НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

ІВАНОВА Анастасія Юріївна

УДК 342.5 (477) (091) „191/192”

ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС І ЗАКОНОДАВЧА ТЕХНІКА У ПЕРІОД ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ, ГЕТЬМАНАТУ ТА ДИРЕКТОРІЇ

Спеціальність 12.00.01 — теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ — 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі історико-правових досліджень Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Науковий керівник – кандидат юридичних наук,

старший науковий співробітник,

заслужений юрист України

УСЕНКО Ігор Борисович,

Інститут держави і права

ім. В. М. Корецького НАН України,

завідувач відділу історико-правових досліджень

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

ТИМОЩУК Олександр Валентинович,

Таврійський національний університет

ім. В. І. Вернадського (м. Сімферополь),

декан юридичного факультету

кандидат юридичних наук, доцент

ОКІПНЮК Володимир Тарасович,

Національна академія Служби безпеки

України (м. Київ), заступник завідувача

кафедри теорії та історії держави і права

Провідна установа – Національна юридична академія України

ім. Ярослава Мудрого (м. Харків),

кафедра історії держави і права України

і зарубіжних країн

Захист відбудеться 8 липня 2005 р. о 17 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 6 червня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т. І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність дисертаційного дослідження. Однією з найважливіших функцій держави є регулювання суспільних відносин шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки, у тому числі прийняття законів.

Відповідно на сучасному етапі суспільного розвитку України науковці та практики дедалі частіше звертаються до проблем удосконалення законодавчого процесу. Проте, деякі його аспекти досі залишаються неурегульованими, а наявні нормативні положення часто є теоретично недосконалими, що негативно відбивається на процесі правотворення і наступного правозастосування. Свідченням цього є значна кількість змін та доповнень до законодавчих актів, колізії та суперечності між діючими нормами та багато ін. Негативно впливає на якість законодавчих актів і відсутність унормованих вимог до законодавчої техніки, зокрема так званого закону про закони, дискусії щодо якого в науковій літературі та в стінах парламенту точаться вже не один рік.

Передумовою подальшого удосконалення та розвитку законодавчого процесу та законодавчої техніки є комплексне використання здобутків теорії та практики законотворення. Отже, важливого значення набуває врахування світового і власного історичного досвіду.

Особливий інтерес викликає один із визначальних етапів становлення державності України – період української революції 1917 – 1920 рр. Проте, цікавим і теоретично актуальним питанням законодавчого процесу та законодавчої техніки часів Української Центральної Ради (далі – УЦР), Гетьманату П. Скоропадського та Директорії досі приділялося мало уваги (історіографія проблеми висвітлюється у першому розділі роботи).

Водночас відомо, що протягом цього короткого проміжку часу на території України існувало декілька держав з різними формами правління. Кожна з них мала свої особливості у здійсненні законодавчого процесу, у викладенні текстів законодавчих актів, а також здобутки та прорахунки у галузі законотворення.

Цей унікальний вітчизняний досвід дає змогу сучасним правникам та історикам скористатися практичними висновками, отриманими при аналізі діяльності досліджуваних державних утворень.

Саме тому дослідження законодавчого процесу та законодавчої техніки в період УЦР, Гетьманату П. Скоропадського та Директорії є актуальним для історико-правової науки, а також, сприятиме роботі фахівців у напрямі удосконалення сучасних законодавчого процесу та законодавчої техніки.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов’язано з плановою тематикою відділу історико-правових досліджень Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, зокрема з темами: “Правовий звичай як джерело українського права: історико-юридичне дослідження” (номер державної реєстрації 0102U001601) та “Проблеми становлення і розвитку українського права: наукознавчий аспект” (номер державної реєстрації 0104U007593).

Метою дослідження є виявлення і узагальнення досвіду УЦР, Гетьманату П. Скоропадського (Української Держави) та Директорії з питань законодавчого процесу і законодавчої техніки та внесення пропозицій щодо його використання. Досягнення вказаної мети зумовило необхідність вирішення таких основних завдань:

з’ясувати стан наукового дослідження проблеми, зміст понять законодавчого процесу і законодавчої техніки;

розглянути умови, у яких функціонували наділені законодавчими повноваженнями державні органи досліджуваного періоду, та визначити їх вплив на порядок підготовки, прийняття і введення в дію нормативно-правових актів, а також на рівень законодавчої техніки;

виявити та проаналізувати нормативно-правові акти, що регулювали законодавчий процес та законодавчу техніку у досліджуваний період;

визначити наявність чи відсутність зв’язку (наступності) між масивом нормативно-правових актів Російської імперії, Російської республіки часів Тимчасового уряду, Української Народної Республіки (УЦР та Директорії) і Української Держави в галузі регулювання законодавчого процесу та законодавчої техніки;

встановити основні етапи підготовки, прийняття і введення в дію законодавчих актів у період УЦР, Гетьманату П. Скоропадського та Директорії;

визначити основні правила викладення та структуризації нормативно-правового матеріалу, якими користувалися при виготовленні текстів законодавчих актів, зокрема правила нормативно-структурної, логіко-лексичної побудови тексту проекту нормативно-правового акта, його зовнішнього оформлення та ін.;

узагальнити відповідний досвід УЦР, Гетьманату П. Скоропадського та Директорії і сформулювати пропозиції щодо його використання у сучасній Україні.

