ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

ДОЛГИЙ ОЛЕКСАНДР АНДРІЙОВИЧ

УДК 351.713.08

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПОДАТКОВОЮ СЛУЖБОЮ УКРАЇНИ

В УМОВАХ РИЗИКІВ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Донецьк – 2007

Дисертація є рукописом.

Робота виконана в Науково-дослідному центрі з проблем оподаткування Національного університету державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України (м. Ірпінь).

Науковий консультант доктор економічних наук, професор

Дедекаєв В’ячеслав Амурбекович, Науково-дослідний центр з проблем оподаткування Національного університету державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України (м. Ірпінь), начальник науково-дослідної лабораторії дослідження проблем оподаткування юридичних і фізичних осіб. | Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Дєгтяр Андрій Олегович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), завідувач кафедри економічної теорії та фінансів;

доктор економічних наук, доцент Крисоватий Андрій Ігорович, Тернопільський Національний економічний університет Міністерства освіти і науки України (м. Тернопіль), завідувач кафедри податків і фіскальної політики;

доктор економічних наук, професор Поважний Олександр Станіславович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), проректор з навчальної роботи, завідувач кафедри фінансів.

Провідна установа: Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління” (м. Запоріжжя), кафедра державного управління та адміністративного менеджменту.

Захист відбудеться “15” травня 2007 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий “ 13 ” квітня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради .С. Клейнер

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Здійснення в країні податкової реформи, реалізація проекту “Програма модернізації державної податкової служби України”, вимагає від органів державного управління вжиття заходів щодо удосконалення діяльності державної податкової служби (далі – ДПС) України, спрямованої на надзвичайно важливу для держави фіскальну і регулюючу функції щодо наповнення бюджетів і контролю за дотриманням податкового законодавства. Соціально-економічна напру-женість, яка існує в країні, незрілий морально-етичний фактор, який харак-теризує суспільні відносини у податковій сфері, відобра-жаються на функціонуванні державної податкової служби, працівники якої повною мірою відчувають конфлікт, що має місце в процесі взаємовідносин з платниками податків через наявність ризиків у своїй професійній діяльності. Ситуацію значно обтяжує складна кримі-ногенна ситуація у сфері економіки, а також те, що Державна податкова адміністрація (далі – ДПА) України разом із підпорядкованими їй територіальними органами протидіє правопорушенням, що, генеруючи ризи-ки податківців, вийшли на принципово нові, ще більш небезпечні рівні, перетворилися у реальну загрозу управлінню економікою країни, національній безпеці, українській державності. Однією з причин незадовільної ситуації у сфері державного управління процесом оподаткування є існуючий до сьогодні дещо догматичний нормативно-правовий підхід, згідно з яким ризик у професійній діяльності працівників податкових орга-нів часто розцінюється як грубе порушення службового обов’язку та дисципліни.

Зазначені труднощі часто виникають через недоско-налість державних організаційно-правових механізмів забезпечення діяльності податкових органів, відсутність необхідних для ефектив-ної діяльності законодавчих норм, суперечності чинного законодавства про по-датки, наявність можливостей його неоднозначного тлумачення, невідповідність відомчого організаційного механізму забезпечення діяльності податкових органів їхнім функціональним завданням, відсутністю або недосконалістю існуючих методик, особливо відбору платників податків для здійснення контрольно-перевірочних заходів. Актуальність дослідження проблеми державного управління податковою службою в умовах ризиків обумовлюється й іншими обставинами: суперечностями перехідного періоду в економіці і суспільстві, подальшим поглибленням ринкових реформ, завданнями повномасштабного вирішення проблеми національної безпеки, вимогами щодо модернізації діяльності податкових органів, що визначаються євроінтеграційними орієнтирами України та іншими обставинами.

У зв’язку з цим проблема удосконалення механізмів державного управління податковою службою в умовах ризиків вимагає дослідження в двох аспектах. Перший – це зовнішня діяльність податкових органів із реалізації покладених функцій і наданих повноважень стосовно інших суб’єктів податкових відносин – платників податків. Другий – внутрішня діяльність і стосується вона координації професійної діяльності власних працівників для здійснення зовнішніх функцій. Зазначене передбачає розгляд проблеми у площині цілісної системи взаємопов’язаних функцій управління (як зовнішніх, так і внутрішніх) що є основою для досягнення визначених державною Програмою модернізації ДПС України цілей з найменшими ризиками.

Проблеми професійного ризику певною мірою розглядалися ученими різних галузей науки. Українські і російські вчені також зробили вагомий внесок у їхню розробку, зокрема: А. Альгін, В. Андросюк, П. Андрушко, І. Ба-сецький, А. Буданов, В. Вітлінський, А. Возний, Р. Войтович, А. Гранін, Д. Гребельский, М. Грінберг, С. Делікатний, В. Задірака, Д. Зеркалов, Л. Казміре-нко, Ю. Кальниш, Л. Князькова, А. Крисін, В. Крошко, В. Куліченко, В. Ліпкан, В. Лука-шов, Н. Матюхіна, С. Наконечний, Н. Нижник, С. Овчинський, В. Ойгензіхт, О. Омельченко, А. Папкін, В. Попович, П. Пригунов, А. Рачинський, В. Столбовий, М. Хохлов, О. Шакірова, В. Шкарупа, І. Шкурат, Г. Юхновець та ін. Але що стосується механізмів державного управління податковою службою в умовах ризиків і процесом мінімізації ризиків у діяльності органів ДПС України, то їхня наукова розробка до цього часу не носила системного характеру і здійснювалася епізодично.

