НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

МОЛИБОГА Руслан Миколайович

УДК 323.174

ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ СТАНОВЛЕННЯ
МІСЬКОЇ ВЛАДИ В СТОЛИЦІ УКРАЇНИ
В УМОВАХ СУЧАСНОГО ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ

Спеціальність 23.00.02 – політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України.

Науковий керівник –

доктор політичних наук, професор

КРЕСІНА Ірина Олексіївна,

Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу правових проблем політології.

Офіційні опоненти:

доктор політичних наук, професор

НЕКРЯЧ Анастасія Іванівна,

Київський міжнародний університет, проректор;

кандидат політичних наук, доцент

СПІВАК Віктор Миколайович

Національна академія внутрішніх справ України, начальник навчально-наукового Інституту управління.

Провідна установа –

Київський національний університет будівництва і архітектури, кафедра політичних наук

Захист відбудеться 26 травня 2005 р. о 16 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Автореферат розіслано 26 квітня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат політичних наук М.Д. Ходаківський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Актуальність проблем розвитку системи міської влади в столиці України зумовлена двома групами причин.
По-перше, вона віддзеркалює політичну актуальність проблем становлення системи управління регіонами як одного з ключових напрямів адміністративно-територіальної і політичної реформ в Україні. Водночас у суспільстві нині відсутній консенсус у питаннях реформи системи управління регіонами, що унеможливлює комплексне бачення реформи, а також конкретних заходів щодо її реалізації. До того ж у середовищі політиків, науковців висловлюються суперечливі думки про співвідношення місцевого самоврядування та державної політики в регіонах. Розв’язання численних проблем сучасного державотворення об’єктивно вимагає втручання держави у діяльність органів місцевого самоврядування, водночас останніми це сприймається як антидемократичний захід. Тому дослідження процесів становлення місцевої влади як складної системи, що включає як місцеве самоврядування, так і державне управління регіонами, є нагальною науковою проблемою та суспільною потребою. Особливої актуальності це набуває щодо того рівня регіонального управління, де розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державного управління особливо ускладнене, зокрема на рівні столиці України.

Існування як у Києві, так і в районах міста державних адміністрацій та місцевих рад сприяє утворенню складної системи політичних відносин. Актуальність дослідження зумовлюється й тим, що столиця виступає в авангарді суспільних реформ, є одним з найскладніших об’єктів адміністративно-політичного управління в результаті прискореного розвитку сучасних соціальних технологій. А дослідження процесів управління столицею дає змогу прогнозувати перспективи управління іншими регіонами й містами.

Актуальність проблем розвитку системи міської влади в Києві зумовлена й проблемами саморефлексії самої науки. Адже вдосконалення методології аналізу проблем управління регіонами в умовах суспільної трансформації та сучасного державотворення можна вважати поки що початковим етапом розвитку політичної науки у цьому напрямі. Теоретичні підвалини розвитку місцевого самоврядування та регіональної політики було закладено у працях М.Драгоманова, М.Грушевського, Ю.Панейка, В.Лєшкова, А.Васильчикова, А.Градовського, А.Михай-ловського, Б.Чичеріна, Л.Веліхова, П.Стучки, Р.Гнейста, Г.Єллінека та ін. Аналіз теоретичних проблем розвитку регіонального управління, співвідношення державного управління та місцевого самоврядування здійснено також у працях сучасних дослідників – М.Баймуратова, В.По-горілка, М.Орзіха, І.Бутка, А.Некряч, В.Співака, О.Фрицького, М.Кор-нієнка, В.Кравченка, В.Борденюка, М.Підмогильного, А.Колодія, Ю.Тодики, М.Оніщука, Б.Андресюка, І.Дробуш та ін. Широкий спектр проблем становлення місцевого самоврядування, зокрема його законодавчого регулювання, знаходиться у центрі уваги досліджень М.Пух-тинського. Правові та політичні аспекти функціонування виконавчої влади на місцевому рівні досліджує А.Коваленко. Істотний внесок до аналізу розвитку територіальної громади як основи місцевого самоврядування, перспектив демократизації місцевого самоврядування зробили О.Батанов, Г.Чапала, Р.Хоменець.

Досвід функціонування місцевого самоврядування у різних країнах аналізується О.Оффердалом, Е.Сенктоном. Світовий досвід становлення місцевого самоврядування, відносин між ним та державною владою досліджують також А.Ткачук, О.Яцунська, В.Фрицький, С.Крючков, А.Зельницький, П.Удовенко та ін.

Становлення регіональних політичних режимів досліджують російські учені В.Гельман, Г.Голосов, П.Федосов, В.Соловей, В.Любовний, А.Дахін, М.Распопов, О.Калугін та ін. В Україні дослідженню політичних моделей управління регіонами, участі політичних партій та громадських організацій у регіональних політичних процесах присвячені праці В.Кампо, Д.Горшкова, В.Журавського, М.Клепацького, Р.Кобця, В.Комова та ін. Роль виборів та інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування аналізує М.Ставнійчук.

