В.Сушкова, Л. М.Маймескулова, А.Й.Рогожина, В.В.Сташиса, Ю.К.Стрижкова, М.І.Ципуренка та ін.

Центральною подією даного історіографічного етапу стала публікація відкритих збірників документів і матеріалів про виникнення та діяльність прикордонних і внутрішніх військ. Усього було опубліковано відповідно п’ять і три збірники. Безперечним позитивом цих праць є наявність у кожній із них допоміжного довідкового матеріалу, іменних вказівників, у цілому виважених передмов та висновків. Разом з тим прослідковується їх ідеологічно–пропагандистське спрямування, відсутність критичних матеріалів, були “забуті” небажані імена тощо. У них майже відсутні документи щодо державно-правової та нормативної бази появи й історичної еволюції військ, їх оперативно-службової діяльності та ін.

З’являються з часом і книги наукового та науково-популярного жанру. Головна їх вада – обмежене введення до наукового обігу нових архівних матеріалів, некритичне ставлення до наявних. Наукова література з розглядуваної проблеми 80-х років нічим не запам’яталася.

Аналізуючи в цілому стан розробки радянською історіографією досліджуваної проблеми, треба звернути увагу щонайменше на декілька характерних рис. Найголовнішою з них є те, що функціонування військово-охоронної системи, зокрема за участю спеціальних частин і підрозділів, у науковій літературі знайшло певне відбиття. Однак це стосувалося лише періоду Радянської влади. Що ж до процесів і подій доби Української революції, то вони взагалі не досліджувались. До того ж, при розгляді того чи іншого питання основна увага зосереджувалася лише на загальноісторичних аспектах. Державно-правові аспекти не розглядалися або ж висвітлювалися лише через призму діяльності Комуністичної партії та її осередків на місцях. Іншою, не менш важливою особливістю є той факт, що функціонування й діяльність за радянських часів українських спеціальних військових сил не вивчалися взагалі або в кращому випадку

фактичний матеріал подавався на загальносоюзному історичному фоні як приклад їх генезису й еволюції.

Якісно новий стан історіографії проблеми спостерігається на сучасному етапі історичних і правових досліджень. Побачила світ і низка публікацій, що фрагментарно стосуються теми дисертації. Це індивідуальні й колективні монографії, збірники документів і матеріалів, статті, дисертації дослідників Ю. І. Шаповала, І.Г. Біласа, В.С. Сідака, Р.С.Мулукаєва, В. Ф. Некрасова, А.С.Чайковського, М.Г.Щербака, О.В.Тимощука, О.М.Бандурки та ін. Ці праці нерівнозначні. Якщо в окремих з них подається лише певний фактичний матеріал, то в інших, зокрема у дослідженнях В.С.Сідака, В.Ф.Некрасова, О.В.Тимощука, розглядаються відповідні етапи будівництва й діяльності охоронних і репресивно-каральних органів та їх військових підрозділів, робиться спроба визначити правовий стан останніх, дати науковий аналіз нормативно-правової бази їх функціонування.

У цілому ж історіографія щодо досліджуваної проблеми свідчить про відсутність узагальнюючої праці, що стосується насамперед історико-правових аспектів функціонування в Україні у розглядуваний період як військово-охоронної системи взагалі, так і одного з її складників – підрозділів спеціального призначення.

Джерельну базу дослідження становлять матеріали документальних фондів, вітчизняних і зарубіжних архівів, зокрема Російського центру зберігання й вивчення документів новітньої історії, Російського державного воєнного архіву, Державного архіву Російської Федерації, Центрального державного архіву вищих органів влади і управління України, архіву МВС України, архіву Внутрішніх військ МВС України, архівів Головних управлінь МВС України в Харківській та Дніпропетровській областях.

Значну групу використаних джерел складають збірники документів і матеріалів, а також першоджерела, оприлюдненні протягом останніх двох століть. Серед них – “Полное собрание законов Российской империи с 1649 года”, “Свод законов 1857 года”, законодавчі акти доби Української революції (“Вісті з Української Центральної Ради”, “Вісник Генерального Секретаріату УНР”, “Державний вісник”), загальнодержавні й відомчі законодавчі та нормативно-правові акти (положення, інструкції) радянського періоду (“Съезды Советов в документах 1917-1936гг.”, “Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Украины”, “На защите революции. Из истории Всеукраинской чрезвычайной комиссии 1917-1922 гг.”) та ін.

