НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Боковикова Юлія Володимирівна

УДК 351.553.04

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ВИКОРИСТАННЯМ

МІНЕРАЛЬНО-СИРОВИННИХ РЕСУРСІВ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00. 02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат економічних наук, професор

МОСТОВИЙ Григорій Іванович,

Національна академія державного управління при Президентові України, проректор, професор кафедри економічної теорії та історії економіки

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

МОРДВІНОВ Олександр Григорович,

Гуманітарний університет "Запорізький інститут державного та муніципального управління", завідувач кафедри державного управління та менеджменту;

кандидат наук з державного управління

ГАМАН Петро Ілліч,

Черкаська обласна державна адміністрація, в.о. заступника голови обласної державної адміністрації

Провідна установа – | Донецький державний університет управління МОН України, кафедра загального та адміністративного менеджменту, м. Донецьк

Захист відбудеться "_19_" __травня_____ 2006 р. о "_14__" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).

Автореферат розісланий "_18_" квітня_ 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток народногосподарського комплексу України значною мірою пов’язаний з використанням мінерально-сировинних ресурсів (далі – МСР) – вугілля, нафти, газу, залізної руди тощо. Вони є основою для важкої промисловості, металургійного, хімічного та будівельного виробництва, предметом експорту. Приблизна вартість промислових запасів основних видів корисних копалин у країні сягає 14,8 трлн. грн.

Історичний досвід переконливо підтверджує необхідність втручання держави у процеси використання МСР. Видобуток корисних копалин при зростаючому попиті на них в умовах нестабільної економіки завжди був вигідним бізнесом. При цьому в розвинених країнах світу все більшого поширення набуває практика збереження власних МСР за рахунок використання ресурсів інших країн.

Процес використання мінерально-сировинних ресурсів в Україні супроводжується виникненням та необхідністю розв’язання різних за масштабами та складністю проблем – економічних, політичних, екологічних, соціальних. Вони потребують системного вирішення на державному рівні, оскільки торкаються стратегічних інтересів держави, інтересів суб’єктів господарювання, майбутнього суспільства. Необхідність осмислення та вирішення цих питань в теоретичному та практичному аспекті, зважаючи на те, що ресурси надр є неподільним багатством загальнонаціонального значення, спонукає до пошуку перспективних шляхів ефективного використання МСР.

В Україні виробляється близько 5 % світового обсягу МСР. При постійному зростанні потреби в них країна залишається залежною від імпортної сировини, що вимагає розширення мінерально-сировинної бази, її раціональної експлуатації, екологічної реабілітації гірничодобувних регіонів, подальшого розвитку мінерально-сировинного комплексу держави.

Відсутність належного державного нагляду за використанням МСР і охороною надр призводить до безгосподарного споживання мінеральної сировини та зростання необґрунтованих її втрат, що свідчить про низьку ефективність державного управління сферою використання МСР. Це зумовлює необхідність удосконалення всього комплексу адміністративних, організаційних, економічних заходів з метою забезпечення якнайповнішого використання мінерально-сировинного потенціалу країни.

Актуальність теми дослідження підсилюється послідовною реалізацією в Україні курсу економічних реформ, які вимагають своєчасного коригування процесу державного управління (структури, функцій, методів управління), спрямованого на вирішення складних економічних, екологічних та соціальних проблем, а також новизною завдань, що потребують розв’язання у процесі державного управління природокористуванням та ефективного використання ресурсів надр з метою стабільного забезпечення сировиною економіки країни.

Дослідження питань державного управління використанням МСР обумовлене необхідністю:–

створення передумов сталого розвитку країни з урахуванням раціонального використання та відтворення природних ресурсів, охорони довкілля;–

зміцнення мінерально-сировинного потенціалу країни;–

вдосконалення конкретних механізмів і засобів державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів.

Проведення даного дослідження актуалізується ще й тим, що проблема розбудови державного управління у сфері використання МСР спеціально не вивчалась, розглядались лише окремі її аспекти, а саме: вплив забруднення навколишнього природного середовища на економіку (О. Балацький, Л. Мельник, К. Ситник, О. Шаблій); розвиток взаємозв’язків природа-людина (М. Долішній, М. Руденко та ін.); управління оздоровленням довкілля (І. Михасюк, В. Медведєв, Л. Шостак); економіка природокористування (Е. Гірусов, А. Голуб, О. Нєсвєтов, О. Паламарчук, О. Царенко, О. Кащенко та ін.); формування екологічно збалансованої економіки та забезпечення її сталого розвитку (Л. Гринів, Б. Данилишин, П. Гаман, В. Данилов-Данильян, О. Паламарчук, Л. Шостак); реформування відносин власності на природні ресурси (Б. Данилишин, В. Міщенко та ін.); державне управління аграрним природокористуванням (О. Мордвінов, Г. Мостовий).

