Національна академія державної податкової служби України

Новицький Андрій Миколайович

УДК 342.9:351.824.11

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У ПАЛИВНО-ЕНЕРГЕТИЧНОМУ КОМПЛЕКСІ УКРАЇНИ

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі управління підрозділами податкової міліції Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

Забарний Григорій Григорович,

Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри управління підрозділами податкової міліції.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Пєтков Валерій Петрович,

Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, ректор;

кандидат юридичних наук, доцент

Курило Володимир Іванович,

Національний аграрний університет, декан юридичного факультету.

Провідна установа: Національна академія внутрішніх справ, кафедра адміністративного права (м. Київ).

Захист відбудеться “20” жовтня 2005 року о “ 14 ” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К27.855.02 Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м.Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м.Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий “ 16 вересня 2005 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради, М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Промисловий та соціальний потенціал будь-якої країни повинен бути належним чином забезпечений енергоносіями. Контроль над природними енергетичними ресурсами дозволяє впливати на всі сторони суспільного і політичного життя держави. Можливість контролювати природні енергетичні запаси сьогодні стала одним з найважливіших чинників реалізації геополітики держав світу, їх поведінки, базою для політичних та економічних союзів і, нарешті, джерелом міжнародних конфліктів.

Для України недостатність власних енергоносіїв і постійно зростаючих потреб у них ставить багато проблемних питань перед державними органами. Крім того, значний вплив тіньових відносин на їх діяльність ускладнює вирішення питань покращення ситуації в паливно-енергетичному комплексі України.

Великі грошові та матеріальні потоки, приватизація, можливість впливу на політичні процеси в країні зумовили тінізацію відносин у паливно-енергетичному комплексі України. Це викликало необхідність розробки довгострокових програм щодо подальшої реалізації Національної енергетичної програми України до 2010 року, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.2000 року № 1757, та основних положень Концепції діяльності органів виконавчої влади у забезпеченні енергетичної безпеки України, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.1998 року № 48. Значна роль в організаційно-правовому забезпеченні даних програм належить адміністративному праву.

Розробка проблеми організації управління енергетикою для забезпечення національної безпеки держави, постає одним із провідних напрямів комплексного дослідження теорії управління та адміністративного права. У той же час вивчення зазначеної проблематики має міждисциплінарне значення.

Дослідження адміністративно-правового забезпечення управлінської діяльності в паливно-енергетичному комплексі України має важливе значення для розвитку науки адміністративного права, покликаної створити наукову базу реформування управління держави сферою енергетики, з метою вдосконалення діяльності органів управління, особливо щодо мінімізації впливу негативних чинників тіньової економіки.

Висвітлення проблем удосконалення організаційно-правового забезпечення протидії тіньовим відносинам у паливно-енергетичному комплексі може суттєво вплинути на зменшення правопорушень, пов’язаних із ухиленням від оподаткування, інститутом банкрутства, корупції та інших правопорушень, що скоюються у паливно-енергетичному комплексі (далі -ПЕК) України. Це позитивно вплине на проведення реорганізації структури галузі, сприятиме збільшенню податкових надходжень до бюджету, розвитку енергетичної безпеки держави як складової національної безпеки.

Проблеми організаційно-правового забезпечення державного управління в цілому, а також вдосконалення адміністративно-правового та фінансового контролю, проведення адміністративної реформи, розробка форм і методів протидії тіньовим проявам, визначення рівня тінізації економіки та створення організаційно-правових основ протидії тіньовим відносинам розглядали такі провідні вітчизняні вчені-юристи: В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.Т. Білоус, Р.В. Васильєв, А.В. Васильєв, Н.К. Воронова, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, Я.Ю. Кондратьєв, М.П. Кучерявенко, В.І. Курило, Г.І. Леліков, Н.Р. Нижник, В.Я. Малиновський, О.І. Остапенко, П.С. Пацурківський, І.М. Пахомов, В.П. Петков, В.М. Попович, Л.А. Савченко, А.О. Селиванов, М.П. Стрельбицький, В.Я. Тацій, В.О. Шамрай, В.К. Шкарупа, Ю.С. Шемшученко, А. Шевяков, В.С. Цимбалюк, С.С. Яценко, та зарубіжні вчені: Л. Абалкин, Г. Беккер, Н. Воропай, П. Гутман, Д. Дункан, Н. Кауфманн, В. Махинин, Г. Райт, Е. Сатерленд, С. Янсен, та інші.

Роботи зазначених та інших авторів безумовно мають важливе наукове і практичне значення: висновки і рекомендації, що містяться в них, послужили і служать подальшому вдосконаленню законодавства у адміністративно-правовій сфері, а також правозастосовної практики у сфері державного управління. Проте у даний час на дисертаційному та монографічному рівнях відсутні роботи, присвячені комплексному дослідженню організаційно-правових проблем удосконалення діяльності державних органів щодо протидії тіньовим проявам у сфері паливно-енергетичного комплексу України.

