ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

САВЧУК Віктор Степанович

УДК 35.073.515.3 (477)

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В СФЕРІ ЗАХИСТУ ЕКОНОМІЧНОЇ КОНКУРЕНЦІЇ В УКРАЇНІ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ЛЬВІВ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор

ЛАЗОР Олег Ярославович,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор

БОДРОВ Володимир Григорович,

Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії та історії економіки, заслужений діяч науки і техніки України;

кандидат наук з державного управління

ЧЕМЕРИС Оксана Матвіївна,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної політики і фінансів

Провідна установа - Національна академія державної податкової служби України, м. Ірпінь.

Захист відбудеться “21” червня 2006 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий “20” травня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради |

А. О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Для молодої Української держави, економічна політика якої зорієнтована на глибинні ринкові перетворення в контексті європейської інтеграції, важливе значення має організація оптимальної моделі державного управління у сфері захисту економічної конкуренції діяльності суб’єктів господарювання (далі – СГ). Ця проблема набуває особливої актуальності з огляду на необхідність в умовах глобалізації економічних відносин уніфікації конкурентного законодавства різних країн світу, формування механізму лібералізації міжнародних торгівельних відносин на базі Світової організації торгівлі (далі – СОТ), а також узгодження конкурентної поведінки і розподілу ринків транснаціональними корпораціями. Рівень економічного розвитку та здатність витримати конкуренцію на Спільному ринку є одним із критеріїв вступу держави до Європейського Союзу (далі – ЄС).

Питання конкурентної політики, тенденції розвитку ринкової економіки з’ясовують такі зарубіжні вчені, як: Е. Аткинсон, Д. Барнес, Р. Вернон, Дж. Е. Гарингтон, Е. Долан, В. Кіп Вескузі, І. Кірцнер, Д. Шіллінг, А. Чемберлин, зокрема питання економічної теорії: К. Макконнелл, С. Фішер, Д. Рубінфелд, Е. Маршалл, П. Семюелсон, Р. Піндайк, Д. Гамілтон, Д. Стігліц, Г. Шрьотер.

В Україні проблеми конкурентних відносин в умовах ринкової трансформації розглядались у роботах багатьох вчених. Зокрема вивченням досвіду зарубіжних країн займались: В. Будкін, І. Бурковський, В. Забігайло, Є. Ковальова, Л. Пашко, Д. Решітков, В. Сіденко, С. Шевчук, Н. Яременко; проблемам гармонізації конкуренційного законодавства України із законодавством ЄС присвячено праці: В. Єременка, О. Олійника, Т. Удалова; питання ринково-конкурентних відносин вивчали: З. Ватаманюк, В. Геєць, О. Гаврилишин, В. Загорський, І. Коломієць, О. Кузьмін, В. Лагутін, І. Михасюк, С. Мочерний, С. Панчишин; дослідження державних механізмів регулювання у сфері конкурентної політики проводили: Ю. Бажал, В. Бодров, О. Кілієвич, М. Лесечко, Н. Нижник, І. Розпутенко, А. Чемерис.

Незважаючи на вагомий внесок цих вчених, досліджувана проблема у їх працях розкрита частково. Тому актуальність обраної теми зумовлюється необхідністю грунтовного теоретико-методологічного дослідження правових, організаційних та інституційних механізмів забезпечення розвитку конкурентних відносин у підприємництві. Є потреба вироблення концепції більш дієвої моделі механізму державного регулювання конкурентними відносинами на ринках товарів та послуг України, надання обґрунтованих наукових рекомендацій щодо подальшого вдосконалення чинних механізмів. Важливо з наукових позицій провести аналіз причин регулярних криз на певних вітчизняних товарних ринках, наслідків деформацій конкурентного середовища під впливом тіньової економіки тощо.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження є складовою частиною науково-дослідних робіт “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР – ОК №02014004833) Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування і визначення концептуальних підходів, напрямів та механізмів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції в Україні в умовах європейської інтеграції і на цій підставі виявлення можливостей та визначення шляхів застосування отриманих наукових результатів для забезпечення захисту інтересів споживачів.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

– проаналізувати на базі системного та порівняльного підходів стан вивчення державного управління у сфері захисту економічної конкуренції вітчизняними та зарубіжними дослідниками;

– дослідити динаміку становлення і розвитку конкурентної політики, компетенції вітчизняних інституцій державного управління у цій сфері та механізми їх впливу на процеси реалізації конкурентної політики;

– удосконалити застосування адміністративно-контрольних методів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції;

– обґрунтувати основні засади державно-управлінських механізмів забезпечення конкурентної політики;

– узагальнити результати теоретичного дослідження і розробити на їх основі рекомендації для удосконалення механізмів державного управління для органів Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ);

– сформулювати рекомендації та пропозиції з удосконалення підготовки працівників інституцій конкурентної політики.