Не менш важливим джерелом для даної роботи послужили згадані відкриті й особливо закриті збірники документів, присвячені безпосередньо прикордонним і внутрішнім військам, матеріали, що містяться в журналах та періодиці. При підготовці праці певним чином використані й фактичні дані, що мають місце в дисертаційних дослідженнях по споріднених темах.

Наявність указаних та інших джерел надала змогу розглянути в історико-юридичному аспекті визначену тему, проаналізувати відповідну нормативно-правову базу, визначити основні напрямки й засади створення й функціонування спеціальних військових формувань, дати їх діяльності історико-правову оцінку.

Наукова новизна роботи полягає перш за все в тому, що дисертація є першим в українській історико-правовій літературі комплексним монографічним дослідженням організації та діяльності внутрішніх і прикордонних військ, які функціонували в Україні тривалий час (кінець ХІХ ст. – 1941 р.), і передбачає два напрямки – загальнотеоретичний і конкретно-юридичний. Загальнотеоретична наукова новизна дисертації – в тому, що в ній уперше в історико-правовій ретроспективі розглядаються не лише генезис та еволюція в Україні військових формувань спеціального призначення, але й визначаються роль і місце останніх в умовах відповідного суспільно-політичного режиму, прослідковується механізм використання їх владою в зміцненні державних устоїв, аналізується небезпека перетворення на знаряддя репресій і насильства; конкретно-юридична (прикладна) – в намаганні здійснити критичний аналіз законодавства й відомчих нормативних актів названого періоду щодо розглядуваної проблеми, виявити закономірну залежність появи, розвитку й функціонування відповідних силових структур та їх військових сил, а також дати їм історико-правову оцінку. Всебічне використання архівного матеріалу, значна частина якого вперше вводиться в науковий обіг, також надає новизни даний науковій праці.

Новизна дисертаційного дослідження конкретизується у низці підсумкових положень і висновків, які виносяться на захист:

1. Функціонування, еволюція та правове поле діяльності жандармсько-поліцейських сил Російської імперії в Україні розглядуваного періоду відбувалися в тісному зв’язку із змінами її державно-правового ладу, політичної й економічної ситуації в країні. Зміцнення самодержавства вбачалося у нарощуванні й посиленні карально-репресивної системи, основними елементами якої були вищі, центральні й місцеві державні установи та їх виконавчі апарати. Як на невід’ємну частину силових структур на спеціальні збройні формування покладалося виконання специфічних завдань, що передбачались охоронно-каральною політикою монархії. Військово-охоронна система Російської імперії та її функціонування на теренах України за участю спеціальних підрозділів та їх різновидів, була спрямована насамперед на зміцнення самодержавства, ліквідацію або ж придушення національно-визвольного руху, забезпечення в державі "порядку й спокою". Юридично-правовою основою її функціонування були закони імперії, а також відомчі нормативно-правові документи.

2. На початку революційних подій в Україні (1917-1920рр.), разом з іншими державотворчими заходами спостерігалося намагання створити й налагодити національну правоохоронну систему. Відсутність власної законодавчої бази, непослідовність, а в окремих випадках ігнорування ролі й місця збройних сил, зокрема військових підрозділів спеціального призначення, стало однією з важливих причин втрати влади Українською Центральною Радою.

3.У період Гетьманату й Директорії ситуація дещо змінюється. Спираючись на досвід і правове поле російського самодержавства, гетьман П. Скоропадський, а згодом і його політичні опоненти здійснюють кроки по реформуванню власних охоронно-каральних органів та їх військових формувань. Однак штучне перенесення на національний грунт репресивно-карального законодавчого механізму імперії, ігнорування національних інтересів, збройне протистояння інтересів різних політичних сил у боротьбі за владу, їх намагання залучити на свій бік іноземні війська, посилення репресій, інші об’єктивні та суб’єктивні чинники призвели до падіння гетьманського режиму, а згодом і Директорії.