Викладене свідчить про актуальність і необхідність широких узагальнень нагромадженого адміністративно-правовою та іншими юридичними науками теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обґрунтування на цій підставі способів вирішення зазначених проблем.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № /98), Концепції діяльності органів влади у забезпеченні енергетичної безпеки України (затверджена Постановою КМ України від 19.01.1998 р. № 48). Напрямок дослідження базується на основних положеннях Національної енергетичної програми України до 2010 року (затвердженої Постановою КМ України від 29.11. 2000 р. № 1757).

Дисертаційне дослідження проведено згідно з планом наукових досліджень Науково-дослідного центру Національної академії державної податкової служби України як частина науково-дослідної роботи за темою “Організаційно-правові основи детінізації торговельно-посередницької діяльності в Україні” (номер державної реєстрації 0102V005027) та науково-дослідної роботи за темою “Правове та організаційно-тактичне забезпечення заходів податкових органів по скороченню податкового боргу” (номер державної реєстрації 010V005893), співавтором яких є дисертант.

Мета і завдання дослідження полягає в тому, щоб на основі врахування досягнень теорії управління, юридичної науки, аналізу законодавства України та практики його застосування розкрити проблеми організації та здійснення управління у ПЕК України органами державного управління, сформувати пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства та структури даних органів при здійсненні контрольної діяльності. Для досягнення поставленої мети були визначені такі основні завдання:

- висвітлити історичні передумови, особливостей організаційно-правового забезпечення у сфері паливно-енергетичного комплексу України;

- визначити рівень, причини і умови тінізації ПЕК України;

- обґрунтувати необхідні та дослідити наявні методологічні засади щодо вдосконалення структури органів державного управління ПЕК України, розмежування їх функцій;

- провести моніторинг та визначити організаційно-правові фактори, що сприяють тінізації відносин і здійсненню податкових правопорушень у ПЕК України;

-

-

-

-

Об’єктом дослідження є організаційно-управлінські відносини у паливно-енергетичному комплексі України, що виникають у процесі здійснення діяльності суб’єктами ПЕК та пов’язані з виконанням контрольних функцій відповідними державними органами.

Предметом дослідження є: норми, які регулюють організаційно-правовий механізм діяльності суб’єктів у паливно-енергетичному комплексі України та практика їх застосування; теоретичні засади становлення та розвитку ПЕК, система наукових поглядів і розробок стосовно оптимізації діяльності контролюючих органів в ПЕК України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів та прийомів наукового пізнання, які використовувалися не ізольовано, а в поєднанні з іншими.

Використовуючи історично-порівняльний метод (підрозділ 1.1) було охарактеризовано та визначено основні етапи становлення ПЕК України; застосовуючи метод порівняння сталих показників (підрозділ 1.2.2) визначено осяг тіньового обігу в енергетиці; методом економіко-правового аналізу (підрозділи 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4, 1.2.5) досліджено та проаналізовано діяльність окремих структурних одиниць енергетики; структурно-функціональний метод (підрозділ 3.1) дозволив дослідити елементи енергетичної безпеки держави та основні види загроз. За допомогою методу екстраполяції раніше отриманих знань визначено понятійний апарат дослідження(підрозділ 2.1, 3.1).Методи логіки (аналіз, синтез, індукція, дедукція) використані при дослідженні нормативних актів, матеріалів кримінальних справ, аналітичних матеріалів, концепцій, думок авторів із окремих питань, які входять до предмету дослідження (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2), порівняльно-правовий метод використано при дослідженні законодавства України та інших країн у сфері ПЕК (підрозділи 1.2.2, 1.2.3, 1.2.5, 1.3, 2.2).

Емпіричну базу дослідження складають статистичні дані діяльності органів державного управління у сфері ПЕК України, у тому числі статистичні дані правоохоронних органів. У роботі знайшли відображення аналіз офіційних даних Міністерства палива та енергетики, Держкомітету з енергозбереження, НАК “Нафтогаз України”, та інших державних органів, які здійснюють свою діяльність у ПЕК України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є одним з перших в Україні спеціальних монографічних досліджень проблем організаційно-правового забезпечення діяльності органів державного управління у паливно-енергетичному комплексі України. На основі поєднання теорії та практики організації діяльності органів державного управління у роботі обґрунтовується ряд концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій і пропозицій.

Зокрема, вперше:

-

-

-

-

-

-

запропоновано:

-

-

набуло подальшого розвитку:

-

уточнено:

-

-

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення, висновки та пропозиції проведеного дослідження, викладені автором у конкретних рекомендаціях щодо покращення організаційно-правового забезпечення діяльності державних органів у ПЕК України, створюють основу для його подальшого поглибленого теоретичного вивчення і можуть бути використані: при удосконаленні чинного законодавства; при викладанні навчальних курсів “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність органів ДПС”, ”Теорія управління підрозділами податкової міліції”, “Організація стягнення податкової заборгованості”, “Національна безпека”; для вдосконалення організаційно-правової інфраструктури протидії тіньовим проявам у паливно-енергетичному комплексі України; для забезпечення координування здійснення контрольної діяльності державних органів.

