НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Заброда Дмитро Григорович

УДК 342.95

ВЗАЄМОДІЯ СУБ’ЄКТІВ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

(адміністративно-правовий аспект)

12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ–2005

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана

в Національній академії внутрішніх справ України, МВС України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович,

Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Рябченко Олена Петрівна,

Національний університет внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент Кузьменко Оксана Володимирівна,

Національна академія внутрішніх справ України, Центр моніторингу наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ МВС України

Провідна

установа Національна академія Державної податкової служби України ДПА України кафедра адміністративного права, адміністративної та кримінально-процесуальної діяльності (м. Ірпінь)

Захист відбудеться “ 22 ” червня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1).

Автореферат розісланий “ 22 ” квітня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лукьянчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Основний вектор розвитку України в сучасному світі спрямований на створення демократичного суспільства, здатного забезпечити кожному громадянинові реалізацію його здібностей і задоволення його життєвих потреб, супроводжується рядом негативних тенденцій, що загрожують функціонуванню державного механізму. Серед деструктивних явищ, які потребують комплексної протидії з боку суспільства, значне місце посідає корупція. Виникнувши на тлі дисфункції влади, вона безжалісно руйнує демократичні підвалини суспільства, перероджує державний апарат, порушує принцип рівності громадян і юридичних осіб перед законом, каталізує організовану злочинність та завдає нищівного удару інтеграційним процесам у світі.

Незважаючи на активізацію роботи правоохоронних органів України щодо протидії корупційній експансії, темпів зростання останньої зупинити не вдалося, що призвело до сприйняття України у світі як корумпованої держави з несприятливим інвестиційним кліматом, проникнення корупції у більшість відносин між населенням і владою, породження глибокої недовіри людей до спроможності держави забезпечити гарантовані Конституцією їхні права і свободи.

Саме тому підвищення тиску на корупцію з боку всього суспільства, формування нової антикорупційної політики визнаються важливими аспектами забезпечення національної безпеки України, а боротьба з корупцією – пріоритетним напрямом діяльності правоохоронних органів.

Така ситуація зобов’язує правоохоронні та інші державні органи своєчасно виявляти негативні закономірності у соціально-економічній обстановці, усувати причини та умови корупції, налагоджувати дієвий обмін інформацією, здійснювати профілактику корупційних правопорушень у відповідних сферах суспільного життя. Аналіз стану боротьби з корупційними правопорушеннями, а також результати соціологічних досліджень щодо питань взаємодії у цій сфері свідчать про наявність прогалин як у нормативному регулюванні спільної діяльності суб’єктів боротьби з корупцією, так і у практичному її здійсненні.

Враховуючи багатоаспектний характер взаємодії в галузі протидії корупції та її значення для мінімізації впливу цього явища на суспільні процеси, зазначена проблема є однією з найскладніших та найактуальніших для діяльності суб’єктів боротьби з корупцією.

Вивченню питань взаємодії правоохоронних органів у боротьбі з правопорушеннями приділялась увага у працях Р.Г. Аксьонова, А.А. Глієвого, Д.В. Гребельского, І.М. Гуткіна, К.К. Єрмакова, А.В. Загорного, Г.Г. Зуйкова, В.М. Плішкіна, В.М. Капнуліна, В.К. Колпакова, В.О. Малюткіна, Ю.В. Наумкіна, О.В.Негодченка, В.Ф. Статкуса, Г.А. Туманова, В.О. Шамрая, В.М. Шванкова та ін. Ними досліджувалися теоретичні та практичні питання організації взаємодії як у цілому (організація як функція управління, взаємодія як різновид управлінської діяльності), так і окремих її різновидів (організація взаємодії галузевих служб органів внутрішніх справ, взаємодія з громадськими формуваннями тощо).

Підґрунтям для подальшого дослідження проблем взаємодії у галузі боротьби з корупцією стали роботи В.Б. Аверьянова, Л.І. Аркуші, О.М. Бандурки, І.І. Басецького, В.Т. Білоуса, В.М. Гаращука, В.Л. Грохольского, О.Ф. Долженкова, О.О. Дульского, В.В. Дурдинця, А.П. Закалюка, С.М. Іншакова, О.Г. Кальмана, М.І. Камлика, І.П. Козаченка, А.Т. Комзюка, М.В. Корнієнка, Я.Ю. Кондратьєва, О.В. Копана, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінного, О.Н. Литвака, В.В. Лунєєва, Є.І. Макаренка, М.І. Мельника, Є.В. Невмержицького, М.О. Потебенька, О.Я. Прохоренка, І.В. Пшеничного, О.П. Рябченко, М.І. Хавронюка, В.І. Шакуна, І.Р.Шинкаренка та ін.