З точки зору соціологічних та історичних аспектів становлення управління містом актуальна спадщина М.Вебера. Соціологічні підходи при аналізі місцевого самоврядування використовують Ю.Саєнко, А.Ткачук, Ю.Привалов, Є.Головаха, О.Ходус.

Проблемами зміцнення місцевих бюджетів, їх співвідношення з бюджетною системою України в цілому, розвитком податкової системи займаються П.Біленчук, О.Кириленко, М.Кульчицький, О.Музика, О.Мечинський, О.Заверуха, М.Задояний, А.Нестеренко, Н.Ісаєва. Стану та перспективам розвитку міського самоврядування в Україні, правовому його забезпеченню, розкриттю поняття “місцева влада” присвячені праці В.Кравченка, М.Пітцика, Ю.Мальчина, В.Куйбіди. Проблемами політичного управління містом займаються С.Саханенко, В.Бабаєв, В.Наконечний. Соціологічні, економічні, політичні аспекти становлення сучасної системи управління містом розкриваються у працях російських учених Н.Бородуліної, Г.Подовжньої, Г.Малояна, Є.Заборової, Л.Веліхова, В.Голованова. Історія становлення міської влади в столиці України, сучасні його проблеми розкриті у працях Л.Косаківського, І.Салія, Б.Стичинського, В.Ялового.

Проте у працях згаданих учених проаналізовані далеко не всі проблеми, пов’язані із становленням міської влади в столиці України. Суттєвого уточнення потребують поняття “місцевої влади” та “міської влади”, яким у вітчизняній науці приділяється недостатня увага. Багато учених, які працюють у сфері дослідження проблем управління регіонами, зосереджені на проблемах суперечностей між поняттями державного управління та місцевого самоврядування, ігноруючи той факт, що ці поняття не лише суперечать одне одному, а й у цій суперечності становлять діалектичну єдність, яка об’єктивується у понятті “місцева влада”. Ступінь використання цього поняття у політичній лексиці випереджає рівень його наукового аналізу.

Слід також відзначити необхідність уточнення поняття місцевого самоврядування. Характеристику сучасних місцевих рад як органів місцевого самоврядування в багатьох наукових працях не можна вважати адекватною. Виникає потреба дослідження зв’язків між місцевими радами та первинним суб’єктом місцевого самоврядування. Поза науковим інтересом поки що залишається становлення регіонального політичного режиму в Києві.

Враховуючи роль будівельного комплексу в розвитку столиці України, потенційним об’єктом наукового дослідження є взаємозв’язок між становленням системи управління містом та розвитком цього комплексу, а також спосіб об’єктивування цього взаємозв’язку.

З огляду на вищезазначені чинники неабиякий науковий інтерес становить політологічний аналіз політико-правових засад становлення міської влади в столиці України в умовах сучасного державотворення, що зумовило вибір дисертантом теми та постановку мети і дослідницьких завдань.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планової дослідницької теми відділу правових проблем політології “Теоретико-методологічні проблеми співвідношення політики, права і влади” Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України у 2002 – 2004 роках (№ держреєстрації РК 0102V007073).

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертації є створення концепту становлення системи міської влади в столиці України – місті Києві на етапі державотворення й трансформації усіх сфер суспільного життя. З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання: –

виявити особливості дослідження розвитку місцевого самоврядування в процесі суспільної трансформації; –

дослідити процес законодавчого регулювання функціонування
міської влади у Києві;–

визначити основні етапи становлення та сучасний стан розвитку міської влади у столиці України;–

концептуалізувати процес консолідації міської влади в умовах
суспільних реформ;–

розкрити тенденції розвитку діалектичного взаємозв’язку між системою органів державної влади та органами місцевого самоврядування, а також між міською владою та первинним суб’єктом місцевого самоврядування;–

визначити моделі подальшого розвитку системи міської влади Києва;–

дослідити особливості взаємозв’язку між організаційним становленням органів управління містом та просторовим розвитком столиці України.

Об’єктом дослідження є процес становлення системи міської влади у столиці України – місті Києві в умовах сучасного державотворення.

Предметом наукового дослідження є особливості адміністративно-політичного управління столицею України на різних етапах розвитку міської влади, взаємодії місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських організацій, територіальної громади Києва та інших суб’єктів управління.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів, що застосовуються в політичних науках. Особливості перехідного періоду зумовили пріоритет принципу історизму, який автор взяв на озброєння для аналізу динаміки становлення вітчизняного законодавства, що регламентує особливості здійснення державної влади та місцевого самоврядування в столиці України, еволюції системи місцевої влади, місця та ролі політичних партій та організацій у ній тощо. Рамки застосування історичного методу при аналізі становлення міської влади не обмежуються роками незалежності України, а розширюються як на радянський період, що дало змогу простежити генетичну зумовленість розвитку місцевих еліт, так і на майбутнє, що уможливило формулювання перспектив розвитку міської влади.