4.При формуванні спеціальних органів і військових сил Радянський уряд України широко використав не лише нормативно-правову базу й досвід Радянської Росії, але і її матеріальні та людські резерви. Протягом 1918-1922рр. в Україні крім охоронно-каральних частин та їх підрозділів функціонують й інші воєнізовані формування репресивного типу (ЧОН, продзагони та ін.). Їх діяльність незрідка була зосереджена не на "букві закону", а на "потребах пролетарської диктатури","законі необхідності", що призводило до безлічі порушень законності, насильства та репресій. У цей період спостерігається й певна автономія державних виконавчих органів України в здійсненні керівництва правоохоронною та каральною системою, зокрема частинами й підрозділами спеціального призначення, що одержали назву "війська ДПУ". На них згідно з чинним законодавством були покладені як внутрішні так і зовнішні функції, зокрема охорона державних кордонів. Останнє надало змогу закріпити за ними офіційну назву "внутрішні, прикордонні війська".

5. Після утворення СРСР і до червня 1941р. внутрішні й прикордонні війська, зокрема в Україні, пройшли складний еволюційний шлях. У законодавчому порядку вони стали складовою частиною Збройних сил СРСР. Цей, а також інші чинники (за участю НКВС СРСР) обумовили їх повне підпорядкування центру. Відповідно до характеру службової діяльності закріплюються й види внутрішніх військ – конвойні, оперативні й охоронні.

6. У 30-ті роки підрозділи державної безпеки фактично вийшли з-під контролю вищих органів державної влади й управління, перетворилися на закриту систему, були наділені функціями позасудового карального органу, що послугувало однією з передумов для проведення, насамперед в Україні, широкомасштабних репресій. В основі діяльності військ НКВС лежало виконання ними внутрішньо-поліцейських завдань. Головні напрямки їх службово-оперативної діяльності – це участь у репресивних заходах; конвоювання арештованих, засуджених; охорона місць відбуття покарань, найбільш важливих промислових та оборонних об’єктів тощо.

7. Здійснюючи охорону державних кордонів, прикордонні війська, разом з внутрішніми також незрідка залучалися до виконання репресивно-каральних заходів, особливо у прикордонній смузі. У дисертації обгрунтовано узагальнюючий висновок про те, що зазначені та інші факти свідчать про недопустимість будувати органи державної безпеки та їх військові формування на ідеологічних чи політичних засадах. З урахуванням реальних потреб забезпечення державної безпеки вони мають діяти лише на правових засадах.

Теоретичне й практичне значення проведеного дослідження вбачаються в тому, що сформульовані в ньому висновки та рекомендації можуть бути враховані в роботі з подальшого вдосконалення нормативно-правової бази діяльності військ спеціального призначення, що функціонують у системі державного механізму сучасної України. Одержані результати, фактичний матеріал дисертації можна використати також у підготовці узагальнюючих праць із теорії та історії держави та права, історії правоохоронних і каральних органів, у навчальному процесі при викладанні курсів “Історія держави і права України”, “Судові і правоохоронні органи”, “Історія органів внутрішніх справ”.

Апробація результатів дисертації. Результати роботи дисертації знайшли відображення в доповідях на засіданнях кафедри історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, у виступах на науково-практичних конференціях (Київ (1998р.), Сімферополь (1999р.)). Основні положення й висновки дисертації викладені у шести наукових публікаціях.

Структура дисертації. Робота складається з вступу, двох розділів (шести підрозділів), висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації –155 сторінок. Список використаних джерел нараховує біля 137 найменувань, з них 50% архівних матеріалів.

Основний зміст

У вступі розкриваються актуальність і ступінь дослідження проблематики дисертації, визначено об’єкт і предмет дослідження, сформульовані його мета й основні завдання, висвітлюються методологічні й науково-теоретичні основи дисертації, її наукова новизна, найбільш суттєві й нові наукові положення та висновки, а також теоретичне й практичне значення, характеризуються апробація, реалізація й публікація результатів дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами й навчальними планами.

У першому розділі – “Генезис та еволюція частин і підрозділів спеціального призначення (кінець ХІХ ст. – початок ХХ ст.)” розкриваються нормативно-правове забезпечення, динаміка й основні етапи розвитку й діяльності спеціальних військових формувань у зазначений період, зокрема, функціонування військово-охоронної системи царизму в Україні до березня 1917 р., правовий стан і діяльність спеціальних та охоронних підрозділів доби Центральної Ради, Гетьманської держави й Директорії, визначаються роль і місце внутрішніх, прикордонних частин, інших спеціальних воєнізованих формувань Радянської України до утворення СРСР (грудень 1922р.).