У той же час спеціальні комплексні дослідження щодо сутності взаємодії у галузі боротьби з корупцією відсутні. Недостатньо вивченими залишаються також і питання щодо розмежування компетенції суб’єктів боротьби з корупцією, визначення напрямів, форм та принципів їх взаємодії, формування моделі взаємодії правоохоронних органів, які ведуть боротьбу з корупцією в Україні, особливостей співробітництва національних та іноземних структур, що протидіють цьому явищу.

Наведене не лише обумовило вибір теми дослідження, а й свідчить про її актуальність як для теоретичного аналізу адміністративно-правових засад взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, так і для визначення нових концептуальних підходів щодо її розвитку та вдосконалення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена вченою радою Національної академії внутрішніх справ України. Дослідження підготовлене на виконання положень Розділів ІV та V “Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр.”, п. 21 “Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 рр.” та п. 2.1. наказу МВС України № 1082 від 20 вересня 2004 р. “Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією в органах внутрішніх справ України”.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у комплексному аналізі взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією і розробці науково-обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення організації цієї взаємодії.

Для досягнення зазначеної мети були поставлені та вирішувалися такі основні завдання: 1) дати характеристику корупції як об’єкта впливу правоохоронної системи України; 2) дослідити зміст взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією та подати авторське визначення цієї категорії; 3) визначити сутність та класифікувати види, форми і принципи взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією; 4) розробити науково-обґрунтовані рекомендації щодо вдосконалення правового забезпечення взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією; 5) дослідити повноваження суб’єктів боротьби з корупцією і розробити пропозиції щодо усунення існуючих прогалин у визначенні та розмежуванні їх компетенції у цій сфері; 6) визначити місце і роль органів внутрішніх справ серед суб’єктів боротьби з корупцією; 7) проаналізувати досвід іноземних країн у цій галузі та встановити шляхи його впровадження в роботу вітчизняних суб’єктів боротьби з корупцію; 8) визначити ознаки, яким повинна відповідати модель взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні; 9) виявити чинники підвищення ефективності взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією на національному та міжнародних рівнях.

Об’єктом дослідження є процес взаємодії між правоохоронними органами України в галузі боротьби з корупцією.

Предмет дослідження – суспільні відносини, що виникають у процесі взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, та правові норми, якими вони врегульовані.

Методи дослідження обрані, виходячи з поставлених у роботі мети та завдань, з урахуванням його об’єкта та предмета.

Методологічною основою дисертації є сучасна теорія наукового пізнання, яка охоплює комплекс методів. Зокрема, використовувалися загальний діалектичний метод наукового пізнання дійсності, спеціальні теоретичні та емпіричні методи дослідження.

Так, застосування методу структурно-функціонального аналізу дозволило сформулювати уяву про сутність, зміст, форми та принципи взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією як багатоаспектного та системного явища (підрозділи 1.2, 1.3). Аналіз стану корупції в Україні та взаємозв’язку корупції з організованою злочинністю сприяв виявленню недоліків антикорупційного законодавства та обґрунтуванню потреби у взаємодії правоохоронних органів щодо боротьби з цими явищами (підрозділ 1.1). Догматичний метод дозволив провести аналіз норм чинного антикорупційного законодавства, що сприяло виявленню прогалин та дозволило сформулювати пропозиції щодо його вдосконаленняРозділи 1 і 2). Порівняльно-правовий метод застосовувався в процесі аналізу нормативно-правових актів і практики їх використання у діяльності суб’єктів боротьби з корупцією як в Україні, так і за кордоном, що допомогло внести відповідні пропозиції для вдосконалення нормативної бази, яка регламентує взаємодію у цій галузі (підрозділи 1.3, 2.1; Розділ 3). За допомогою статистичного методу проводилася обробка та аналіз даних про діяльність суб’єктів боротьби з корупцією (Розділи 2 і 3). Метод анкетування застосовувався при вивченні думок понад державних службовців і працівників правоохоронних органів щодо стану боротьби з корупцією та ефективності взаємодії у цій сфері (Розділи 2 і 3).

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена поставленими задачами та засобами їх розв’язання і полягає в тому, що дана робота є одним із перших в Україні комплексних, системних досліджень адміністративно-правового аспекту взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією.