В основу теоретичних узагальнень щодо ролі, завдань та функцій держави, її впливу на соціально-економічні процеси покладено праці Г. Атаманчука, О. Амосова, В. Боровика, Дж. Гелбрейта, В. Малиновського, Н. Нижник, Г. Одінцової, Г. Райта та ін., щодо наукового забезпечення прийняття та реалізації управлінських рішень – роботи В. Бакуменка, А. Дєгтяря та ін. Підгрунтям для проведення дослідження процесів державного управління використанням МСР стали праці І. Андрієвського, І. Багрія, П.Блінова, В. Броннікова, С. Кагановича, М. Красножона, М. Лебідя, Є. Паталахи та ін., де розглядаються окремі напрями та важелі державного регулювання використання МСР, а також публікації в наукових виданнях з питань аналізу окремих аспектів державного управління використанням МСР (С. Губанов, Н. Пінчук, С. Пірожков та ін.). Недостатня опрацьованість даної проблеми обумовлює необхідність подальших наукових розробок у цьому напрямку.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження безпосередньо пов’язане з комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування" і виконане в межах науково-дослідної роботи "Удосконалення механізмів професійного зростання державних службовців на регіональному рівні" (номер державної реєстрації 0104U000087), що проводилася науковцями Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, в якій автор безпосередньо брав участь.

Мета і завдання дослідження. Зважаючи на актуальність та сучасний стан наукової розробки теми, метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретичних засад та розробка пропозицій щодо вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів.

Для досягнення зазначеної мети у дисертації послідовно вирішуються такі завдання:–

узагальнити погляди вітчизняних і зарубіжних науковців щодо ролі, завдань та функцій держави в регулюванні процесів природокористування;– 

систематизувати концептуальні підходи до забезпечення раціонального природокористування; – 

обґрунтувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства України з питань регулювання надрокористування;–

з’ясувати нормативно-правові засади діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо регулювання використання МСР; –

визначити особливості стратегічного планування використання МСР як функції державного управління та запропоновано напрями його вдосконалення; – 

систематизувати принципи державного управління природокористуван-ням, з’ясувати ступінь їх застосування на окремих етапах процесу використання МСР;–

обґрунтувати пропозиції щодо підвищення дієвості організаційного механізму управлінської діяльності на державному та регіональному рівнях;–

запропонувати підходи до розвитку кадрового потенціалу для забезпечення ефективного функціонування організаційного механізму державного управління використанням МСР.

Об’єктом дослідження є процес державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів України.

Предмет дослідження організаційний механізм державного управління використанням МСР.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційної роботи стали праці вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі державного управління, економіки, екології, геології.

У роботі використані загальнонаукові та спеціальні методи дослідження: діалектичний – для встановлення взаємозв’язків і взаємозалежностей між економічними та екологічними факторами природокористування, соціально-економічного розвитку; структурно-функціонального аналізу – при дослідженні емпіричної і теоретичної основи діяльності спеціально уповноважених органів державної влади та органів виконавчої влади в Україні; системного аналізу – при вивченні сучасного стану надрокористування в Україні та нормативно-правової бази; порівняльного аналізу – при вивченні зарубіжних і вітчизняних джерел з теми дослідження, документів органів виконавчої влади; статистичного аналізу – для дослідження сучасного стану екологічної ситуації в Україні, динаміки видобування корисних копалин, а також порушень у сфері надрокористування; абстрактно-логічний – для обґрунтування висновків.

Системний підхід як методологічна основа дослідження дозволив розглянути державне управління за його змістом, структурою, функціями, а також повніше розкрити організаційно-правові зв'язки суб’єктів влади, особливості діяльності органів спеціальної компетенції та органів виконавчої влади при вирішенні проблем надрокористування в Україні.

Теоретичною та емпіричною базою дослідження стали законодавчі та нормативно-правові акти України, матеріали Державного комітету статистики України, а також відповідні документи міжнародних організацій, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, обласних державних управлінь екології та природних ресурсів, монографії та науково-аналітичні статті вітчизняних і зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні нових підходів до вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР в Україні, а також у комплексному дослідженні цього процесу.

