ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

ГРИЦЕНКО ОКСАНА ІВАНІВНА

УДК 342.9

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник: | доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, Мироненко Наталія Михайлівна,

Київський регіональний центр Академії правових наук України, начальник відділу науково-правової експертизи.

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, доцент, Орлюк Олена Павлівна, Науково-дослідний Інститут інтелектуальної власності Академії правових наук України, директор;

кандидат юридичних наук, доцент, Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права.

Провідна установа: | Національна академія державного управління при Президентові України, кафедра державного управління і менеджменту, м. Київ.

Захист відбудеться “10” червня 2005 року о “ 16” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.867.01. в Інституті законодавства Верховної Ради України (04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України.

Автореферат розісланий “10” травня 2005 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат юридичних наук | О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Одним із головних чинників стабілізації економіки нашої держави на сучасному етапі соціально-економічних перетворень є законне та ефективне використання бюджетних коштів, що вимагає впровадження дієвого контролю за даним процесом. Саме цим було обумовлено прагнення держави створити Рахункову палату з наділенням її відповідними контрольними повноваженнями. Останнім часом і в політичних колах, і в науці велика увага приділяється проблемі ефективності та результативності діяльності Рахункової палати, активно досліджуються її взаємовідносини із виконавчою гілкою влади. Проте, єдиних концептуальних підходів щодо вирішення даної проблеми не вироблено. Цьому в значній мірі сприяє наявність протиріч і прогалин у діючому законодавстві України, яке регулює функціонування даного органу. Норми Закону України “Про Рахункову палату” не створюють відповідного підґрунтя для реалізації завдань і функцій, покладених на Рахункову палату. Як наслідок цього, доводиться констатувати, що по багатьом аспектам існуючий організаційно-правовий механізм здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету не сприяє вирішенню проблем сьогодення, що негативно впливає на формування політики, розвиток законодавства, безумовно, на діяльність самої Рахункової палати.

Актуальність теми дослідження обумовлюється також недостатнім ступенем її наукової розробки в доктрині національного адміністративного права. В різні періоди під різними кутами зору до проблеми функціонування Рахункової палати зверталися вітчизняні вчені, зокрема, Ю.Г. Барабаш, І.К. Залюбовська, О.А. Кузьменко, О.В. Мельник, Л.А. Савченко, Н.В. Сидорова, І.П. Устинова, М.В. Харенко, В.С. Шестак. Однак до цього часу у вітчизняній правовій науці відсутня спеціальна теоретична розробка організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати.

В зарубіжній, особливо західноєвропейській правовій науці, протягом останніх десятиріч проблема функціонування органів, подібних за своїм функціональним призначенням Рахунковій палаті в Україні, стала однією з актуальних, що жваво обговорювалося як на концептуальному рівні, так і на рівні конкретно-правового аналізу. В країнах Європи накопичений не тільки теоретичний досвід, а й практика законодавчого регулювання діяльності зазначених органів та застосування відповідного законодавства. Але проблеми, пов’язані з особливостями організаційно-правового забезпечення їх діяльності залишаються прогальними в європейській та світовій літературі. Недостатній рівень розробленості відповідної проблеми у вітчизняній науці, певна однобічність в її дослідженнях за кордоном стали вирішальними факторами у виборі теми даного дисертаційного дослідження.

Сформульовані в дисертації методологія дослідження, теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на роботах вітчизняних і зарубіжних вчених, зокрема: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, В.В. Андріюка, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменка, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Бітяка, А.Б. Венгерова, Н.А. Волкова, П.Б. Евграфова, К. Кернса, Ю.М. Козлова, О.Д. Крупчана, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, Ю.О. Любовича, О.А. Машкова, В.П. Нагребельного, Н.Р. Нижник, Г.І. Петрова, В.Ф. Погорілка, Т. Сааті, В.К. Симоненка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студенікіної, Ю.М. Тихомирова, Б.Н. Топорніна, Ф. Д. Фіночка, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України відповідно до планової теми “Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування” № РК 0104U006941.

Метою дослідження є вирішення теоретичних та науково-практичних питань, що пов’язані з вивченням, аналізом та удосконаленням організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, яке б гарантувало законне та ефективне використання коштів державного бюджету України; здійснення комплексного системного аналізу положень як національного, так і зарубіжного законодавства, теоретичних і практичних розробок із зазначених питань.

Виходячи з цього, основна увага дисертанта зосереджується на вирішенні наступних основних завдань:

- визначити правову природу Рахункової палати;

- визначити і розкрити принципи організації та діяльності Рахункової палати і гарантії їх реалізації;

- дослідити співвідношення функцій і повноважень Рахункової палати;

- проаналізувати правову природу актів Рахункової палати;

- визначити ступінь впливу організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати на її ефективність;

- проаналізувати внутрішню структуру Рахункової палати, встановити її відповідність функціям; розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання структури та функцій Рахункової палати;

- виявити тенденції розвитку системи органів Рахункової палати та визначити основні шляхи удосконалення правового регулювання її створення та функціонування;

- визначити взаємозв’язок етичної поведінки членів Рахункової палати з ефективністю її діяльності, розробити перелік етичних вимог;

- дослідити досвід зарубіжних країн з питань організації та діяльності органів, подібних за своїм функціональним призначенням до Рахункової палати, та розробити пропозиції щодо можливості його використання в організації та діяльності Рахункової палати в Україні.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі розвитку організаційної системи, реалізації функцій та повноважень Рахункової палати, спрямованих на забезпечення законного та ефективного використання коштів державного бюджету України.

Предметом дисертаційного дослідження є теоретико-правові та організаційно-правові засади діяльності Рахункової палати, законодавство України та зарубіжних країн з питань організації та діяльності органів, подібних за своїм функціональним призначенням до Рахункової палати в Україні.

Методи дослідження. Наукове дослідження ґрунтується на комплексі загальних та спеціальних методів пізнання, що дозволило проаналізувати стан та визначити перспективи удосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати. У роботі широко використовувались: індуктивний та дедуктивний методи для узагальнення і аналізу чинного законодавства та практики його застосування в діяльності Рахункової палати; порівняльно-правовий метод для аналізу національних нормативно-правових актів зарубіжних країн з питань організації та діяльності аналогічних Рахунковій палаті органів; історико-правовий метод для вивчення генезису та еволюції правового регулювання контролю за використанням бюджетних коштів; методи аналогії, аналізу та екстраполяції для визначення перспектив розвитку і удосконалення Рахункової палати; соціологічний, статистичний та інші методи для забезпечення вирішення поставлених наукових завдань дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше в національній науці адміністративного права проведене системне, комплексне монографічне дослідження організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, зводяться до наступного:

1. Вперше обґрунтовано визначення правової природи Рахункової палати, виходячи із наявності в неї державно-владних повноважень, як конституційного органу державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади; доведено, що Рахункова палата здійснює контрольну функцію державного управління в сфері використання коштів державного бюджету, при цьому термін державне управління розуміється у широкому аспекті.

2. Дістали подальшого розвитку принципи організації та діяльності Рахункової палати; доведено, що вказані принципи є основоположними ідеями, закріпленими в Законі України "Про Рахункову палату", визначають особливий характер змісту та розповсюджуються на всі етапи її діяльності, складають загальну систему та діють у взаємозв'язку.

3. Вперше визначено гарантії реалізації кожного з принципів організації та діяльності Рахункової палати, розкрито їх зміст. Сформульовані пропозиції щодо їх законодавчого закріплення.

4. Розроблено класифікацію функцій Рахункової палати, запропоновано на законодавчому рівні закріпити за Рахунковою палатою здійснення консультативної, інформаційної, координаційної та функції прогнозування; обґрунтовується висновок, про необхідність поділу аналітично-експертної функції на аналітичну та експертну з відповідним їх правовим закріпленням; формулюються пропозиції щодо удосконалення правового регулювання функцій та повноважень Рахункової палати в напрямку забезпечення їх відповідності.

5. Вперше визначена правова природа актів Рахункової палати; з метою вдосконалення існуючих механізмів їх реалізації пропонується класифікація актів Рахункової палати в залежності від різних критеріїв; доведено, що механізм забезпечення реалізації актів Рахункової палати законодавчо не закріплений, розроблені пропозиції щодо його правової регламентації.

Доведено необхідність розширити повноваження Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду основних актів Рахункової палати; визначено коло суб'єктів, наділених правом подання клопотань.

6. Дістали подальшого розвитку положення щодо ефективності діяльності Рахункової палати: в якості критерію її оцінки запропоновано відповідність отриманого результату поставленим завданням і досягненню бажаного суспільно-корисного результату; останній вбачається в забезпеченні законного та ефективного використання коштів державного бюджету. Пропонується авторський підхід до визначення Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю, теоретично доведено ефективність запропонованого; обґрунтовано доцільність розширення повноважень Рахункової палати в сфері нормотворчості, формуванні правової бази, активізації інформування суспільства.

7. Дістали подальшого розвитку обґрунтування розширення повноважень Рахункової палати щодо здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів.

8. Доведено необхідність наділення Рахункової палати правом законодавчої ініціативи та закріплення обов’язку щодо проведення обов’язкової експертизи нормативно-правових актів з фінансово-бюджетних питань.

9. Вперше на основі аналізу характеру взаємовідносин між структурними підрозділами Рахункової палати проаналізована її внутрішньо-організаційна структура. Запропоновано авторську концепцію функціонування структурних підрозділів Рахункової палати, сформульовані рекомендації щодо удосконалення внутрішньо-організаційних зв’язків між ними.

10. Дістали подальшого розвитку пропозиції щодо створення регіональних структур Рахункової палати; доведено, що в основу розвитку системи органів Рахункової палати має бути покладений принцип централізації.