Зокрема, у дисертації вперше:

-

-

-

-

-

удосконалено:

-

-

-

додатково обґрунтовано доцільність створення в Україні самостійного органу для боротьби з корупцією;

дістали подальшого розвитку:

-

-

сформульовано пропозиції для вдосконалення Законів України “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, Кримінально-процесуального кодексу України, а також деяких законопроектів та відомчих нормативно-правових актів. Зокрема, відстоюється позиція про необхідність уточнення переліку підрозділів, які зобов’язані вести боротьбу з корупцією, закріплення у нормативно-правових актах критеріїв розмежування компетенції між ними, конкретизації виду корупційних дій, які підпадають під статистичний облік тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

а) у галузі науково-дослідницької діяльності – матеріали дисертації є внеском до подальшого опрацювання проблем боротьби з корупцією;

б) у правотворчості – пропозиції, визначені в дисертації, спрямовані на вдосконалення антикорупційного законодавства України. Висновки дисертації можуть бути використані при вдосконаленні Законів України “Про боротьбу з корупцією” та “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”;

в) у правозастосовчій діяльності – запропоновані автором рекомендації використовуються для підвищення ефективності спільних заходів правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією; удосконалення посадових інструкцій осіб, відповідальних за взаємодію у цій галузі; поліпшення організації діяльності щодо взаємодії підрозділів УМВС України в Дніпропетровській області (Акти впровадження результатів наукового дослідження в діяльність УБОЗ УМВС України в Дніпропетровській області від 03 листопада 2004 р. та штабу УМВС України в Дніпропетровській області від 11 листопада 2004 р.);

г) у навчальному процесі – положення та висновки дисертації були включені у програми та методичні матеріали з дисциплін “Організація та сучасні проблеми боротьби з організованою злочинністю та корупцією”, “Адміністративна відповідальність” та “Адміністративне право”, що викладаються в Юридичній академії МВС (Акт впровадження результатів наукового дослідження в навчальний процес Юридичної академії МВС від 27 вересня 2004 р.). Є можливість для їх використання при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів, у практичних заняттях ад’юнктів, курсантів та слухачів навчальних закладів МВС України, які готують фахівців для підрозділів кримінальної міліції.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та їх аргументація, рекомендації практичного характеру, що містяться у дослідженні, були обговорені на засіданнях кафедр адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України та Юридичної академії МВС, а також оприлюднені на науково-практичних конференціях: “Протидія злочинності у сфері підприємницької діяльності” (Донецьк, лютий 2000 р.), “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (Донецьк, 20-22 червня 2000 р.), “Реформа адміністративного права в Україні” (Суми, грудень 2000 р.), “Україна між минулим і майбутнім” (Івано-Франківськ, 12-13 квітня 2001 р.), “Оперативно-розшукова діяльність як основа підвищення боротьби з організованою злочинністю і корупцією, забезпечення безпеки професіональної діяльності працівників органів внутрішніх справ у сучасних умовах” (Львів, 2001 р.), “Пріоритетні напрямки діяльності ОВС у боротьбі зі злочинністю в сучасних умовах” (Дніпропетровськ, 25-26 жовтня 2002 р.), “Актуальні проблеми боротьби зі злочинністю на етапі реформування кримінального законодавства” (Запоріжжя, 14-15 травня 2002 р.), “Удосконалення роботи з кадрами підрозділів кримінальної міліції” (Київ, 28-29 березня 2003 р.).

За результатами дослідження були підготовлені дві наукові роботи: “Взаємодія національних суб‘єктів боротьби з корупцією” та “Моделі організації взаємодії суб‘єктів боротьби з корупцією”, що отримали малі гранти відповідно на п’ятому (2001 р.) та дев’ятому (2003 р.) конкурсах, оголошених Харківським центром по вивченню організованої злочинності.

Публікації. Основні положення та висновки дисертації опубліковані у дев’яти працях, з яких сім – у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, одній статті у збірнику наукових праць та навчальному посібнику.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладення матеріалу. Робота складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел, дев’яти додатків. Повний обсяг дисертації становить 240 сторінок. Список використаних джерел складає 296 найменувань і займає 26 сторінок. Додатки містять 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження; вказується на її зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначаються об’єкт і предмет, мета і завдання дисертаційної роботи, використані методи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

У Розділі 1 “Загальна характеристика взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні”, що складається з трьох підрозділів, на підставі комплексного аналізу подається характеристика основ взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією.

В підрозділі 1.1. "Корупція як об'єкт впливу правоохоронної системи України" автором визначено особливості корупції, які опосередковують завдання та функції правоохоронних органів щодо її подолання, і сформульовано поняття корупції як об’єкта впливу правоохоронної системи. В цьому аспекті корупція розуміється як сукупність різних за своїм характером, але єдиних за своєю сутністю протиправних діянь, у першу чергу, злочинів, проступків та дисциплінарних правопорушень, що у сукупності створюють загрозу національній безпеці держави, порушують основні права і свободи людини, які, згідно з чинним законодавством, самостійно або спільно зобов’язані попереджувати, виявляти та припиняти правоохоронні органи України.