Важливу роль при аналізі поняття “міська влада” відіграло застосування наукових методів, які розробляються в рамках теорії самоорганізації соціальних систем, зокрема синергетичного. Системний метод уможливив аналіз міської влади як складної системи, складові якої взаємозв’язані й взаємно зумовлюють одна одну, а стосунки місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, з одного боку, і територіальної громади -з іншого, є стрижневим чинником, що детермінує розвиток системи міської влади, а також її як підсистеми систем вищого рівня, в ролі яких виступають політична система України, система органів державної влади.

В результаті використання структурно-функціонального методу визначено роль органів державної влади, місцевого самоврядування, політичних партій у процесі становлення системи адміністративно-політичного управління столицею України. За допомогою соціологічного методу був здійснений аналіз динаміки взаємовідносин між різними фінансово-політичними угрупованнями в процесі формування органів місцевого самоврядування. Порівняльний метод дисертант активно використовував для визначення взаємозв’язку процесів становлення системи адміністративно-політичного управління столицею та політики міської влади у будівельному комплексі.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв’язання. У дисертації здійснено комплексний політологічний аналіз процесу становлення системи міської влади в столиці України, на основі чого вироблено концептуальні положення і рекомендації щодо оптимізації правового регулювання та політичного управління містом. У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Концептуалізовано поняття місцевого самоврядування як відкритої підсистеми суспільної системи, яка розвивається завдяки надходженню зовнішніх імпульсів. Визначені та класифіковані суб’єкти суспільної діяльності, які надсилають ці імпульси.

2. Виявлено функції та роль сучасних місцевих рад та їх виконавчих органів, які виступають не як органи місцевого самоврядування демократичного суспільства, а як органи саморегуляції вузького кола місцевих управлінських еліт.

3. Розкрито особливості взаємовідносин між державним управлінням та місцевим самоврядуванням, які полягають у тому, що держава сприяє розвиткові форм соціальної активності, водночас жорстко контролюючи діяльність органів місцевого самоврядування з метою попередження або припинення утвердження регіональних авторитарних режимів як закритих систем.

4. Здійснено періодизацію процесу становлення системи міської влади в столиці України. Визначені особливості кожного з періодів, закономірності їх зміни та подальші перспективи розвитку.

5. Обґрунтовано поняття бюрократичної моделі консолідації міської влади. Визначені її особливості та властиві їй суперечності. Виявлені варіанти подальшого розвитку моделі міської влади в столиці України.

6. Доведено відповідність природі великого міста поєднання демократичних та авторитарних тенденцій в процесі управління ним. Виявлено передумови домінування тих чи інших тенденцій в процесі становлення системи міської влади в столиці України.

7. Визначено основні етапи, тенденції правового регулювання і розвитку законодавчої бази становлення місцевого самоврядування та міської влади в Києві.

8. Теоретично обґрунтовано системний зв’язок між організаційним становленням адміністративно-політичного управління столицею України, з одного боку, та житлово-будівельною політикою міської влади – з іншого. Цей зв’язок об’єктивується у тенденціях просторового розвитку міста.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів зумовлене можливістю їх використання у навчальному процесі у вищих закладах освіти, розробці спеціальних курсів з політології, соціології, муніципального права, у підготовці методичних, навчальних посібників, аналітичних доповідей, розробці нормативно-правових актів щодо оптимізації державного управління, міської влади, системи органів місцевого самоврядування, здійснення адміністративно-територіальної реформи.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження, викладені дисертантом у роботі, були апробовані на науково-практичних конференціях: “Правовий захист місцевого самоврядування” (Київ, 2002); “Проблеми місцевого самоврядування в Україні” (Київ, 2002); “Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти” (Судак, 2002); “Політична реформа України – шлях до стабілізації та зміцнення державності” (Херсон, 2003).

Основні положення дисертаційного дослідження відображені у 3 статтях, надрукованих у вітчизняних фахових виданнях з політичних наук.

Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об’єктом дисертаційного дослідження, мета і завдання роботи зумовили її структуру. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, з яких третій поділений на підрозділи, висновків, списку використаних джерел (421 най-менування). Загальний обсяг дисертації становить 199 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, ступінь наукової розробки проблеми, розкрито основні методи дослідження, визначено його мету, завдання, предмет та об’єкт, а також наукову новизну, практичне значення, зв’язок дисертації з науковими програмами і темами, апробацію результатів дослідження, структуру роботи та її обсяг.

У першому розділі “Особливості дослідження місцевого самоврядування в умовах суспільної трансформації” дисертант дає характеристику сучасного стану наукових досліджень проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні. Останнім часом з’явилися численні праці, присвячені аналізу становлення структур управління регіонами. Водночас порівняно з юридичною в інших науках проблеми місцевого самоврядування та регіональної політики залишалися менш розробленими. Таке відставання має негативні наслідки. Зокрема, це стосується поняття “місцева влада”. Останню юристи визначають як таку, що не має законодавчого визначення, проте віддзеркалює реалії суспільного життя. Отже, цей феномен є здебільшого предметом дослідження політичної та інших наук. Також поза увагою учених залишаються механізми формування регіональних еліт, політичні аспекти їх взаємодії з широкими верствами населення.

Автор розглядає місцеве управління як підсистему суспільної системи, зовнішні імпульси до якої надходять, по-перше, від населення регіону, по-друге, від держави та інших загальнонаціональних політичних інститутів, по-третє, від міжнародного співтовариства. Структура цієї підсистеми включає місцеві еліти, які значною мірою збереглися з радянських часів, місцеві відгалуження всеукраїнських політичних сил, механізми формування органів місцевого управління, які залежать від тенденцій розвитку національного законодавства, паростки нового, реального самоврядування у вигляді самоорганізації населення, відносини між вказаними суб’єктами тощо.

Особливості взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням полягають у тому, що, з одного боку, держава, яка проголосила курс на демократизацію, сприяє розвиткові форм соціальної активності, зокрема становленню інституту місцевого самоврядування, а з іншого – вона змушена контролювати діяльність органів місцевого самоврядування з метою попередження або припинення становлення регіональних авторитаризмів. На думку дисертанта, суперечливе поєднання демократичних та авторитарних тенденцій управління будь-яким містом, насамперед великим, зумовлюється самою його природою. Спілкування різних за традиціями, менталітетом, добробутом, соціальною структурою, освітою соціальних спільнот може відбуватися різними шляхами. Воно може їх взаємно збагачувати, а може призводити до жорстких конфліктів, ізоляції окремих спільнот. Становлення демократичної системи управління містом пов’язане з перспективою діалогу культур, а конфліктогенність відносин між спільнотами актуалізуватиме автори-тарні тенденції управління.

У другому розділі “Еволюція правового регулювання системи міського управління в столиці України” дисертантом здійснено аналіз розвитку законодавчої бази функціонування місцевого самоврядування, системи управління Києвом. Охарактеризовані різні етапи становлення правової бази, серед них реформа 1992–1993 рр., коли впровадження інститутів представників Президента України в регіонах та місцевих держадміністрацій було пов’язано з необхідністю реалізації функцій державного управління, реформа навесні 1994 р., яка зруйнувала єдність системи управління регіонами, що вибудовувалася на попередньому етапі, а також реформи 1994–1995 рр., коли в результаті видання указів Президента та підписання Конституційного Договору була відновлена вертикаль органів виконавчої влади, зокрема місцевих держадміністрацій у столиці України, закладені підвалини нової системи місцевого самоврядування.

Проаналізовано також сучасний стан правової бази функціонування системи міського управління в столиці України, яка включає: Конституцію 1996 р., що визначила місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів (при цьому під територіальною громадою малися на увазі жителі села чи добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста), регламентувала функціонування місцевих держадміністрацій, визначила, що особливості управління Києвом мають регулюватися спеціальним законодавством; рамкові закони “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з яким місцеве самоврядування здійснюється на принципах народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, державної підтримки і включає територіальну громаду, сільську, селищну, міську ради, сільського, селищного, міського голів, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, органи самоорганізації населення, а також “Про місцеві державні адміністрації”, який сформував єдине правове поле діяльності адміністрацій; документи Конституційного Суду України; закон про столицю України. Територіальна громада Києва здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через міську раду, районні ради та їх виконавчі органи. Особливістю здійснення виконавчої влади в Києві є те, що міська та районні ради формують власні виконавчі органи на базі відповідних держадміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади. Правова база включає й інші акти Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, а також акти Київської міської держадміністрації та Київської міської ради.

Особливу увагу дисертант звертає на особливості управління районами Києва, розвитку первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Рамковий закон з цього приводу було прийнято у липні 2001 р. Були визначені, зокрема, порядок надання дозволу на створення органів самоорганізації населення, обов’язкової їх легалізації, вимоги до діяльності, перелік повноважень тощо. Місцева рада може надавати органам самоорганізації кошти бюджету для здійснення наданих повноважень. Київрадою останнім часом були затверджені Порядок легалізації органів самоорганізації населення, Програма сприяння місцевому самоврядуванню у столиці тощо.

У дисертації показано, що становлення протягом 1996–2002 рр. правової бази функціонування міської влади віддзеркалювало не лише прогрес інституціоналізації відносин у системі адміністративно-полі-тичного управління містом, а й зростаючий управлінський вплив держави на цей процес. Водночас правова база стоїть перед черговою реформою, яка зумовлена насамперед виходом на політичну арену
нових суб’єктів. Законодавча база для нового етапу вже формується: прийнято закони про органи самоорганізації населення, про пропорційну систему виборів до місцевих рад тощо. Водночас ця база не є достатньою і має бути доповнена, як доводить дисертант, законами про нові механізми формування органів виконавчої влади на місцях, державного контролю тощо.

У третьому розділі “Становлення суб’єкта політичного управління містом” дисертант аналізує підсумки та перспективи становлення суб’єктів формування органів міської влади.

У першому підрозділі “Динаміка впливу політичних партій у політичному просторі Києва” йдеться про місце партійних структур у політичному процесі. Дисертант викладає методологічні підходи до аналізу ролі партій. Будь-яка партія ставить завданням консолідувати суспільство. В міру того, як партії віддзеркалюють різне бачення загальносуспільних інтересів, політична боротьба набуває форми діалогу. Проте так відбувається не завжди. Причина полягає у суперечності між одиничним і цілим, між загальнозначущим, з одного боку, і партикулярним – з іншого. В основі партійного бюрократизму, який полягає у підміні загальносуспільних інтересів корпоративними, лежить професіоналізація партійної діяльності через відсутність комунікації всередині партії та між партією і позапартійними масами.

У боротьбі за демократію, незалежність України був досягнутий консенсус між новими партіями та широкими масами, і особливо це характерно для Києва. Проте врешті-решт партії втратили довіру населення та політичний вплив. Причинами краху спроб багатьох загальнонаціональних партій виступити провідними суб’єктами формування міської влади є: наявна система формування міської влади, яка не сприяла зростанню впливу партій; налаштованість партій не на пошук оптимальних політичних рішень шляхом досягнення політичних компромісів, а на жорстку політичну конфронтацію; нездатність розбудувати ефективні механізми комунікації з громадянами; орієнтація партійних лідерів на задоволення корпоративних інтересів; суперечності у середовищі самих партій.

Наслідками вказаних негативів стали: недовіра значної частини киян до політичних партій; зникнення партійної еліти з лав реальних претендентів на вищі посади в органах міської влади; стрімке скорочення представників партій та громадських організацій в органах міського самоврядування. Виняток становили громадсько-політичні об’єднання та партії, безпосередньо очолювані керівництвом міської державної адміністрації.

У другому підрозділі “Бюрократична консолідація системи міської влади” автор аналізує процеси консолідації адміністративно-політичної еліти столиці крізь призму становлення міської бюрократії.

У першій половині 1990-х років міську держадміністрацію очолювали колишні керівники районної ланки КПУ. Цей період характеризувався невпорядкованістю системи політичного управління, відсутністю ефективної взаємодії державної влади та місцевого самоврядування, низьким рівнем керованості соціальними процесами у місті.

Протягом 1996–2002 рр. у Києві відбулася консолідація системи адміністративно-політичного управління у її бюрократичному варіанті. Для нього були характерні: чітка вертикаль органів адміністративного управління; стабілізація управлінських кадрів, відсутність системи їх істотного оновлення; контроль за роботою представницьких органів місцевого самоврядування з боку органів адміністративного управління і навіть поступове їх кадрове злиття; відсутність реальної політичної конкуренції; низький рівень активності структур самодіяльності населення; слабка ідеологічна легітимація режиму тощо. Бюрократична консолідація базувалася на потужній комунальній власності, контролі над фінансовими потоками.

У роботі доведено, що реалізація цього варіанту була значною мірою детермінована станом суспільства та міської громади, соціально-економічною кризою, яка зумовила низьку соціально-політичну активність населення, повільним формуванням нових соціальних зв’язків, відсутністю демократичних традицій суспільного життя, вищезазначеними характеристиками діяльності партій тощо. Тому перехід до демократичної системи управління був неможливий без етапу бюрократичної консолідації.

На думку дисертанта, здійснення бюрократичної консолідації роз-гортає декілька альтернатив подальшого розвитку: вона може еволюціонувати у процеси демократизації, може призвести до зміцнення авторитарного режиму або до нової дестабілізації. У процесі бюрократичної консолідації автор виокремлює два етапи становлення режиму політичного управління в місті. У 1996–1998 рр. – формування режиму управління, який відзначався обмеженою легітимністю, базувався переважно на актах Президента, а також на особистій довірі з боку глави держави до керівництва міської держадміністрації. Фактично в цей час у столиці існував прототип прямого президентського правління, певна система намісництва. Діяльність органів міського самоврядування була паралізована. З 1998–1999 рр. у місті формується новий режим політичного управління, який дисертант характеризує як помірковано авторитарний. Проте назвати його стабільним неможливо внаслідок: високого ступеня залежності режиму від центральних органів державної влади, насамперед президентських структур і угруповань в оточенні глави держави; суперечливості стосунків Києва з іншими регіонами України; збереження суперечностей між бюрократичними угрупованнями в середовищі міської бюрократії; між міською владою та загальнонаціональними політичними силами; між міською владою та міжнародним співтовариством; між інтересами міської бюрократії та інтересами територіальної громади Києва. Серед проблем, які породжують або в перспективі здатні породити соціальні конфлікти, дисертант визначає: екологічну, епідеміологічну, демографічну, розвитку малого та середнього бізнесу, проблеми злочинності, споживання наркотиків тощо.