Об’єкт дослідження – процес формування та реалізації державної політики у сфері захисту економічної конкуренції в Україні.

Предмет дослідження – механізми державного управління у сфері захисту економічної конкуренції в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення теоретико-методологічної основи механізмів державного управління у сфері конкурентної політики, виокремлення й подальше розроблення організаційно-правових засад її формування на основі сучасних наукових положень дасть змогу вдосконалити існуючі та створити нові підходи та методи для покращення захисту економічної конкуренції.

Методи дослідження. Для реалізації мети та завдань дослідження використовувався комплекс взаємодоповнюючих методів:–

комплексний міждисциплінарний підхід для дослідження загальних питань теорії економічної конкуренції і проблем державного управління у цій сфері;–

системний підхід для обґрунтування механізмів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції;–

структурно-функціональний підхід для аналізу функціонування механізму державного регулювання монополій;–

загальнонаукові методи (аналізу і синтезу, індукції і дедукції, компаративного та статистичного аналізу) для дослідження конкурентного середовища, законодавчої бази.

Теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених у сфері державного управління та економіки.

Емпіричною базою дослідження є сукупність підходів, процедур, моделей та концепцій, виявлених у процесі аналізу чинної нормативно-правової бази України у сфері захисту економічної конкуренції в Україні, статистичної інформації для аналізу діяльності СГ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні інституційного та правового забезпечення державного управління діяльністю СГ у сфері захисту економічної конкуренції в Україні.

У дисертації

вперше:–

досліджено еволюцію антимонопольно-конкуренційного законодавства; встановлено етапи розвитку законодавчої бази, виявлено конкретні невідповідності вітчизняного законодавства європейському та напрямки координації діяльності органів державної влади з питань адаптації законодавства України до стандартів ЄС;–

визначено механізми інституційно-правового регулювання діяльності суб'єктів господарювання відповідно до процесів демократизації українського суспільства; наповнено новим змістом інституційний механізм державного захисту економічної конкуренції, розроблено пропозиції щодо вдосконалення структури механізму, запропоновано нову процедуру призначення на посаду працівників апарату АМКУ, впорядкування функцій органів АМКУ, сформульовано основні завдання;

набули подальшого розвитку:–

понятійно-категоріальний апарат конкуренційної політики: “концентрація СГ”, “антиконкурентні узгоджені дії”, “монопольне (домінуюче) становище на ринку”, “зловживання монопольним (домінуючим) становищем”, “недобросовісна конкуренція”; –

теоретико-методологічні та правові засади вдосконалення українського законодавства про захист економічної конкуренції в контексті адаптації до норм і стандартів ЄС; запропоновано для реалізації основні заходи: визначення пріоритетів створення конкурентного середовища, підвищення прозорості функціонування товарних ринків, зменшення тіньового сектора, прискорення структурних реформ, вироблення механізмів контролю, захист економічних інтересів тощо;

зроблено пропозиції щодо вдосконалення:–

механізму державного регулювання суб’єктів природних монополій через: ліцензування діяльності, регулювання цін, забезпечення доступу до ринку товарів, регулювання підприємницької діяльності, встановлення спеціальної відповідальності;–

процесу надання та використання державної допомоги суб'єктам господарювання, зокрема її інституційного забезпечення та моніторингу. За цього пропонується враховувати політичні, економічні та соціальні інтереси суспільства, реґіональні особливості, вирівнювання добробуту населення, зайнятість населення, екологічну складову, культурно-історичні особливості;–

механізмів виявлення, розслідування та доказу фактів антиконкурентних змов на підставі економічного аналізу ситуації на ринках товарів і послуг;–

напрямів взаємодії АМКУ з судовою гілкою влади шляхом реалізації спільних заходів із метою усунення “побічних” ефектів при прийнятті відповідних юридичних рішень; запровадження в Україні інституту конкуренційних судів;–

у діяльності АМКУ сучасних підходів до управління кадрами на засадах концепції управління людськими ресурсами.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що основні матеріали та теоретичні положення роботи доведені до рівня конкретних пропозицій і можуть використовуватися:

– у практиці державного управління в сфері захисту економічної конкуренції та при науковому обґрунтуванні і здійсненні комплексу заходів щодо вдосконалення механізмів державного управління в цій сфері під час розробки і впровадження навчальних програм і планів підготовки кадрів у системі органів АМКУ;–

у навчальному процесі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та інших вищих навчальних закладів за програмами підготовки та підвищення кваліфікації фахівців сфери захисту економічної конкуренції.