Зазначене потребує ґрунтовних наукових досліджень. Про це наголошується і в завданнях щодо підвищення ефективності застосування організаційно-правових механізмів у діяльності державної податкової адміністрації України. Їхнє виконання можливе лише за умови застосування поглиблених теоретичних знань під час розв’язання проблеми підвищення ефективності державного управління процесом мінімізації профе-сійного ризику податківців, що доцільно вважати елементом сучасного наукового підходу до забезпечення належного рівня державного управління податковою сферою і вимагає розробки від-повідних рекомендацій. Впрова-дження цих досліджень у податкову практику потребує як пра-вового врегулю-вання, так і налагоджених процесів організації й управління в системі державної податкової служби. Ці обставини і зумовили вибір теми дисертаційної роботи та її актуальність.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Здійснене дослідження є частиною загальних тем, що розробляють кафедри й наукові підрозділи Національного університету державної податкової служби України.

Дисертація виконана у відповідності з планами наукових робіт на 2001-2006 рр. Академії – Національної академії – Національного університету державної податкової служби України, в розробці яких здобувач брав участь за такими темами Науково-дослідного центру з проблем оподаткування: “Теоретичні та практичні проблеми професійного (оперативного) ризику в діяльності працівників податкової міліції” (державний реєстраційний № U000950), “Проблеми боротьби з відмиванням коштів злочинного походження з використанням підпри-ємницьких структур підвищеного ризику” (державний реєстраційний № U000013), “Організація оперативних заходів підрозділами податкової міліції щодо забезпечення діяльності органів державної податкової служби в частині скорочення податкового боргу та їх удосконалення” (державний реєстраційний № 0102U005893), “Економіко-правові засади зміцнення партнерських взаємовідносин між податковими органами та платниками податків у Податковому кодексі України: економіко-кримінологічна експертиза” (державний реєстраційний № 0104U006029), “Організаційно-правові засади модернізації діяльності податкової міліції щодо забезпечення особистої безпеки працівників державної податкової служби України” (державний реєстраційний № 0104U006028), “Організаційно-правове забезпечення діяльності оперативних підрозділів податкової міліції щодо попередження податкових злочинів у паливно-енергетичному комплексі України” (державний реєстраційний № 0105U003864), “Методика аналізу значимості податкових ризиків для відбору платників податків для документальних перевірок” (державний реєстраційний № U003870). У межах цих тем автором розроблені теоретичні положення стосовно управління податкової службою України в умовах ризиків і науково-практичні рекомендації щодо їх зменшення, обґрунтовані концептуальні основи удосконалення механізмів державного управління податковими органами, діяльність яких здійснюється в умовах ризиків (довідка від 07.12.2006 р. №1893/01-12).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка й обґрунтування теоретичних положень, методичних підходів і науково-практичних рекомендацій з активізації ролі держави в управлінні податковою службою України в умовах ризиків на основі формування стратегії організаційно-правового й інформаційного забезпечення її діяльності, впровадження механізму державного контролю у процес зменшення податкових ризиків.

Досягнення поставленої мети дослідження зумовило необхідність вирішення таких теоретичних, методологічних і практичних завдань:

розробити концепцію щодо визначення ролі і місця ризиків у теорії державного управління податковими органами і практиці діяльності податкової служби та головні завдання держави щодо модернізації податкових органів, спрямованих на зменшення ризику податкового боргу;

дослідити зарубіжний та вітчизняний досвід організаційно-правового забезпечення процесу державного управління податковими органами та критично оцінити відповідність державної податкової служби України вимогам євроінтеграційного розвитку країни;

довести доцільність віднесення державної податкової служби до правоохоронних органів і необхідність впровадження системного підходу в дослідження діяльності державної податкової служби і мінімізації професійних ризиків й розробити концептуальні підходи до вдосконалення цих процесів;

обґрунтувати необхідність участі держави в розробці методичних аспектів оцінки ризиків у діяльності державної податкової служби, визначенні податкових правовідносин і конфлікту інтересів як комплексних чинників професійних ризиків на основі суто морально-етичних і правових норм;

довести, що успішна реалізація державою функції боротьби з відмиванням доходів вимагає покращання державних організаційно-правових механізмів, які повинні передбачати удосконалення механізмів державного контролю, формування єдиної загальнодержавної концепції протидії ухиленням від сплати податків й протидії відмиванню доходів;

розробити алгоритм економічного управління використанням і розвитком інформаційного потенціалу державної податкової служби й модель процесу впровадження інформаційної системи управління державною податковою службою;

дослідити державні механізми організаційно-правового забезпечення захисту інформації з безпеки діяльності податкової служби та запропонувати модель попередження інфор-маційних загроз податковим органам із метою запобігання їхніх проявів, унемо-жливлення шкі-дливих наслід-ків;

розробити стратегічні підходи щодо організаційно-правового забезпечення механізмів державного управління податковою службою, що діє в умовах ризиків;

реалізувати запропонований методологічний підхід щодо здійснення державною податковою службою контрольно-перевірочної роботи у процесі протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом;

впровадити організаційну схему державного територіально-дільничного об’єктно-орієнтованого контролю за діяльністю суб’єктів підприємницької та іншої господарської діяльності.