Привертається увага до тенденції зростання питомої ваги корумпованих організованих злочинних угрупувань серед їх загальної кількості – з 1,2 % у 1999 р. до 4,12 % у 2003 р. Здобувач робить висновок, що виступаючи як самостійні, але взаємозалежні явища, вони вимагають застосування цілеспрямованих та системних заходів щодо запобігання як з боку правоохоронної системи, так і з боку суспільства.

Дисертантом підкреслюється, що підвищення ефективності боротьби з корупцією є загальносоціальною проблемою, яка не може бути вирішена без комплексного об’єднання зусиль усіх суб’єктів боротьби з цим явищем, її економічного, законодавчого, правозастосовчого, управлінського забезпечення, наступальної загальнодержавної політики та впровадження нової антикорупційної ідеології у свідомість населення України.

Підрозділ 1.2. “Поняття та особливості взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні” присвячений дослідженню теоретичних положень щодо формування категоріального апарату, який стосується взаємодії у галузі боротьби з корупцією. Дисертантом проаналізовано наукові підходи до розуміння сутності взаємодії правоохоронних органів у боротьбі з правопорушеннями в цілому, особливості взаємодії у галузі протидії корупції, охарактеризовано нормативно-правову базу, що регламентує правоохоронну діяльність у цій сфері, встановлено чинники, які заважають налагодженню ефективної взаємодії у зазначеній галузі, визначені цілі взаємодії та проведено розмежування категорій “взаємодія” і “координація” щодо боротьби з корупцією.

На підставі аналізу існуючих дефініцій категорії “взаємодія” сформульовано її авторське визначення стосовно суб’єктів боротьби з корупцією як урегульованої переважно адміністративно-правовими нормами, погодженої за метою, часом і місцем діяльності суб’єктів боротьби з корупцією, при якій вони впливають один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доцільного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб’єктам.

Автором доведено, що об’єктивна необхідність взаємодії обумовлюється, з одного боку, спільністю завдань, які стоять перед різними відомствами, органами та підрозділами, що ведуть боротьбу з корупцією; з іншого боку – відмінностями в їх функціональному та структурному стані. Крім цього, необхідність взаємних дій виступає як об’єктивна умова забезпечення цілісності системи при внутрішній та міжсистемній взаємодії.

Зазначається, що диференціація функцій суб’єктів боротьби з корупцією є шляхом до їх спеціалізації, яка об’єктивно вимагає відповідного узгодження діяльності її учасників. Ця позиція підтверджується також і результатами проведеного автором анкетування, згідно з яким 65,8 % опитуваних державних службовців та 83,3працівників правоохоронних органів вважають налагодження взаємодії у галузі боротьби з корупцією одним із ефективних способів боротьби з нею.

Зроблено висновок, що взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією є невід’ємною ознакою, ланкою і компонентом організації антикорупційної діяльності. Вона покликана забезпечити ефективність протидії корупції у нашій державі як нагальної соціальної потреби сьогодення.

У підрозділі 1.3.“Види, форми та принципи взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією” характеризуються суспільні відносини, які визначають сутність взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією, її зовнішні прояви та основні засади спільної діяльності правоохоронних органів у цій галузі.

Автор доводить, що залежно від характеру управлінських відносин, які виникають у ході взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією, їх типологізацію можна провести за: 1) метою; 2) характером зв’язків; 3) способом вирішення завдань; 4) кількістю учасників; 5) часом і тривалістю спільних дій; 6) напрямами; 7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють боротьбу з корупцією; 8) ступенем конспірації спільних дій; 9) організаційно-правовою формою; 10) підставами виникнення; 11) спрямованістю функціонування. Характеристика зазначених видів взаємодії дозволила глибше з’ясувати сутність цього явища та дослідити його прояви у практичній діяльності суб’єктів боротьби з корупцією.

Дослідження форм взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією здійснено у співвідношенні з головними напрямами їх спільної діяльності, до яких автором віднесено: а) розробку та здійснення узгоджених заходів щодо запобігання, виявлення і розкриття корупційних діянь, протидії зрощенню корупції з організованою злочинністю; б) здійснення комплексного впливу на соціальні передумови корупції; в) розслідування та розкриття корупційних правопорушень (переважно, злочинів та адміністративних деліктів), встановлення, розшук та затримання осіб, які їх вчинили; г) обмін інформацією про наміри окремих осіб і способи вчинення ними корупційних правопорушень; д) внесення до відповідних інстанцій, міністерств та відомств пропозицій щодо усунення виявлених причин та умов, які сприяють корупції, а також щодо змін та доповнень до чинного законодавства.