Результати дослідження щодо розробки та вдосконалення механізмів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції України використані в роботі АМКУ (довідка № 21-29. 1/02 - 8527 від 15.12.05 р.) та його територіальних відділень – Закарпатського (довідка № 01-15/2237 від 06.12.2005 р.), Рівненського (довідка №01/10 – 1387 від 05.12.2005 р.) та Львівського (довідка №13/07 - 1486 від 18.10.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції та рекомендації, зокрема ті, що характеризують наукову новизну, отримані й сформульовані автором самостійно. У дисертації не використовувались ідеї та розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і результати дисертаційного дослідження апробовані і викладені в наукових публікаціях автора та оприлюднені на таких наукових конференціях: “Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (м. Львів, 2004 р.), “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (м. Львів, 2006 р.), а також на виробничій нараді заступників голів обласних територіальних відділень АМКУ “Окремі питання діяльності органів АМКУ та застосування законодавства про захист економічної конкуренції” (м. Чернівці, 2005 р.) та міжнародному семінарі “Застосування конкуренційного законодавства судами та антимонопольними органами” за участю представників ЄС (м. Львів, 2005 р.).

Про результати дисертаційного дослідження доповідалось на розширеному засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи викладені у 6 наукових працях, зокрема в трьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях та трьох наукових працях, опублікованих в інших наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, переліку використаних скорочень, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг роботи становить 232 сторінки, із них 180 сторінок основного тексту. Дисертація містить 6 таблиць, 8 рисунків та 6 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір і актуальність теми дисертації, вказано на її зв’язок із напрямами наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; розкрито ступінь наукової розробленості теми і визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження та публікації за темою.

У першому розділі “Теоретичні та інституційні засади забезпечення конкурентної політики” доведено, що науково-теоретичне забезпечення конкурентної політики сприяє запровадженню дієвої моделі державного регулювання у відповідь на певні недоліки ринкового механізму країни (за розробленою у ХVІІІ ст. А. Смітом доктриною “невидимої руки” як системою стримувань і противаг досконалої конкуренції). Конкуренція розглядається як певний стратегічний механізм, здатний усунути основну причину неефективності економіки через задіювання внутрішніх спонукаючих мотивів працівників.

Перші роботи вчених на пострадянському просторі ознаменувались потребами наукового роз’яснення суті і характеру ринково-конкурентних відносин, обґрунтування шляхів їх подальшого розвитку, зростанням інтересу до зарубіжного досвіду антимонопольної політики. В умовах ринкової трансформації, коли реальне конкурентне середовище економік новоутворених держав істотно відрізнялося від ідеальної моделі ринку, виникла потреба наукового аналізу трансформаційних форм конкуренції і монополій та розробки концепції державної конкурентної політики перехідного характеру, “прив’язаної” до конкретних національних особливостей. Це своєю чергою спонукало до ґрунтовнішого вивчення досвіду зарубіжних країн.

Значні науково-теоретичні і практичні напрацювання українських вчених і працівників прикладної сфери в галузі ринкової економіки та права стали основою для дослідження власне державно-управлінських аспектів проблеми, вивчення інституційних механізмів захисту конкуренції на товарних ринках. Науково-концептуальне і кадрове забезпечення державного управління в сфері реалізації конкурентної політики на сьогодні здійснює Національна академія державного управління при Президентові України і її Дніпропетровський, Одеський, Харківський і Львівський реґіональні інститути. Під кутом прикладного застосування сучасної ринкової теорії відповідно до засад державної економічної політики написані роботи С. Дзюбака, Н. Даниленка, П. Стецюка, Ю. Бажала, О. Кілієвича, О. Мертенса, Ю. Єханурова, І. Розпутенка, Ю. Бажала, В. Жданова, Л. Вергуна, В. Чиркова та В. Соловйова. Певний вклад у дослідження державних механізмів демонополізації та формування приватного сектора в економіці України, вивчення особливостей державного регулювання у сфері спеціальних монополій здійснено В. Бодровим. Певні аспекти діяльності АМКУ вивчають С. Мороз, В. Козлов, О. Нагорний, В. Талах, Л. Дідівська.

Однак серед великої кількості наукових праць із згаданої проблематики відсутнє комплексне дослідження, в якому б основний акцент зосереджувався на вивченні й аналізі організації державних органів, що забезпечують ринкове регулювання. Пильної уваги з боку науковців потребують питання організаційно-правового, процесуального й інституційного забезпечення конкурентної політики. Відсутнє цілісне узагальнення практики діяльності АМКУ, всесторонній аналіз його діяльності у забезпеченні державного регулювання економічними процесами, розвитку конкуренції, наукові рекомендації оптимізації перспективного характеру.