У дисертації вперше:– 

обґрунтовано стратегічні напрями розвитку мінерально-сировинної бази, які полягають на етапі видобутку МСР у визначенні раціональних його обсягів, створенні умов для економічно виправданого і технічно можливого його збільшення, зростанні капіталовкладень у видобувній сфері, а на етапі використання – в урахуванні тенденцій змін внутрішнього та зовнішнього ринків МСР, екологічної складової надрокористування, диверсифікації джерел постачання енергетичних МСР, переході на енергозберігаючі технології, створенні умов для ефективної розробки та реалізації науково-технічних програм і наукоємних технологій;– 

визначено пріоритетність застосування принципів державного управління природокористуванням при прийнятті рішень на окремих етапах процесу використання МСР.

Удосконалено:– 

структуру управління використанням МСР шляхом створення відділів контролю за надрами на загальнодержавному та регіональному рівнях;– 

методичні підходи до планування використання МСР в частині визначення його орієнтирів та підвищення обґрунтованості регіональних програм.

Дістало подальший розвиток:– 

визначення мети державного управління природокористуванням, яка полягає в максимальному збереженні та раціональному використанні природних ресурсів, забезпеченні екологічних прав кожного громадянина; – 

теоретико-методологічні підходи до визначення ролі, місця та функцій держави в управлінні природокористуванням, що дозволяє підвищити відповідальність органів виконавчої влади за розв’язання протиріччя між задоволенням сучасних та майбутніх потреб людства у мінеральній сировині; – 

систематизація принципів державного управління природокористуванням за галузевим аспектом управлінської діяльності, що поглиблює методологічну базу для розвитку наукових засад прийняття управлінських рішень;– 

визначення змісту складових організаційного механізму управлінської діяльності у зв’язку з уточненням цілей, методів і повноважень регіональних органів виконавчої влади;– 

підходи до розвитку кадрового потенціалу, які полягають у формуванні інституту незалежних експертів та спеціальній підготовці державних службовців з питань природокористування.

Сформульовані в дисертації основні положення, висновки і рекомендації спрямовані на вдосконалення системи державного управління використанням МСР на центральному та регіональному рівнях.

Практичне значення одержаних результатів. Рекомендації та висновки дисертаційного дослідження використано Державною геологічною службою Міністерства охорони навколишнього природного середовища України при розробці стратегії розвитку та реформування надрокористування і управління геологічною діяльністю в Україні (довідка № 15 – 121 від 26 жовтня 2005 р.) та в навчальному процесі на факультеті перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів Харківського регіонального інституту державного управління Національної Академії державного управління при Президентові України (довідка від 10 лютого 2006 р.).

Основні положення та висновки дисертації також можуть бути використані: – 

при проведенні науково-дослідних робіт – як основа подальшої розробки питань правового регулювання використання природних ресурсів і охороні довкілля, державного контролю та стратегічного планування у галузі надрокористування; – 

у правотворчому процесі для вдосконалення чинного законодавства з питань надрокористування в Україні;– 

при підвищенні кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування та керівників підприємств, установ та організацій, а також при підготовці навчально-методичних посібників з питань природокористування.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібною працею, в якій проведено дослідження теоретичних засад державного управління використанням МСР, визначено зміст складових організаційного механізму державного управління використанням МСР та обґрунтовано стратегічні напрями розвитку мінерально-сировинної бази України.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження, викладені в дисертаційній роботі, доповідались на ІІІ, ІV та V міжнародних наукових конгресах "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2003, 2004 та 2005 рр.), науково-практичних конференціях "Нові механізми регіонального розвитку" (м. Харків, 2003 р), "Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні" (м. Харків, 2004 р.), "Впровадження системних підходів у професійну підготовку державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування" (м. Харків, 2003 р.), "Шляхи удосконалення форм та видів підвищення кваліфікації державних службовців" (м. Харків, 2004 р.), ІІІ міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів "Якість життя як найважливіший критерій оцінки ефективності державного і муніципального управління" (м. Курськ, 2005 р.), а також використовувались при викладанні курсу "Розміщення продуктивних сил" у Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у 9 наукових статтях, 6 з яких надруковано у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових у галузі науки державного управління. Загальний обсяг публікацій – близько 4,0 обл.-вид. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (175 найменувань на 16 сторінках, з них 17 іноземними мовами) і восьми додатків (на 16 сторінках). Повний обсяг дисертації – 207 сторінок, у тому числі 9 рисунків (3,5 сторінок), 9 таблиць (10 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, з’ясовано зв’язок з науковими програмами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію та оприлюднення.