Результати дисертаційного дослідження були використані при викладанні спеціальних навчальних курсів: “Теорія управління підрозділами податкової міліції”, “Національна безпека” (акт впровадження від.23.12.2004 року № /01-12). Окремі положення було використано при розробці методичних рекомендацій за науково-дослідною темою ”Розробка нормативно-правових засад справляння платежів за користування надро-земельними ресурсами” (державний реєстраційний номер 0103V005476) – акт впровадження від 22.12.2004 року №173. Певні пропозиції дисертанта були реалізовані Департаментом розвитку та модернізації державної податкової служби при здійсненні модернізації структури органів податкової міліції, при описі концепції операційної діяльності органів ДПС України (акт впровадження від 20.12.2004 року №600/336016) та в практичній діяльності підрозділів податкової міліції (акт впровадження від 19.02.2004 року № 449/8/26-3).

Особистий внесок здобувача. Наукові дослідження, висновки і методичні рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Ідеї і розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані наукові праці, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації, розроблені в процесі дослідження, обговорювалися на розширеному засіданні кафедри управління підрозділами податкової міліції Національної академії державної податкової служби України. Окремі положення дисертації доповідались автором на: Науково-практичній конференції “Митна політика України в контексті Європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення”(Дніпропетровськ, 2003р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Економічна безпека України: стан, проблеми, перспективи”(Львів, 2003р.), Науково-практичній конференції “Бюджетна податкова політика: теорія, практика, проблеми” (Ірпінь, 2003р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми підготовки кадрів і роботи з персоналом оперативних служб міліції” (Київ, 2003р.), IV Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Ірпінь, 2003р), V Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Ірпінь, 2004р), Науково-практичній конференції “Нормативно-правові засади справляння платежів за користування надроземельними ресурсами” (Ірпінь, 2004р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Досвід республіки Польща в державному будівництві” (Київ, 2004р.), Науково-практичній конференції ”Економічна безпека України: сучасний стан, проблеми, шляхи вирішення”(Київ, 2005р.), Третіх Ірпінських міжнародних педагогічних читаннях ”Проблеми гуманізації навчання та виховання у вищому закладі освіти” (Ірпінь, 2005р.), Науково-практичній конференції ”Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі” (Ірпінь, 2005), на двох “Круглих столах”, організованих Інститутом фінансового права НАДПС України та ряді інших з проблематики дисертаційного дослідження.

Публікації. Основні результати дослідження – положення, висновки, пропозиції, практичні рекомендації, відображено в 11 публікаціях надрукованих у збірниках, журналах і тезах доповідей, виданих за матеріалами науково-практичних конференцій – п’ять із них у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, об’єкта та предмета дослідження дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, дев’яти підрозділів, використаних джерел, додатків. Обсяг основного тексту роботи складає 204 сторінки. Список використаних джерел включає 275 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методи дослідження, показано наукову новизну роботи, теоретичне та практичне значення отриманих у ході дослідження результатів, ступінь їх апробації.

Розділ 1 “” складається з трьох підрозділів і висновків.

У підрозділі 1.1 “Історичний аспект організаційно-правового забезпечення в сфері паливно-енергетичного комплексу України” автор проаналізувавши історичний аспект становлення тіньових проявів у економіці та роботи стародавніх мислителів, запропонував два основних висновки щодо економічної діяльності: економічна діяльність ділиться на прийнятну (справедливу, етичну, правильну) і неприйнятну ( не справедливу, не етичну, хрематистичну); під час розвитку економічних відносин неодмінно виникає антипод прийнятної (етичної) економіки – хрематистика.

Екстраполюючи висновки стародавніх філософів на сучасне розуміння підсумовує, що економічна діяльність поділяється на легальну та тіньову, і саме з легальних відносин розвивається тіньова економіка.

Визначає сім основних етапів становлення паливно-енергетичного комплексу України та дає порівняльну характеристику організаційно-правового забезпечення становлення комплексу і мінімізації тіньових проявів у ньому.

У підрозділі 1.2 “Моніторинг організаційно-правового забезпечення паливно-енергетичного комплексу України в контексті адміністративної реформи” дисертантом визначаються основні структурні частини паливно-енергетичного комплексу України. Виділено такі складові паливно-енергетичного комплексу: електроенергетика, ядерна енергетика, вугільна галузь, нафтогазова галузь, альтернативні джерела енергії та енергозбереження.

Враховуючи досвід розвинених країн світу щодо правового забезпечення діяльності енергетики країн і тенденції щодо необхідності кодифікації енергетичного законодавства, для забезпечення енергетичної безпеки держави, декларування основних положень енергетичної політики держави, налагодження правового забезпечення суспільних відносин в енергетиці, уніфікації енергетичного законодавства, стверджує про необхідність створення Енергетичного кодексу України. Першим кроком для вирішення даної проблеми пропонує прийняття та затвердження Верховною Радою України енергетичної концепції держави на строк до 2030 року, в якій конкретно визначити терміни підготовки робочих матеріалів щодо створення енергетичного кодексу України.