Простежено в динаміці поетапне вдосконалення державних механізмів правового забезпечення розвитку ринкової економіки. На початковому етапі впродовж 1992 – 1999 рр., вони базувалися на політиці формального усунення монополізму і виражалися в антимонопольному законодавстві, а саме: Законі України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності” (1992 р.) та Законі України “Про Антимонопольний комітет України” (1993 р.), “Державній програмі демонополізації економіки і розвитку конкуренції” (1993 р.), що відповідало специфіці успадкованої економіки державного монополізму СРСР із характерними ознаками політики концентрації та спеціалізації виробництва, планового ведення народного господарства на основі застосування переважно адміністративно-командних методів управління.

Правові та управлінські заходи демонополізації економіки впродовж 1996 – 1998 рр. (закріплення ст. 42 Конституції України основних принципів захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, прийняття Закону України “Про захист від недобросовісної конкуренції” та пакету нормативних актів з питань радикальної економічної реформи) призвели до появи нових умов підприємництва, що спонукало подальше вдосконалення державно-правових механізмів регулювання сфери економічної конкуренції, яке відбувалося відповідно до схваленої Європейською Радою на Гельсінкському самміті 11 грудня 1999 р. Спільної стратегії щодо України. Для координації діяльності у 2000 р. при Президентові України створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Із прийняттям у 2001 р. Закону України “Про захист економічної конкуренції” і втратою чинності Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності” завершився етап формування системи конкуренційного законодавства. 2001 – 2003 рр. характеризувалися кодифікацією напрацьованої правової бази у сфері захисту економічної конкуренції у новій редакції Кримінального, Митного кодексів та Кодексу України про адміністративні правопорушення. На основі принципів оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин підприємців, застосування комплексу державно-правових заходів, при одночасному послабленні адміністративних впливів у державному регулюванні макроекономічними процесами, формувалися перший в Україні Господарський та новий Цивільний кодекси України 2003 р. Однак правове поле державного регулювання конкурентних відносин має низку недоліків і упущень, які потребують подальшого вдосконалення. Наприклад, застосування норм Господарського кодексу на практиці викликало низку непорозумінь із приводу неоднозначного його тлумачення юристами-практиками у зв’язку з тим, що він не відповідав чинному законодавству.

Певним негативним чинником є те, що створення механізму адаптації українського конкуренційного законодавства до норм і стандартів ЄС здійснюється переважно Президентом та органами виконавчої влади, тоді як роль Верховної Ради у цьому процесі зводилася до розгляду відповідних законів. Ефективність такого інтеграційного процесу при відсутності контролю за його здійсненням була дуже низькою. “Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (2004 р.) передбачала створення ефективного механізму перевірки проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності acquis communautaire; підготовки планів-графіків адаптації та моніторингу їх виконання. Безпосередня відповідальність за її підготовку покладена на Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, яка більш професійно замінила діяльність створеної у 1998 р. однойменної інституції.

В контексті євроінтеграційних прагнень України особливої уваги заслуговує передусім інституційна спроможність до його належного виконання, яка була на порядку денному практично усіх країн-кандидатів, а тепер уже членів ЄС. У контексті існуючої в Україні системи державних органів влади розглядається система спеціального державного управління, представлена АМКУ і його територіальними підрозділами, з’ясовуються особливості цього державного органу зі спеціальним статусом, його завдання та повноваження, роль у формуванні конкурентної політики, спеціальні процесуальні засади його діяльності, соціальні гарантії його працівників, особливості фінансування та призначення на посаду, звільнення з посади Голови АМКУ та державних уповноважених (зокрема його заступників).

На рис. 1. схематично відтворено особливості механізму призначення на посади державних уповноважених АМКУ, в тому числі заступників Голови.

Рис. 1. Схема призначення державних уповноважених та заступників Голови АМКУ.

Правозастосовна діяльність АМКУ передбачає запобігання, виявлення та припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції, збір і аналіз відомостей, дослідження товарних ринків, а також вжиття заходів державного примусу, зокрема притягнення до відповідальності і застосування штрафних санкцій за порушення законодавства. Характеризуються відповідні процесуальні норми, на підставі яких здійснюється ця діяльність. Застосовуючи в своїй діяльності юридичні норми при кваліфікації дій суб'єктів господарювання, органи АМКУ формують поточну практику виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції (у формі надання рекомендацій, прийняття рішень про визнання вчиненого порушення або його припинення, накладення штрафу, закриття провадження у справі), яка згодом отримує своє законодавче закріплення.

На конкретних прикладах показано взаємодію АМКУ з Міністерством статистики, Міністерством економіки, Фондом державного майна та іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, а також із судами всіх інстанцій.

У другому розділі “Застосування державно-управлінських механізмів забезпечення конкурентної політики” з’ясовується, як органи державного управління впливають на процес утворення монополій, обмежують монопольну владу, забороняють зловживання монопольним становищем та антиконкурентними узгодженими діями СГ, не допускають недобросовісної конкуренції тощо.