У роботі сформульовано поняття та розкрито сутність системи принципів взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією, а саме: законності, науковості, економічної доцільності, безперервності, плановості, гласності, системності, комплексності, спільності інтересів, “головної ланки”, “маневреності”, паритетності (рівності), спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб’єктів), пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії, посилення параметрів управління системою, непересічення компетенції, комплексного використання сил та засобів сторін, що взаємодіють.

Визначено, що впровадження у практику положень дисертації щодо видів, форм та принципів взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією може бути здійснено шляхом їх визначення як базових при розробці загальнодержавних антикорупційних програм, законодавчих та відомчих нормативних актів, плануванні спільних заходів щодо протидії цьому явищу, здійсненні контролю та нагляду за цим напрямом правоохоронної діяльності, розробці навчальних матеріалів для підготовки персоналу відповідних органів.

Розділ 2 “Правовий статус суб’єктів боротьби з корупцією”, який складається з двох підрозділів, присвячений дослідженню правового статусу і компетенції суб’єктів взаємодії з корупцією та проблемам їх удосконалення.

У підрозділі 2.1. “Особливості правового статусу суб’єктів боротьби з корупцією” визначені основні проблеми, пов’язані з реалізацією правового статусу правоохоронними органами України в окресленій сфері, а саме: невизначеність як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях місця та ролі державних органів і органів місцевої влади в антикорупційній діяльності; розпливчастість критеріїв віднесення того чи іншого державного органу до кола суб’єктів боротьби з корупцією; наявність дублювання та паралелізму в роботі цих органів; нечіткість у визначенні обсягу компетенції певних суб’єктів; низька активність контролюючих та наглядових інституцій, які залучаються до антикорупційної діяльності; недостатнє використання впливу громадськості на корупційні процеси у державі тощо.

Дисертантом розроблено критерії віднесення того чи іншого державного органу до кола суб’єктів боротьби з корупцією залежно від виконання ним головних правоохоронних функцій, які безпосередньо пов’язані з боротьбою з цим явищем, та сформульовано їхнє поняття як сукупності спеціально-уповноважених правоохоронних органів, що здійснюють у порядку й в межах, передбачених чинним законодавством, діяльність щодо запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, а також усунення причин і умов, що їм сприяють, та забезпечують координацію такої діяльності.

Автором здійснено класифікацію державних органів, що протидіють корупційним проявам за: 1) функціональним призначенням; 2) сферою діяльності; 3) місцем у системі взаємодії; 4) наявністю спеціального статусу.

Встановлено, що до суб’єктів, спеціально створених для боротьби з корупцією, належать спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією МВС України та Служби безпеки України.

До органів, які ведуть боротьбу з корупцією, належать відповідні підрозділи МВС України (по боротьбі з організованою та економічною злочинністю, внутрішньої безпеки), Податкової міліції України (по боротьбі з корупцією в органах Державної податкової служби України); Служби безпеки України (по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю); Прокуратури України (для нагляду за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, розслідуванням кримінальних справ, а також підтримання обвинувачення в суді з цих справ); Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (дізнання та спеціальні підрозділи).

До суб’єктів боротьби з корупцією, які координують цю діяльність, належать органи, що здійснюють як одну зі своїх основних функцій координацію інших суб’єктів у цій галузі (підрозділи Прокуратури України, місцеві органи державної виконавчої влади та Національне Центральне бюро Інтерполу), або ж спеціально створені для координації боротьби з цим явищем (Рада Національної безпеки і оборони України). При цьому вказується на необхідність активізації координаційних повноважень РНБО України як вагомого чинника підвищення ефективності боротьби з корупцією.

Автор доводить, що розширювати коло суб’єктів боротьби з корупцією нераціонально. Вирішення питання про реалізацію наявної у Державної податкової служби України, Державної митної служби України, Державного департаменту України з питань виконання покарань та деяких інших правоохоронних органів інформації про факти корупційних правопорушень можливе, насамперед, через налагодження чіткої системи взаємовідносин між ними та суб’єктами боротьби з корупцією, в тому числі й через покращення стану інформаційного обміну.

Підрозділ 2.2. “Розмежування компетенції правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією” присвячений науковому обґрунтуванню вирішення ряду проблем, пов’язаних з розмежуванням антикорупційних повноважень правоохоронних органів. При цьому, під компетенцією суб’єктів боротьби з корупцією автор розуміє передбачену законодавством систему повноважень відповідних державних органів, під час реалізації яких останні здійснюють цілеспрямований та комплексний вплив на відносини, опосередковані існуванням корупції в суспільстві.