У першому розділі "Наукові та організаційні засади державного управління у сфері використання мінерально-сировинних ресурсів" – розкривається зміст державного управління природокористуванням, його функції, принципи та завдання, визначається структура та повноваження органів управління надрокористуванням, з’ясовуються протиріччя між сучасними і майбутніми інтересами суспільства стосовно використання природних запасів.

На основі вивчення вітчизняних і зарубіжних наукових джерел обґрунтовано сучасну концепцію державного управління природокористуванням, що останнім часом більшою мірою пов’язується з вирішенням економічних, екологічних, соціальних та політичних проблем суспільства, уточнено мету державного управління природокористуванням. Вона полягає у забезпеченні збереження, раціонального використання природних ресурсів, формування у населення ощадливого ставлення до них, відтворенні навколишнього природного середовища. Встановлено, що за сучасних умов наявність та можливість використання МСР є стратегічно важливим чинником формування економічної політики держави та міжнародних відносин.

Систематизація принципів природокористування дозволила виокремити принципи державного управління природокористуванням та визначити їх зміст. Виходячи з цільової та функціональної орієнтації державного управління, доведено, що визначальними у процесі прийняття управлінських рішень щодо природокористування є такі принципи: комплексності; платності; екологізації; оптимізації; посилення участі держави у природоохоронних заходах; балансу інтересів суб’єктів процесу природокористування; децентралізації. Залежно від етапів використання МСР дія принципів проявляється неоднаково, що має враховуватись у процесі державного управління.

Державне управління використанням МСР здійснюється спеціалізованими структурними ланками з метою визначення загальних потреб, інтересів, цілей суспільства, пов’язаних з природокористуванням, та їх задоволення шляхом розробки та реалізації нормативно-правових актів, контролю за дотриманням вимог екологічної безпеки, забезпечення ефективних, комплексних заходів щодо розвідки, видобутку та використання МСР, охорони навколишнього природного середовища, узгодження дій державних органів і громадських організацій в цій галузі. У дисертації з’ясовано взаємозв’язок законодавчої, виконавчої та судової гілок влади у процесі здійснення державного управління природокористуванням. Встановлено, що органи місцевого самоврядування позбавлені можливості суттєво впливати на формування державної політики (відсутній механізм впливу), незважаючи на те, що основні негативні наслідки використання МСР припадають на території.

Розгляд функціональних повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування свідчить про те, що в Україні створено потужну інституційну систему державного управління відносинами у сфері використання МСР. На підставі структурно-функціонального аналізу Міністерства охорони навколишнього природного середовища робиться висновок, що сформована структура центрального органу виконавчої влади не повною мірою відповідає функціональним повноваженням щодо надрокористування, що призводить до неефективного управління у зазначеній сфері.

У другому розділі – "Аналіз стану державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів" – подано характеристику розвитку галузі надрокористування, проаналізовано нормативно-правове забезпечення та зміст функцій державного управління.

Доведено, що МСР користуються зростаючим попитом як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках. Це зумовлено необхідністю задоволення потреб у сировині для енергетичної, будівельної, хімічної, металургійної та інших галузей промисловості, а також забезпечення населення та підприємств підземними водами. З початку 90-х років ХХ ст. відбувається помітне скорочення видобутку МСР при одночасній відсутності компенсації приросту запасів, постійне зростання потреб у сировині, обсягів промислових відходів, що спричиняють нові техногенно-екологічні проблеми.

Разом з цим визначено, що:– 

стосовно енергетичних ресурсів Україна забезпечена лише власним вугіллям; ресурси нафти та газу не задовольняють потреби країни в цих видах сировини;– 

за рівнем споживання енергії, води, залізної руди та інших корисних копалин на одиницю ВВП, а також за обсягами промислових відходів на душу населення країна посідає одне з перших місць у світі; – 

основні фонди видобувної промисловості зношені на 80 %;– 

протягом тривалого часу держава не мала довгострокового плану розвитку мінерально-сировинного комплексу, що ускладнювало та стримувало її розвиток.