Охарактеризовано методи запобіжних заходів демонополізації товарних ринків, форми державного контролю за економічною концентрацією СГ і існуючими монопольними утвореннями, стан державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій і суміжних ринків, з’ясовано ступінь їх ефективності.

Враховуючи обставини, що концентрація СГ може призвести як до негативних наслідків (усунення конкурентів або отримання інших неправомірних переваг, що може суттєво погіршити структуру ринку через посилення монопольного (домінуючого) становища СГ), так і до позитивних (завдяки так званій економії внаслідок ефекту масштабу управління активами, усунення зайвих ланцюгів у виробництві), концентрація може бути дозволена, але СГ повинні довести, що позитивний ефект для суспільних інтересів переважає негативні наслідки. В окремих випадках дозвіл на концентрацію СГ надається не АМКУ, а Кабінетом Міністрів України (рис. 2).

Рис. 2. Порядок надання дозволу на концентрацію СГ Кабінетом Міністрів України

Державне управління передбачає жорсткий контроль за недопущенням зловживань монопольним становищем, яке відповідно до українського законодавства проявляється у: 1) встановленні цін чи інших умов придбання або реалізації на свої товари; неоднаковому їх застосуванні до рівнозначних угод без об’єктивно виправданих на те причин; 2) обумовленні укладеними угодами додаткових зобов’язань, які за своєю суттю не стосуються предмету договору; 3) обмеженні виробництва, ринків або технічного розвитку, що може завдати шкоди суб’єктам господарювання (далі – СГ); 4) частковій або повній відмові від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел; 5) суттєвому обмеженні конкурентноздатності інших СГ; створенні перешкод доступу на ринок (виходу з ринку).

На конкретних прикладах проаналізовано застосування територіальними відділеннями АМКУ правових механізмів регулювання діяльності СГ із метою виявлення та усунення порушень законодавства про захист економічної конкуренції, які часто проявляються у формі антиконкурентних узгоджених дій. Показано, що узгоджені дії не лише обмежують доступ на ринок інших СГ, але і призводять до економічно необґрунтованого підвищення цін або дефіциту на ринку, що неминуче призводить до зростання соціальної напруги в суспільстві, підриває довіру громадян до органів державної влади.

Розглянуто варіанти урядових програм подолання нафтових криз під час кожної із весняно-осінніх сільськогосподарських робіт, зокрема з позицій сьогодення аналізується Указ Президента “Про заходи по підвищенню ефективності управління нафтовою галуззю” від 16.06.2004 р. №814/2004, яким передбачено створення в Україні вертикальної інтегрованої компанії (далі – ВІНК), а також наслідки його реалізації; спроби Кабінету Міністрів України у червні 2005 р. застосувати адміністративні методи регулювання нафтогазового ринку.

Розкрито механізми упереджувальних дій щодо відповідних зловживань, під якими розуміють прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов), надання вказівок або будь-які інші дії чи їх бездіяльність, які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Аналізуються конкретні приклади виявлення і припинення працівниками АМКУ порушень органів влади у формі: 1) заборони створення нових підприємств, здійснення окремих видів господарської діяльності з метою обмеження конкуренції; 2) примушування СГ до укладання невигідних для конкуренції договорів; 3) прийняття рішень про централізований розподіл товарів; 4) заборони на реалізацію товарів із одного реґіону України в інший; 5) надання окремим підприємцям пільг та інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо інших СГ; 6) встановлення заборон чи обмежень стосовно окремих СГ.

Доведено, що конкуренційне законодавство України передбачає преференції для тих учасників конкуренції, поведінка яких на ринку відрізняється добросовісністю і, навпаки, передбачає жорстку відповідальність за нечесну і недобросовісну поведінку на ринку: неправомірне використання ділової репутації конкурента, бренда; досягнення непpавомipних переваг у конкуpенцiї та створення перешкод, дискредитації суб’єкта господарювання, поширення неправдивих відомостей.

Визначено ступінь відповідності поняття “недобросовісна конкуренція” в Україні встановленим Паризькою конвенцією “Про охорону промислової власності і добрих звичаїв” принципам Unfair competition, а також особливості дещо звуженого його трактування чинним законодавством України порівняно з міжнародною практикою, якою до недобросовісної конкуренції зараховують: демпінг (Dumping – вивіз товарів із країни за заниженими цінами з метою захоплення зовнішніх ринків); встановлення дискримінаційних цін; контроль за діяльністю конкурента і економічний шпіонаж; створення таємних картелів; неофіційні угоди про розподіл ринків чи встановлення цін, які блокують ринковий механізм; махінації з діловою звітністю; порушення якості, стандартів і умов постачання продукції; корупцію тощо.

У третьому розділі “Пріоритети та механізми удосконалення діяльності системи органів АМКУ” з’ясовано ступінь відповідності правових механізмів захисту економічної конкуренції нормам права ЄС та стандартам країни з ринковою економікою; визначено шляхи їх вдосконалення.