Дисертант наголошує на тому, що відсутність належного нормативного закріплення розподілу повноважень різних суб’єктів боротьби з корупцією призводить до паралельного виконання ними завдань щодо виявлення, припинення та розкриття корупційних діянь, значного збільшення витрат матеріальних та інших ресурсів, а також у деяких випадках до порушення норм процесуального законодавства.

Автор визначає обсяг повноважень суб’єктів боротьби з корупцією залежно від: а) загальних завдань цих органів; б) кримінально-процесуальної або адміністративно-процесуальної підвідомчості; в) домовленості відповідних керівників підрозділів (відомств); г) рівня суб’єкта відповідальності за корупційне діяння.

Застосування зазначеного підходу дозволило визначити основні напрями реалізації антикорупційних повноважень СБ України, МВС України, Прокуратури України, Податкової міліції України та Військової служби правопорядку у ЗС України.

Запропоновано внести зміни до Законів України “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, ряду законопроектів та відомчих нормативних актів і розробити спільну інструкцію щодо взаємодії та розмежування повноважень правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією.

У Розділі 3 “Удосконалення організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією”, що складається з трьох підрозділів, визначено шляхи вирішення проблеми формування моделі організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні, а також поліпшення міжнародного співробітництва у цій сфері.

У підрозділі 3.1. “Проблеми створення моделі організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні” сформульовано поняття “організація взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією”, що визначається як різновид управлінської діяльності, спрямованої на прийняття рішення про необхідність такої взаємодії та забезпечення його практичної реалізації з метою виконання поставлених перед цими органами завдань у галузі боротьби з корупцією.

Зазначається, що подолання перешкод в організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією можливе завдяки розробці відповідної її моделі. Автор вважає, що така модель є науково-практичною системою, яка забезпечує необхідну правову та матеріальну базу для боротьби з корупцією, а також її адекватну зміну у разі ускладнення оперативної обстановки; достатню кількість людських ресурсів та засобів для підтримки функціональної спроможності системи; планування і безпосереднє розміщення елементів системи за обсягом і часом відповідно до прийнятих схем; організацію координуючого центру та відпрацювання взаємозв’язків між різними суб’єктами; процедуру реагування на наявні та можливі зміни в оперативній ситуації.

Досліджено досвід організації протидії корупції у більш як двадцяти країнах світу та зроблено висновок про існування двох основних шляхів забезпечення взаємодії державних структур у цій сфері. Перший – пов’язаний зі створенням єдиного правоохоронного органу, який має всю повноту повноважень щодо боротьби з корупцією, а в деяких випадках наділяється надзвичайними повноваженнями (централізована модель). Другий шлях передбачає розподіл функцій щодо боротьби з корупцією між різними правоохоронними органами з подальшим визначенням одного з них як координатора антикорупційної діяльності (децентралізована або напівцентралізована модель). Доведено, що віднесення нашої країни до останньої моделі обумовлюється тим, що повноваження щодо боротьби з корупцією покладаються на кілька структур, для яких ця боротьба, хоча й визнана пріоритетним напрямом діяльності, але не є основним і єдиним.

На підставі аналізу досвіду протидії корупції у Гонконзі (Китай), Італії, Польщі, Росії, США і деяких інших країнах, а також результатів проведеного соціологічного дослідження зроблено висновок про те, що створення незалежної антикорупційної структури в Україні підвищило б ефективність боротьби з цим явищем, яке суттєво впливає на суспільні процеси.

У підрозділі 3.2 “Організація взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами боротьби з корупцією” проведено порівняльне дослідження результатів діяльності суб’єктів боротьби з корупцією та зроблено висновок, що за кількістю виявлених корупційних правопорушень, сферами поширення антикорупційних повноважень, можливостями реалізації завдань щодо боротьби з корупцією на всіх управлінських і територіальних рівнях, наявністю повноважень щодо реалізації профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, адміністративно-юрисдикційної функції, активності щодо залучення інших органів до виконання власних завдань у цій галузі головним суб’єктом боротьби з корупцією необхідно вважати спеціальні підрозділи органів внутрішніх справ України.

Дисертант констатує, що виконання органами внутрішніх справ завдань у галузі боротьби з корупцією вимагає узгодження їх діяльності з іншими правоохоронними органами, які мають антикорупційні повноваження.