Об’єкт дослідження – діяльність органів державної податкової служби України, що здійснюється в умовах ризиків.

Предмет дослідження – механізми державного управління податковою службою України в умовах ризиків.

Методи дослідження. Дослідження теоретичних і методологічних положень дисертаційної роботи ґрунтується на загальнонаукових принципах проведення комплексних досліджень, основах економічної теорії, роботах провідних вітчизняних і зарубіжних учених із питань державного управління податковою службою. Методологічну основу дослідження складають положення матеріалістичної діалектики сучасної теорії наукового пізнання суспіль-них і правових явищ, що охоплює комплекс загальнонаукових і спе-ціальних методів дослідження: системного підходу, історико-правовий, системно-структур-ний, порівняльний, логіко-семантичний, соціологічні, статистичні та інші методи.

Метод системного підходу дозволив проаналізувати всі процеси державного управління у взаємозв’язку та розвитку, розглянути як цілісний комплекс, керуючу і керо-вану підсистеми, об’єднані спільною метою у вигляді комплексу взаємопов’язаних елементів – щодо мінімізації професійних ризиків працівників державної податкової служби. Історико-правовий метод застосовано під час дослідження історичного аспекту професійних ризиків працівників правоохоронних органів. Логіко-семантичний метод використовувався при аналізі понятійного апарату діяльності у сфері мінімізації професійного ризику. Для дослідження ретроспективи еволюції постановки проблеми, послідовності її розв’язання у вітчизняній літературі та наукових виданнях інших країн застосовано методи історичного і логічного аналізу. За допомогою функціонально-структурного аналізу розглянуто причинно-наслід-кову та історичну зумовленість проблеми професійного ризику працівників державної податкової служби. Для дослідження динаміки розвитку організаційно-правового забезпечення мінімізації ризиків, синтезу фактів і явищ, що стосуються протидії державним податковим органам, застосовано метод порівняльного статистичного аналізу. Методи цільового соціологічного опиту-вання та анкетування використано для обґрунтування теми дослідження, на-прямів мінімізації професійних ризиків працівників державної податкової служби; програмно-цільо-вих і прогностичних – як підґрунтя запропонованих науково-практич-них рекомен-дацій щодо організаційно-правового, організа-ційно-тактичного та інформаційного забезпечення мінімізації професійних ризиків податківців.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає у вирішенні вагомої наукової проблеми активізації ролі держави в управлінні податковою службою в умовах ризиків на підставі розробки теоретико-методологічних засад формування державної стратегії зменшення професійних і податкових ризиків, обґрунтуванні методологічних положень щодо організаційно-правового й інформаційного забезпечення, впровадження механізму державного контролю для зменшення податкових ризиків.

Основні положення дисертаційної роботи, що визначають її наукову новизну, полягають у наступному:

уперше:

розроблено типологію ризиків у діяльності державної податкової служби з забезпечення виконання податкових зобов’язань платниками податків;

сформульовано методологію державної стратегії щодо зменшення податкових ризиків, засновану на впровадженні методологічного підходу до здійснення державною податковою службою контрольно-перевірочної роботи у процесі протидії відмиванню злочинно одержаних доходів;

теоретично обґрунтовано організаційну схему державного територіально-дільничного об’єктно-орієнтованого контролю за діяльністю платників податків – суб’єктів підприємницької та іншої господарської діяльності, що сприятиме удосконаленню державного організаційно-правового механізму управління податковою службою в умовах ризиків;

запропоновано алгоритм економічного управління інформаційним потенціалом державної податкової системи та схему його впровадження, що дозволить державним органам управління швидше реагувати на зміни, раціоналізувати управлінський процес, автоматизувати здійснення ряду управлінських операцій;

удосконалено:

концеп-туальні підходи до визначення та оцінки професійних ризиків у діяльності по боротьбі з ухиленням від сплати податків та відмиванням злочинно одержаних доходів як взаємо-пов’язаними явищами;

методологічний підхід щодо здійснення державною податковою службою контрольно-перевірочної роботи у процесі протидії відмиванню доходів, заснований на посиленні ролі організаційно-правового, інформа-ційного та морально-етичного факторів як провідних щодо мінімізації професійних ризиків у діяльності працівників державної податкової служби;

напрями державного управління податковою службою в умовах ризиків за рахунок впровадження державних організаційно-правових механізмів;

набули подальшого розвитку:

напрями модернізації діяльності державних податкових органів щодо зменшення податкового боргу, що сприятиме його мінімізації і, в цілому, підвищенню результативності роботи державної податкової служби;

комплекс забезпечувальних заходів щодо процесу управління органами податкової служби України в умовах професійного ризику працівників, що дозволить забезпечити належний рівень управління процесом їхньої мінімізації і, відповідно, підвищити ефективність діяльності з контролю за дотриманням податкового законодавства в країні;