У дисертації підкреслюється, що, незважаючи на реформи 60-70-х років ХІХ ст. (введення в державний устрій Російської імперії деяких елементів демократії – створення земських та міських органів самоврядування, встановлення основ буржуазного судоустрою та судочинства, запровадження принципу всестановості в комплектуванні армії тощо), країна залишалася самодержавною монархією, яка спирається на величезну армію, поліцію та бюрократичний апарат.

Основна внутрішня функція царату полягала в захисті підвалин існуючого авторитарного політичного режиму та придушенні визвольного руху, особливо в Україні. Це зумовило посилення репресивної політики самодержавства за участю насамперед адміністративно-поліцейського апарату. Не менш важливою була й інша функція – захоплення чужих територій, охорона державних кордонів.

Центральна роль у виконанні цих завдань відводилася загальній поліції, Окремому корпусу жандармів, Корпусу внутрішньої варти, Окремому прикордонному корпусу, конвойним командам, іншим спеціальним частинам і підрозділам. Збереження в країні феодальних пережитків зумовлювало не лише суперечності у внутрішній політиці царизму, але й створювало можливість переходу до реакції, що відчулося наприкінці ХІХ ст., коли уряд здійснив низку заходів, які значною мірою повернули в Росії дореформені порядки. В наслідок цього видозмінювалося й організаційне упорядкування центральних установ, насамперед МВС, його виконавчих органів і спеціальних військових формувань на місцях. У них була встановлена надзвичайно жорстка централізація розпорядчої й виконавської діяльності. Особливо яскравий прояв це знайшло в Україні.

Відмітною рисою функціонування військово-охоронної системи царизму в Україні на початку ХХ ст. було значно ширше ніж будь-де залучення регулярних військ для придушення виступів народних мас. У цей період у законодавчому порядку здійснюються заходи, спрямовані на зміцнення органів поліції, спеціальних військових сил швидкого реагування. Особливо широко це проявилося після 19 серпня 1906 р., коли згідно з ст. 87 “Основного закону Російської імперії” з’явився указ Миколи ІІ про військово-польові суди. Репресивно-каральний державний механізм імперії лише за 1903-1912рр. лишив життя 135 тис. людей, що втричі більше, ніж було знищено за часів царювання чотирьох попередників останнього самодержавця протягом майже століття (1810-1894рр.). У тюрмах, на каторзі до 1917р. томилися понад 1,2 млн. чол.,11 Див.:Мироненко О., Бенько О.Політичні репресії в Україні ХХст.//Хроніка 2000. –К., 1998. - № 27-28.-С.390. більшу частину яких складали політичні в’язні.

У добу Української революції разом із намаганням заснувати регулярну армію вживаються певні кроки щодо створення органів державної безпеки й внутрішніх справ, їх військових підрозділів. Поява останніх диктувалася потребою розбудови нового національного державного утворення, необхідністю захисту його військово-політичних та економічних інтересів, охорони громадського порядку й спокою.

До квітня 1918р. за участю Центральної Ради (ЦР) й уряду з цією метою було вжито низку заходів, які однак, були непослідовними й малоефективними. Аналіз законотворчої й нормотворчої діяльності законодавчого й виконавчого органів свідчить, що разом з іншими недоліками у них було відсутнє чітке уявлення про статус, функції, компетенцію, стратегію й тактику дій силових структур, які багато в чому мали визначати міцність держави, надійне функціонування її основних елементів. Головна увага була зосереджена на створенні Збройних Сил, а щодо питання спеціальних органів і військових підрозділів залишилося невирішеним. Це стало однією з причин втрати ЦР серед народних мас спочатку популярності й впливу, а згодом і влади. Ситуація ускладнювалася грубим втручанням у внутрішні справи УНР окупаційних військ та їх органів, появою в Україні різних за політичним спрямуванням сил і їх збройних формувань, кримінальних угруповань тощо.

Недосконалість, а в багатьох випадках і відсутність національної нормативно-правової бази в боротьбі з цими явищами породжували вседозволеність, хаос і анархію.

29 квітня 1918 р. внаслідок військового перевороту щойно створену Українську державу очолив П. Скоропадський. Гетьман взяв на себе всю повноту влади, перетворившись тим самим на верховну державно-правову інстанцію. Порівняно з періодом ЦР гетьманському правлінню в питанні створення правоохоронних і каральних органів були притаманні такі відмітні риси:–

широке використання нормативно-правової бази Російської імперії з одночасним напрацюванням власних нормативних актів;–

цілеспрямований процес кадрового й матеріально-технічного забезпечення спеціальних формувань, всебічне навчання їх особового складу;–

залучення до участі в роботі спецорганів і їх підрозділів фахівців царського репресивно-карального апарату.