11. Вперше обґрунтовується необхідність нормативного закріплення переліку етичних вимог до членів Рахункової палати та дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватись у разі їх порушення; доводиться необхідність наділення Колегії Рахункової палати юрисдикційними повноваженнями щодо розгляду справ про притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в роботі концептуальні положення, висновки та практичні рекомендації сприятимуть більш глибокому розумінню сучасного стану організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, ступеня його впливу на її ефективність; визначення напрямів розв’язання пов’язаних з цим теоретичних і практичних проблем.

Теоретичні положення і висновки, обґрунтовані в дисертаційній роботі, можуть бути використані безпосередньо у навчальному процесі при викладенні курсів навчальних дисциплін (“Адміністративне право”, “Фінансове право”), написанні підручників, подальших наукових розробок із цієї проблеми. Висновки і рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства можуть бути використані в нормотворчій діяльності, а також у правозастосовній діяльності при розгляді справ, пов’язаних із порушенням чинного законодавства щодо використання бюджетних коштів.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження були оприлюднені автором на: міжнародному просвітницькому семінарі "Європейське законодавство про свободу інформації та вдосконалення українського законодавства" (м. Київ, 28-29 вересня 2000 року); міжнародній науково-практичній конференції "Європа - Японія -Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" (м. Київ, 17-20 жовтня 2000 року); міжнародній конференції "Аудит державних фінансів. Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту"(м. Київ, 4-5 квітня 2003 року); міжнародній науково-практичній конференції "Адміністративне право в контексті європейського вибору України"(м. Київ, 6-7 лютого 2004 року); міжнародній конференції "Свобода інформації, прозорість та електронне урядування: погляд громадянського суспільства" (м. Київ, 15 травня 2004 року); пройшли апробацію в Рахунковій палаті під час захисту роботи за темою "Етика службової поведінки членів Рахункової палати" перед Комісією під головуванням заступника Голови Рахункової палати та за участі керівництва проекту ТАСІС(м. Київ, 4 березня 2004 року).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені автором у восьми наукових публікаціях, у тому числі в одній монографії (обсягом 10,32 друкованих аркушів), у 4 статтях, 3 з яких у фахових наукових виданнях, 3 тезах доповідей, надрукованих за матеріалами конференцій.

Структура та обсяг дослідження. Дисертація складається із вступу, двох розділів, якими охоплюються вісім підрозділів, висновки до розділів, узагальненого висновку, списку використаних джерел (347 найменувань). Загальний обсяг дисертації складає 224 сторінки, з яких 189 - основний зміст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, формулюються мета і завдання дослідження, визначається об'єкт, предмет дослідження, вказуються методи дослідження та теоретична база, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані щодо апробації і публікації результатів дослідження.

Розділ перший "Теоретично-правові основи діяльності Рахункової палати" складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Рахункова палата: історична ретроспектива створення та розвитку її правового статусу" проаналізовано розвиток наукової думки щодо теоретико-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, розкрито історичну ретроспективу створення Рахункової палати та зміни її правового статусу.

Аналіз літератури з досліджуваної проблеми дозволив виявити принципові розбіжності в підходах до визначення правового статусу Рахункової палати як: самостійного органу; органу парламентського контролю; органу контрольної влади; органу квазіконтрольної влади. Домінуючим є визнання Рахункової палати органом парламентського контролю. Обґрунтувавши наукову гіпотезу, що Рахункова палата є органом державної влади, в роботі формулюється висновок, що вона не може бути віднесена до органу парламентського контролю. Аналіз структурно-функціональних характеристик Рахункової палати дозволив дійти висновку, що вона не може бути віднесена до жодної із закріплених Конституцією України гілок влади.

Обґрунтовується, що Рахункова палата як орган державної влади здійснює контрольну функцію державного управління, яка знаходить свій прояв в структурних та функціональних механізмах організаційного впливу на стан та розвиток процесу використання коштів державного бюджету, зміст якої визначений законодавством України. Відзначається, що діяльність Рахункової палати має "наскрізний" управлінський характер у сфері контролю за використанням коштів державного бюджету щодо кожної з визначених гілок влади, це дає підстави стверджувати про наявність в неї надвідомчих повноважень.

Досліджується статус Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю. Звертається увага на те, що при такому підході до визначення її правової природи доцільно враховувати як функціональний так і структурний аспекти.

На підставі проведеного аналізу, автором робиться загальний висновок по підрозділу, що Рахункова палата є конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України, гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері використання коштів державного бюджету.

У підрозділі 1.2. “Принципи організації та діяльності Рахункової палати і гарантії їх реалізації” визначені принципи організації та діяльності Рахункової палати, розкриті гарантії їх реалізації.

Зазначається, що принципи Рахункової палати є основоположними ідеями, закріпленими в Законі України "Про Рахункову палату", визначають особливий характер змісту та розповсюджуються на всі етапи її діяльності, складають загальну систему та діють у взаємозв'язку. Пропонується за напрямком дії класифікація принципів Рахункової палати на принципи діяльності і принципи організації. До першої групи віднесені принципи законності, об'єктивності, незалежності, гласності, прозорості, дієвості, цілеспрямованості та наукової обґрунтованості, безперервності, системності. До другої - принципи плановості, колегіальності і єдиноначальності, ієрархічності, диференціації функцій.

Обґрунтовується, що ступінь реальності принципів Рахункової палати залежить від наявності та дієвості гарантій їх реалізації; незабезпеченість принципів гарантіями в повному обсязі спричиняє до їх декларативності. На підставі аналізу Закону України "Про Рахункову палату" автором розкриті і детально проаналізовані гарантії реалізації кожного з принципів Рахункової палати, визначена ступінь забезпечення зазначених принципів гарантіями. Зазначається, що особливість кожного принципу обумовлює диференційований підхід до визначення гарантій їх реалізації. Доведено, що більшість принципів Рахункової палати, зокрема, принципи законності, об'єктивності, незалежності, гласності, прозорості, дієвості, цілеспрямованості та наукової обґрунтованості, системності, плановості, не забезпечені відповідними гарантіями. Обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення поруч із принципами організації та діяльності Рахункової палати гарантій їх реалізації.

У підрозділі 1.3. “Функції і повноваження Рахункової палати” досліджено функції Рахункової палати, розроблено їх класифікацію, встановлено ступінь відповідності повноважень функціям. Результатом аналізу законодавства про Рахункову палату та загальних положень державно-правової теорії, стало визначення функцій Рахункової палати як основних напрямків діяльності Рахункової палати, які розкривають і конкретизують її сутність та призначення, виникають і розвиваються відповідно до мети і завдань Рахункової палати, спрямовані на вирішення цих завдань, забезпечуються відповідними повноваженнями та правовими засобами їх реалізації.

Доводиться, що всі функції державного управління, зокрема, планування, організації, координації, аналітична, експертна, контрольно-ревізійна, за винятком функцій регулювання і прогнозування, властиві Рахунковій палаті. Також, Рахункова палата здійснює консультативну та інформаційну функції. Основною функцією є контрольно-ревізійна; експертна та аналітична функції, які є основою для здійснення контрольно-ревізійної функції, визначаються допоміжними; інформаційна, координаційна, консультативна, організаційна та функція планування фактично забезпечують здійснення основних і допоміжних функцій і відносяться до обслуговуючих.

З метою попередження та своєчасного запобігання прийняттю неправомірного акту управління, розробки рекомендацій відносно вимог до їх ефективності, доводиться необхідність наділення Рахункової палати функцією прогнозування в сфері використання бюджетних коштів. Наголошується, що прогнозування має здійснюватися на основі комплексного аналізу об'єктивних і суб'єктивних причин, факторів, серед яких значне місце посідають людський фактор, прогалини і суперечності в діючому законодавстві. Обґрунтовується необхідність поєднання перспективного і нормативного прогнозування. Основними принципами прогнозування пропонується визначити принципи системності, наукової обґрунтованості, варіантності, веріфіціруємості.

Доводиться наявність двох різних напрямків діяльності Рахункової палати, що вказує на співіснування двох видів функцій - аналітичної та експертної. Констатується, що аналітична функція здійснюється як за результатами експертної функції, так і за результатами інших напрямків діяльності Рахункової палати, зокрема, контрольно-ревізійної діяльності. На цій основі обґрунтовується необхідність поділу аналітично-експертної функції Рахункової палати на аналітичну та експертну.

Ефективність координації діяльності Рахункової палати з органами державної влади залежить від наявності організаційного забезпечення. У зв’язку з цим пропонується створити Координаційну Раду як самостійний орган з дорадчими фунціями, до складу якого повинні увійти керівники органів державної влади, діяльність яких підлягає координації. Прийняття рішень, а в подальшому укладення адміністративних договорів повинні стати основними правовими формами діяльності Координаційної Ради.

Удосконалення консультативної функції Рахункової палати обумовлено необхідністю надання допомоги органам державної влади при прийнятті ними нормативно-правових актів або управлінських рішень з бюджетно-фінансових питань ще до стадії використання бюджетних коштів, що матиме превентивну спрямованість.

При встановленні співвідношення функцій Рахункової палати з повноваженнями доведено наявність їх невідповідності. Дисертант звертає увагу на те, що головним чином це характерно для основної функції Рахункової палати - контрольно-ревізійної, для здійснення якої відсутні більшість повноважень, які є обов'язковими для реалізації зазначеної функції. Підкреслюється, що існуюча невідповідність повноважень функціям унеможливлює ефективну роботу Рахункової палати, вимагає свого усунення на законодавчому рівні.

У підрозділі 1.4. “Акти Рахункової палати, їх класифікація” виходячи з аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства визначена правова природа актів Рахункової палати. З метою вдосконалення існуючих механізмів їх реалізації пропонується класифікація актів Рахункової палати за такими критеріями: змістом, суб'єктом прийняття, дією в часі, сферою дії, способу впливу або юридичними наслідками, адресатом, суб'єктом звернення, рівнем узагальнюючої інформації, правовою підставою надання, рівнем дії, напрямами діяльності департаментів, формами здійснення заходів, напрямами діяльності Рахункової палати, наслідками.

Основними актами Рахункової палати є постанови, висновки, звіти, листи-інформації. Зазначені акти є підсумком всієї діяльності Рахункової палати, в яких знаходить свій юридичний прояв реалізація завдань, функцій і повноважень Рахункової палати. Сьогодні відсутнє законодавче закріплення спеціального механізму забезпечення реалізації основних актів Рахункової палати. Передбачена законодавством форма їх реалізації, а саме доведення їх змісту до адресату: Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, прокуратури, виявляється неефективною, що породжує загрозливу тенденцію їх неврахування в діяльності зазначених органів. Обґрунтовуються пропозиції щодо розробки та правового закріплення механізму забезпечення реалізації основних актів Рахункової палати.

Функціонуванню Рахункової палати як демократичного органу буде сприяти наявність процедури перегляду основних актів Рахункової палати. З цією метою доводиться необхідність розширення повноважень Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду її основних актів, пропонується в Законі України “Про Рахункову палату” встановити вичерпний перелік підстав звернень до Рахункової палати з клопотанням про перегляд рішення, а також визначити коло суб'єктів, наділених зазначеним правом.

Внутрішньо-організаційні акти Рахункової палати містять вимоги до звітів та висновків щодо наявності в них узагальнюючої оцінки законності, доцільності, ефективності, своєчасності і повноти використання коштів державного бюджету. В той же час, в Законі України “Про Рахункову палату” та в зазначених актах Рахункової палати відсутні норми, які б визначали зміст цих оціночних понять. В зв’язку з цим, доводиться необхідність доповнити Бюджетний кодекс України нормами, в яких знайшли б своє визначення та закріплення поняття “недоцільність”, “несвоєчасність” та “неповнота” використання бюджетних коштів, а також критерії їх оцінки.

Відмежування адміністративної і кримінальної відповідальності за скоєння правопорушень в сфері використання бюджетних коштів пропонується за ознаками їх об’єктивної сторони. Так, адміністративна відповідальність службових осіб має наступати за недоцільність, неефективність, несвоєчасність, неповноту використання бюджетних коштів, а кримінальна відповідальність – за перевищення повноважень при використанні бюджетних коштів.

Розділ другий “Основні напрями удосконалення організації та діяльності Рахункової палати” складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Удосконалення організаційно-правового забезпечення розвитку аналітичної та прогностичної функцій Рахункової палати як засіб підвищення ефективності її діяльності” визначено ефективність діяльності Рахункової палати та її критерії, запропоновано шляхи удосконалення організаційно-правового забезпечення розвитку аналітичної та прогностичної функцій Рахункової палати. Основним критерієм ефективності діяльності Рахункової палати визначається відповідність отриманого результату поставленим завданням і досягненню бажаного суспільно-корисного результату; останній вбачається в забезпеченні законного та ефективного використання коштів державного бюджету. Обґрунтовується, що Рахункова палата, основною функцією якої сьогодні є контрольно-ревізійна, в процесі своєї діяльності не вирішує проблеми існування незаконного та неефективного використання коштів державного бюджету. Обґрунтовується недоцільність подальшого розвитку контрольно-ревізійної функції Рахункової палати через наділення її правозастосовчими повноваженнями.

Пропонується змінити підхід до вирішення зазначеної проблеми. З цією метою обґрунтовується наукова гіпотеза щодо необхідності наділення Рахункової палати функцією прогнозування та підвищення ролі аналітичної функції, які повинні стати основними. На думку дисертанта їх реалізація надасть можливість попереджувати та своєчасно запобігати прийняттю неправомірних актів управління. Надання Рахунковою палатою відповідним органам державної влади аналітично-прогностичних матеріалів про причини порушень, що виникають при використанні бюджетних коштів, забезпечить якісно новий рівень їх інформування, поліпшить координацію дій зазначених органів щодо проведення законодавчої політики по усуненню негативних тенденцій в цій сфері.

Суттєвим підґрунтям для реалізації аналітичного та прогностичного напрямку діяльності Рахункової палати є здійснення контрольно-ревізійної та експертної функцій, оскільки виявлення прогалин та недоліків законодавчих актів в процесі контрольно-ревізійної та експертної діяльності, дозволять вже на початковому етапі вказати на можливі фінансові наслідки, що можуть виникнути при їх застосуванні на практиці.

Розширення повноважень в сфері нормотворчості, формуванні правової бази, активізації інформування суспільства забезпечить повноцінне функціонування Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю. Доводиться, що реалізації зазначених повноважень сприятиме закріплення за Рахунковою палатою обов’язку щодо проведення обов’язкової експертизи нормативно-правових актів з бюджетно-фінансових питань, здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів, наділення її правом законодавчої ініціативи.

Визначення аналітичної і прогностичної функцій Рахункової палати основними, стане радикальною реформою у співвідношенні та розмежуванні діяльності Рахункової палати і Державної контрольно-ревізійної служби, оскільки дозволить уникнути дублювання в їх функціонуванні.

Обґрунтовується необхідність підсилення аналітичної складової змісту основних актів Рахункової палати, які надсилаються Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України, що повинно знайти адекватне відображення в механізмі їх реалізації. Запропоновано механізм реалізації основних актів шляхом наступної процедури: узагальнення та рекомендації, що містяться в актах Рахункової палати є основою для підготовки відповідного законопроекту, який вноситься Рахунковою палатою до Верховної Ради України. Такий законопроект має бути обов'язковим для першочергового розгляду на пленарному засіданні парламенту відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Пропонується внесення відповідних змін в статтю 93 Конституції України.

У підрозділі 2.2. “Правове забезпечення внутрішньо-організаційних відносин Рахункової палати та його розвиток” аналізується стан правового забезпечення внутрішньо-організаційних відносин Рахункової палати та основні напрямки його розвитку, досліджується найбільш оптимальний шлях реорганізації внутрішньої структури Рахункової палати.

На основі аналізу характеру взаємовідносин між структурними підрозділами, констатується, що внутрішньо-організаційна структура Рахункової палати відноситься до змішаного типу організаційних структур, який характеризуються лінійним та лінійно-штабним типом. Виходячи з аналізу загальнотеоретичних підходів щодо шляхів вдосконалення структури органів управління та органів державної влади, найбільш оптимальними напрямами удосконалення структури Рахункової палати визначаються створення гнучкої і чутливої до змін структури та відповідність організаційної структури функціям. Запропонований перерозподіл функцій Рахункової палати і визначення основними аналітичної і прогностичної функцій обумовлює необхідність реформування її структури, появу нових структурних одиниць. Так, з метою забезпечення аналітично-прогностичного напрямку діяльності Рахункової палати обґрунтовується необхідність створення аналітично-прогностичного департаменту Рахункової палати на базі управління внутрішніх стандартів, аналітики та розвитку та визнання його основним структурним підрозділом Рахункової палати. Доводиться необхідність включення до складу зазначеного департаменту: управління моніторингу, яке включатиме відділи наукового моніторингу, моніторингу контрольно-ревізійної діяльності, міжнародного моніторингу; управління прогнозування; управління законопроектних робіт, до якого доцільно включити відділи законопроектних робіт з питань державного бюджету, з питань місцевих бюджетів, з інших фінансових питань.

Для реалізації експертної функції доцільно створити в структурі Рахункової палати департаменти: експертизи нормативно-правових актів та міжнародних договорів; експертизи проектів нормативно-правових актів та проектів міжнародних договорів. З метою реалізації консультативної функції пропонується створення відділу консультацій. Організаційний напрямок діяльності Рахункової палати має бути забезпечений відділами: етики, внутрішнього контролю, по вивченню проблем діяльності Рахункової палати. Інші структурні підрозділи Рахункової палати пропонується залишити без змін.

Підрозділ 2.3. “Система органів Рахункової палати та основні принципи її побудови” присвячується дослідженню тенденцій розвитку системи органів Рахункової палати та визначенню основних шляхів удосконалення правового регулювання її функціонування. Розглянуто і проаналізовано історичну ретроспективу створення регіональних структур Рахункової палати в Україні. З метою пошуку найбільш оптимальних напрямків побудови та розвитку системи органів Рахункової палати в Україні проаналізований досвід функціонування регіональних структур аналогічних органів зарубіжних країн. Констатується існування трьох базових моделей: децентралізованої; централізованої; і змішаної - централізовано-децентралізованої.

В основу функціонування регіональних структур Рахункової палати в Україні пропонується покласти принцип централізації, який передбачає адміністративне підпорядкування регіональних структур центральному апарату Рахункової палати в питаннях розподілу та здійснення повноважень, прийняття рішень та фінансування, що на думку дисертанта, дозволить зробити діяльність Рахункової палати системною, всеохоплюючою та скоординованою. Це надасть можливість охопити єдиним контролем та експертизою використання бюджетних коштів всіх рівнів, що не лише зведе до мінімуму допущення помилок при аналізі, а й дозволить за його результатами приймати виважені рішення, надасть більш широкого погляду на проблеми використання державних коштів, сприятиме оперативності діяльності Рахункової палати.

З метою уникнення можливої залежності керівників регіональних структур від місцевої влади цілком виправданим, на думку дисертанта, є створення централізованих регіональних структур шляхом охоплення декількох областей.

Визначення основними функціями регіональних структур функції контролю за використанням коштів державного бюджету розпорядниками нижчого рівня і місцевих бюджетів та функції експертизи нормативних актів органів місцевого самоврядування обумовлено необхідністю забезпечення центрального апарату Рахункової палати повною інформацією для подальшого її узагальнення і аналізу. Проведення централізованого комплексного контролю та експертизи одночасно регіональними підрозділами та профільним департаментом центрального апарату Рахункової палати по системі відповідного головного розпорядника коштами дозволить відслідковувати рух коштів від головного розпорядника до розпорядника нижчого рівня, що дасть можливість оцінити в цілому по країні стан використання коштів за окремим напрямом роботи.

Здійснена спроба розробити комплексний функціональний механізм взаємодії регіональних структур із структурними підрозділами центрального апарату Рахункової палати, регіональними структурами Рахункової палати та органами влади на місцях. Обґрунтовується необхідність залучення керівництва регіональних підрозділів до засідань Колегії Рахункової палати, на яких розглядаються результати проведених комплексних перевірок, плани діяльності, методологія перевірок з метою підвищення ефективності виконання завдань на рівні регіону.

У підрозділі 2.4. “Етичні вимоги до членів Рахункової палати та їх законодавче врегулювання” розкривається сутність етичних вимог до членів Рахункової палати, пропонується їх нормативне закріплення. На якість виконання членами Рахункової палати службових обов'язків позитивно впливають: 1) встановлені Законом України “Про Рахункову палату” гарантії уникнення зовнішнього впливу, йдеться про ускладнені організаційні процедури, які визначають особливий порядок призначення членів Рахункової палати, усунення їх з посади, притягнення до відповідальності, підвищене матеріальне забезпечення і соціальний захист; 2) недопущення прояву суб’єктивізму членів Рахункової палати у ставленні до виконання службових обов’язків, який залежить від їх морально-етичних якостей.

Обов’язок додержання етичних норм членами Рахункової палати не випливає з положень Закону України "Про державну службу" та "Правил поведінки державного службовця", оскільки члени Рахункової палати мають правовий статус, що встановлений Конституцією та спеціальними законами України. В зв’язку з цим, обґрунтовується потреба розробки етичних норм поведінки для членів Рахункової палати, професійна діяльність яких характеризується своєю специфікою. Пропонується наступний перелік етичних вимог для членів Рахункової палати: надійність; довіра; чесність; незалежність; об'єктивність; неупередженість; професійна конфіденційність; компетентність; повага до колег; повага до осіб, у спілкуванні з якими реалізується їх професійна діяльність. Детально досліджується питання уникнення конфлікту інтересів. Обґрунтовується необхідність приведення до присяги членів Рахункової палати як додаткової гарантії належної етичної поведінки та юридичної відповідальності.

Пропонується встановити наступні заходи дисциплінарної відповідальності за порушення етичних вимог: усне зауваження; письмове зауваження; часткове або повне депреміювання на визначений термін; повідомлення через засоби масової інформації фактів про порушення членом Рахункової палати норм етики та заходи, яких вживала до нього Рахункова палата; дострокове звільнення з посади. Остання санкція може бути застосована в разі повторного порушення етичних норм, ігнорування встановлених до нього заходів впливу, або у випадках, коли це порушення завдало шкоди Рахунковій палаті. Обґрунтовується необхідність наділення Колегії Рахункової палати юрисдикційними повноваженнями щодо розгляду справ про притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати та прийняття по ним рішень.

Підкреслюється, що закріплення в законодавстві переліку визначених етичних вимог до членів Рахункової палати та встановлення дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватись у разі їх порушення, позитивно вплине на ставлення членів Рахункової палати до виконання службових обов’язків, а й відповідно сприятиме підвищенню ефективності функціонування Рахункової палати в цілому.

У висновках викладено загальні підсумки дисертаційного дослідження, які характеризуються теоретичною новизною та практичним значенням.

1. Аналіз національного законодавства, загальнотеоретичних розробок дозволили дисертанту, виходячи із наявності у Рахункової палати ознак притаманних органу державної влади, визначити її як конституційний орган державної влади, який не відноситься до жодної, з закріплених Конституцією України гілок влади, на який покладено здійснення контрольної функції державного управління в сфері використання коштів державного бюджету.

2. Розкриття змісту принципів Рахункової палати та гарантій реалізації кожного з принципів свідчить про низьку ефективність їх впливу на здійснення Рахунковою палатою покладених на неї функцій та повноважень. Причина декларативності принципів полягає в незабезпеченості їх відповідними гарантіями. Кожний принцип вимагає диференційованого підходу до визначення відповідних гарантій забезпечення його реалізації, що повинно знайти своє адекватне правове закріплення.

3. Аналіз законодавчого регулювання та практики діяльності Рахункової палати свідчить, що їй властиві всі функції державного управління, за винятком функції регулювання і прогнозування. Сьогодні характерним є незабезпеченість функцій Рахункової палати її повноваженнями, що вимагає свого вирішення на нормативному рівні. Подальший розвиток контрольно-ревізійної функції Рахункової палати визнається неефективним: по-перше, це призведе до функціонування в державі аналогічних за функціональними характеристиками органів – Рахункової палати і Державної контрольно-ревізійної служби; по-друге, здійснення контрольно-ревізійної функції само по собі не вирішує проблеми існування незаконного та неефективного використання коштів державного бюджету.

Вирішити зазначену проблему можливо шляхом покладення на Рахункову палату функції прогнозування та підвищення в її діяльності ролі аналітичної функції, які повинні стати основними. Основна мета здійснення контрольно-ревізійної та експертної функцій - отримання фактів для реалізації аналітичного та прогностичного напрямку діяльності.

З метою надання допомоги органам державної влади при прийнятті ними нормативно-правових актів або управлінських рішень з бюджетно-фінансових питань необхідно удосконалити організаційно-правове забезпечення консультативної функції Рахункової палати.

Організаційною гарантією удосконалення реалізації координаційної функції є створення Координаційної Ради як самостійного органу з дорадчими функціями, до складу якого повинні увійти керівники органів державної влади, діяльність яких підлягає координації.

Організація та діяльність Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю обумовлює необхідність розширення її повноважень, зокрема в сфері нормотворчості, формуванні правової бази, активізації інформування суспільства. Реалізація зазначеного висновку передбачає покладення на Рахункову палату обов’язку щодо проведення обов’язкової експертизи нормативно-правових актів з бюджетно-фінансових питань, здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів, наділення Рахункової палати правом законодавчої ініціативи.

4. Серйозною проблемою в діяльності Рахункової палати в сфері використання бюджетних коштів є відсутність спеціального механізму забезпечення реалізації основних актів Рахункової палати, якими є постанови, звіти, висновки, листи-інформації. В зазначених актах знаходить свій юридичний прояв реалізація завдань, функцій і повноважень Рахункової палати. В той же час направлення зазначених актів Рахункової палати не породжує обов’язку органу державної влади, якому вони надсилаються(Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України, тощо) вчинити відповідні дії.

Необхідно ліквідувати зазначену прогалину в діючому законодавстві. Закріплення обов’язку врахування актів Рахункової палати саме зазначеними органами державної влади дозволить уникнути багатьох ускладнень при прийнятті ними нормативно-правових актів, за рахунок науково-практичної зваженості актів Рахункової палати та фахової спеціалізації самого органу через високий рівень узагальнення практики правозастосування у відповідній сфері суспільних відносин.

5. Оскільки в діяльності будь-якого органу можливо допущення помилок в процесі прийняття рішень, доцільно розширити повноваження Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду її основних актів. Одночасно з цим пропонується встановити в Законі України “Про Рахункову палату” вичерпний перелік підстав, за наявності яких можна звертатися до Рахункової палати з клопотанням про перегляд рішення та визначити коло суб'єктів, наділених зазначеним правом.

6. Наявність об’єктивного діалектичного взаємозв’язку та взаємообумовленості структури та функцій Рахункової палати дає підстави стверджувати, що перерозподіл функцій обумовить необхідність реформування структури Рахункової палати.

7. Запровадження функціонування регіональних структур Рахункової палати за принципом централізації діяльності Рахункової палати забезпечить системність діяльності Рахункової палати. Перевага централізації у взаємовідносинах центрального апарату Рахункової палати з її регіональними структурами надасть можливість охопити єдиним контролем та експертизою використання бюджетних коштів всіх рівнів, зведе до мінімуму допущення помилок при аналізі, надасть більш широкого погляду на проблеми використання державних коштів та можливість прийняття виважених рішень.

8. Зменшення впливу суб’єктивного фактора на ефективність діяльності Рахункової палати пов’язано з нормативним закріпленням переліку етичних вимог до членів Рахункової палати та встановленням дисциплінарних стягнень за їх порушення. Ще одним важелем в підвищенні ефективності діяльності Рахункової палати є розширення юрисдикційних повноважень Колегії Рахункової палати щодо розгляду справ про притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати та прийняття по ним рішень.

9. Невирішеність проблеми відносно визначення правових понять в бюджетно-фінансовій сфері негативно впливає на ефективність діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, пропонується закріпити в Бюджетному Кодексі України визначення таких понять “недоцільність”, “неефективність”, “несвоєчасність” та “неповнота” використання бюджетних коштів, визначити критерії їх оцінки, детально розмежувати поняття "ефективність" за критеріями "повністю" або "частково". Реалізація цих пропозицій дозволить на практиці уникнути залежності оцінки поняття від суб'єктивного підходу осіб, які її надають.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Гриценко О.І. Рахункова палата: державно-правова природа, сучасний стан, перспективи розвитку. – Запоріжжя: ВАТ “Мотор Січ”, 2004. – 140 с.

Гриценко О.І. Принципи організації та діяльності Рахункової палати // Українське право. – 2002. - № 1. – С. 97-100.

Гриценко О.І. Теоретичні напрямки трансформації функцій Рахункової палати та шляхи їх удосконалення // Наукові записки КУТЕП: Щорічник. – Вип.3. – Київ: Знання України. – 2003. - С.557- 566.

Гриценко О.І. Місце Рахункової палати у системі державного апарату України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 23. – Київ: Інститут держави