методичні положення з оцінки протиправних дій, які вчи-нюються стосовно співробітників державної податкової служби, що дозволило визна-чити загальні методичні принципи оцінки реального рівня безпеки праці працівників як складової професійного ризику.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що запропоновані у дисертації висновки, положення і рекомендації, які мають прикладний характер, використані при підготовці ряду законодавчих і підзаконних актів, зокрема, таких проектів законів України та відомчих норма-тивних документів: проекту Податкового кодексу України (реєстраційний № ), проектів законів України “Про зброю” (реєстраційний № д), “Про приватну детективну діяльність” (реєстраційний № ) і “Про охоронну діяльність” (реєстраційний № ) (акт впровадження від 11.11.2005 р.), проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” (довідка від 24.10.2005 р. №370/33-6016 ); проекту Концепції вдосконалення діяльності управління боротьби з корупцією та безпеки в органах ДПС України; проекту Відомчої Програми реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі ДПС України (довідка від 26.12.2003 р. № 3688 ); наказів ДПА України: від 23.10.2001 р. №428 “Про затвердження Методичних рекомендацій по моніторингу податкових ризиків” (акт від 11.12.2003 р.), від 14.07.2004 р. № 396 “Про затвердження Положення про Управління по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби України та внесення змін до організаційної структури ДПА України” і від 01.07.2005 р. № 249 “Про зміни в організаційній структурі ДПА України” (довідка від 28.10.2005 р. №1737/27-0016); при реорганізації Штабу Головного управління податкової міліції ДПА України (довідка від 24.10.2005 р. №2252/26-11), а також надіслані у вигляді зауважень і пропозицій для застосування у нормотворчій роботі до Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, ДПА України (довідка від 07.12.2006 р. №1892/01-12).

Ряд положень, висновків і рекомендацій дисертаційного дослі-дження використовуються у навчальному процесі Національного університету державної податкової служби України, Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для ДПС України (акти впровадження від 26.12.2003 р. і 20.11.2004 р.), Запорізького юридичного інституту МВС України (акт впровадження від 14.11.2004 р.), а також у практичній діяльності органів ДПС (лист ДПА України на адресу ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі від 06.08.  р. №12212/7/27-0019, акт впровадження від 12.08.2004 р., довідки від 26.10.2005 р. №1119/35-4018 і від 19.10.2006 р. №377/8-33-6018д).

Результати дисертаційного дослідження, сформульовані автором висновки, пропозиції, рекомендації можуть бути використані в діяльності органів державного управління, науковій, правотворчій, правозастосовній, освітній, виховній та просвітницькій сферах. А також для подальшої наукової розробки загальних і спеціальних питань державного управління органами податкової служби, що відносяться до професійних ризиків, та їхнього зменшення; удосконалення практики застосу-вання норм законодавчих і підзаконних актів у сфері державного управління процесом мінімізації професійних ризиків правоохоронних відомств; підвищення ефективності діяльності з удосконалення організаційної роботи на усіх рівнях державного управління податковою службою, її структурними підрозділами і службами; підвищення рівня податкової культури платників податків; перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників управлінської ланки, професійні обов’язки яких пов’язані зі сферою оподаткування, протидією правопорушенням в економіці, правоохоронною діяльністю.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою. Основні положення, вис-новки та рекомендації одержані автором самостійно. Особистий внесок здобувача у друкованих працях, які опубліковані у співавторстві, конкретизовано окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки та рекомендації, викладені в дисертаційній роботі, доповідалися і були схвалені на 25 науково-практичних конференціях, семінарах, засіданнях “круглих столів”, у тому числі 10 міжнародних. Зокрема, результати роботи оприлюднені: на міжна-родних науково-практичних конференціях “Акту-альні проблеми підготовки кадрів і роботи з персоналом оперативних служб міліції” (м. Київ, 2003 р.); “Совершенствование правовой базы и взаимодействия право-охранительных органов различных госу-дарств в борьбе с терроризмом и экстремизмом” (м. Санкт-Петербург, 2003 р.); “Протидія відмиванню “бруд-них” коштів та фінансу-ванню тероризму: громадська під-тримка та контроль” (м. Київ, 2003 р.); “Актуальні проблеми криміналістики” (м. Харків, 2003 р.); “Проблеми і напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини” (м. Запоріжжя, 2003 р.); “Проблеми впро-вадження інформаційних технологій в економіці” (м. Ірпінь, 2003, 2004 рр.); “Теория и практика менеджмента и маркетинга” (м. Мінськ, 2005 р.); “Право, держава, духовність: шляхи розвитку та взаємодії” (м. Одеса, 2006 р.); “Актуальні проблеми реформування системи правоохоронних органів України в контексті європейської та євроатлантичної інтеграції України” (м. Київ, 2006 р.); на всеукраїнській науково-практич-ній конференції “Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України” (м. Ірпінь, 15 грудня 2005 р.) та ін.

Публікації. Серед 43 основних наукових праць, виданих автором за темою дисертації, 2 індивідуальні монографії, одна колективна, 27 статей у наукових фахових виданнях, 11 – у матеріалах наукових конференцій, два колективних навчальних посібника.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, 5 розділів і висновків, викладених на 321 сторінках друкованого тексту, у тому числі 4 таблиці і 14 рисунків, які наведені на 17 сторінках. Список використаної літератури із 509 найменувань приведений на 49 сторінках і 8 додатків на 71 сторінці.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У першому розділі “Теорія ризиків у діяльності державної податкової служби” розглянуто роль і місце професійного ризику в теорії і практиці діяльності державної податкової служби, досліджена соціально-економічна сутність ризику податкового боргу, проаналізовано зарубіжний та вітчизняний досвід організаційно-правового забезпечення процесу державного управління податковими органами.

Оцінка ризиків у діяльності державної податкової служби дозволила виявити, що вона постійно відбувається в умовах, коли звернення до інституту професійного ризику є об’єктивною необхідністю, що зумовлює потребу впливу на цей процес з боку державних органів управління, а саме стосовно їхньої мінімізації. У роботі визначено, що специфіка податкової діяльності, крім загальних вимог до психічного і фізичного здоров’я людини, ставить ще й ряд спеціальних вимог. По-перше, ефективність дій працівника державної податкової служби в екстремальних умовах залежить від можливостей організму – в розумінні нормального забезпечення фізичних і психічних функцій (психічна і фізична надійність, готовність у будь-який момент до дій у екстремальних умовах). По-друге, працівникові державної податкової служби повинна бути притаманна здатність до переходу від одного виду діяльності до іншого, йому потрібно мати розвинене сприйняття, вдосконалювати свої професійні вміння і навички. По-третє, державне управління податковими органами в умовах ризиків, сутність якого полягає в їхній мінімізації, потребує організаційно-правового, а також інформаційного, техніко-інфраструктурного, тактичного забезпечення, налагодженої системи управління на усіх рівнях державного управління податковими органами.

У роботі показано, що мінімізація професійних ризиків працівників державної податкової служби потребує управлінського впливу з боку держави і на цьому наголошують опитані в процесі дослідження працівники державних податкових органів, підкреслюючи наступні аспекти проблеми: правові та організаційні (79,8 %), тактичні (73,5 %) і морально-етичні (63,8 % опитаних).

У роботі доведено необхідність модернізації діяльності державних податкових органів щодо зменшення ризику податкового боргу, який розглядається автором як складова податкових ризиків – можливості невиконання платниками податків податкових зобов’язань. Водночас зазначено, що удосконалення потребують такі напрями, як операційна діяльність державних податкових органів у процесі запровадження бізнес-плану зі скорочення податкового боргу; правове регулювання процесу організації виконання податкових зобов’язань платниками податків; правові підстави застосування адміністративних методів скорочення податкового боргу платників податків; правові та організаційні аспекти модернізації забезпечення заходів зі скорочення податко-вого боргу підрозділами податкової міліції; орга-нізація оперативного супроводження процесу вилучення готівки; орга-ніза-ція заходів щодо встанов-лення місцезнаходження та розшуку платників податків-боржників; організація і тактика роботи з підприємствами-банкрутами та ін.

Модернізація діяльності органів ДПС на зазначених напрямах сприятиме в цілому підвищенню результативності роботи державної податкової служби України.

Порівняльний аналіз інститутів необхідної оборони і крайньої необхідності, які містяться в Загальній частині чинного Кримінального кодексу України, показав, що вони в основному відповідають аналогічним положенням законодавчих актів інших країн. Інститут необхідної оборони, що діє у Великій Британії, США, ФРН, Франції і Росії, в Україні також пов’язаний з ризиком відбиття нападу (зазіхання), підстави якого неправомірні, та із настанням наслідків різного ступеня тяжкості. Тому, ризикуючи, кожний працівник правоохоронних органів зобов’язаний уважно вивчати, оцінювати і, вживаючи заходи, враховувати обставини конкретної екстремальної ситуації, реальні умови, наскільки б нетиповими, нешаблонними (нештатними) вони були. Надзвичайно важливою є спроможність працівників уявляти їх у динаміці, реалізованими у дійсності. Це пов’язано з тим, що у кримінальному законодавстві України міститься низка норм, спрямованих на запобігання небажаним, небез-печним, пагубним наслідкам, що можуть бути пов’язані з професійним ризиком. Зокрема, вони передбачають кримінальну відповідальність за створення небезпеч-них ситуацій, до яких відноситься і відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службову недбалість тощо.

У роботі доведено, що важливим для усвідомлення виправданості звернення працівників державної податкової служби та інших правоохоронних органів до професійного ризику є регламентування в ст. 36 КК України меж необхідної оборони. Саме тут має місце прямий зв’язок із виправданістю, суспільною необхідністю та законністю звернення працівників державної податкової служби до професійного ризику. Ці аспекти, а також взаємозв’язок цих двох інститутів обов’язково потребують урахування в податковій практиці, оскільки ризику можуть піддаватися різні відносини, що охороняються законом, зокрема і майнові, що регулюються цивільним правом. Стосовно сучасного стану й адаптації вітчизняного кримінально-правового законодавства до законодавства Євросоюзу зазначено, що перші важливі кроки у напрямі їхнього зближення вже здійснено. Серед інших заходів, крім прийняття нового Кримінального кодексу, потрібно назвати також Програму поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища на 2001-2005 рр., затвер-джену Постановою Кабінету Міністрів України 10 жовтня 2001 р. № 1320, реалізація якої повинна сприяти вирішенню проблем захисту працівників, забезпеченню пріоритету здоров’я та їхнього соціального захисту, створенню належних умов праці, що повною мірою стосується і працівників державної податкової служби, шляхом розробки, прийняття і практичного застосування вдосконалення правових норм, спрямованих на мінімізацію професійних ризиків співробітників.