До загальних напрямів спільної діяльності віднесено: а) обмін інформацією з питань боротьби з корупційними правопорушеннями; б) видання спільних наказів, вказівок, інструкцій, інформаційно-роз’яснювальних листів тощо; в) надання допомоги територіальним підрозділам та місцевим органам влади в організації боротьби з корупцією та організованою злочинністю; г) аналіз, вивчення та поширення позитивного досвіду боротьби з корупцією; д) проведення спільних заходів, спрямованих на виявлення, попередження, припинення та розкриття злочинів, що мають ознаки корупції та інших корупційних правопорушень; е) участь у роботі спільних оперативних, слідчо-оперативних груп і бригад для розслідування злочинів корупційного характеру; ж) підготовка та перепідготовка персоналу підрозділів, які ведуть боротьбу з корупцією тощо.

Зазначається, що покращити співпрацю правоохоронних органів у цій сфері можна шляхом: а) створення на базі існуючих у МВС України інформаційних систем міжвідомчого масиву оперативних даних, що характеризує корупційну ситуацію, містить відомості про осіб, відносно яких є інформація про вчинення ними корупційних діянь, котрі намагаються впливати на працівників правоохоронних органів і суду, які приймають рішення у справах про корупційні діяння тощо; б) удосконалення спільної пошуково-аналітичної діяльності відповідних органів; в) створення з числа представників різних правоохоронних органів під керівництвом співробітників ОВС так званих ударних оперативно-слідчих груп для розкриття та розслідування складних злочинів з ознаками корупції або здійснення комплексних антикорупційних профілактичних операцій; г) обов’язкового введення в міністерствах та відомствах посад помічників керівників з питань взаємодії щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю; д) покращення якості планування спільних заходів щодо боротьби з корупцією; е) удосконалення процедури прийняття спільних рішень про взаємодію тощо.

Звернуто увагу на необхідність підвищення рівня підготовки осіб, що здійснюють боротьбу з корупцією, та запропоновано ряд методик формування вмінь та навичок щодо організації взаємодії у відомчих навчальних закладах з використанням тренінгових технологій та активних методів навчання.

У підрозділі 3.3 “Удосконалення міжнародного співробітництва у сфері боротьби з корупцією” досліджується правова база, що стосується міжнародного співробітництва у галузі боротьби з корупцією, сучасні міжнародні правоохоронні структури, які мають повноваження у цій сфері, форми та методи співпраці країн світу у боротьбі з корупційними проявами.

Визначено основні проблеми, які знижують ефективність міжнародного співробітництва у галузі боротьби з корупцією. Зокрема, це: відсутність єдиного поняття транснаціональної корупції; недостатній рівень соціально-економічного розвитку значної кількості країн з високим рівнем корупції; недосконалість механізмів міжнародного співробітництва у галузі боротьби з корупційними проявами, які не є злочинами; неналежне інформаційне забезпечення міжнародної антикорупційної діяльності; відсутність міжнародних органів, які повинні вести боротьбу з проявами транснаціональної корупції; відсутність міжнародної системи кримінальної статистики; недостатній рівень підготовки спеціалістів національних правоохоронних органів, на які покладаються обов’язки здійснювати міжнародне співробітництво у цій сфері тощо.

Автором обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення механізму міжнародного співробітництва у сфері, що розглядається, визначено шляхи їх впровадження у діяльність національних та іноземних суб’єктів боротьби з корупцією. Наголошується на необхідності формування загальноєвропейського правового поля для боротьби з корупцією та створення системи інформаційного й матеріально-технічного забезпечення міжнародної співпраці.

Зазначається, що особливе геополітичне розташування України вимагає від неї безпосереднього ініціювання укладання багатосторонніх угод про співпрацю у галузі боротьби з корупцією, насамперед з тими країнами, які є її стратегічними партнерами в економічній та політичних сферах – Російською Федерацією, США та членами Європейського Союзу.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження автором сформульовано ряд узагальнень, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією.

1. Корупцію як об’єкт впливу правоохоронної системи варто вважати сукупністю різних за свої характером, але єдиних за своєю сутністю корупційних діянь, у першу чергу, злочинів, проступків та дисциплінарних правопорушень, що у сукупності створюють загрозу національній безпеці держави, порушують основні права і свободи людини, які, згідно з чинним законодавством, самостійно або спільно зобов’язані попереджувати, виявляти та припиняти правоохоронні органи України.

2. Під взаємодією суб’єктів боротьби з корупцією необхідно розуміти врегульовану переважно адміністративно-правовими нормами, погоджену за метою, часом і місцем діяльність суб’єктів боротьби з корупцією, при якій вони впливають один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою попередження, виявлення та припинення корупційних правопорушень, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доцільного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб’єктам.