Позитивну роль у вирішенні цієї проблеми відіграли й особисті якості гетьмана, зокрема військовий досвід, розуміння важливості ролі й місця охоронно-карального механізму в державі. Свій внесок у справу зміцнення спеціальних органів і підрозділів гетьманського режиму зробили німецько-австрійські війська, зокрема, у забезпеченні зброєю, одягом, спорядженням тощо. Основними силами військово-охоронної структури Української держави П. Скоропадського були Державна варта, Особливий відділ, особиста охорона, варта гетьмана, Особливий корпус, повітові охоронні комендантські сотні та ін.

Широке використання спеціальних збройних сил при підтримці окупаційних військ гетьманський режим знайшов насамперед у придушенні виступів народних мас. У створенні власної спецслужби – Особливого відділу, якому були підпорядковані всі інші силові структури, яскраво проявився авторитарний характер П.Скоропадського, його бажання за будь-яку ціну втриматися при владі.

Антигетьманські повстання протягом літа - осені 1918р. завершилися 14 грудня 1918р. зреченням П.Скоропадського й взяттям влади Директорією. Державний механізм гетьманщини, зокрема її репресивно-каральну й правоохоронну систему, було зруйновано. Поряд з іншими заходами, що здійснювалися Директорією та її урядом (Радою Міністрів) з метою зміцнення влади, проблема розбудови силових відомств була однією з нагальних. Однак, хоча за час існування української державності 1918-1920 рр. період знаходження в руках влади Директорії був найтривалішим, нею були допущені аналогічні помилки. В умовах нестабільності основні надії в боротьбі з політичним екстремізмом і карною злочинністю Директорія покладала на МВС, зокрема, на Політичний департамент та політичні відділи при губернських та повітових комісарах, а також на Корпус охорони, який згодом одержав назву “Кіш охорони республіканського ладу”. У законодавчому порядку Політичний департамент і його структурні підрозділи не були оформлені, а діяли на підставі підзаконних актів, відомчих циркулярів та інструкцій. Крім охоронних, на них покладалися слідчі й репресивно-каральні функції, зокрема, під час придушення збройних виступів. Іншою особливістю військово-охоронної системи доби Директорії стало залучення спецпідрозділів регулярних військових частин, які мали широкі повноваження. Нормативно-правовою основою їх діяльності стали “Муштровий статут для піхоти”, “Статут внутрішньої служби” та “Статут залогової служби”. До збройних формувань Директорії належали й підрозділи польової розвідки корпусу Січових стрільців, Інформаційного бюро при корпусі військової жандармерії, загони польової та запільної жандармерії. Разом з військовими на них незрідка покладалися й охоронні та жандармсько-поліцейські завдання. У цей період значно активніше проходить напрацювання нормативно-правової бази для створення військово-охоронної системи й державної безпеки оновленої УНР.

Однак у більшості виступів уживані заходи здійснювалися без координації роботи на рівні вищих державних органів. Це призводило до дублювання й паралелізму діяльності щойно створених органів і підрозділів, втручання у функції й обов’язки один одного. Спостерігається посилення ролі й місця МВС. Якщо за доби ЦР і Гетьманату ця державно-виконавча структура, здійснюючи другорядні функції, була номінальною, то тепер ситуація помітно змінюється насамперед шляхом юридичного підпорядкування їй карально-репресивних і правоохоронних органів, а серед них і спеціальних збройних частин.

Законодавчу базу створення в Радянській Україні спеціальних органів і військових формувань було покладено 27 грудня 1918р., коли, опираючись на правове поле РРФСР, у складі НКВС згідно з постановою уряду було створено Всеукраїнську Надзвичайну комісію (ВУНК), до функцій якої входила боротьба з контрреволюцією, спекуляцією, бандитизмом, службовими злочинами тощо. НК запроваджувалися також у губерніях, повітах.