Серед основних напрямів державної політики щодо регулювання відносин у сфері надрокористування та розвитку мінерально-сировинної бази важливе значення має зміцнення державної власності щодо надр України. З цією метою запропоновано конкретизувати повноваження органів виконавчої влади державного та регіонального рівнів та органів місцевого самоврядування по управлінню державним фондом надр, контролю за їх раціональним використанням та охороною. Доведено необхідність оприлюднення проектів рішень щодо розташування видобувних об’єктів підвищеної екологічної небезпеки.

На підставі аналізу нормативно-правової бази з’ясовано, що суттєвого доопрацювання потребують статті законодавчих актів, які визначають суму штрафів за заподіяну шкоду довкіллю у процесі надрокористування (ст. 57, 58, 82 КУпАП). Це дасть змогу забезпечити виконання ст. та ст. Конституції України щодо гарантування права на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Суттєву роль у надрокористуванні відіграє дозвільна система, що встановлює єдині правила ліцензування для користування надрами при видобуванні корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення. Запропоновано спростити процедуру для корисних копалин місцевого значення з метою більш повного використання МСР для задоволення регіональних потреб.

Визначено, що платежі за користування надрами відіграють суттєву роль при формуванні бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та місцевих бюджетів, до яких спрямовується 60 % платежів за видобування корисних копалин загальнодержавного та 100 % – місцевого значення. Отже, з метою наповнення бюджетів запропоновано уникати поправок до цих статей при формуванні державного бюджету України.

Дієвим інструментом державного регулювання природокористування є екологічна експертиза, яка сьогодні лише частково виконує свої завдання, оскільки при її здійсненні визначається вплив окремих підприємств і не враховуються існуюче забруднення, сумарні екологічні наслідки введення в дію нових підприємств.

Стимулювання економічної діяльності законодавчо визначено лише для нафтогазоносних надр та в частині раціонального використання природних ресурсів. Результати дослідження довели, що підвищення рівня інвестиційної привабливості території можливе за умов надання інвесторам якісної інформації, наявності стабільного законодавства та стабільної економіки.

Проведений аналіз статистичних даних дозволяє констатувати: з року в рік в Україні збільшується кількість порушень у сфері надрокористування, що призводить до суттєвих економічних втрат, посилює екологічне навантаження на довкілля. Відсутність механізму контролю з боку місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування зумовлює погіршення стану навколишнього природного середовища у країні. Для покращання ситуації запропоновано створити спеціалізовані підрозділи контролю на рівні регіонів в управліннях екології та природних ресурсів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та доведено доцільність спеціалізованої підготовки державних службовців.

У третьому розділі "Удосконалення державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів" – визначено складові організаційного механізму державного управління використанням МСР та їх зміст, запропоновано напрями щодо кадрового та інформаційного забезпечення дії зазначеного механізму, вдосконалено методичні підходи до планування використання МСР.

Складовими організаційного механізму державного управління використанням МСР є: органи державної влади, що приймають рішення, цілі, на які орієнтована діяльність, принципи державного управління природокористуванням, методи управління та організації, що виконують рішення у сфері розвідки, видобування та використання корисних копалин.

Визначено зміст відносин між органами державної влади, які приймають та реалізують рішення, та споживачами ресурсів надр (рис. ). Реалізація управлінських рішень здійснюється на регіональному рівні, що зумовлює необхідність підвищення відповідальності та певної самостійності територіальних органів влади. Регіональний рівень використання МСР значною мірою визначається реалізацією суб’єктами управління своїх функцій щодо досягнення стратегічних цілей шляхом виконання оперативних завдань та видів робіт. Запропоновано пожвавити діяльність територіальних органів виконавчої влади щодо планування розвитку регіональної мінерально-сировинної бази.

Рис. 1. Схема взаємодії суб’єктів та об’єктів управління використанням МСР

Доведено доцільність розробки стратегії надрокористування, метою якої є якісне поліпшення та нарощування мінерально-сировинної бази, зменшення сировинної залежності України, зміцнення екологічної та енергетичної безпеки, визначення подальших шляхів використання мінерально-сировинного потенціалу країни. Напрями її реалізації полягають у такому:–

визначення раціональних обсягів видобутку;–

створення умов для економічно виправданого і технічно можливого збільшення обсягів видобутку мінерально-сировинних ресурсів;– 

збільшення обсягів капіталовкладень у видобувну сферу;– 

урахування тенденції змін внутрішнього та зовнішнього ринків МСР, екологічної складової надрокористування;– 

диверсифікація джерел постачання енергетичних МСР;– 

перехід на енергозберігаючі технології;– 

створення умов для ефективної розробки та реалізації науково-технічних програм, запровадження наукоємних технологій, у тому числі тих, що використовують техногенні родовища.