Встановлено недосконалість діючої до 2000 р. в Україні відомчої моделі, яка містила невідповідність між встановленням основної частини тарифів на послуги державою та вiдповiдальнiстю відомств за ознаки монопольно високих тарифів; водночас до відповідальності їх притягали органи Державної інспекції з контролю за цінами, а не АМКУ. З прийняттям Закону України “Про пpиpоднi монополії” створювалась правова основа принципово нової, раціональнішої системи державного регулювання дiяльностi природних монополій на основі збалансування iнтересiв суспільства, суб’єктiв природних монополій та споживачів їх товарів, яке здійснюється незалежними регулюючими органами – національними комісіями регулювання природних монополій (наприклад, Національною комісією з питань регулювання електроенергетики України).

Показано існуючий стан потреби створення незалежних регулюючих органів на відповідних ринках. Запропоновано конкретні рекомендації щодо отримання нових процесуальних інструментів для посилення доказової частини на підставі економічного аналізу розвитку ситуації на товарному ринку; запровадження конкуренційних судів; вдосконалення правових засад оперативно-розшукової роботи; запровадження механізму отримання пояснень свідків під присягою у суді, конкуренційного кодексу, порядку перегляду розпоряджень, рішень та контролю за їх виконанням.

Висвітлено дослідження стану кадрової політики в системі органів АМКУ, внесено пропозиції щодо вдосконалення управління людськими ресурсами АМКУ.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні на теоретичному й практичному рівнях вирішено актуальне наукове завдання, що має важливе значення у вивченні механізмів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції в Україні. Отримані у процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, що є його основою, а реалізація мети й завдання дослідження дають підстави зробити певні висновки.

1. Аналіз вітчизняних та зарубіжних досліджень із питань захисту економічної конкуренції свідчить про те, що, незважаючи на великий обсяг наукової літератури і значний інтерес науковців до аналізованої проблематики, досі немає спеціального комплексного дослідження, в якому б основний акцент зосереджувався не на економічних чи правових аспектах, а на аналізі механізмів державного управління в досліджуваній сфері. Відсутнє цілісне узагальнення практики діяльності органів АМКУ, всебічний аналіз його успіхів та упущень у забезпеченні державного регулювання економічних процесів розвитку конкуренції, а також наукові рекомендації оптимізації діяльності. Дослідження у сфері захисту економічної конкуренції в Україні є фрагментарними.

2. Державна конкурентна політика до моменту свого становлення пройшла низку етапів. Перший етап характеризувався правовими заходами демонополізації старої радянської економіки та ознаменувався прийняттям Законів України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності” (1992 р.), “Про Антимонопольний комітет” (1993 р.), “Державної програми демонополізації економіки і розвитку конкуренції” (1993 р.). Із прийняттям Закону України “Про захист від недобросовісної конкуренції” (1996 р.) встановлювались правила професійної етики чесних конкурентних відносин. Значним поступом у розвитку політики держави щодо обмеження монополізму стало закріплення ст. 42 Конституції України (1996 р.) основних принципів розвитку і захисту конкуренції у підприємницькій діяльності і недопущення зловживання монопольним становищем на ринку.

На другому етапі, що тривав до 2002 р., було вжито заходи, що створили умови для практичної реалізації положень Конституції України: 1) визначено основні принципи антимонопольної політики України, що полягали у комплексному впровадженні заходів демонополізації економіки й розвитку конкуренції у взаємозв’язку з іншими напрямами економічної реформи; 2) сформовано антимонопольне законодавство України, в структурі якого є правові акти різної юридичної сили; 3) конкретизовано органи державного управління, які повинні виконувати функції у сфері демонополізації, обмеження монополізму, захисту і розвитку конкуренції, визначено завдання цих органів; 4) створено систему органів АМКУ та визначено їх правове становище, структуру, компетенцію, організацію діяльності та підзвітність.

Із набуттям чинності Закону України “Про захист економічної конкуренції” (2002 р.) і втратою чинності Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності” завершився другий етап формування конкурентного законодавства.

Низка вжитих державно-управлінських заходів зумовила якісно новий рівень розвитку конкурентноздатного ринку: 1) завершено структурну демонополізацію окремих реґіональних ринків; 2) знято бар’єри для вступу нових СГ на ринки;

3) активізовано привентивний контроль, а також контроль щодо припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; 4) здійснено регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та окремих найбільш соціально-значущих ринків; 5) визначено перелік платних послуг, що можуть надавати безпосередньо органи виконавчої влади; звузилась сфера надання тих послуг, що здійснювалась раніше СГ, підконтрольними цим органам; 6) намітились тенденції поступового скасування регулювання цін (тарифів) на тих ринках, де загрози монополізації більше не існувало (тимчасове регулювання цін і тарифів здійснювалось лише у разі зловживання монопольним становищем або необґрунтованого їх зростання).