Об’єктом дисертаційного дослідження є правові відносини, що виникали в процесі підготовки (в т. ч. юридико-технічного опрацювання), прийняття та введення в дію законодавчих актів у період УЦР, Гетьманату П. Скоропадського та Директорії.

Предметом дисертаційного дослідження є законодавчий процес та законодавча техніка в період УЦР, Гетьманату та Директорії.

Методологію дисертаційного дослідження складає комплекс філософських, загальнонаукових і спеціально-наукових методів і принципів наукового пізнання.

Дослідження ґрунтується на діалектико-матеріалістичному філософському підході, що передбачає визнання наявності об’єктивних державно-правових закономірностей та можливості їх пізнання. Законодавчий процес та елементи законодавчої техніки досліджуваних держав розглядалися в їх динаміці і взаємозв’язку з іншими явищами та процесами.

Системний та історико-правовий методи використовувалися на кожному етапі дослідження. Спираючись на загальні принципи законотворчої діяльності, визначені конкретні закономірності здійснення законодавчого процесу у досліджуваний період. Використання методів аналізу й синтезу, узагальнення, індукції та дедукції дало можливість виявити та систематизувати відносини, що входять до предмету дослідження.

При аналізі законодавчих актів досліджуваних держав застосовувались структурний та формально-юридичний методи. Принцип додержання об’єктивності є провідним принципом наукового дослідження та тісно пов’язаний з принципом історизму. При визначенні послідовності етапів дослідження та викладення матеріалу застосовувався хронологічний метод.

Аналіз загалу зібраного матеріалу та побудова висновків проводились із використанням порівняльного методу, що сприяв об’єктивності оцінок, визначенню оптимальних форм існування досліджуваних предметів та явищ.

У ході дослідження застосовувалися й інші принципи та методи.

Джерельну базу дослідження склали архівні документи та матеріали, що зберігаються у фондах Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, періодичні видання того часу, роботи науковців, нормативно-правові акти, які діяли у досліджуваний період, конституційні проекти, проекти інших нормативних актів та пояснювальні записки до них, протоколи засідань органів вищої державної влади та інших органів, які брали участь у законодавчому процесі, а також листування цих органів між собою та інші історичні документи.

Наукова новизна одержаних результатів, насамперед, визначається тим, що дана робота є першим в Україні самостійним комплексним дослідженням, виконаним на монографічному (дисертаційному) рівні, яке присвячене проблемам законодавчого процесу та законодавчої техніки у період УЦР, Гетьманату П. Скоропадського та Директорії. У дисертаційній роботі на основі аналізу архівних матеріалів, публікацій у періодичних виданнях та законодавчих матеріалів того часу комплексно досліджено, яким чином відбувалася підготовка, прийняття та введення в дію законодавчих актів, виокремлено основні стадії законодавчого процесу в досліджуваних державних утвореннях, визначено основні правила викладення та структуризації нормативно-правового матеріалу, якими користувалися при виготовленні текстів законодавчих актів. Окремо автор зупинився на питаннях запровадження української мови і термінології в нормотворчу практику, на спробах систематизації законодавства 1917 –  рр.

Найістотнішими результатами дослідження, що зумовлюють його новизну і визначають внесок автора у розроблення зазначеної проблематики, є наступні положення і висновки:

Авторське визначення терміна “законодавчий процес” як сукупності законодавчо врегульованих послідовних дій уповноважених суб’єктів, що спрямовані на встановлення нових, зміну або скасування діючих законодавчих актів.

Положення про те, що УЦР загалом сприйняла досвід Російської імперії у галузі законотворення, з урахуванням особливостей, пов’язаних із відмінностями форм державного правління та побудови державного апарату УНР та Російської імперії. Водночас у Конституції УНР, прийнятій 29 квітня  р., запропоновано законодавчу процедуру демократичнішу, ніж передбачена законами Російської імперії, зокрема закріплено право народної законодавчої ініціативи, яке доцільно передбачити і в сучасному конституційному законодавстві.

Висновок, що практика одноосібного прийняття Гетьманом П. Скоропадським остаточних рішень законодавчого характеру призводила до численних порушень встановленої процедури прийняття законів та негативно впливала на якість законодавчих актів.

Положення про те, що незважаючи на негативну тенденцію зосередження всієї повноти влади, в т. ч. і законодавчої, в руках С. В. Петлюри, у ряді законопроектів, підготовлених за часів Директорії, передбачалися демократичні засади законодавчого процесу. Зокрема пропонувалося заснування представницького органу – Державної Народної Ради, а також досить детально регламентувалась процедура прийняття законодавчих актів.

Висновок, що в період Директорії одним із пріоритетних напрямів діяльності уряду було визнано проведення систематизації законодавства, що діяло на території України у 1917 – 1920 рр. Як наслідок була розпочата, але не завершена підготовка Зібрання законів УНР.