Розроблено методичні підходи до підвищення обгрунтованості планів, що базуються на врахуванні природних особливостей ресурсів надр і мають такі ознаки: довгостроковість, індустріально-технологічна спрямованість, деталізація, централізоване визначення приорітетів, орієнтація на економічне зростання, узгодженість з іншими програмними документами, підтримка проектів громадянами та схвалення науковцями.

У процесі державного управління надрокористуванням використовуються типові методи управлінської діяльності: правові, економічні, адміністративні. Визначено доцільність застосування також соціально-психологічних, пропагандистських методів як таких, що формують ідеологію ощадливого природокористування на етапах процесу видобутку і використання МСР.

Напрями вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР наведено на рис. 2.

Рис. 2. Укрупнена схема вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР

Удосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР потребує формування потужного кадрового потенціалу експертів на національному та регіональному рівнях. Обгрунтовано необхідність використання незалежних експертів та визначено напрями підготовки державних службовців з питань природокористування.

Встановлено, що ефективне державне управління використанням МСР можливе за умов забезпечення фахівців якісною інформацією у сфері надрокористування. Запропоновано створити регіональні кадастри МСР, що мають стати складовою банку державних інформаційних ресурсів у галузі геології та надрокористування.

ВИСНОВКИ

У сукупності одержані результати дослідження дозволили розв’язати науково-прикладне завдання стосовно обґрунтування теоретичних засад та опрацювання методичних положень щодо вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР. На підставі поданих у дисертації матеріалів проведеного дослідження сформульовано такі загальні висновки.

1. Характерною ознакою сучасного природокористування є постійне збільшення потреб у МСР. В Україні розробляється понад 3000 родовищ корисних копалин (2450 підприємств видобувної промисловості). Необхідність узгодженого управління пошуком та розвідкою, видобуванням та використанням МСР обумовлена зростаючою роллю ресурсів надр у виробничих процесах, виснаженням родовищ, пов’язаними з цим міжнародними економічними, політичними та екологічними проблемами.

2. У формуванні загальнонаціональних цілей щодо природокористування держава відіграє провідну роль як найважливіша ланка політичної та економічної системи, ініціатор формування та реалізації національної політики, яка відображає загальні інтереси та протидіє вузько груповим інтересам, є потужним суб’єктом господарювання, вплив якого розповсюджується, передусім на галузі економіки, що базуються на природних ресурсах. Оскільки право розпорядження природними ресурсами, що є власністю народу України, за Конституцією належить органам державного управління, процес природокористування виступає об’єктом державного управління.

3. У сучасних умовах ускладнення екологічної ситуації мета державного управління природокористуванням набуває нового змісту і полягає в максимальному збереженні природних ресурсів, їх раціональному використанні, забезпеченні реалізації прав кожної людини щодо сприятливих умов життя та розвитку, відтворення навколишнього природного середовища для прийдешніх поколінь, формування у громадян ощадливого відношення до використання природних ресурсів. Усе це потребує подальшого вдосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР, спрямування його на розв’язання протиріччя між перспективними та поточними інтересами суспільства.

4. Прийняття управлінських рішень щодо використання природних ресурсів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має враховувати принципи державного управління природокористуванням: комплексності, платності, екологізації, оптимізації, посилення участі держави у природоохоронних заходах, балансу інтересів суб’єктів процесу природокористування, децентралізації.

5. Законодавство України потребує доопрацювання в частині посилення адміністративної відповідальності за порушення умов надрокористування, відрахувань до місцевих бюджетів за користування надрами загальнодержавного значення, формування дозвільної системи для видобування загальнорозповсюджених МСР на регіональному рівні.

6. Для забезпечення раціонального використання ресурсів надр необхідно реорганізувати структуру управління даною сферою та створити спеціалізовані підрозділи контролю на державному і регіональному рівнях. Потребують опрацювання нормативно правові засади діяльності органів місцевого самоврядування в частині визначення конкретного механізму їхнього впливу на формування державної політики та здійснення контролю у сфері надрокористування.