3. Встановлено, що понятійно-категоріальний апарат законодавчих актів України, країн ЄС, який визначає рівень економічної конкуренції та монопольних зловживань СГ, а також принципи його трактування і механізми застосування у багатьох випадках не співпадають. На відміну від держав із давньою традицією антимонопольного законодавства (США, Євросоюзу), в Україні з 2002 р. застосовується законодавство про захист економічної конкуренції. Має свої особливості сутність понять “концентрація СГ”, “монопольне (домінуюче) становище на ринку”, “зловживання монопольним (домінуючим) становищем”, “недобросовісна конкуренція”, “антиконкурентні узгоджені дії”, які у більшості країн трактуються як “картельна змова”.

4. Доведено, що специфічним механізмом державного регулювання монополій є контроль, який реалізується шляхом: 1) визначення монопольного (домінуючого) становища суб’єкта господарювання, складання державного реєстру СГ, які займають монопольне становище на ринку; 2) проведення моніторингу умов приватизації чи реприватизації підприємств, розміщення акцій відкритого акціонерного товариства, надання АМКУ компетентних висновків щодо дозволу чи заборони їх проведення; 3) недопущення протиправної концентрації СГ на засадах політики застосування штрафних санкцій за порушення законодавства, вирівнювання відповідальності СГ, зниження розміру диференціації між великими за економічною потужністю СГ. На стадії становлення перебуває державне регулювання на ринку природних монополій.

5. Визначено, що для успішної роботи АМКУ необхідне подальше вдосконалення правових механізмів регулювання конкурентного середовища, які на сьогодні лише частково відповідають нормам права ЄС. Запропоновано низку правових заходів:

а) узгодити між собою нові Цивільний та Господарський кодекси України;

б) сформувати Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців;

в)запровадити прозорі механізми надання державної підтримки підприємцям та інститути для її моніторингу і оцінки;

г) удосконалити нормативно-правову базу; процедури надання дозволів на узгоджені дії, концентрацію СГ центральними органами виконавчої влади, що були заборонені АМКУ;

6. Пропонуємо вдосконалити діяльність органів АМКУ в розслідуванні, встановленні фактів антиконкурентних змов на підставі економічного аналізу, виділенні у конкуренційному процесі двох загальних, порівняно самостійних, видів провадження: 1) у заявах і справах про надання дозволу на узгоджені дії та концентрацію, що пов’язано із наданням управлінських послуг; 2) у заявах і справах про порушення конкуренційного законодавства, що пов’язано із провадженням діяльності з контролю за дотриманням цього законодавства, виявленням і припиненням його порушень та застосуванням заходів державного примусу визначити процедури дослідження за заявою; регламентувати порядок перегляду розпоряджень і рішень за нововиявленими обставинами, оскарження розпоряджень та рішень, їх виконання та контроль за виконанням; запровадити інститут конкуренційних судів.

7. Необхідно реформувати існуючі механізми регулювання діяльності природних монополій та суб’єктів, що діють на суміжних ринках, виведення окремих сегментів ринків із стану природної монополії, зокрема транспортної галузі; потрібні: реструктуризація природних монополій на ринках житлово-комунальних послуг; запровадження конкурсних засад при закупівлі суб’єктами природних монополій сировини, матеріалів, устаткування у великих розмірах; впровадження ліцензування діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів, що діють на суміжних ринках.

8. Рекомендуємо вдосконалити правові механізми у сфері діяльності органів державної влади щодо запобігання: 1) нав’язування адміністративних послуг, які є необов’язковими і непотрібними підприємцям, що є “легальним” способом віднімання частини прибутків; 2) втручання через механізми перевірок та систему дозволів у діяльність “не своїх” бізнесів та протекціонізм для “своїх”, що є незаконним використанням владних повноважень для змін у конкурентному середовищі; 3) створення штучних перепон для підприємців шляхом примушення до сплати хабарів при перевірках, отриманні ліцензій і дозволів тощо; 4) вимагання “добровільних внесків” у “кишенькові” благодійні фонди, які контролюються місцевою владою.

9. Розроблено пропозиції щодо основних напрямів удосконалення управління людськими ресурсами АМКУ: досягнення прозорості у процесі підбору персоналу шляхом запровадження на сайті та у журналі “Конкуренція. Вісник Антимонопольного комітету України” сторінки з інформацією про наявні посади; формування системи стандартизованого відбору персоналу на засадах сучасних соціальних технологій та методик “центру-оцінки”; введення практики проведення занять із членами конкурсних та атестаційних комісій; інтеграції процесу кадрового планування у загальне планування в системі органів АМКУ; запровадження у практику діяльності процедури аналізу, опису та специфікації роботи; створення цілісної системи мотивації персоналу; розробки комплексного підходу до планування та розвитку службової кар’єри, стандартизації та об’єктивності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Савчук В. С. Організаційна структура системи органів Антимонопольного комітету України // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ НАДУ. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 2 (22). – С. 253 – 268.