У підрозділі 1.3 “Аналіз специфіки функцій органів державної влади щодо управління в сфері паливно-енергетичного комплексу України” дається характеристика державних органів, які здійснюють свою діяльність у паливно-енергетичному комплексі України. Визначено форми державного впливу на діяльність суб’єктів господарювання та підприємницької діяльності в паливно-енергетичному комплексі України.

Зроблено висновок, що позитивним моментом створення національних акціонерних компаній може бути контроль за ходом приватизації енергетики та унеможливлення тіньової приватизації стратегічних об’єктів енергетики країни. При цьому в електроенергетиці та вугільній галузі державне майно перейде в оперативне користування даних компаній. Ефективного державного управління національними компаніями можна досягнути, на думку автора, за рахунок прозорості їх діяльності, належного державного контролю, можливості спрямування діяльності на забезпечення енергетичної безпеки держави та повної підконтрольності Міністерству палива та енергетики.

Одним із перспективних напрямів реорганізації державного управління в енергетиці України має бути координація роботи Міністерства палива та енергетики, Державного комітету України з енергозбереження і Державного комітету ядерного регулювання України.

Даються пропозиції щодо вдосконалення структури органів державного управління в ПЕК України.

Розділ 2 ”Моніторинг факторів, що сприяють здійсненню тіньових відносин у паливно-енергетичному комплексі України” складається з трьох підрозділів і висновків.

У підрозділі 2.1 “Джерела тіньових відносин та загальні організаційно-правові фактори, що сприяють здійсненню податкових правопорушень у паливно-енергетичному комплексі України” дається загальне поняття джерел тіньових відносин у ПЕК України. Проведено аналіз поняття “тіньова економіка”. Автором запропоновано, що детінізації відносин у паливно-енергетичному комплексі України, це сукупність організаційних, управлінських, економічних, технічних, технологічних та правових заходів, спрямованих на усунення факторів відтворення тіньових відносин у паливно-енергетичному комплексі. Ці заходи спрямовані на створення економічних передумов зацікавлено-ініціативного повернення взаємовідносин між учасниками паливно-енергетичного комплексу з тіньового, тобто з різних причин невраховуваного, у враховуваний державою капіталооборот, а також побудову організаційно-правової інфраструктури превентивного впливу на усунення причин та умов, що сприяють відтворенню джерел тіньової економіки.

Виходячи з поняття тіньових відносин у паливно-енергетичному комплексі виділено шість основних видів джерел тіньових відносин за певними ознаками: види господарських операцій у паливно-енергетичному комплексі, щодо яких існує спеціальна заборона; види господарських операцій, щодо яких застосовується спеціальний порядок їх здійснення; правопорушення, що виникають із діяльності службових осіб щодо реєстрації, ліцензування, квотування, видачі спеціальних дозволів, рішень, встановлення цінового регулювання та порядку оплати; правопорушення, що витікають з контрольної діяльності службових осіб відповідних державних органів; правопорушення, що витікають з легітимності видів діяльності в паливно-енергетичному комплексі при здійсненні фінансово-господарської діяльності; правопорушення, пов’язані з діяльності посадових осіб державних підприємств – суб’єктів господарювання паливно-енергетичного комплексу.

Методом аналізу сталих значень окреслено величину тіньового сектору електроенергетики. Висвітлено фактори, що сприяють здійсненню тіньових проявів у ПЕК України, дано їх характеристику. Визначивши та проаналізувавши негативні фактори тіньових відносин у ПЕК України, організаційно-правові прорахунки в діяльності контролюючих і правоохоронних органів, сформульовано висновок про необхідність запровадження механізму детінізації відносин у паливно-енергетичному комплексі України, що сприятиме оздоровленню галузі, зменшенню втрат. Автором запропоновані пропозиції щодо удосконалення організаційного забезпечення діяльності правоохоронних та контролюючих органів і правового забезпечення діяльності державних органів управління ПЕК, які дадуть можливість додатково розширити базу оподаткування та забезпечити податкові надходження в повному обсязі.

У підрозділі 2.2 ”Специфічні організаційно-правові фактори пов’язані з інститутом банкрутства, що сприяють податковим правопорушенням у паливно-енергетичному комплексі України” проаналізовано правопорушення пов’язані з правовою оцінкою незбереження активів платників податків, що знаходяться в податковій заставі з фіктивним банкрутством, з приховуванням стійкої фінансової неспроможності, з відмиванням грошових коштів здобутих злочинним шляхом. Обґрунтовано необхідність окремої адміністративної та в подальшому кримінальної характеристики таких діянь, як “порушення вимог податкової застави”, даються конкретні пропозиції щодо усунення суперечностей, які негативно впливають на прийняття управлінських рішень.