Характеристика процесу становлення, розвитку та закріплення української мови як державної та запровадження її у нормотворчу діяльність вищих органів влади. Висновок, що на відміну від УЦР, яка, починаючи із моменту свого створення, послідовно запроваджувала принцип українізації всього життя на території України, період Гетьманату П. Скоропадського характеризується відсутністю чіткої державної політики щодо статусу української мови. Гарячу полеміку з цього питання було знято лише із прийняттям Директорією в січні 1919 р. закону „Про мову в УНР”, відповідно до якого єдиною державною мовою на території України визнавалась українська мова.

Положення про характерні спільні риси законотворення досліджуваних державних утворень, серед яких:

наступність – кожне нове державне утворення спиралося, у межах запровадженої форми державної влади, на досвід у цій галузі своїх попередників;

недостатня правова урегульованість законодавчого процесу та майже повна нерегламентованість законодавчої техніки;

закріплення як виняток на законодавчому рівні правил, які встановлювали стандартне формулювання затвердження законодавчих актів та їх наступного посвідчення, а також називали найбільш загальні вимоги до форми опублікування законів з одночасною відсутністю чітких критеріїв для обрання тієї чи іншої форми нормативного акта.

Додаткова аргументація з позицій історичного досвіду необхідності прийняття в сучасній Україні „закону про закони”, створення правничо-термінологічних комісій та інших спеціальних органів, які б у процесі підготовки законопроектів перевіряли їх під кутом зору відповідності чинному законодавству та вимогам законодавчої техніки.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені положення, узагальнення та висновки можна використати у подальших наукових пошуках; у процесі удосконалення сучасного законодавства; у викладанні курсів історії держави і права України, теорії держави і права та ін., а також для підготовки відповідних підручників і навчальних посібників.

Апробація результатів дослідження. Дисертація обговорювалась на засіданні відділу історико-правових досліджень Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Окремі теоретичні висновки дисертації були апробовані у доповідях здобувача на науково-практичних конференціях: ІХ Міжнародній історико-правовій конференції „Юридична наука та освіта: історія, сучасність, перспективи” (м. Рівне, 6-4 червня 2003 р., доповідь опублікована); ХІІ Міжнародній історико-правовій конференції „Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (м. Бахчисарай, 10-13 вересня 2004 р., доповідь опублікована).

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у 4 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані ВАК як фахові з юридичних наук.

Особистий внесок здобувача полягає у тому, що дисертація написана здобувачем самостійно, переважно на основі першоджерел, які раніше не були у науковому обігу. У разі використання матеріалів інших дослідників зроблено відповідні посилання. Всі праці, опубліковані за темою дисертації, підготовлені здобувачем самостійно, крім статті „Мовно-термінологічні проблеми в законодавчій діяльності Української Держави (Гетьманату П. П. Скоропадського)”, опублікованої у співавторстві з науковим керівником, де матеріали, що безпосередньо стосуються теми дисертації, також належать виключно здобувачеві, що підтверджується відповідною авторською довідкою.

Структура дисертації визначена предметом, метою та завданнями дослідження. Вона містить вступ, чотири розділи, кожний з яких складається з двох підрозділів та висновків до розділів, висновки, список використаних джерел (215 посилань) та дев’яти додатків у вигляді схем.

Обсяг основного тексту дисертації – 194 сторінки, списку використаних джерел – 18 сторінок та додатків – 9 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, її зв’язок з науковими програмами, планами і темами, сформульовано мету і основні завдання дослідження, визначено його об’єкт та предмет, охарактеризовано методи і наукову новизну дослідження, розкрито практичне значення результатів, одержаних у процесі наукового дослідження, подано інформацію про апробацію основних положень, структуру та обсяг дисертаційної роботи.

У першому розділі „Законодавчий процес і законодавча техніка у період Центральної Ради, Гетьманату і Директорії: історіографія проблеми, джерельна база та понятійно-категоріальний апарат дослідження” визначено стан наукового опрацювання досліджуваної проблематики, охарактеризовано історіографічну та джерельну базу дослідження (підрозділ 1.1.), а також викладено теоретичні основи наукової праці і розроблено її понятійно-категоріальний апарат (підрозділ 1.2.).

Дослідження державотворчих та правотворчих процесів періоду національно-визвольних змагань відповідно до хронології їх проведення автор поділяє на три групи. До першої з них належать роботи, написані сучасниками досліджуваних процесів, їх безпосередніми свідками та учасниками. Сьогодні ці праці М. С. Грушевського, В. К. Винниченка, Д. І. Дорошенка, П. О. Христюка, О. Доценка, Н. Я. Григоріїва, П. П. Скоропадського, К. Костіва, І. П. Мазепи, М. Ю. Шаповала, С. П. Шелухіна, А. І. Яковліва стали класичними і є водночас частиною джерельної бази дослідження.

До другої групи належать дослідження радянського часу. Їх небагато і вони здебільшого характеризуються певною ідеологічною заангажованістю, що відбивається навіть у самому визначенні досліджуваного періоду як „років громадянської війни та іноземної інтервенції”.

Третю групу складають сучасні дослідження. Великий внесок у розроблення даної проблематики зроблено О. М. Мироненком. Дослідження окремих аспектів історії держави і права періоду української революції проводилися також В. М. Гончаренком, О. Л. Копиленком, А. Й. Рогожиним, В. О. Рум’янцевим, О. В. Тимощуком, В. А. Чеховичем, В. М. Яблонським та ін.

Зокрема вагомий внесок у висвітлення відповідних проблем зроблено авторами колективних праць „Мала енциклопедія етнодержавознавства” (К., 1996), „Історико-політичні уроки української державності” (К. – Донецьк, 1998) та „Українське державотворення невитребуваний потенціал” (К., 1998).

Дотичними до досліджуваної проблематики, але присвяченими іншим пов’язаним проблемам становлення та розвитку законодавства державних утворень 1917 – 1920 рр. є дисертаційні роботи Т. О. Подковенко „Становлення системи законодавства України в 1917-1920 роках (Українська Центральна Рада, Гетьманат П.Скоропадського, Директорія УНР)” (К., 2004) та Н. В. Єфремової „Розвиток конституційного законодавства в Україні (1917-1920)” (Од., 2002).

Джерельна база дослідження, крім згаданої раніше мемуарної літератури, характеризується низкою документальних видань. Найдокладніше з них це, безперечно, збірка “Українська Центральна Рада” (К., 1996), до якої увійшло понад 400 документів і матеріалів УЦР та Генерального секретаріату (далі – ГС). Окремі конституційні закони та основні нормативно-правові акти містяться також у хрестоматійних виданнях, що згадуються у розділі.

Одним з найцінніших джерел історико-правового дослідження є оригінальні документи і матеріали, зокрема протоколи засідань органів державної влади, обіжники, розпорядження, листування, що є доступними для нас завдяки архівним фондам, а також періодичній літературі того часу. Джерельну базу дослідження склали матеріали з фондів Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, зокрема: Ф. . Міністерство судових справ; Ф. 905. Державний сенат (1918 р.); Ф. . Опис 1. Генеральний секретаріат УНР (червень 1917 – 9 січня 1918 р.); Ф. 1063. Опис . Рада Народних Міністрів УНР (1918 р.); Ф. 1064. Опис 1. Рада Міністрів Української держави; Ф. 1065. Описи 1 – 5. Рада Міністрів УНР Директорії; Ф. 1115. Опис 1. Українська Центральна Рада; Ф. 1216. Опис 1. Міністерство внутрішніх справ (1918 р.); Ф. 1429. Описи 1 – 4. Канцелярія Директорії (1919 р.); Ф. 2207. Міністерство судових справ Української держави (1918 р.); Ф. 2208. Міністерство юстиції УНР (1919 – 1920 рр.); Ф. . Опис 1. Державна Канцелярія Української держави.

Незамінним джерелом дослідження законодавчої діяльності органів державної влади стали періодичні видання 1917 – 1920 рр. а саме: “Вістник Генерального Секретаріяту УНР” Примітка. Тут і далі зберігається орфографія оригіналу., „Вісти з УЦР”, „Нова Рада”, “Вістник Ради Народних Міністрів УНР”, “Державний Вістник”, “Вістник Державних Законів для всіх земель УНР”, “Вістник УНР” та інші.

У наступному підрозділі дисертації здійснено аналіз теоретико-правових робіт по темі дослідження, який починається з праць І. Бентама, Р. Іеринга, Ш.-Л. Монтеск’є, К. О. Неволіна та інших класиків світової літератури.

Теоретичні проблеми законодавчого процесу та законодавчої техніки в різний час досліджували також вітчизняні та зарубіжні науковці: І. Л. Брауде, Н. А. Власенко, А. П. Заєць, В. М. Горшеньов, Б. В. Дрейшев, Д. А. Керімов, М. І. Козюбра, Д. А. Ковачев, А. Нашиц, А. С. Піголкін, В. Ф. Погорілко, П. І. Седугин, Ю. О. Тихомиров, І. Б. Усенко, А. А. Ушаков, В. М. Шаповал, А. Ф. Шебанов, Ю. С. Шемшученко, О. І. Ющик та інші.

У роботі запропоноване авторське визначення терміна „законодавчий процес” як сукупності законодавчо регламентованих послідовних дій уповноважених органів, спрямованих на встановлення нових, зміну чи скасування діючих законодавчих актів.

Приділено увагу співвідношенню термінів, що позначають стадії та етапи законодавчого процесу. Розглядається становлення та розвиток терміна „законодавча техніка”, починаючи з його запровадження в науковий обіг і завершуючи найсучаснішими теоретичними розробками. Викладені погляди автора на складові законодавчої техніки та подано їх загальну характеристику.

Автором здійснено необхідне для досягнення мети даного дослідження з’ясування змісту та співвідношення таких категорій як “процес”, “процедура”, “законодавчий процес”, “стадія законодавчого процесу”, “законодавча ініціатива”, “суб’єкт законодавчої ініціативи”, “обговорення”, “розгляд”, „оприлюднення”, “опублікування”, “законодавча техніка”, “елементи законодавчої техніки” тощо.

У другому розділі „Становлення законодавчого процесу і законодавчої техніки у період Української Центральної Ради” розглядаються та аналізуються положення нормативних актів, предметом регулювання яких був процес прийняття законодавчих актів, досліджується відповідна практика органів влади (підрозділ 2.1.).

Після закріплення суверенітету, а згодом і незалежності України, УЦР визначила своє ставлення до законодавства Російської імперії таким чином, що на території УНР діяли нормативно-правові акти, прийняті УЦР, а також ті, що діяли до 27 жовтня 1917 р. і не були змінені чи скасовані універсалами, законами і постановами УЦР.

Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно-правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо). Проте більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали безпосередню участь у законодавчому процесі. Такими актами були, наприклад, „Наказ УЦР” 22-23 квітня 1917 р., „Розклад роботи Малої Ради і її комісій” 1 серпня 1917 р., Статут „Генерального Секретаріяту”, закон „Про тимчасовий порядок розпублікування законів” 17 листопада 1917 р.; закон „Про порядок видання нових законів” 25 листопада 1917 р.; „Обіжник в справах законопроектних” МВС та ін.

Особливість законодавчого процесу - функціонування в УНР двох органів, які здійснювали функції законодавчої влади, – УЦР (у формі Загальних Зборів) та Малої Ради (далі – МР). Найпоширенішою формою діяльності УЦР були засідання МР, статус та обсяг повноважень якої поступово наблизилися до Загальних Зборів ЦР.

Кількість стадій законодавчого процесу залежала від суб’єкта права законодавчої ініціативи. При внесенні законопроекту Генеральним секретаріатом, а в подальшому Радою Народних Міністрів (далі – РНМ) за власною ініціативою або за дорученням УЦР законодавчий процес розпочинався проектною стадією, зміст якої складала підготовка законопроекту з подальшим обов’язковим внесенням до ЦР.

Розрізнялися законопроекти внесені в порядку законодавчої ініціативи та законодавчі пропозиції. На відміну від законодавчих пропозицій, внесених неуповноваженими особами, які МР не зобов’язана була розглядати, законопроекти, внесені в порядку законодавчої ініціативи, підлягали обов’язковому розгляду МР. Правом законодавчої ініціативи наділялися члени МР та ГС (в подальшому РНМ).

Передумовою розгляду законопроекту МР був попередній розгляд його спеціально створеною для цього комісією. Висновки комісії разом з самим законопроектом доповідалися на засіданні МР, після чого розпочиналась стадія обговорення та ухвалення законопроекту. Рішення про ухвалення або відхилення внесеного законопроекту приймалося МР шляхом голосування.

Ухвалений закон підлягав обов’язковій контрасигнації (посвідченню), яка здійснювалася Генеральним писарем від імені ГС.

Момент набрання законом чинності пов’язувався з останньою стадією законодавчого процесу – оприлюдненням закону. Найчастіше це був момент офіційного опублікування у виданнях “Вістник Генерального Секретаріяту УНР” або „Вісти з УЦР” або інший момент, зазначений у законі.

В процесі підготовки текстів законодавчих актів для оформлення та викладення відповідного правового матеріалу законотворці користувалися певними правилами (підрозділ 2.2.).

Законодавчо закріплювалися формулювання реквізитів нормативно-правових актів, таких як підписи уповноважених осіб, ухвалення закону тощо. Проте більшість питань, що виникали при підготовці текстів законопроектів, залишались нормативно неурегульованими. Відсутність спеціальних норм зумовлювала поширене використання аналогії з російським законодавством.

Здобувач дійшов висновку про залежність зовнішнього вигляду законодавчого акта та окремих його положень від суб’єктивного уявлення авторів законопроекту про концепцію майбутнього закону, а також від їх практичного досвіду у підготовці законопроектів.

Отже, про законодавчу техніку як систему правил по підготовці нормативно-правових актів говорити ще передчасно, хоча окремі правила для нормативно-структурного формування правового матеріалу та підготовки текстів законів безперечно існували.

Незважаючи на численні негативні фактори, такі як несприятливі політичні обставини, відсутність чіткого закріплення послідовності дій уповноважених органів щодо розроблення, прийняття та оприлюднення законодавчих актів та ін., результатом законодавчої діяльності в УНР часів УЦР стало прийняття ряду законодавчих актів, які у подальшому склали базу для законотворчості Гетьманату та Директорії. Загалом законодавчий процес у період УЦР ґрунтувався на демократичних засадах та відповідав науковим досягненням теорії права досліджуваного періоду, що доводить, наприклад, функціонування виборного законодавчого органу – прототипу парламенту. Аналіз підготовлених законопроектів та нормативно-правових актів, нереалізованих у зв’язку з припиненням існування УЦР, дає підстави стверджувати, що розвиток законодавчого процесу відбувався у напрямі усунення недоліків та удосконалення процедури прийняття нормативно-правових актів. Вважаємо, що нестаток часу та завантаження законодавчого органу розв’язанням інших нагальних питань були тими чинниками, які перешкоджали належному урегулюванню законотворчості у період УЦР.