2. Савчук В. С. Адаптація законодавства України про захист економічної конкуренції до норм і стандартів Європейського Союзу: етапи становлення // Вісник НАДУ. – К.: НАДУ, 2005. – №3. – С. 366 – 375.

3. Савчук В. С. Діяльність Антимонопольного комітету України щодо забезпечення державної політики захисту від недобросовісної конкуренції // Вісник НАДУ. – К.: НАДУ, 2005. – №4. – С. 227 – 233.

4. Савчук В. С. Вектори якості // Конкуренція: Вісник Антимонопольного комітету України. – К., 2003. – Вип. 2 (4). – С. 39 – 42.

5. Савчук В. С., Талатура І. М. Розвиток виробничо-господарської діяльності підприємств природної монополії з допомогою інноваційних механізмів // Соціально-економічні дослідження в перехідний період. – Львів: Інститут регіональних досліджень НАН України, 2004. – Вип. 1. – С. 481 – 487.

6. Савчук В. С. Шляхи вдосконалення інституційних механізмів державного захисту економічної конкуренції і забезпечення подальшого розвитку ринкової економіки // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції ЛРІДУ НАДУ (20 січня 2006 р.): У 2 ч. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Ч. 2. – С. 267 – 270.

АНОТАЦІЯ

Савчук В. С. Механізми державного управління в сфері захисту економічної конкуренції в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Львів, 2006.

У дисертації здійснено науково-теоретичне обґрунтування інституційного та правового забезпечення державного управління діяльністю СГ у сфері захисту економічної конкуренції в Україні; визначено роль та місце системи органів Антимонопольного комітету України в структурі державних органів влади; систематизовано й узагальнено досвід роботи АМКУ у застосуванні механізмів державного управління. Обґрунтовано концептуальні засади їх вдосконалення; розроблено подальші шляхи оптимізації діяльності АМКУ у сфері розвитку ринкової економіки.

Ключові слова: захист економічної конкуренції, суб’єкти господарювання, державне управління, державне забезпечення, регулювання, правові та інституційні механізми.

АННОТАЦИЯ

Савчук В. С. Механизмы государственного управления в сфере защиты экономической конкуренции в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук с государственного управления по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления. – Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Львов, 2006.

В диссертации исследовано существующее состояние и перспективы усовершенствование механизмов обеспечения государственной конкурентной политики, прослеживается динамика становления и развития правовых механизмов их обеспечения в контексте адаптации к нормам и стандартам ЕС, евроинтеграционных устремлений Украины. Рассматривается понятийно-категориальная сущность определенной терминологии.

В результате исследования сделаны выводы, что реализация конкурентной политики в Украине осуществляется, кроме органов общего государственного управления – Президента Украины, Верховного Совета, Кабинета Министров, системой специального госуправления, которое возлагается на АМКУ и его территориальные подразделения. Подчеркивается, что специальный статус АМКУ обусловлен его заданиями и полномочиями, подконтрольности Президенту Украины и подотчетности Верховному Совету, в специальных процессуальных механизмах деятельности, использованием инструментов государственной принудительности, в частности притяжении к ответственности и применении штрафных санкций за нарушение конкуренционного законодательства, личностной охране сотрудников АМКУ наровне с сотрудниками правоохранительных органов.

Анализируются механизмы контроля деятельности монополий путем определения монопольного (доминирующего) положения; мониторинга условий приватизации или реприватизации предприятий, размещения акций акционерных обществ, концентрации субъектов хозяйствования; дачи компетентных выводов относительно разрешения или запрета на их проведение.

Концептуально обосновано усовершенствование государственного стимулирования развития рыночной экономики, в частности в сфере правового обеспечения государственной помощи предприятиям; использования новых механизмов расследования и доказательства фактов антиконкурентных согласованных действий субъектов хозяйствования. Предопределено пути оптимизации деятельности АМКУ относительно взаимодействий с органами судебной власти в процессе принятия соответствующих юридических решений, использование новых подходов к управлению кадрами. Сделаны предложения усовершенствования механизмов государственного регулирования цен на социально важных рынках, в частности природных монополий.

Ключевые слова: защита экономической конкуренции, субъекты хозяйствования, государственное управление, государственное обеспечение, регулирование, правовые и институтционные механизмы.

SUMMARY

Savchuk V. S. Devices of government in economic competition defence in Ukraine. – Manuscript.

The dissertation of a candidate of science in government, speciality –