3. Незважаючи на те, що взаємодія є ознакою, притаманною таким різновидам антикорупційної правоохоронної діяльності, як оперативно-розшукова та кримінально-процесуальна, за своєю сутністю вона має управлінський характер і відображає зовнішньосистемні та внутрішньосистемні зв’язки учасників спільної діяльності, конкретизуючись залежно від способу виконання поставлених перед ними завдань.

4. При розмежуванні компетенції суб’єктів боротьби з корупцією необхідно враховувати їх загальні завдання, кримінально-процесуальну та адміністративно-процесуальну підвідомчості, а також можливості використання керівниками відповідних органів (відомств) прямих зв’язків.

5. Перехід від децентралізованої моделі організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією до централізованої, яка є найбільш прийнятною для України, повинен здійснюватися поступово та підпорядковуватися єдиній меті: а) на стратегічному рівні – це забезпечення постійної спільної діяльності суб’єктів боротьби з корупцією щодо їх всебічного виявлення, вивчення та усунення причин та умов корупції; б) на локально-стратегічному – постійне об’єднання зусиль суб’єктів боротьби з корупцією на пріоритетних напрямах суспільно-економічного життя; в) на оперативному – забезпечення ефективного використання сил та засобів суб’єктів боротьби з корупцією у певний період, у відповідній оперативній обстановці; г) на оперативно-локальному – використання спільних зусиль щодо запобігання та припинення найбільш розповсюдженим видам корупційних правопорушень.

6. Існує тенденція щодо взаємопроникнення досвіду інших країн у діяльність правоохоронних органів України щодо боротьби з корупцією. Використання позитивного досвіду дозволить у короткий термін підвищити ефективність національної системи протидії цьому явищу, привести у відповідність до світових вимог чинне законодавство про боротьбу з корупцією та прискорити інтегрування України до світової спільноти.

7. З метою удосконалення міжнародного співробітництва України з іншими державами у галузі боротьби з корупцією необхідно: 1) створити єдине правове поле для боротьби з корупцією та легалізацією доходів, одержаних злочинним шляхом; 2) постійно здійснювати аналіз перспектив розвитку міжнародного і національного законодавства у сфері боротьби з корупцією, в тому числі з транснаціональною корупцією; 3) удосконалити системи обміну інформацією між спеціалізованими органами, які протидіють корупції й судовими органами європейських країн; 4) залучати засоби масової інформації для підтримки міжнародної політики країн, спрямованої на знищення корупції в усіх її проявах; 5) розробити Концепцію взаємодії держав-учасників ЄС, кандидатів до ЄС та третіх країн щодо боротьби з транснаціональною корупцією; 6) збільшити кількість представництв МВС України, СБУ, Генеральної прокуратури в державах – стратегічних партнерах України; 7) ініціювати створення у Європі координаційного центру з питань боротьби з транснаціональними корупційними діяннями; 8) визначитися з порядком обміну оперативної інформації, яка стосується корупційних діянь, у тому числі й такої, що має обмежений доступ; 9) активізувати роботу щодо направлення працівників правоохоронних органів України для навчання або стажування до тих держав, які мають позитивний досвід протидії корупції.

8. Розроблено пропозиції для внесення змін до ряду законів (законопроектів) та підзаконних актів, що стосуються вдосконалення організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією, нормативного визначенням їх правого статусу, критеріїв оцінки ефективності діяльності правоохоронних органів та статистичної звітності щодо боротьби з корупцією.

Так, пропонується доповнити Закон України “Про боротьбу з корупцією” положеннями: а) про те, що підрозділи Служби безпеки України повинні складати протоколи лише про корупційні правопорушення, що вчинені державними службовцями, які займають важливе та особливо важливе становище, а також суддями, прокурорами, заступниками керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів та одиниць; б) про те, що працівники інших підрозділів органів, які ведуть боротьбу з корупцією, мають право брати участь у зборі матеріалів про корупційні правопорушення за дорученнями цих органів; в) точним переліком підрозділів МВС України, Податкової міліції України, СБУ, Військової служби правопорядку у ЗС України, які ведуть боротьбу з корупцією.

Крім цього, обґрунтовано потребу в створенні міжвідомчої “Інструкції про взаємодію та розмежування повноважень правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією”. У структурі інструкції пропонується передбачити положення, які б стосувалися: 1) правової основи та принципів організації взаємодії; 2) мети, завдань, напрямів та рівнів взаємодії; 3) критеріїв розмежування повноважень суб’єктів взаємодії; 4) форм взаємодії; 5) функцій, завдань, прав та обов’язків кожного учасника взаємодії; 6) організації контролю за виконанням спільних завдань; 7) рівнів організації взаємодії; 8) порядку взаємообміну інформацією тощо; 9) типового переліку дій учасників спільних заходів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.