Таким чином, проведене дослідження діяльності податкових органів показали, що дієвим інструментом удосконалення державного механізму управління податковою службою України в умовах ризиків є впровадження у податкову практику положень державного проекту “Програма модернізації державної податкової служби України”, якій приділяється значна увага ДПА України. З початку модернізації ДПС в країні вжито певних заходів із формування податкової системи європейського типу, без чого євроінтеграційні намагання нашої держави можуть так і залишитися безрезультатними. У зв’язку з цим, у процесі управління державним проектом модернізації ДПС органам державного управління потрібно враховувати передовий досвід інших країн із ефективними податковими системами, до яких належать США, Велика Британія, Франція, Німеччина та деякі інші. Критичне сприйняття досвіду інших країн, врахування на практиці вітчизняних умов, в яких функціонують податкові органи України, сприятимуть приведенню організації податкової служби у відповідність з вимогами щодо євроінтеграційного розвитку країни.

У другому розділі “Методологічні підходи дослідження діяльності державної податкової служби в умовах ризиків” досліджено передумови і можливості віднесення податкової служби до правоохоронних органів, розглянуто можливості системного підходу в дослідженні її діяльності та мінімізації професійних ризиків, запропоновано концептуальні підходи до вдосконалення організаційної структури державної податкової служби, спрямованого на мінімізацію ризиків.

У роботі визначено, що необхідність вирішення питання мінімізації професійного ризику податківців шляхом забезпечення їхньої особистої безпеки сьогодні є одним із найбільш важливих завдань у системі державної податкової служби України, а урахування в податковій практиці психологічних чинників з метою мінімізації шкідливих подразників, збереження нервово-психологічної і фізичної енергії працівників є важливою умовою забезпечення їхньої безпеки і підвищення ефективності діяльності державних податкових органів. Також доведено, що співробітники податкових органів, з огляду на свої професійні обов’язки, зобов’язані чинити дії, пов’язані з подоланням небезпеки завдання шкоди інтересам, що охороняються законом, у тому числі і своїм особистим. Питання лише в тому, щоб розв’язання екстремальної, позаштатної ситуації, що виникла, відбувалися в межах необхідної оборони або крайньої необхідності. Зрештою, дії співробітників, для того щоб їх вважали правомірними, ні в якому разі не повинні виходити за межі цих інститутів.

Проаналізувавши передумови і можливості віднесення державної податкової служби до правоохоронних органів, визначено значимість системного підходу як наукового методу, що пов’язано, насамперед, із його теоретико-методологічними можливостями. Це передбачає визначення місця і функції системного підходу в системі загальнонаукової методології, кола завдань, які можна вирішити з його допомогою; розробку понятійно-категоріального апарату, тобто розгляд його як системи взаємопов’язаних між собою методів і засобів пізнання, що вико-нують єдине завдання; визначення специфіки та можливостей використання системного підходу в конкретних галузях науки, у тому числі – у сфері адміністрування податків.

Дослідження діяльності структурних підрозділів державної податкової служби дозволило обґрунтувати думку, що основний її зміст полягає у намаганні підтримувати соціальні норми, стандарти життєдіяльності у сфері оподаткування з мінімальним ризиком помилок. При цьому санкції за своїм змістовним наповненням є покаранням (покарання за нонконформістську поведінку) і застосовуються при порушеннях закону як нормативного акта вищої юридичної сили, що регулює найважливіші суспільні відносини. У зв’язку з цим суспільство, спрямовуючи діяльність ДПС України, її структурних підрозділів у визначеному напрямі та наділяючи їх правом застосовувати надані сили, засоби і специфічні методи роботи, заохочує конформізм і перешкоджає проявам нонконформізму. Свою діяльність структурні підрозділи державної податкової служби спрямовують на забезпечення оптимального функціонування суспільства, його базових функцій – інтегративної, цілеспрямовуючої, адаптаційної, структурно-відтворюючої, зняття соціальної напруги, формування правової держави та громадянського суспільства.

Доведено, що соціальна діяльність держави із забезпечення безпеки суспільства, його членів, складовою якої є діяльність державної податкової служби, їхня професійна практика, сьогодні набувають особливого змісту у контексті ринкового реформування українського суспільства, орієнтації на стандарти та цінності спів-товариства народів, визначенні свого місця у швидкоплинному, глобалізованому світі з такими його атрибутами, як складність, взаємозалежність, випадковість, відсутність стабільних основ, непередбачуваність, багато-варіантність розвитку. Показано, що ядро національних інтересів складає націо-наль-на безпека як усвідомлена здатність передбачувати, протидіяти і нейтралізувати очікувані небезпеки (ризики).