7. Стратегія надрокористування має запобігати виникненню проблем, пов’язаних з неефективним використанням МСР, а також орієнтуватись на забезпечення країни власними МСР, що може бути реалізовано за умов збільшення обсягів геологорозвідувальних робіт, зростання капіталовкладень у видобувну галузь, запровадження наукоємних технологій видобутку та використання сировини, розширення міжнародних стосунків, їх багатовекторної спрямованості.

8. Методологія планування використання МСР повинна враховувати особливості надрокористування, його індустріально-технологічну спрямованість, бути деталізованою за видами корисних копалин, довгостроковою (до 50 років), передбачати централізований вибір приорітетів, мати орієнтацію на економічне зростання, узгодженість з загальнодержавними концепціями та планами, підтримку громадян та ухвалення науковцями.

9. Удосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР вимагає уточнення цілей, методів, розширення повноважень суб’єктів управління та посилення їхнього впливу на процеси надрокористування. Підвищенню ефективності державного управління сприятиме розширення повноважень регіональних Управлінь екології та природних ресурсів в частині надання ліцензій на користування МСР місцевого значення, посилення рівня відповідальності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рішення, що приймаються щодо вивчення, розробки та використання МСР.

10. Використання незалежних експертів з питань надрокористування на державному та регіональному рівні, спеціальна підготовка державних службовців з питань природокористування, надання органам державної влади, достовірної, комплексної геологічної та екологічної інформації забезпечить прийняття науково обґрунтованих управлінських рішень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Боковикова Ю.В. Державне регулювання природокористування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2003. – №2 (17): У 2-ч. – Ч. 2. – С. 185-189.

2. Боковикова Ю.В. Особливості державного регулювання використання мінерально-сировинних ресурсів на регіональному рівні // Теорія та практика державного управління. – Вип. 6: Нові механізми регіонального розвитку: Матеріали наук.-практ. конференції, 12 грудня 2003 р. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. – С. 59-62.

3. Боковикова Ю.В. Мінерально-сировинний потенціал як складова регіонального розвитку // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2003. – № ). – С. 131-136.

4. Боковикова Ю.В. Особливості навчання державних службовців з питань природокористування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. – № 2 (21): У 2-х ч. – Ч. 2. – С. 203-210.

5. Боковикова Ю.В. Визначення стратегічних напрямів надрокористування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2005. – № ): У 2-х ч. – Ч. 1. – С. 201-210.

6. Боковикова Ю.В. Ліцензія як інструмент державного регулювання природокористування (на прикладі користування надрами) // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2005. – № 3 (26). – С. 186-194.

7. Боковикова Ю.В. Проблеми надрокористування на регіональному рівні : управлінський аспект // Теорія та практика державного управління. – Вип. 3 (12). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2005. – С. 16 – 22.

8. Боковикова Ю.В. Государство как основной гарант качества окружающей природной среды // Качество жизни как важнейший критерий оценки эффективности государственного и муниципального управления. ІІІ Международная научно-практическая конференция студентов и аспирантов / Под общей ред. Е.С. Устинович. – Курск, 2005. – С. 208 – 211.

9. Боковикова Ю.В. Питання контролю в галузі надрокористування // Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції, 30 листопада 2004 р. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2005. – С. 68-70.

АНОТАЦІЯ

Боковикова Ю.В. Державне управління використанням мінерально-сировинних ресурсів України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2006.

У дисертації досліджено організаційний механізм державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів. З’ясовано поняття мети державного управління природокористуванням, охарактеризовано функції державного управління в галузі надрокористування. Систематизовано концептуальні підходи до розуміння сутності раціонального природокористування, на основі чого виділено принципи державного управління природокористуванням. Сформульовано основні суперечності, що виникають у процесі використання ресурсів надр. Обґрунтовано напрями удосконалення нормативно-правової бази та структурної перебудови органів державного управління використанням МСР. Визначено суспільну значущість використання ресурсів надр, проведено аналіз проблем, що постають у зв’язку з цим. Визначено особливості стратегічного планування як функції державного управління та запропоновано напрями його вдосконалення.

Розроблено рекомендації щодо удосконалення організаційного механізму державного управління використанням МСР у частині уточнення змісту його складових, а саме: цілей, завдань, методів, повноважень регіональних органів влади.

Ключові слова: державне управління, організаційний механізм, мінерально-сировинні ресурси, надрокористування, принципи державного управління природокористуванням, функції державного управління.