Заходи, які здійснювалися міською бюрократією для нейтралізації впливу вказаних суперечностей, були спрямовані на зміцнення процесу бюрократичної консолідації системи політичного управління столицею; розширення політичного впливу міської влади на загальнонаціональному та міжнародному рівнях; встановлення ефективнішої комунікації міської влади з населенням міста, стимулювання громадянської активності мешканців. Проте міській владі не вдалося повністю перетворитися на самодостатній суб’єкт політичного управління столицею. Саме тому, на думку дисертанта, нині на перший план виходить проблема демократизації політичного управління столицею, яка стає запорукою суспільної стабілізації в місті.

У третьому підрозділі “Напрями демократизації політичного режиму в столиці України” автор виокремлює три таких напрями. По-перше, зовнішнє створення структур, які орієнтуються на розвиток політичної демократії, встановлення ефективної комунікації з громадянами. По-друге, поступове визрівання структур самоврядування в надрах територіальної громади як результат змін в економічній, соціальній ситуації в місті та Україні в цілому. Переваги цього напряму полягають у тому, що демократія органічно виростає із суспільної матерії. Однак є й недоліки: повільний розвиток первинних форм самодіяльності громадян, відсутність упевненості в тому, що розвиток структур громадянської самодіяльності активізує демократизацію. По-третє, створення умов, насамперед законодавчих, для стимулювання суб’єктів політичного управління діяти в напрямку демократії.

Останній напрям тісно зв’язаний з проблемою політичної реформи. Ставлення киян до неї протягом 2002–2004 рр. було невизначеним. Причина – реформа розвивалася у відриві від інтересів громадян. Це означало, що міська влада мала змогу маневрувати у ставленні до реформи.

У дисертації показано, що міське керівництво найбільш чітко продемонструвало своє ставлення у двох питаннях: по-перше, підтримало перехід до виборності керівників місцевих органів виконавчої влади, по-друге, не підтримало впровадження пропорційної системи виборів до місцевих рад.

Виборність керівників абстрактно виглядає як демократичний механізм. Проте за незмінності інших механізмів формування органів управління містом, насамперед мажоритарної системи виборів, виборність призводила б не до демократизації, а до актуалізації таких сценаріїв: а) посилення авторитаризму місцевої влади; б) посилення соціальних суперечностей та, як наслідок, або становлення тоталітарного режиму, або наростання хаосу; в) нового втручання центральної влади. Ще один недолік був пов’язаний з вірогідністю впровадження виборності керівників районних адміністрацій. Неминуча в цьому разі конкуренція між міською та районними владами, за слабкості громадянського суспільства, перетворилася б на жорстке протистояння.

Впровадження виборів за списками призведе до дестабілізації не стільки місцевого управління, скільки авторитарних режимів, які сформовані в регіонах і мають певні демократичні тенденції лише тому, що знаходяться у конфлікті інтересів з центральними органами державної влади. За партійних виборів на першому етапі це буде система місцевих авторитаризмів. Але партії зацікавлені не у перетворенні регіону на закриту систему, а у тому, щоб на наступних виборах отримати контроль над більшою кількістю органів влади (як по горизонталі, так і по вертикалі). І для цього іншого ресурсу, ніж завойовувати прихильність населення, у партій/блоків немає. Відтак усуватиметься і аргумент щодо “невкоріненості” партій. Партія (коаліція), яка переможе на виборах, буде змушена залучати кадри з інших партій або безпартійних спеціалістів, що матиме результатом розширення діалогу між політичними структурами, а також між ними і суспільством.

Дисертант доводить, що впровадження пропорційної схеми виборів до місцевих рад може викликати ефект демократизації регіональних режимів. Проте це лише одна з можливих альтернатив, адже не виключено, що гострі політичні суперечності, низький рівень політичної культури можуть призвести і до негативних наслідків у ряді регіонів. Тому на певний час доречно зберегти механізми контролю з боку центральних органів державної влади.

У четвертому розділі “Становлення міської влади крізь призму розвитку будівельного комплексу” дисертант здійснює аналіз системного зв’язку між розвитком політичного управління столицею України та будівельного комплексу, а також механізмів об’єктивації цих зв’язків.

У розвитку будівельної галузі Києва автор виокремив кілька етапів. На початку 1990-х років криза у галузі корелювалася з хаотичною системою політичного управління. Водночас були здійснені лібералізація цінової політики та інституційні перетворення, зокрема приватизація житла, яка сформувала стартовий капітал для подолання кризи. Іншими передумовами такого подолання стали зростання в середині 1990-х років упорядкованості системи державного управління, подолання деструктивних соціально-економічних явищ, інституціоналізація фінансово-промислових груп. Дисертант робить висновок про те, що для другого етапу були характерні зародження нових форм діяльності підприємств, які базувалися на недержавних джерелах фінансування, організаційне зміцнення системи управління тощо. Водночас недоліки розвитку будівельного комплексу полягали, зокрема, у недотриманні процедур погодження проектів, існуючих нормативів, ліквідації соціальної інфраструктури, ігноруванні інтересів мешканців тощо. Існування в цей період у Києві фактично президентського правління поєднувалося з домінуванням скороминущих інтересів над усіма іншими мотивами, ігноруванням інтересів перспективного розвитку міста.

На третьому етапі, з кінця 90-х років, зросла роль демократичних процедур і водночас виникли нові загрози стабільності системи політичного управління містом, розвиток будівельного комплексу характеризувався зростанням рівня керованості галузі, зміцненням законодавчої та організаційної бази, переходом до довгострокового планування, комплексним підходом до забудови територій, модифікацією відносин між владою та інвесторами, більш глибоким освоєнням околиць, розвитком соціальної інфраструктури, стрімким збільшенням кількості суб’єктів ринку.

Незважаючи на досягнення, у розвитку будівельного комплексу залишалося чимало серйозних проблем, і насамперед залежність від економічної ситуації в країні. Впродовж 2003-2004 рр. помітніші спроби всеукраїнських фінансово-політичних угруповань отримати контроль над окремими сегментами міського ринку. Надалі цьому сприятиме впровадження пропорційної системи виборів до місцевих рад. Дисертант здійснює прогноз щодо переходу до наступного періоду становлення системи зв’язків між політичним управлінням містом та будівельним комплексом.

ВИСНОВКИ

У висновках узагальнені теоретико-методологічні підходи й основні положення дисертації, сформульовані практичні рекомендації.

Події останніх років, становлення громадянського суспільства в Україні актуалізують активне залучення політичної та інших наук до дослідження проблем становлення місцевого самоврядування.

Місцеве управління є підсистемою суспільної системи, яка розвивається під впливом імпульсів від громадян, держави, партій, еліт, міжнародного співтовариства. Структура підсистеми включає органи державної влади та місцевого самоврядування, місцеві еліти, відгалуження загальнонаціональних політичних сил, паростки нового, реального, самоврядування (структури громадянської активності), механізми формування органів місцевого управління, відносини між вказаними суб’єктами тощо. Держава, сприяючи розвиткові форм соціальної активності, зокрема місцевого самоврядування, водночас змушена контролювати діяльність органів останнього.

Поєднання демократичних та авторитарних тенденцій управління великим містом зумовлюється його природою: спілкуванням різних за традиціями, менталітетом, добробутом спільнот. Демократизація системи управління містом пов’язана з перспективою діалогу культур.

Перспективним напрямом зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування виступає розширення бази оподаткування фізичних осіб шляхом комплексного реформування адміністрування податку на доходи таких осіб разом з реформуванням оподаткування фонду оплати праці. Тому доцільно не лише збереження єдиного податку на доходи фізичних осіб, а й скасування зборів соціального страхування і перерозподіл коштів на соціальне страхування через бюджет, впровадження єдиного соціального податку.

Законодавча база місцевого управління має бути істотно реформована, що зумовлене необхідністю демократизації. Незважаючи на прийняті закони про органи самоорганізації населення, про пропорційну систему виборів до місцевих рад, ця база має бути доповнена законами про нові механізми державного контролю, формування виконавчої влади на місцях.

Становлення міської влади в столиці України відбувалося на тлі повільного формування нових соціальних зв’язків та соціокультурних реалій. Якщо у першій половині 1990-х років спостерігалися хаотичність системи політичного управління містом, зниження рівня керованості соціальними процесами, то у 1996–2002 рр. була реалізована бюрократична модель консолідації міської влади, яка характеризується: консолідацією органів адміністративного управління; стабілізацією управлінських кадрів, відносною замкненістю кадрового складу органів управління; контролем за представницькими органами місцевого самоврядування з боку органів адміністративного управління; слабким розвитком політичної конкуренції; низьким рівнем активності структур самодіяльності населення; відсутністю налагодженої системи соціального ліфту; низьким рівнем ідеологічної легітимації тощо. Недоліками бюрократичної консолідації є суперечності між: інтересами міської влади та органами державної влади; бюрократичними угрупованнями в самому Києві; інтересами міської бюрократії і територіальної громади.

Реалізація бюрократичного варіанту політичної консолідації в столиці відкриває альтернативи подальшого розвитку: демократизація системи управління; зміцнення авторитарного режиму; нова дестабілізація політичного режиму. Деякі з цих сценаріїв можуть реалізуватися одночасно. Зокрема, розширення демократичних основ передбачає, принаймні на першому етапі, певний дестабілізаційний період. Реалізація демократизаційного сценарію базується на трьох ключових напрямах, проте нині на перший план виходить створення адекватних законодавчих передумов розвитку суспільної і політичної демократії (політична реформа).

Хронологічний аналіз розвитку будівельного комплексу в столиці України і становлення міської влади свідчить про кореляцію цих процесів. Зв’язок між ними об’єктивується, зокрема, у тенденціях просторового розвитку міста. Його становлення відбувалося у кілька етапів. Нині визрівають передумови для початку чергового етапу, однією з характеристик якого може стати істотне ускладнення структури будівельного ринку і зростання суперечливої взаємодії між його суб’єктами.

Основні положення дисертації висвітлені у таких публікаціях автора:

1. Про дослідження процесів становлення місцевої влади в Україні: деякі методологічні аспекти // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 22. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2003. – С. 688-694.

2. Про деякі політологічні аспекти формування фінансової основи діяльності місцевого самоврядування // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 23. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2004. – С. 644-650.

3. Політологічні виміри будівельного “буму” в столиці України // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 24. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2004. – С. 631-638.

Анотації

Молибога Р.М. Політико-правові засади становлення міської влади в столиці України в умовах сучасного державотворення. – Рукопис (199 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 – політичні інститути та процеси. – Інститут держави і права імені В.М.Корецького НАН України, Київ, 2005.

У дисертації здійснено комплексний політологічний аналіз процесу становлення системи міської влади в столиці України. Розкрито місце і роль управління регіонами в трансформаційних процесах, умови реалізації демократичного потенціалу місцевого самоврядування. Концептуалізовано поняття міської влади. Проаналізовано розвиток національного законодавства, яке регламентує функціонування місцевого самоврядування та здійснення управління регіонами.

Досліджено процес становлення суб’єктів політичної активності у столиці України. Здійснено періодизацію процесу становлення міської бюрократії, охарактеризовано кожний з етапів.

Концептуалізовано процес консолідації суб’єкта політичного управління містом, сформульовані ознаки бюрократичного її варіанту, альтернативи подальшого розвитку політичного режиму. Охарактеризовані вірогідні напрями демократизації системи політичного управління містом.

Ключові слова: місцеве самоврядування, політичний режим, міська влада, міська бюрократія, правове регулювання, консолідація, будівельний комплекс.

Молибога Р.Н. Политико-правовые основы становления городской власти в столице Украины в условиях современного государствообразования. – Рукопись (199 стр.).

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 – политические институты и процессы. – Институт государства и права имени В.М.Корецкого НАН Украины, Киев, 2005.

В диссертации осуществлен комплексный политологический анализ процесса становления системы городской власти в столице Украины. Раскрыто место и роль управления регионами в общественных трансформационных процессах, демократический потенциал местного самоуправления и условия его реализации. Концептуализировано понятие городской власти как подсистемы общественной системы, находящейся под воздействием внешних импульсов развития.

Проанализировано развитие национального законодательства, регламентирующего функционирование местного самоуправления и осуществления управления регионами.

Исследован процесс становления субъектов политической деятельности в столице Украины. Осуществлена периодизация процесса становления городской бюрократии, охарактеризован каждый из его этапов.

Концептуализирован процесс консолидации субъекта политического управления городом, сформулированы признаки реализованного в столице бюрократического варианта консолидации. Выявлены альтернативы дальнейшего развития политического режима в столице Украины.

Классифицированы возможные направления демократизации системы политического управления. Проанализировано влияние введения выборности руководителей региональных органов исполнительной власти и пропорциональной системы выборов в местные советы на перспективы развития политического режима в столице Украины. Изложены рекомендации по дальнейшему развитию системы политического управления в Киеве.

Исследована зависимость между системой политического управления столицей Украины и развитием строительного комплекса, показана корреляция этапов их развития. Связь между политическим режимом и строительным комплексом объективируется в первую очередь в тенденциях пространственного развития города. Выявив три этапа развития системы связей между политическим режимом и строительным комплексом, диссертант делает прогноз относительно предстоящего перехода к четвертому этапу и вероятных его характеристик.

Ключевые слова: местное самоуправление, городская власть, городская бюрократия, правовое регулирование, политический режим, консолидация, строительный комплекс.

R.M. Moliboha. Political and Legal Foundations of Formation of Local Authority in the Capital City of Ukraine in the process of modern state-building. – Manuscript (199 p.)

Thesis for obtaining a scientific degree of candidate of political science with speciality 23.00.02 – political institutes and processes. – Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2005.

The thesis is devoted to comprehensive political analysis of the formation of the municipal authority system in the capital of Ukraine. It reveals the role of regional management in social transformation, the democratic potential of local self-government and the conditions for the realizations of this potential. The notion of municipal authority is conceptualized. The development of national legislation that regulates the functioning of local self-government and regional management is analyzed.

In this thesis, the process of formation of politically active entities in the capital city