Автор, визначивши негативні чинники та тіньові відносини, пов’язані з інститутом банкрутства в Україні, та дослідивши іноземний досвід протидії тіньовим проявам, пов’язаним з інститутом банкрутства, запропонував організаційно-правові заходи протидії тіньовим проявам у зазначеній сфері та основні напрями протидії правопорушенням у паливно-енергетичному комплексі, що пов’язані з боргом, несвоєчасним виконанням зобов’язань, банкрутством. У роботі показано що, прийняття та організація виконання відповідних управлінських рішень щодо вирішення проблеми боргу, наведення порядку в процесах банкрутства, своєчасності виконання зобов’язань перед державою, запровадження Державного реєстру застав, дозволить покращити загальну ситуацію в ПЕК України, забезпечити належну сплату податків та зборів, створити дієву систему протидії тіньовим проявам.

У підрозділі 2.3 ”Організаційно-правове забезпечення Євроінтеграційного процесу як перспективний напрямок мінімізації тіньових відносин у паливно-енергетичному комплексі України” розглядаються питання міжнародної співпраці України на ринку енергетики. Окреслено перспективні напрями на даному етапі розвитку енергетики держави, а також позитивні та негативні сторони такої взаємодії. Недолік полягає в тому, що для об’єднання з ЄС Україні необхідно не тільки адаптувати свою законодавчу базу до європейської, а і забезпечити технічне переобладнання всієї енергосистеми держави у відповідності з технічними вимогами, нормами безпеки, цінової політики та ін. Для цього потрібні значні матеріальні активи. Як позитив необхідно відзначити те, що з безупинним розвитком економіки країни ЄС постійно збільшують споживання енергоносіїв і для України це є досить перспективним енергетичним ринком. Розвиток енергетичних ринків та енергомереж, взаємопов’язаних з країнами-учасниками ЄС, сприятиме більш швидкому входженню України до Євроспільноти.

Автор, аналізуючи міжнародні правові угоди та організаційно-правове забезпечення діяльності електроенергетичної системи ”Бурштинський острів”, доводить переваги розвитку енергетичного ринку з країнами ЄС. Основна вимога, що ставиться перед Україною, як претендентом на вступ до ЄС, це забезпечення надійності енергосистеми через забезпечення диверсифікації енергопостачання не менше як трьох джерел; енергозбереження; забезпечення екологічної безпеки об’єктів енергетики.

Автор робить висновок про те, що одним із перспективних напрямів розвитку правового забезпечення діяльності ПЕК України є приведення вітчизняного енергетичного законодавства до вимог законодавства Європейського Союзу, яке повинно забезпечити корінну переорієнтацію енергетичної політики з визначенням конкретних термінів реструктуризації енергетичного сектора; підготовку внутрішнього енергетичного ринку (директиви щодо електроенергії та природного газу, а також виробництво електроенергії на основі відновлюваних джерел); покращення стану енергетичних мереж, з метою відповідності їх європейським стандартам; створення державних недоторканних запасів енергоносіїв, особливо це стосується нафтопродуктів, запас яких повинен становити з розрахунку використання на 90 діб; підвищення ефективності використання енергії та розширення практики енергозбереження; збільшення частки в загальному балансі енергетики відновлюваних джерел енергоносіїв; досягнення найвищих параметрів надійності атомних станцій та інше.

Розділ 3 “Організаційно-правові забезпечувальні заходи щодо детінізації відносин у ПЕК для підтримання енергетичної безпеки України” складається з трьох підрозділів та висновків.

У підрозділі 3.1 “Організаційно-правові заходи підтримання енергетичної безпеки України” автором проаналізовано основні економічні передумови детінізації відносин у ПЕК як фактора енергетичної безпеки України, відзначено необхідність забезпечення енергетичної безпеки держави, як неодмінної умови детінізації відносин у ПЕК. Проведено аналіз досліджень у даному напрямі, та дано таке визначення енергетичної безпеки: ”Енергетична безпека держави – це суспільні відносини щодо підтримання на нормативно визначеному рівні життєдіяльності людини, суспільства та держави у сфері енергетики; протидія, запобігання та усунення наявних чи потенційних наслідків реалізації загроз у зазначеній сфері”.

Показано основні чинники, які впливають на підтримання енергетичної безпеки держави та дано їх характеристику. Здійснено детальний аналіз і проведено класифікацію загроз енергетичної безпеки держави. Визначено, що для підтримки енергетичної безпеки України необхідно виконання декількох основних умов: забезпечення збалансованої та врівноваженої роботи Об’єднаної енергетичної системи України; створення безпечних умов для життя людей та навколишнього середовища під час експлуатації об’єктів енергетики; забезпечення нормального функціонування та поступового розвитку підприємств енергетики, державного фінансування реформування вугільної промисловості України; законодавче гарантування ефективного функціонування суб’єктів господарювання в умовах ринкового реформування економіки; проведення подальших етапів приватизації та роздержавлення окремих об’єктів енергетики; створення досконалішої системи управління енергетикою та всіма її галузями; забезпечення соціальних програм, створення умов для нормальної роботи трудових колективів, які здійснюють свою діяльність в енергетиці, покращення побутових умов працівників та членів їх сімей.