Результати дослідження показали, якщо національні інтереси є своєрідною теоретико-методологічною основою податкової діяльності та визначають її стратегічну спрямованість, то безпосередньою підвалиною податкової діяльності доцільно вважати принципи – конституційні, загальні, закріплені в Конституції та відповідних Законах України, напрацьовані професійною практикою податківців й обґрунтовані в теорії державного управління. Діяльність органів податкової служби, базуючись на органічно прита-манних їй принципах – законності, дотримання прав і свобод людини, взаємодії з органами державного управління і населенням, і спрямовуючись на забезпечення національної безпеки, одночасно спрямовується і на реалізацію національних інтересів, їхньої імперативності та пріоритетності.

У роботі зазначено, що залежно від ієрархічного рівня, на якому перебуває та чи інша установа, змінюються завдання, що ними виконуються. Тому й аналіз діяльності матиме різну спрямованість. Виходячи з теоретичних положень, викладених у роботі, в процесі взаємодії суб’єктів державного регулювання економічних процесів (рис. ) місцеві представництва (в областях і районах) підсистеми державного управління, у тому числі і державна податкова служба, які безпосередньо працюють з об’єктом управління – платниками податків, населенням, підприємствами, установами, організаціями, повинні аналізувати якість виконання таких завдань, як вивчення тенденцій розвитку елементів управління, їхніх потреб, інтересів, цілей діяльності; організація впливу на об’єкт і зворотного зв’язку, виконання розпоряджень, які надходять з вищого ієрархічного рівня управління підсистемою (галуззю) державного управління.

Рис. 1. Суб’єкти державного регулювання економічних процесів

Важливого значення при удосконаленні структури управління державною податковою службою набуває технологія управління, до якої запропоновано висувати такі вимоги: єдність технологічного процесу в установі, що передбачає усунення перешкод під час виконання різних робіт; безперервність процесу управління; мінімальні вартість і трудомісткість виконання роботи; щонайменша складність процесу, що впливає на якість, надійність і собівартість робіт; рівномірність навантаження на структурні підрозділи та окремих працівників; забезпечення цілісності системи та надійності її функціонування. Дотримання цих вимог дозволить забезпечити підвищення раціональності та впорядкованості роботи всієї системи управління, її суб’єкта й об’єкта. Організаційна структура органів ДПС України (далі – організаційна структура) є одним із ос-новних засобів створення ефективних техно-логій адміністрування податків в Україні, її реалізація повинна забезпечувати виконання ДПС України по-ставлених завдань і досягнення визначених цілей. Побудова оптимальної організаційної структури управління вимагає, у першу чергу, з’ясування її загальнотеоретичної сутності.

Удосконалення організаційної структури податкової служби пропонується забезпечити шляхом такої її модернізації, яка дозволить: забезпечити умови для добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків та повну, своєчасну мобілізацію надходжень усіх законодавчо встановлених в Україні податків і зборів, обов’язкових платежів; завоювати довіру громадян України шляхом покращення прозорості, компетентності, передбачуваності та неупередженості діяльності ДПС України; зміцнити позитивні зрушення у стосунках між органами ДПС України та платниками податків; створити умови для проведення поглибленого аналізу галузевої специфіки підприємств, проведення постійного моніторингу за обігом товарно-грошових потоків платників податків; підвищити рівень планування, координації та аналізу роботи органів ДПС за рахунок впровадження стандартизованих процесів адміністрування податків і надання якісних послуг платникам податків; зменшити кількість податкових органів шляхом їхнього об’єднання на тактичному і виконавчому рівнях; забезпечити концентрацію кадрових і матеріально-технічних ресурсів у органах ДПС України, створених у процесі консолідації, з метою їхнього ефективного використання; здійснити оптимізацію і перерозподіл чисельності працюючого персоналу органів ДПС України в межах встановленої чисельності та фонду оплати праці.

Удосконалення організаційної структури органів ДПС України пропонується здійснювати за принципами: конституційності та законності; урахування історичних, економічних, демографічних особливостей регіонів для досягнення ефективності діяльності податкових органів у результаті їхнього об’єднання; поліпшення умов для надання органами ДПС України якісних послуг платникам податків шляхом створення ефективної системи приймання та обробки податкової звітності, телефонних інформаційно-довідкових центрів, проведення просвітницької роботи з різними верствами населення; відкритого обговорення пропозицій та прозорості прийняття рішень з питань удосконалення організаційної структури органів ДПС України. Важливою умовою успішного проведення струк-турної перебудови органів ДПС України, впровад-ження технологій і процедур визначена організація ефектив-ної системи навчання персоналу кожного підрозділу та платників податків.