Нормативно-правовим підгрунтям появи військ ВУНК, які пізніше одержали назву внутрішніх, послужив досвід Всеросійської НК (ВНК). 5 січня 1919 р. Президія ВУНК ухвалила рішення про формування власного Особливого корпусу військ (ОКВ) ВУНК. До його складу ввійшли три полки і 14 зведених стрілецьких батальйонів, які знаходились у розпорядженні губернських і повітових НК. Протягом 1918-1920рр. формувалися окремі спеціальні підрозділи по охороні залізниць, водного й залізничного транспорту, шляхів сполучення, сховищ, складів тощо. У цей же час формувався різновид охоронної служби – конвойна варта, яка у вересні 1922р. стала складовою частиною військ ДПУ. Згадані й інші спеціальні військові (напіввійськові) формування знаходились у підпорядкуванні різних державних відомств, що викликало безліч проблем і непорозумінь, суттєво погіршувало ефективність їх використання, призводило до дублювання діяльності, зменшувало військову виучку й готовність. У більшості випадків правовою підставлю їх появи й функціонування були лише підзаконні акти.

28 травня 1919р. Рада Праці й Оборони (РПО) РРФСР ухвалила постанову про об’єднання спеціальних військових формувань у війська внутрішньої охорони республіки (ВВОР) НКВС. Постанова набула чинності й на території України. У розпорядженні Наркомату військових справ (НВС) залишилися лише частини й підрозділи по охороні залізниць, прикордонної та охоронної варти.

На території УСРР, як і РРФСР, яка співпадала з кордонами військових округів, створювалися сектори ВВОР. Їх кількість не була постійною й змінювалася залежно від військово-політичної обстановки. Зокрема, в районах України, підконтрольних Радянській владі, протягом 1919-1920рр. було створено Київський і Харківський сектори військ внутрішньої охорони11 У травні 1920р. на їх базі було створено І Український сектор.. Основним завданням ВВОР (згідно з постановою РПО “Про війська внутрішньої охорони республіки” від 21.04.1920р.) була: охорона: а) державного ладу (шляхом збройної боротьби з контрреволюційними виступами); б) важливих державних органів та установ, промислових, транспортних і водних шляхів сполучення та їх споруд; в)народно-господарських вантажів; г) промислових і сільськогосподарських підприємств тощо. До середини 1920р. у складі ВВОР Українського сектора (штаб його знаходився у Харкові) нараховувалося 10 бригад. Наприкінці року чисельність військ становила 50 тис. чол. Окрім піхоти, в структурі ВВОР були кавалерійські підрозділи, бронеавтомобілі й навіть літаки.

Для придушення повстань і заколотів широко використовувалися польові війська. Лише протягом 1921-1922 рр. органами ВУНК-ДПУ України за їх участю було ліквідовано 89 великих політичних і бандитський угруповань загальним числом 56 тис.чол. Чисельність військ внутрішньої охорони до середини 1921р. зросла до 80 тис. особового складу.

Першого вересня 1920р. згідно з постановою РПО ВВОР одержали нову назву – війська внутрішньої служби Республіки (ВВНУС). Крім війська ВВОР до їх складу ввійшли спеціальні частини й підрозділи інших відомств. Формування ВВНУС здійснювалося за типовими штатами Червоної Армії: дивізія, окрема бригада, полк. Однак їх правовий стан залишався остаточно не вирішеним: в оперативному відношенні вони підпорядковувались НКВС, з усіх інших питань – НВС. Особливий правовий стан лишився за частинами (підрозділами) Всеукраїнської (губернських) НК. Вони формувалися за спеціальними штатами й діяли в інтересах і за завданнями останніх. Перевагою нововведення була організація та здійснення охорони важливих об’єктів країни в структурі окремого виконавчого органу.

19 січня 1921р. РПО ухвалила: “...Війська внутрішньої служби республіки, за виключенням військ ВНК, а також залізничної й водної міліції, передати у військове відомство”. У підпорядкуванні ВУНК залишалися лише ті підрозділи, що обслуговували її НК. Від цього часу ВВНУС припинили самостійне існування. Одночасно зміцнили правовий стан війська Всеукраїнської НК, які у своїй діяльності спиралися на підзаконний акт ВНК від 28.01.1921р. “Основні положення організації діяльності військ ВНК”.

11.05.1921р. з’явилося нове “Положення про організацію військ ВНК”, яке розвивало й уточнювало порядок їх регулювання, службову діяльність, правовий статус, а також функції. Протягом 1921-1922рр. правовий стан військ ВНК (ВУНК), їх організаційна структура, чисельність, система управління й підпорядкування неодноразово змінювалися, що було викликано як об’єктивними, так і суб’єктивними причинами.