Дисертант наголошує на необхідності розробки нової Енергетичної стратегії держави, яка повинна будуватись на принципах науковості, надійності захисту об’єктів енергетики, узгодженості розвитку економіки та енергетики, узгодженості правового забезпечення, замінності традиційних джерел альтернативними, енергозбереження, захищеності від зовнішніх загроз, диверсифікації, екологічної безпеки, пріоритетності національного. Визначає основні напрями організаційного забезпечення діяльності державних органів щодо підтримання енергетичної безпеки держави.

У підрозділі 3.2 ”Удосконалення контрольної функції державних органів щодо протидії тіньовим проявам у ПЕК” дисертант розглядає контроль, як управлінську функцію, та пропонує авторську класифікацію контролю за суб’єктами, які здійснюють свої функції щодо перевірки законності в паливно-енергетичному комплексі України. Виділивши серед інших податковий контроль, визначає його основні напрямки діяльності, серед групи державних органів, що здійснюють податковий контроль до першої групи відносить митні та податкові органи, установи Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування, до другої - державні органи, які опосередковано здійснюють контрольні функції в сфері оподаткування в межах своєї компетенції: органи Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби Безпеки України, Національного банку України, Фонду державного майна України, Державного казначейства України, місцевих органів виконавчої влади, прокуратури та деякі інші органи, які мають контрольно-наглядові функції.

Як один із спеціальних видів контрольної діяльності, автором виділяється енергетичний аудит, показуються шляхи удосконалення діяльності енергоаудиторів, розширення їх повноважень та обов’язків, що зумовить покращення контрольної діяльності та призведе до зменшення тіньових проявів у ПЕК України. Пропонується сформувати спеціальний орган з енергетичного аудиту та чітко визначити його місце в загальній структурі ПЕК України.

У підрозділі 3.3 ”Координація діяльності державних органів при здійсненні контрольних функцій у паливно-енергетичному комплексі України” автором зазначено, що пріоритетом нині повинна бути саме налагоджена співпраця між державними контролюючими органами, можливість проведення відповідного аналізу, моніторингу, визначення необхідних напрямів перевірок та їх координації всіма відповідними контролюючими державними органами. Запропоновано Державний департамент фінансового моніторингу визначити органом, який за своїми функціональними повноваженнями повинен стати координатором контрольної діяльності в Україні.

Координація діяльності державних органів неможлива без інформатизації, створення єдиної інформаційної бази даних державних органів. Дисертантом робиться висновок про необхідність створення єдиної державної інформаційної системи, яка дозволить налагодити співпрацю між різними контролюючими і правоохоронними органами, дасть можливість доступу до інформаційних систем різних відомств, що дозволило б більш ефективно впливати на негативні тіньові прояви, використовувати позитивний досвід усіх контрольних служб держави, забезпечувати необхідний моніторинг та координувати роботу всіх державних контролюючих органів.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження дозволило на підставі аналізу нових наукових, науково-публіцистичних та нормативних джерел визначити засади становлення та розвитку організаційно-правового механізму державного регулювання відносин у паливно-енергетичному комплексі України, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства в зазначеній сфері та практиці його застосування. Основні результати дослідження, в яких повною мірою відображається наукова новизна та актуальність обраної теми наведені в кінці кожного розділу, а найбільш вагомими є:

1. В Україні існує постійна необхідність здійснення якісного наукового комплексного дослідження державної політики щодо управління та використання науково-технічного потенціалу в паливно-енергетичному комплексі. Для підтримки енергетичної безпеки в державі в цілому необхідно створити єдину енергетичну законодавчу базу країни, визначивши при цьому основні перспективи розвитку енергетики, шляхи подолання криз і моделі управління галуззю.

Аналіз нормативно-правових актів з питань організаційного забезпечення енергетики України свідчить про те, що певні позитивні зміни відбуваються, проте ще багато положень залишаються декларативними, формальними та не створюють достатнього правового супроводу діяльності всього паливно-енергетичного комплексу України. Кожна галузь енергетики в Україні має свої профілюючі закони, які вже давно потребують систематизації, кодифікації. Узгодження норм даних законодавчих актів, визначення загального понятійного апарату енергетики в цілому, визначення загальної енергетичної стратегії держави дозволило б ефективно поліпшити управлінську діяльність при виході України з енергетичної кризи та підтримання надійної енергетичної безпеки.

Для вирішення зазначених проблем пропонується розробити Енергетичний кодекс України. Основою майбутнього кодексу повинні стати Закони України “Про електроенергетику”, “Про нафту і газ”, “Про енергозбереження”, “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, “Про трубопровідний транспорт”, “Про альтернативні джерела енергії”. Першим кроком для вирішення даної проблеми стало б прийняття та затвердження Постановою Верховної Ради України енергетичної концепції держави, в якій необхідно конкретно визначити терміни підготовки робочих матеріалів щодо створення Енергетичного кодексу України.

2. Встановлення організаційно-правових заходів щодо належного контролю за використанням енергетичних джерел, зокрема із застосуванням сучасних вимірювальних приладів, запровадження дієвого державного нагляду за використанням джерел енергії, призведе до зменшення ризиків здійснення правопорушень в енергетичній галузі. Саме енергозбереження на державному рівні є дієвим засобом попередження правопорушень у паливно-енергетичному комплексі України.