У третьому розділі „Загальна характеристика законодавчого процесу і законодавчої техніки у період Гетьманату П. Скоропадського” досліджуються нормативно-правові акти, інші документи і матеріали, які містять інформацію про основні принципи та правила здійснення законодавчого процесу (підрозділ 3.1.). Окремо автор зупиняється на правилах викладення правових норм, а також суміжних проблемах мовно-термінологічного характеру(підрозділ 3.2.).

Зміна форми правління в Україні, що відбулася з проголошенням Української Держави, зумовила відповідні зміни й у здійсненні законодавчого процесу. Головна його особливість – тепер закони набували чинності тільки після санкціонування їх главою держави. Широту повноважень Гетьмана при здійсненні ним законодавчої функції підкреслює і те, що у разі відхилення Гетьманом законопроекту можливості подолати таке відхилення та прийняти закон іншим органом не передбачалось.

У процесі вироблення та прийняття законодавчих актів активізувалась робота комісій, які за предметом діяльності поділяємо на дві групи. До першої відносимо спеціальні або так звані галузеві комісії, які функціонували постійно та розглядали всі законопроекти, предмет регулювання яких належав до компетенції комісії – наприклад, фінансова комісія. До другої групи входили комісії, що створювались для підготовки чи розгляду конкретного законопроекту.

Законопроекти готувалися міністерствами, Державною канцелярією або Гетьманом та вносилися до Ради Міністрів (далі – РМ). Проекти законодавчих актів, що передбачали подальше асигнування із державної скарбниці, подавалися на попередній розгляд фінансової комісії та вносилися на розгляд та ухвалення РМ з її висновком. У РМ відбувалися розгляд, обговорення, голосування та ухвалення законопроекту. В разі його ухвалення на підставі підписаного всіма присутніми на засіданні міністрами протоколу, Державною канцелярією складався остаточний текст законопроекту, що підписувався головою РМ та міністром або міністрами, які ініціювали проект.

Через відсутність у вищих органах влади Української Держави законодавчого органу – парламенту або іншого аналогічного органу – на РМ, окрім безпосередніх функцій, покладалися ще й функцій законодавчої влади. У свою чергу це зумовило заснування специфічного допоміжного органу РМ – Малої РМ.

На стадії розгляду та ухвалення законопроекту РМ вироблялася концепція регулювання тих чи інших суспільних відносин та складався остаточний текст закону.

Мабуть, найзначимішою стадією законодавчого процесу було затвердження законопроекту Гетьманом, без якого жоден законопроект не ставав законом. Прийняття рішень щодо затвердження чи незатвердження закону одноосібно Гетьманом без права перегляду його іншим органом применшувала значення інших стадій законодавчого процесу.

Затверджений закон посвідчувався Державним секретарем, а після того оприлюднювався, найчастіше шляхом опублікування РНМ у офіційному виданні „Вістник Ради Міністрів” (пізніше „Державний Вістник”).

Позитивно характеризує законодавчий процес його регламентованість з перших днів існування Гетьманської держави. В цей період діяла юридична конституція, що складалася з декількох законів, які регулювали найважливіші суспільні відносини. Велася робота комісій по розробці єдиної Конституції, результатом якої стало складення декількох проектів. На жаль. жодний з них не був прийнятий.

Як і в УНР, в Українській державі відсутні чіткі критерії обрання форми нормативного-правового акта. Часто з питань ситуативного або індивідуального характеру приймалися закони, а питання загальнообов’язкові регулювалися постановами.

Найпоширенішими формами нормативно-правових актів були грамоти, накази, статути, постанови, закони, універсали, відручні листи Гетьмана. Майже всі документи РМ видавалися у вигляді постанов. Закони та постанови, ухвалені Малою РМ, публікувалися від імені РМ.

Форма викладення законодавчих актів, затверджених Гетьманом, порівняно з УЦР, була юридично грамотніша. Адже при розробленні проектів законодавчих актів приділялась увага використанню юридичної мови та спеціальної юридичної термінології.

На законодавчому рівні закріплювались правила, що встановлювали стандартне формулювання затвердження законодавчих актів Гетьманом та посвідчення їх Державним секретарем, а також визначали загальні вимоги до форми опублікування законів.

Законодавча техніка у сучасному її розумінні у період Української Держави знаходилася на початковому рівні формування. Вона складалася не системно, а мозаїчно – шляхом урегулювання нагальних питань поточного моменту. Найчастіше питання зовнішнього викладення тексту проекту вирішувалися на місці учасниками законодавчого процесу для конкретного законопроекту.

Негативно відбивалося на законотворенні відсутність закріплення офіційного статусу української мови. Більшість законів готувалися російською мовою, після чого (часто вже після розгляду та ухвалення РМ) перекладалися українською. На жаль, закону „про мову”, який міг зняти численні неузгодженості, породжені цим, Гетьманом затверджено не було.

Привертає увагу робота заснованої при міністерстві юстиції комісії по виробленню української правничої термінології. Основним напрямом її роботи був переклад законодавчих актів, а також судової документації українською мовою. Паралельно велася робота по виробленню української правничої термінології, результати якої в подальшому використовувались при складенні словника української правничої мови.