У роботі доведено, що результатом практичної реалізації Концепції повинно стати: зменшення кількості податкових органів обласного (до 10 замість 27) та районного (до 150 замість 463) рівнів під час поліпшення керованості процесами адміністрування податків, зменшення кількості керівного складу на 20 – 30; створення ефективно функціонуючої податкової системи, що базуватиметься на сучасних інформаційних технологіях, володітиме потужним централізованим інформаційно-аналітичним апаратом, який дозволить виконувати функції планування, аналізу, моніторингу та контролю на вищому рівні; забезпечення стабільних надходжень податків, зборів, обов’язкових платежів на підставі реалізації заходів Проекту “Програма модернізації державної податкової служби України” за рахунок скоро-чення втрат, пов’язаних із ухиленням платни-ків податків від виконання ними податкових зобов’язань, а також удосконалення методології визначення податкового потенціалу суб’єктів оподаткування та механізму планування дохідної частини бюджету; надання платникам податків широкого кола інформаційних послуг у вигляді безперервного технологічного процесу з мінімальним адміністративним втручанням; забезпечення однакових умов для виконання податкових зобов’язань усіма категоріями платників податків; зміна існуючих процесів податкового адміністрування з метою уникнення причин, що створюють умови для порушення професійної етики; законодавчо визначені правові засади для вирішення питань щодо консолідації органів ДПС України. Досягнення органами податкової служби прогнозних по-казників оподаткування вимагатиме від їхніх посадових осіб застосування комплексу управ-лінських заходів – організаційних, правових, інформаційних та ін. Успішно цю робо-ту можна виконати тільки спираючись на наукові знання та узагальнення пере-до-во-го досвіду державного управління податковою сферою – як вітчизняного, так і світового.

У третьому розділі “Методичні основи оцінки ризиків у діяльності державної податкової служби” розглянуто компоненти податкових взаємовідносин і конфлікту інтересів як комплексних чинників професійних ризиків, подано характеристику протиправних дій щодо працівників державної податкової служби як фактора ризиків особистої небезпеки держслужбовця та здійснено оцінку ризику податкового боргу й тінізації економіки.

При дослідженні компонентів податкових взаємовідносин і конфлікту інтересів як комплексних чинників професійних ризиків, у роботі доведено необхідність удосконалення організаційно-правових і морально-етичних засад функціонування державної податкової служби. Проведена оцінка особистих якостей працівників державної податкової служби показала, що опитані в процесі дослідження працівники вважають такими, що підвищують рівень професійного ризику і стосовно яких вони звернули увагу, вимагають серйозного обміркування: недосконалі моральні якості співробітників – 34,6респондентів, гіпертрофовані потреби – 50,2низький рівень загальної культури – 37,7низькі ділові якості співробітника – 42,3низька кваліфікація – 63,5Отримано висновок, що вимоги щодо професіоналізму працівників державної податкової служби як до умови зменшення ризиків у процесі їхньої діяльності залишаються поки що не достатньо реалізованими. Це підтверджують і дані ДПА України щодо якісного складу податкової міліції, де кількість юристів вищої кваліфікації становлять лише до 45Значний прошарок (50припадає на економістів і працівників, які мають технічну освіту. Звернення до професійного ризику остан-ніх може призвести до небажаних наслідків, оскільки не виключає можливих із їхнього боку помилок, коли необхідно терміново діяти, здійснивши правову оцінку ризикованої ситуації, що склалася, адекватно зреагувати на неї.

Зазначено, що завдання, поставлені працівникам податкової служби, доводиться виконувати у складних, часто конфліктних ситуаціях, і вирішувати їх, виходячи саме із норм права, які регулюють відносини у сфері оподаткування. Автор вважає, що поведінка кожного податківця повинна відповідати вимогам юридичної етики. У цьому контексті привертають увагу результати опитування податківців, які виділяють такі особисті якості працівників податкових органів, як ті, що зменшують рівень професійного ризику: толерантність – 59,2опитаних, уміння схилити людей до себе – 57,7уміння привернути до себе довіру – 59,6усвідомлення престижу своєї роботи – 63,5уміння відокремлювати головне від другорядного – 65,4

У роботі доведено, що протиправні дії щодо працівників державної податкової служби являють собою фактор ризиків особистої небезпеки держслужбовця. Визнано, що рівень впливу на соціально-економічні процеси, що відбуваються в суспільстві, багато в чому залежать від того, наскільки система управління володіє знаннями про їхню сутність і природу. Проведене дисертаційне дослідження дозволило підтвердити висновки інших вітчизняних дослідників, які зазначають, що головною рисою протидії намаганню уникнути відпові-дальності за скоєне є найрізноманітніші форми тиску (впливу) на всіх осіб, від пове-дінки та показань яких залежить можливість встановлення істини у справах про по-даткові злочини, що розслідуються (податкового інспектора, слідчого, свідка тощо).

Оцінка ризику податкового боргу та тінізації економіки показала, що порівняно з 2001 роком, у 2002 році податковий борг зріс у 2,3 рази: з 6,3 до 14,2 млрд. грн., або на 7,9 млрд. грн. Суттєво не зменшився він і в 2003 році – 14,1 млрд. грн. (рис. 2).

Рис. 2. Динаміка податкового боргу до зведеного бюджету за платежами, що контролюються ДПА України (1999-2005 рр.)

Розглядаючи цей показник у динаміці, зазначено, що в 2002 р. він був найгіршим (табл. 1).

Таблиця 1

Динаміка податкового боргу до зведеного бюджету за період 1998-2005 рр.

Період

(роки) | Сума боргу на кінець року (млрд. грн.) | +/- до 1998 року | +/- до попер. року | 1998 | 6,7 | 1999 | 9,6 | + 2,9 /+43,3 |