3. Для відповідного відображення тіньових процесів та розробки системи державного управління у паливно-енергетичному комплексі України розроблено відповідний понятійний апарат. Запропоновано визначення державного управління детінізації відносин у паливно-енергетичному комплексі України як цілеспрямованої виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів та їх посадових осіб, що полягає в безпосередньому здійсненні функцій, спрямованих на створення таких економічних передумов, які б сприяли та стимулювали легальне функціонування економічних відносин і пригнічували тіньові відносини в паливно-енергетичному комплексі України; діяльність чітко визначених державних органів у межах своїх повноважень, спрямовану на створення організаційно-правових умов, що забезпечують ефективне функціонування паливно-енергетичного комплексу та створення ефективної системи протидії переведенню легальної діяльності у “тінь”.

Детінізація відносин у паливно-енергетичному комплексі – це сукупність організаційних, управлінських, економічних, технічних, технологічних і правових заходів, спрямованих на усунення факторів відтворення тіньових відносин у паливно-енергетичному комплексі. Ці заходи спрямовані на створення економічних передумов зацікавлено-ініціативного повернення взаємовідносин між учасниками паливно-енергетичного комплексу з тіньового, тобто через різні причини невраховуваного, у враховуваний державою капіталооборот, а також побудову організаційно-правової інфраструктури превентивного впливу на усунення причин та умов, що сприяють відтворенню джерел тіньової економіки.

Тінізація відносин у ПЕК – це переведення взаємовідносин учасників паливно-енергетичного комплексу поза межі офіційно враховуваного державою обороту капіталу, прав, дій.

Криміногенна тінізація відносин у ПЕК - це переведення взаємовідносин учасників паливно-енергетичного комплексу в сферу деструктивно-руйнівних, антисоціальних, криміногенних за сутністю суспільних відносин, які негативно впливають на енергетичну (як складову економічної) безпеку держави, руйнують її енергетичну та загальноекономічну основу.

4. Необхідно розробити правила ліцензування та надання державного дозволу на розробку того чи іншого родовища вугілля суб’єктами малого підприємництва, що забезпечить їх легалізацію. Саме легалізація діяльності таких підприємницьких структур дозволить здійснити дієвий державний контроль за їх діяльністю, забезпечить дотримання даними структурами трудового, екологічного, податкового та іншого права. Одним із рішень цього питання пропонується прийняття нормативного акта “Про порядок видобування вугілля суб’єктами малого бізнесу”. У даному нормативному акті доцільно узагальнити вимоги, що ставляться до такого роду заняття підприємницькою діяльністю, визначити державні органи, які б здійснювали нагляд за даним видом діяльності, визначити порядок отримання дозволів на розпочаток робіт.

5. Щодо порушників законодавства про банкрутство, пропонується введення нової статті до Кодексу України про адміністративні правопорушення ” Порушення вимог податкової застави ” та у випадках повторного або у великих розмірах незаконного відчуження майна суб’єктами підприємницької діяльності – боржниками, доцільно було б введення нової статті до кримінального кодексу 212-1 “Порушення вимог податкової застави”.

6. Для попередження фінансових зловживань на енергетичному ринку держави на правовій основі пропонується закріпити питання обов’язкового аудиту всіх суб’єктів оптового ринку енергоносіїв (не тільки електроенергетики) не рідше одного разу в рік. Енергоаудитори повинні бути незалежними, а звіти про перевірки направляти в державний контролюючий орган, яким повинно бути Міністерства палива та енергетики.

7. Завдяки синхронізації паралельної роботи електроенергетичних систем України та країн ЄС наша держава отримає можливість вийти на європейський енергоринок, який уже давно сформований, має свої правила та є досить прозорим щодо здійснення угод, що мінімізує можливість здійснення махінацій, легалізації тіньових коштів та інших протиправних дій. Сама присутність суб’єктів української енергетики на європейському енергетичному ринку, намагання в ньому самоствердитися, завоювати авторитет, домогтися виконання перспективних договірних угод і забезпечити нормальне функціонування своїх підприємств змусить відмовитись від тіньових оборуток, від протиправних дій та зловживань.

8. Поняття енергетичної безпеки в науковій літературі в даний час висвітлено недостатньо. Більш повноі зазначене поняття розкрито як економічний чинник, а з юридичного погляду воно не досліджувалось. Окремі питання безпеки розглядалися вченими-юристами, проте дослідження поняття енергетична безпека є досить актуальним для правознавства, теорії управління соціальними системами та адміністративного права. Виходячи з вищесказаного, пропонується визначення енергетичної безпеки держави як сфери суспільних відносин щодо підтримання на нормативно визначеному рівні життєдіяльності людини, суспільства та держави у сфері енергетики; протидії, запобіганню та усуненню реальних чи потенційних наслідків реалізації загроз у зазначеній сфері.

Необхідно змінити парадигми до підходу щодо проблеми енергетичної безпеки. Залежність усієї економічної та національної безпеки держави тісно пов’язана з енергетикою і напряму залежить від її нормального функціонування. Залежність енергетики України від світових впливів очевидна. Світовий видобуток традиційних видів джерел енергії до 2020 року досягне свого піку, а потім поступово почне знижуватися. Тому почнуть посилено освоюватись альтернативні види джерел енергії. Для України в подальшому ігнорування даного виду джерел енергії неможливо. Це, в свою чергу, викликає необхідність формування відповідного комплексного напряму досліджень.

9. Для вирішення проблем енергетичної безпеки держави – як структуроутворюючого елемента детінізації економіки, є необхідно розв’язати цілий ряд організаційно-правових питань, які визначаються через такі економічні складові:

- технічне переоснащення виробництва;

- прискорення процесу приватизації та роздержавлення об’єктів підприємництва енергетики, при цьому визначивши чіткий перелік об’єктів, які підлягають приватизації, а які повинні залишитися під контролем держави;

- дотримання законності приватизації енергодобувних та енергогенеруючих суб’єктів господарювання;

- створення економічних передумов, які будуть закріплені на правовому рівні для детінізації виробничих економічних процесів у енергетиці;

- забезпечення достатності стратегічних запасів енергоносіїв;

- вирішення соціальних проблем робітників енергетичної сфери: виплата заборгованостей по заробітній платі, поліпшення умов праці та побуту та ін;

- підготовка та затвердження національної енергетичної стратегії України на період до 2030 року;

- створення замкнутого ядерно-паливного циклу в Україні;

- узгодження законодавства, що регулює діяльність енергетики держави в цілому;

- організаційне забезпечення на державному рівні виконання програм енергозбереження, для чого внести відповідні зміни до Закону України “Про енергозбереження”;

- розробка національної програми поетапного введення та доцільного фінансування розробки альтернативних джерел енергії;

- дотримання екологічної безпеки об’єктів енергетики;

- забезпечення фізичного захисту об’єктів енергетики.

10. Одним із дієвих механізмів забезпечення мінімізації тіньових проявів у паливно-енергетичному комплексі є контроль. Підвищення ефективності контрольної функції можливе через координування цієї діяльності спеціальним органом. Таким координуючим органом на сучасному етапі може стати Державний департамент фінансового моніторингу. На користь даного державного органу виступає те, що основними завданнями цього департаменту є проведення фінансового моніторингу, налагодження, взаємодія та інформаційний обмін з іншими державними органами, створення єдиної інформаційної системи.

11. Пропонується створення єдиної державної інформаційної системи, яка дозволить налагодити співпрацю між різними контролюючими і правоохоронними органами, надасть можливість доступу до інформаційних систем різних відомств та можливість більш ефективно впливати на негативні тіньові прояви, використовувати позитивний досвід усіх контрольних служб держави, забезпечувати необхідний моніторинг та координувати роботу всіх державних контролюючих органів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБІТ

1. Новицький А.М. Щодо проблеми кримінально-правової оцінки незбереження активів платника податків, що перебувають у податковій заставі – // Збірник наукових праць. Науковий вісник АДПС України. - 2003. - № 1. - С.171-178.

2. Новицький А.М. Боротьба з приховуванням стійкої фінансової неспроможності в енергетиці: проблеми та шляхи їх розв’язання – //Право України. 2004. -№ 5. - С.52-54.

3. Новицький А.М. До проблеми правового регулювання забезпечення енергетичної безпеки держави //Науковий вісник Національної академії ДПС України. 2004. - № 1. - С.169-174.

4. Долгий О.А. Новицький А.М. Правові аспекти застосування податкової застави //Науковий вісник Національної академії ДПС України. 2004. - № 5. С.206-213.

5. Новицький А.М. Використання інформаційних систем та обмін інформацією як чинник підвищення ефективності контрольної діяльності //Правова інформатика. - 2004. - № 4. - С. 63-67.

6. Гриценко В.В., Новицький А.М. Правове регулювання в галузі атомної енергетики для забезпечення енергетичної безпеки держави //Науковий вісник Львівського юридичного інституту. - 2004. - № 1 Спецвипуск. - С.94-102.

7. Новицький А.М. Забезпечення енергетичної безпеки держави – неодмінна умова економічної безпеки України: Збірник матеріалів науково-практичної конференції Митна політика України в контексті Європейського вибору : проблеми та шляхи їх вирішення. – Дніпропетровськ, 2003. С. 72-74.

8. Новицький А.М. Щодо покращення підготовки фахівців податкової міліції для виявлення злочинів у ПЕК. Тези доповідей Міжнародної науково-практичної конференції: “Актуальні проблеми підготовки кадрів і роботи з персоналом оперативних служб міліції”. Ч.ІІ. – Київ.: НАВСУ, 2003.- С.222-223.

9. Новицький А.М. Використання інформаційних систем та обмін інформацією як важливий чинник у боротьбі із злочинністю. Збірник матеріалів IV