У четвертому розділі „Розвиток законодавчого процесу і законодавчої техніки у період Директорії” досліджуються основні закономірності здійснення законодавчого процесу за діючими нормативно-правовими актами (підрозділ 4.1.). В розділі висвітлюються й основні правила законодавчої техніки. Окремо автор зупиняється на перших спробах кодифікації законодавства 1917 – 1920 рр., що мали місце у досліджуваний період (підрозділ 4.2.).

Директорія частково відновила законодавство УЦР, у тому числі і в галузі законотворчості. Процедурі прийняття законів та діяльності органів влади, наділених законодавчими функціями, присвячено низку правових актів, прийнятих у цей період. Можливий напрям та деякі тенденції розвитку законодавчого процесу демонструють нереалізовані законодавчі акти, законопроекти, у тому числі конституційні, а також документи, однозначні відомості про чинність або нечинність яких відсутні.

Непересічне значення для розбудови української державності мало скликання Конгресу Трудового Народу – єдиного діючого в досліджуваний період органу установчої влади. Директорія, відповідно до Універсалу та закону „Про форму влади на Україні”, прийнятих Конгресом Трудового Народу, отримала право „видавати закони, необхідні для оборони Республіки”, а її діяльності було надано офіційний статус.

Спочатку законопроекти готувалися членами Ради комісарів, ухвалювалися на її засіданнях, а після затвердження Директорією оприлюднювалися.

Із створенням РНМ та частковим урегулюванням процедури прийняття законів коло суб’єктів законодавчої ініціативи розширилось. До голови Кабінету Народних Міністрів (далі – КНМ) законопроекти подавали члени Директорії, РНМ, міністри, голови відомств, Державна канцелярія. А у законопроекті „Про тимчасові статути Кабінету і Ради Народних Міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і постанов та про скасування попередніх законів в цій справі” Примітка. Відомості про затвердження цього документа Директорією відсутні. передбачалося наділення правом законодавчої ініціативи з обмеженого кола питань також Державного контролера та Державного секретаря.

Рішення щодо подання законопроекту на розгляд КНМ або РНМ приймав голова РНМ, керуючись законодавчо визначеними критеріями. Законопроект, ухвалений РНМ чи КНМ, надходив на затвердження Директорії, після якого посвідчувався Державним секретарем та оприлюднювався шляхом опублікування РНМ.

Одним з вагомих досягнень стало введення системи централізованої реєстрації законів та постанов, затверджених Директорією.

Автор розглядає поступову зміну статусу С. В. Петлюри від одного з п’ятьох членів Директорії до Головного Отамана, Голови Директорії УНР.

Конституційними законами від 12 листопада 1920 р. „Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в УНР”, „Про Державну Народну Раду” (далі – ДНР), та ухваленим на їх підставі „Регламентом ДНР”, значно змінено і процедуру прийняття законів. Ухвалення законопроекту РНМ набувало значення підготовчого етапу внесення законопроекту РНМ до парламенту. Правом законодавчої ініціативи наділялись члени ДНР в кількості 10 осіб та міністерства. У парламенті законопроект проходив три читання (наради), по яким відбувалося голосування.

Названими документами вперше детально регулювався порядок проведення стадії розгляду та ухвалення законопроекту законодавчим органом. Попередні висновки про склад та зміст стадії розгляду та ухвалення законопроектів в УЦР та Гетьманаті П. Скоропадського здебільшого ґрунтувались на дослідженні протоколів засідань органів, що здійснювали законодавчі функції, а також на спостереженні та аналізі етапів руху конкретного документу від проекту до чинного закону.

Затвердження Директорією, посвідчення Державним секретарем та публікація РНМ у „Вістнику Державних Законів для всіх земель УНР” залишилися незмінними стадіями законодавчого процесу.

Важливою новелою стало закріплення можливості прийняття закону без затвердження вищого органа державної влади – Директорії, повторним ухваленням парламенту.

Правилам та вимогам законодавчої техніки приділялось менше уваги. Законодавчо регулювались лише форма опублікування та затвердження законодавчих актів. Відсутні правила складення тексту закону заміняли перероблені у відповідності до вимог законодавчого процесу Директорії норми попередніх державних утворень.

Відсутні і чіткі критерії обрання форми нормативно-правового акта, але їх застосування стало упорядкованішим – найчастіше це закони і постанови.

Вперше в цей час зустрічаємо висновки щодо проектів законодавчих актів, які містять оцінки не лише змісту законопроекту та дотримання процедури його прийняття, а й внутрішньої і зовнішньої форм викладення законопроекту.

До здобутків законотворчої діяльності досліджуваного періоду відносимо спробу кодифікації законодавства 1917 – 1920 рр., чинного в Директорії. Робота у цьому напрямі проводилась у два етапи, перший з яких, як вбачається з архівних матеріалів, був доведений до завершення, результатом чого стала підготовка „Повного зібрання законів українських держав”. До реалізації другого етапу систематизатори приступили, але, на жаль, не завершили, що позбавило сучасних дослідників історії українського права можливо одного з найцінніших джерел права періоду української революції 1917 – 1920 рр.

ВИСНОВКИ

У дисертації вирішено актуальне наукове завдання щодо виявлення і узагальнення досвіду УЦР, Гетьманату П. Скоропадського (Української Держави) та Директорії з питань законодавчого процесу і законодавчої техніки та внесення пропозицій щодо його використання.

Намагання поглянути на історію державотворення досліджуваного періоду в Україні з суто юридичної (теоретико-правової) точки зору, утримуючись, наскільки це можливо, від політичної оцінки дій та подій, привело нас до таких основних наукових висновків.

Діяльності органів вищої державної влади періоду національно-визвольних змагань 1917 – 1920 рр. присвячена велика кількість досліджень істориків та юристів, що є цілком закономірним та обґрунтованим явищем. Проте аналіз наукової літератури, присвяченої цьому періоду, свідчить про її переважне історичне та політико-юридичне спрямування. Деяким аспектам законодавчого процесу та окремим елементам законодавчої техніки присвячена невелика кількість наукових праць, а комплексне дослідження названої проблематики взагалі відсутнє.

Аналізуючи наукові роботи, присвячені теорії законодавчого процесу, доходимо висновку, що головною проблемою при визначенні кількості та переліку стадій законодавчого процесу є відсутність єдиної наукової концепції у галузі законодавчого процесу.

Характерною рисою законодавчого процесу у трьох державах, що існували на території України у 1917 – 1920 рр., була його наступність, а також постійний розвиток та удосконалення. Кожне нове державне утворення у межах запровадженої форми державної влади сприймало здобутки попереднього. Водночас залежність від форми державної влади, від політики, яку проводило нове державне утворення, гальмувало втілення у життя прогресивний ідей, їх розвиток, а отже, і покрашення якісних характеристик законодавчого процесу, законодавчої техніки у досліджуваний період та їх кінцевого продукту – нормативно-правових актів.

УЦР було сприйнято досвід Російської імперії у галузі законотворення, з урахуванням особливостей, пов’язаних із відмінностями форм державного правління та побудови державного апарату УНР та Російської імперії.

Вперше в історії українського конституціоналізму у Конституції УНР 29 квітня 1918 року на законодавчому рівні закріплювалось коло суб’єктів права законодавчої ініціативи. Поряд із державними органами правом безпосереднього внесення законодавчих пропозицій або проектів нормативно-правових актів до законодавчого органу наділялись органи самоврядування, які об’єднували не менше 100 тисяч виборців, та безпосередньо виборці-громадяни республіки, кількістю не менше 100 тисяч. Дана норма, незважаючи на специфічний порядок подання таких законопроектів, позитивно оцінюється дослідниками і може стати прикладом для сучасного законотворця.

Остаточні рішення про прийняття законів у період Гетьманату фактично приймалися одноособово Гетьманом, що не відповідало ані тогочасним, ані сучасним уявленням про демократичну процедуру прийняття нормативно-правових актів. Не можна, однак, заперечувати і певних здобутків, до яких відносимо нормативну урегульованість законодавчої процедури. Так, вже в одному із перших нормативно-правових актів, було підкреслено провідну роль закону у державі і суспільстві та визначено правові засади відправлення законодавчого процесу.

Зміни в органах влади Директорії зумовлювали відповідні зміни законодавчого процесу. Відсутність збалансованого механізму розподілу повноважень серед членів Директорії призвела до зосередження всієї влади в руках С. В. Петлюри, у зв’язку з чим законодавчий процес також наблизився до одноособового. Здобутками цього періоду є нормативна урегульованість законодавчого процесу, впровадження української мови у нормотворчість, запровадження централізованої системи реєстрації законів, спроби кодифікації законодавства, упорядкованіше застосування форм нормативних актів (законів і постанов) та ін. Окремі законопроекти, підготовлені у цей період, містять прогресивні ідеї, зокрема заснування представницького органу – ДНР, які, на жаль, лишились нереалізованими.

Негативною спільною для всіх трьох державних утворень 1917 – 1920 рр. характерною рисою, на наш погляд, є недостатня урегульованість законодавчого процесу та майже повна нерегламентованість законодавчої техніки. Мусимо визнати, що так званого „закону про закони” немає і у сучасній Україні, хоча необхідність його видається доведеною всім попереднім досвідом законотворчої діяльності.

І на доктринальному, і на практичному рівнях законодавча техніка у сучасному її розумінні як система правил викладення нормативно-правового матеріалу при виготовленні тесту законодавчих актів у всіх досліджуваних державних утвореннях знаходилася на початковому рівні формування, та складалася не системно, а скоріше мозаїчно – шляхом урегулювання нагальних питань поточного (конкретного) моменту.

Слід високо оцінити участь спеціальних органів у процесі підготовки законопроектів та перевірки їх з точки зору відповідності діючому законодавству та вимогам законодавчої техніки. Так, наприклад, діяльність спеціальних комісій по виробленню конституцій, законодавчих департаментів міністерств, а також термінологічних комісій, які функціонували при міністерствах та складалися з посадовців та фахівців (теоретиків та практиків) сприяла підготовці найбільш якісних як за формою так і за змістом законопроектів. Вважаємо, що розширення практики таких органів в сучасній Україні є необхідною складовою механізму реалізації норм, що регулюють законодавчий процес та законодавчу техніку.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.