Формування й діяльність у Радянській Україні прикордонної охорони були подібною еволюції внутрішніх військ. Відмітність полягала в тому, що протягом 1918-1920рр. організаційні заходи в цьому напрямку практично не здійснювались. Про це, зокрема, свідчать постанова ВУЦВК про Всеукраїнську й місцеві НК, декрет РНК УСРР про їх

структурні зміни й компетенцію (травень 1919р.), інші нормативно-правові документи. Пояснювалося це декількома обставинами: відсутністю кордону між РРФСР й УСРР, присутністю в Україні окупаційних військ, військовою інтервенцією, бойовими діями в умовах громадянської війни.

19 січня 1921р. РПО ухвалила постанову про формування нового виду спеціальних військ – прикордонних. Керівництво ними, зокрема в Україні, покладалося на ВУНК. 15 лютого було затверджено “Інструкцію частинам військ ВНК, що охороняють кордони РРФСР”. Її дія поширювалася на прикордонні частини України, і визначала їх правовий стан у системі військ ВНК (ВУНК), оперативно-службову діяльність, обов’язки посадових осіб тощо. Це був перший нормативно-правовий документ щодо функціонування прикордонних військ радянського періоду. Основні її положення зберегли своє значення певний час і знайшли розширене відбиття в наступних документах, зокрема в “Положенні про охорону кордонів”, затвердженому ВЦВК у липні 1921р. У жовтні 1922р. РПО ухвалила “Положення про окремий прикордонний корпус військ ДПУ”.

1922 рік багато в чому став визначальним у подальшій еволюції сил спеціального призначення радянських республік, зокрема України. Передачею конвойної варти з Наркомюста, а згодом і прикордонних частин з НВС до НКВС практично завершився процес реформування військ ДПУ напередодні утворення СРСР. Структурно це виглядало таким чином: а) внутрішні війська (частини й підрозділи, закріплені безпосередньо за органами ДПУ); б) конвойна варта; в) прикордонна охорона. Загальна їх чисельність сягала за 100 тис. чол. Біля 30% з них дислокувалися в Україні. Від цього часу війська стали невід’ємною складовою частиною правоохоронного й репресивно-карального державного механізму.

Розділ другий – “Організаційно-правові засади функціонування прикордонних та внутрішніх військ в Україні (1923р.-червень1941)” присвячено дослідженню нормативно-правових основ діяльності та функціям військ ДПУ-НКВС. У листопаді 1923р. було створено Об’єднане державне політичне управління СРСР. Згідно з положенням про ОДПУ у його розпорядженні знаходились особливі війська чисельністю, встановленою Радою Праці й Оборони Союзу РСР. У дисертації підкреслюється, що від цього часу розпочалися принципова реорганізація органів державної безпеки та внутрішніх справ, процес створення загальносоюзної охоронно-каральної системи з жорстким централізованим управлінням, важлива роль у якій відводилася внутрішнім і прикордонним військам. Першим нормативно-правовим документом, що оприлюднив їх функції та завдання, став “Статут спеціальної служби військ ОДПУ” (1924р.).

Протягом 1923-1925рр. здійснюються кроки по подальшій реорганізації військ, зокрема прикордонних. Вводиться нумерація й формуються прикордонні округи (серед них Український), встановлюється їх дислокація. 7 вересня 1923р. ЦВК затверджує "Положення про охорону кордонів СРСР", згідно з яким на погранохорону11 Це поняття включало прикордонні війська й прикордонні відділи ДПУ-ОДПУ. покладались обов’язки боротьби з політичною й економічною контрабандою, забезпечення непорушності кордонів, захист населення прикордонних районів тощо. Це був перший нормативно-правовий документ, який детально визначив функції й завдання військових формувань по охороні кордонів. У червні 1927р. ЦВК і РНК СРСР затвердили нову редакцію "Положення...", в якому знайшли відбиття такі нормативно-правові поняття, як політична й санітарна охорона державних кордонів, визначався порядок їх перетинання тощо. Однак у ньому, як і в попередньому, не було правового визначення власне поняття "державний кордон". А знайшло воно відбиття лише в "Положенні про державний кордон СРСР" 1960р.

Іншим напрямком організаційно-правового реформування прикордонної охорони стало поєднання в одному органі (апараті) агентурно-оперативної й військової служби. У