АННОТАЦИЯ

Боковикова Ю.В. Государственное управление использованием минерально-сырьевых ресурсов Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2006.

В диссертации исследован организационный механизм государственного управления использованием минерально-сырьевых ресурсов. Обобщено существующие в отечественной и зарубежной научной литературе взгляды, касающиеся определения роли, задач и функций государства в регулировании процессов природопользования. Уточнено понятие цели государственного управления природопользованием, которая состоит в максимальном сохранении природных ресурсов, их рациональном использовании, реализации прав граждан, касающихся благоприятных условий жизни и развития человека, охарактеризовано функции государственного управления в сфере недропользования.

Систематизировано концептуальные подходы, касающиеся сущности рационального природопользования, на основе которых выделено принципы государственного управления природопользованием. Проанализирован правовой статус органов власти, которые осуществляют государственное управление использованием МСР. Предложено усовершенствовать структуру управления использованием МСР на государственном и региональном уровне путем создания отделов контроля за недрами, что соответствовало бы существующим функциональным полномочиям специально уполномоченных государственных органов.

Диссертация включает теоретические обоснования общественной значимости использования ресурсов недр и анализ проблем, возникающих в связи с этим. Сформулированы основные противоречия, которые проявляются в процессе недропользования. Раскрыто содержание принципов государственного управления природопользованием, определена степень их использования при организации отдельных этапов процесса использования МСР(поиск и разведка, добыча, использование).

На основании анализа законодательства предложено его усовершенствование в части: усиления административной ответственности за нарушение условий недропользования, распределения доходов в областные и местные бюджеты за пользование недрами общегосударственного значения, формирования на региональном уровне разрешительной системы для общераспространенных МСР.

Определены составляющие организационного механизма государственного управления использованием МСР, которыми являются: органы государственной власти, принимающие решения, цели, методы, принципы государственного управления природопользованием, организации, исполняющие решения в сфере недропользования. Разработаны рекомендации для усовершенствования организационного механизма государственного управления использованием МСР в части уточнения содержания его составляющих (целей, задач, методов, полномочий региональных органов власти).

Разработаны методические подходы к повышению обоснованности планов использования МСР, которые формируются с учетом естественных особенностей ресурсов недр и имеют такие характеристики: долгосрочность, индустриально-технологическая направленность, детализация, централизованный выбор приоритетов, ориентация на экономический рост, согласованность с другими программными документами, поддержка гражданами и научными организациями.

Предложено направления подготовки государственных служащих по вопросам природопользования.

Ключевые слова: государственное управление, организационный механизм, минерально-сырьевые ресурсы, недропользование, принципы государственного управления природопользованием, методы и функции государственного управления.

ANNOTATION

Bokovikova Y.V. Public Administration of Mineral Resources Utilization in Ukraine. – Manuscript.

Dissertation for getting Candidate’s degree in Public Administration following the specialty 25.00.02 – Mechanisms of Public Administration. – Kharkiv Regional Institute Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2006.

In this dissertation the organizational mechanism of public administration in using mineral resources is investigated. The purpose of public administration in mineral resources utilization is clarified, its functions are described. Conceptual approaches for understanding essence of efficient nature management are systematized; on this basis the principles of public administration in nature management are distinguished. Legal status of public institutions performing public administration of mineral resources use is analyzed. The dissertation includes theoretical substantiation of public importance of bosom use and analysis of problems connecting with this.

Main contradictions arising in bosom resources utilization process are formulated. Characteristics of strategic planning as a public administration function are determined, and ways of its improving are proposed.

Recommendations on improving the organizational mechanism of public administration in mineral resources utilization are elaborated in the part of specifying its components (purposes, tasks, methods, powers of regional institutions).

Key words: public administration, organizational mechanism, mineral resources, bosom use, principles of public administration in nature management, functions of public administration, stages of mineral resources utilization process.

Відповідальний за випуск Мостовий Григорій Іванович

Підписано до друку 17.02.2006. Формат 60х84 1/16. Папір офсетний.

Друк офсетний. Обл.-вид. арк. 0,9. Тираж 100 прим. Зам. № _95.

Віддруковано з оригінал-макета в Харківському

регіональному інституті Національної академії державного управління

при Президентові України

Свідоцтво про державну реєстрацію ДК № 1654 від 19.01.2004 р.

61050, м. Харків, просп. Московський, 75, тел. (057) 732-32-55,

електронна адреса: