НАЦІОНАЛЬНИЙ УІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Піддубний Олексій Юрійович

УДК 35.072.6:351.823

ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКИХ

ІНСПЕКЦІЙ

Спеціальність: 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Національного аграрного університету Кабінету Міністрів України.

Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент

Курило Володимир Іванович,

Національний аграрний університет, декан юридичного факультету, професор кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права;

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук, професор

Діхтієвський Петро Васильович,

Завідувач кафедри теорії держави і права Академії прокуратури України;

кандидат юридичних наук, доцент

Янчук Олександра Юріївна.

Доцент кафедри теорії та історії держави і права Університету економіки і права “Крок” (м. Київ).

Захист відбудеться 6 липня 2007 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова 53.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса 31.

Автореферат розіслано 5 червня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Об‘єктивний характер розвитку держави, як суспільного явища, є таким, що вона не може існувати без постійного удосконалення соціального, економічного і політичного механізмів. Але було б надзвичайно недалекоглядним вважати, що постійні реформи і удосконалення в своїй сумі принесуть позитивний результат. Будь-яким перетворенням повинні передувати ґрунтовні теоретичні дослідження. З особливою відповідальністю слід підходити до побудови системи органів державної влади, визначення їх функцій, мети діяльності та завдань, оскільки від цього залежить ефективність їх діяльності.

Сучасний етап у розвитку суспільства характеризується стрімкими змінами в економіці, технологіях; прискорюються товарообмінні, економічно-інтеграційні процеси, а разом з ними з’являються нові, небачені раніше кризи, нові виклики постають перед державою і суспільством. Все зазначене повною мірою можна віднести і до сільськогосподарської галузі. Раз по раз навіть передові економічно розвинені країни стикаються з ситуацією, коли законодавче регулювання тих чи інших економічних процесів не встигає за їх динамікою. Так, не завжди здійснюється належний контроль за наслідками впровадження новітніх досягнень генної інженерії, безпекою окремих хімічних компонентів, що застосовуються у харчовій промисловості. Ці недоліки є наслідком як об’єктивних процесів – стрімкого розвитку технологій, так і суб’єктивних – маються на увазі інтереси окремих ділових і політичних кіл, заради яких інформація про шкідливий побічний ефект нових агропромислових технологій замовчується, або спростовується псевдо-об’єктивними науковими дослідженнями.

Окрім цього, високий ступінь економічної інтеграції, відкритість кордонів, швидкий товарообіг, навіть між віддаленими світовими регіонами, зумовлюють випадки стрімкого поширення хвороб свійських тварин, що також інколи небезпечні і для людини.

За цих умов ще більше посилюється роль національних органів контролю у сільському господарстві щодо недопущення виробництва і поширення небезпечних продуктів харчування і харчової сировини. Головною умовою досягнення цієї мети є створення ефективної системи органів, що контролюють процес сільськогосподарського виробництва на всіх його етапах, проводять моніторинг і регулювання ринків сільськогосподарської продукції, подають необхідну допомогу сільськогосподарським виробникам, розробляють та контролюють дотримання стандартів якості, відстежують і локалізують хвороби та шкідників, проводять заходи по боротьбі з ними в загальнодержавному масштабі.

Суттєвою перешкодою для подальшого удосконалення і розвитку інспекційних органів в АПК сьогодні є відсутність комплексних теоретичних розробок у цій галузі, хоча організація інспекційної роботи в інших галузях не залишилась поза увагою дослідників.

Не дістали належного розгляду і вирішення проблеми організаційно-правового становища інспекційних органів в системі органів управління агропромисловим комплексом, не досліджувались завдання, функції і повноваження інспекційних органів в АПК у їх взаємовідношенні і взаємозв‘язку, відсутні наукові рекомендації з питань їх взаємодії з іншими контрольними та наглядовими органами, профільним міністерством, Кабінетом Міністрів України.

Крім того, на загальнодержавному рівні відсутня єдина концепція побудови і функціонування інспекційних органів, відсутнє законодавче закріплення системи державних інспекцій, відсутні також і законодавчо визначені принципи, засади, якими необхідно керуватися при створенні інспекцій, а також підстави наділення певних органів контрольними повноваженнями державних інспекцій, а відтак і галузеві підсистеми інспекційних органів, зокрема в агропромисловому комплексі, відчувають брак єдиного нормативного регулювання.

Таким чином, актуальними на даний час є теоретичні дослідження інспекційної діяльності в агропромисловому комплексі України, результати яких можуть скласти основу для практичного вдосконалення роботи сільськогосподарських інспекцій.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності з Пріоритетними напрямами наукових досліджень Національного аграрного університету в межах державної науково-технічної програми “Ринкова трансформація аграрної сфери економіки України” та в контексті проведення в Україні адміністративної реформи. Тема дисертаційного дослідження безпосередньо пов’язана з адміністративно-правовими та організаційно-управлінськими аспектами наукових тем “Формування ринкового механізму в аграрному секторі АПК” (номер державної реєстрації 0199U002510) та “Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241).

Мета та завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є визначення місця інспекційних органів в системі органів державного управління агропромисловим комплексом, формування теоретичного поняття системи сільськогосподарських інспекцій і встановлення критеріїв побудови цієї системи, дослідження їх адміністративно-правового становища і вироблення, на основі теоретичних висновків та аналізу практики їх роботи, конкретних рекомендацій по подальшому удосконаленню організації і правового регулювання діяльності сільськогосподарських інспекцій.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

- узагальнити теоретико-правові засади контрольно-інспекційної діяльності в агропромисловому комплексі;

- з’ясувати сутність та особливості функціонування контрольно – інспекційних органів в агропромисловому комплексі України;

- дослідити зміст і особливості, форми та методи діяльності державних сільськогосподарських інспекцій для поглиблення розуміння характеру контрольно-інспекційної діяльності;

- на підставі вивчення і узагальнення виділити спільні риси і завдання державних сільськогосподарських інспекцій, систематизувати існуючі сільськогосподарські інспекції за галузевими та функціональними ознаками;

- визначити сутність правового становища сільськогосподарських інспекцій, проблеми його правового закріплення;

- здійснити комплексний аналіз повноважень державних сільськогосподарських інспекцій;

- проаналізувати адміністративно-юрисдикційну діяльність сільськогосподарських інспекцій;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення організаційної структури сільськогосподарських інспекцій;

- розробити конкретні шляхи удосконалення діяльності та нормативного закріплення повноважень державних сільськогосподарських інспекцій.

Розгалуженість проблематики, множинність і різноманітність форм, завдань і методів діяльності державних сільськогосподарських інспекцій не дозволяє в одному дослідженні з однаковою докладністю розглянути всі питання, що виникають. Тому увага при постановці наукового завдання зосереджена на найважливіших адміністративно-правових питаннях організації і діяльності сільськогосподарських інспекцій, їх специфічних рисах, тобто тих, аналіз яких, по-перше, дозволяє сформулювати висновки, загальні для характеристики правового становища і діяльності сільськогосподарських інспекцій, і по-друге, виробити найбільш важливі в практичному відношенні пропозиції по організації контрольно-інспекційної діяльності в АПК.

Програмно - цільова структура дослідження, таким чином, передбачає у першому розділі дослідити загальні особливості правового становища державних сільськогосподарських інспекцій, у другому ? дослідити особливості правового становища державних сільськогосподарських інспекцій, розділивши їх для цього на аналітичні підгрупи; і в третьому розділі, на основі синтезу отриманих у попередніх розділах знань, встановити напрями удосконалення правового становища державних сільськогосподарських інспекцій.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері формування та функціонування системи державних сільськогосподарських інспекцій.

Предмет дослідження становлять: нормативне регулювання та теоретичні і практичні аспекти діяльності державних сільськогосподарських інспекцій.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. У процесі дисертаційного до-слідження використовувалися діалектичний підхід до розгляду досліджуваних проблем та визначення основних напрямів вдосконалення контрольно-інспекційної діяльності в АПК. Використані загальнонаукові методи: структурний, функціональний, системний аналіз, формально-логічний (аналіз та синтез) при вивченні існуючих теоретичних розробок і нормативного регулювання діяльності окремих інспекцій. Також були застоcовані спеціальні методи, властиві юридичній науці – формально-юридичний, порівняльно-правовий, документальний аналіз.

Зокрема, в роботі над першим розділом, використання серед спеціальних методів формально-юридичного та порівняльно-правового дозволило провести паралелі і узагальнення правового становища різних сільськогосподарських інспекцій і зробити висновок про наявність системи цих органів. У ході дослідження автор опирався на теоретичні положення загальної теорії держави та права, аграрного права, адміністративного права. Структурний та порівняльно-правовий метод використано для аналізу і порівняння правового становища окремих сільськогосподарських інспекцій. Метод системного аналізу (класифікації і групування) застосовувався для визначення складових системи державних сільськогосподарських інспекцій.

Документальний аналіз було використано при вивченні нормативних актів, що втратили чинність і порівнянні їх з діючими в роботі над другим розділом. Також, за допомогою цього методу, визначено недоліки правового регулювання окремих сільськогосподарських інспекцій. Формально-логічний (метод аналізу та синтезу) використовувався в третьому розділі для формування поняття „державна сільськогосподарська інспекція” шляхом перенесення загальних особливостей системи на конкретну складову і навпаки, та вивчення невідповідностей, виявлених при цьому, що дало більш широке бачення предмету і можливостей його удосконалення.

Науково-теоретичну основу для написання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці‚ розробки провідних фахівців у галузі , адміністративного права, аграрного права – В.Авер’янова, О.Андрійко, Р.Алімова, В.Гаращука, І.Голосніченка, Т. Коломоєць, М.Коваля, В.Колпакова, А.Комзюка, М.Корецького П.Кулинича, М.Максютіна, М.Маслєннікова, І.Пахомова, В.Перепелюка, О.Погрібного, В.Семчика, А.Статівки, С. Тараненка, В. Цвєткова, В.Шкарупи та ін.

Були опрацьовані роботи науковців різних часів, які у своїх дослідженнях безпосередньо звертались до проблем контролю та діяльності державних інспекцій: В.Горшеньова, Я.Здіра, О.Кармолицького, Ю.Козлова, В.Курила, Н.Лебідь, О.Луньова, М.Студенікіної, А.Шергіна, Е.Шоріної, Ц.Ямпольської та ін.

Нормативно-правовою базою роботи є Конституція України, закони України, укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють діяльність сільськогосподарських інспекцій.

У порівняльному плані застосовувались нормативні акти Російської Федерації.

Фактичний матеріал для дослідження склали узагальнення практичної діяльності сільськогосподарських інспекцій, суспільно-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше в Україні зроблена спроба комплексного дослідження правового становища сільськогосподарських інспекцій, відповідності їх функцій завданням, повноважень – функціям, а також практичної реалізації наданих повноважень для досягнення завдань, закріплених у відповідних нормативно-правових актах. У дисертаційній роботі розроблені теоретичні поняття державних сільськогосподарських інспекцій, їх системи, досліджується їх організаційно-правове становище, вивчаються їх завдання, функції та повноваження, обґрунтовуються конкретні пропозиції з подальшого удосконалення правового регулювання організації контрольно-інспекційної діяльності сільськогосподарських інспекцій, що включає удосконалення організаційної структури інспекцій, запровадження змін в їх системі та удосконалення повноважень, зроблена спроба узагальнення повноважень сільськогосподарських інспекцій і обґрунтування наукових рекомендацій по удосконаленню законодавства у цій сфері.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, які виносяться на захист:

- на основі узагальнення теоретико-правових засад контрольно-інспекційної діяльності в АПК обґрунтовано та введено в науковий обіг поняття „державні сільськогосподарські інспекції”;

- на основі функціонального навантаження та організаційної структури сформульовано загальну характеристику сільськогосподарських інспекцій як контрольно-інспекційних органів у сільському господарстві, що покликані забезпечити якість продуктів харчування і продовольчої сировини, а також захист прав і законних інтересів усіх учасників сільськогосподарського виробництва та споживачів сільськогосподарської продукції;

- вперше запропоновано систематизацію державних сільськогосподарських інспекцій, розроблено критерії віднесення контрольно-інспекційних органів до системи державних сільськогосподарських інспекцій;

- визначений зміст правового становища державних сільськогосподарських інспекцій, наведено порівняльний аналіз правового становища різних інспекцій, в результаті чого виділено групи в системі сільськогосподарських інспекцій, що відрізняються за обсягом, змістом і особливостями повноважень, за галузевою ознакою;

- проведене комплексне дослідження здійснення державними сільськогосподарськими інспекціями контрольно-інспекційних повноважень, галузевої нормотворчості, реєстраційних повноважень, дозвільних та експертних повноважень;

- досліджено особливості здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності в агропромисловому комплексі України;

- запропоновано низку удосконалень в організаційній структурі державних сільськогосподарських інспекцій, спрямованих на уніфікацію правового становища, найменувань, оптимізацію структури, розроблено універсальні критерії побудови системи сільськогосподарських інспекцій;

- розроблені конкретні пропозиції з удосконалення завдань та повноважень окремих сільськогосподарських інспекцій.

- обґрунтовано необхідність прийняття єдиного нормативно-правового акту про сільськогосподарські інспекції, яким би встановлювались основні засади функціонування цих органів.

Дістали подальший розвиток:

- визначення і характеристика поняття та структури адміністративно-правового становища, системи функцій та повноважень державних інспекцій;

- поглиблено категорійно-понятійний апарат науки адміністративного права у галузі контрольно-інспекційної діяльності органів виконавчої влади;

- на матеріалах дослідження державних сільськогосподарських інспекцій подальший розвиток одержало визначення форм та методів контрольно-інспекційної діяльності державних інспекцій;

- поглиблено розуміння необхідності структурування і уніфікації державних інспекцій, створення єдиних засад правового регулювання їх діяльності у всіх галузях суспільної діяльності.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес. У наукових дослідженнях положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань правового становища сільськогосподарських інспекцій, можуть слугувати відправною точкою для поглибленого вивчення правового становища окремих сільськогосподарських інспекцій, тощо. У правотворчості їх може бути використано при підготовці відповідних нормативно-правових актів, які встановлюють загальні засади контрольно-інспекційної діяльності в АПК і регулюють правове становище сільськогосподарських інспекцій.  У правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити фаховий рівень інспекторів, сприятиме кращому розумінню їх прав і обов‘язків.

У навчальному процесі матеріали дисертаційного дослідження лягли в основу навчального посібника „Адміністративна юрисдикція в АПК”, а також можуть бути використані при підготовці різного роду навчальних посібників та практичних рекомендацій для працівників АПК.

Окремі результати дослідження безпосередньо використовуються при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративна юрисдикція в АПК” та “Адміністративне право” при підготовці спеціалістів зі спеціальності “Правознавство” на юридичному факультеті ННІ земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету.

Результати дослідження впроваджено в роботу Державного департаменту ветеринарної медицини (акт впровадження від 19.09.06 р. №15-3-1-3/3330), Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету (акт впровадження від 04.12.2006 р. № 65) та втілено у законопроекті “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення”.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження було оприлюднено дисертантом на наукових конференціях: „Проблеми соціально-економічного розвитку села та шляхи їх вирішення” (квітень 2004, м. Київ Національний аграрний університет); „Сучасні правові проблеми українського державотворення” ( квітень 2005, м. Біла Церква Білоцерківський державний аграрний університет); Міжнародній науково-теоретичній конференції, присвяченій 80-річчю від дня народження доктора юридичних наук, академіка АПрНУ, Заслуженого діяча науки і техніки В.З.Янчука „Стан та перспективи розвитку аграрного права” (травень 2005 м. Київ Національний аграрний університет); Міжнародній конференції „Перспективи міжнародної інтеграції агропромислового комплексу України” „МІА України 2005” (липень 2005). Тези доповідей опубліковано в збірниках матеріалів конференцій.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження відображено у чотирьох статтях, опублікованих у фахових правових наукових виданнях, три з яких одноосібні, одна написана у співавторстві з В.Курило, його наукові розробки в дисертації не використовувались, а також у чотирьох тезах конференцій.

Структура роботи зумовлена темою дисертаційного дослідження та характером розглянутих проблем. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел та шести додатків. Загальний обсяг дисертації становить 198 сторінок комп’ютерного тексту, із яких 1 сторінка – перелік скорочень, 21 сторінка – список використаної літератури із 215 найменувань, 11 сторінок - додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, його мета та завдання, характеризується об’єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюється наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади контрольно-інспекційної діяльності в Україні” складається з трьох підрозділів, в яких проведено всебічний аналіз наукового підґрунтя досліджуваного предмету, законодавчих і наукових передумов, які спонукають до вирішення обраного наукового завдання.

Підрозділ 1.1. “Теоретичні основи та проблеми дослідження контрольно-інспекційної діяльності в АПК на сучасному етапі” носить оглядовий характер і присвячений питанням контролю та нагляду, інспекційної діяльності, осмисленню поняття агропромислового комплексу, попередньому огляду нормативно-правового регулювання сільськогосподарських інспекцій. Завдяки цьому, шляхом творчого опрацювання існуючого наукового доробку з питань контролю та нагляду, встановлюється фундамент, на якому відбувається подальша побудова категорійно-понятійного апарату дослідження, чим забезпечується інтеграція отриманих в наступних підрозділах нових знань у науку адміністративного права.

У підрозділі також проводиться огляд попередніх наукових досліджень, в результаті чого констатується, що контрольно-інспекційна діяльність в АПК до цього часу не була предметно досліджена з точки зору цілей і завдань відповідних інспекційних органів, а відтак, не існувало системної концепції побудови інспекційних органів в АПК, наділення їх тими чи іншими повноваженнями, в тому числі адміністративно-юрисдикційними, на науково обґрунтованій основі.

Підрозділ також вміщує базовий аналіз контрольно-інспекційної діяльності в АПК та органів що її здійснюють, в результаті чого формується гіпотеза дослідження, згідно якої існує певна сукупність інспекційних органів, які відносяться до сфери управління Мінагрополітики; існують певні приклади виділення цієї сукупності інспекційних органів за галузевою ознакою; в науці існують приклади групування з метою кращого аналізу інспекційних органів в інших галузях суспільної діяльності; очевидна організаційна і функціональна спорідненість, що в сукупності є підставою для виділення системи державних сільськогосподарських інспекцій, отже наявні об‘єктивні передумови для дослідження правового становища державних сільськогосподарських інспекцій.

Підрозділ 1.2. “Загальна характеристика контрольно-інспекційних органів в АПК” окреслює низку загальних особливостей державних сільськогосподарських інспекцій. Оскільки агропромисловий комплекс має низку підгалузей, що характеризуються особливою специфікою, встановлено, що контроль за дотриманням спеціального законодавства у цих галузях покладено на спеціалізовані органи державного контролю – державні сільськогосподарські інспекції. З метою забезпечення дієвості такого контролю, інспекціям надані адміністративно-юрисдикційні повноваження – тобто право порушувати, розслідувати і вирішувати справи про адміністративні правопорушення в підконтрольній сфері. Окрім каральних повноважень, інспекції, як і решта органів виконавчої влади, мають управлінські, розпорядчі, статистичні, інформаційні, реєстраційні та інші повноваження, що дозволяє їм не тільки боротись з порушеннями законодавства, а й успішно регулювати діяльність підвідомчих сфер.

Окрема увага приділена поняттю “правове становище”, яке в юридичній літературі визначається неоднозначно. У роботі констатується, що під правовим становищем державного органу, як спеціального суб‘єкта правовідносин, прийнято розуміти певну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань. Автор обстоює думку, що до правового становища державного органу слід включати також завдання, повноваження, організаційну структуру, відповідальність.

Загальна характеристика контрольно-інспекційних органів в АПК - державних сільськогосподарських інспекцій включає комплекс спільних для усіх сільськогосподарських інспекцій рис, що дозволяють визначити їх як контрольно-інспекційні органи, які є відносно відокремленими в організаційному відношенні структурними частинами апарату Мінагрополітики, утворені для реалізації покладених на це міністерство завдань по здійсненню контролю за дотриманням правових норм у відповідних підгалузях АПК.

У підрозділі також проведено групування державних сільськогосподарських інспекцій у систему, критеріями віднесення до якої і основними рисами, які цю систему характеризують, є АПК, як сфера діяльності, організаційна підпорядкованість Мінагрополітики, наявність юрисдикційних повноважень, інспекційний характер діяльності, виключна сільськогосподарська спеціалізація – контролювання лише такої виробничо-господарської діяльності, яка безпосередньо є частиною сільськогосподарського виробництва, або безпосередньо з ним повязана.

Автором встановлено, що система державних сільськогосподарських інспекцій, на даний час, складає сукупність організаційно і функціонально пов‘язаних державних інспекцій, що організаційно входять до структури Мінагрополітики України. Дана система відображена у графічній схемі в додатках.

Підрозділ 1.3. “Адміністративна юрисдикція в АПК ” присвячений аналізу важливої системної ознаки державних сільськогосподарських інспекцій – здійснення ними діяльності по виявленню порушень спеціальних правил, контроль щодо виконання яких здійснюється інспекцією, і притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності, що являє собою адміністративну юрисдикцію. У підрозділі аналізуються норми КУпАП, які регулюють здійснення такої діяльності.

Зокрема, проводиться порівняльний аналіз адміністративно-юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій, ефективності механізму їх застосування і розміру адміністративно-правових санкцій за порушення спеціальних правил в АПК.

У процесі дослідження встановлено, що державна сільськогосподарська інспекція може мати повний обсяг юрисдикційних повноважень, який включає право складати протокол про адміністративне правопорушення, та повноваження щодо прийняття рішення у справі. В окремих випадках, можливе стягнення штрафу на місці; окремі державні сільськогосподарські інспекції мають скорочений обсяг адміністративно-юрисдикційних повноважень, що передбачає тільки право складання протоколу про адміністративне правопорушення з наступною передачею матеріалів до іншого органу адміністративної юрисдикції для прийняття рішення; державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку на даний час не має такого важеля впливу на порушників у підконтрольній сфері, що знижує ефективність контрольної діяльності цього органу.

У дослідженні констатується, що адміністративно-правові санкції за порушення спеціальних норм і правил в сільському господарстві є надзвичайно м’якими і через це неефективними.

В цілому, при дослідженні законодавства, що регулює здійснення адміністративної юрисдикції в АПК, відзначається строкатий, безсистемний характер побудови правових норм КУпАП, що негативно позначається на роботі відповідних державних сільськогосподарських інспекцій.

Розділ 2 “Особливості правового становища державних сільськогосподарських інспекцій” складається з трьох підрозділів, в яких проаналізовані у попередньому розділі загальні ознаки контрольно-інспекційних органів в АПК доповнюється особливостями, властивими окремим галузевим державним сільськогосподарським інспекціям.

Підрозділ 2.1. “Державні сільськогосподарські інспекції у рослинництві” починається з загальної характеристики галузей рослинництва, в яких створені контрольно-інспекційні органи, такими є відповідно: насінництво, розсадництво, захист рослин, карантин рослин та комплекс відносин права інтелектуальної власності на сорти рослин. Загалом у рослинницькій галузі працює п‘ять державних сільськогосподарських інспекцій ? Головна державна інспекція захисту рослин України, Головна державна інспекція з карантину рослин України, Українська державна насіннєва інспекція Мінагрополітики України, Українська державна помологічно-ампелографічна інспекція Мінагрополітики України, Державна служба з охорони прав на сорти рослин.

У розділі встановлено, що державні сільськогосподарські інспекції в рослинництві не є виключно контрольними органами – значна частина їх функцій полягає у співпраці з підконтрольними суб‘єктами, наданні їм допомоги у боротьбі з шкідливими факторами, організації семінарів з проблем підконтрольної галузі, керівництві профільними системами державних установ.

Сільськогосподарські інспекції у рослинництві умовно можна поділити на два блоки, з точки зору завдань і функцій: робота Укрдержнасінінспекції та Української державної помологічно-ампелографічної інспекції спрямована на підтримання сортової чистоти і якості насіння сільськогосподарських культур. Другий блок завдань виконують Головдержзахист і Головдержкарантин – робота цих контрольно-інспекційних органів пов‘язана з недопущенням розвитку і поширення шкідливих організмів, організацією заходів по їх винищенню.

Порівняльний аналіз повноважень рослинницьких інспекцій дозволяє виділити такі основні групи повноважень. Повноваження з відвідування господарюючих суб‘єктів на предмет проведення перевірок - включають в себе безперешкодний доступ у будь-які приміщення, де проводиться підконтрольна господарська діяльність, а також розкриття контейнерів, тари, упаковки і відбір зразків. Повноваження по припиненню діяльності суб‘єктів, які порушують встановлені правила здійснення господарської діяльності у підконтрольній сфері, наданню обов‘язкових для виконання приписів, введення особливого режиму в карантинній зоні (так звані, адміністративно-попереджувальні та адміністративно-припиняючі повноваження). Експертні повноваження, що здійснюються контрольно-інспекційним органом в силу високопрофесійного характеру діяльності, внаслідок чого такий орган є найбільш компетентним в підконтрольній сфері. Значний обсяг займають юрисдикційні повноваження.

Підрозділ 2.2. “Державні сільськогосподарські інспекції у тваринництві”. Преамбула підрозділу характеризує тваринництво, як одну з визначальних для життєдіяльності суспільства галузей. Тому у кожній країні на державному рівні створені органи, які відповідають за безпеку цієї галузі. В Україні існує система ветеринарних органів, які об’єднані у Державний департамент ветеринарної медицини. Ця система функціонує на підставі розвиненого галузевого законодавства, що включає Закони України „Про ветеринарну медицину”, „Про якість і безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини” та низку підзаконних актів. Також у тваринництві законодавством передбачено створення системи державної племінної служби. Згідно Закону України „Про племінну справу у тваринництві”, до цієї системи мають входити: спеціально уповноважений орган виконавчої влади у галузі племінної справи у тваринництві – Головна державна племінна інспекція (Головдержплемінспекція) спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання сільського господарства (Мінагрополітики), та підпорядковані їй державні племінні інспекції Автономної Республіки Крим, областей та районів. Фактично на даний момент замість Державної племінної служби на правах структурного підрозділу Міністерства функціонує Департамент ринків продукції тваринництва з Головною державною племінною інспекцією.

У підрозділі встановлено, що у тваринництві діють дві державні сільськогосподарські інспекції, що характеризуються різною специфікою і обсягами повноважень, різним правовим становищем. Причому, якщо у Держветмедицини усталене правове становище, яке не викликає сумнівів в авторитетності і дієвості такого органу, то Головдержплемінспекція на даний момент не має дієвої організаційної структури. Її завдання і повноваження в загальних рисах прописані в законі, але на виконання закону потрібно видати низку нормативних актів, які б регулювали особливості правового становища і діяльності даного органу.

Узагальнивши повноваження державних сільськогосподарських інспекцій у тваринництві, можна виділити наступні основні їх групи: повноваження по відвідуванню господарюючих суб‘єктів на предмет проведення перевірки ? включають в себе безперешкодний доступ у будь-які приміщення, де проводиться підконтрольна господарська діяльність, отримання пов‘язаної з цим інформації; повноваження по видачі обов‘язкових для виконання розпоряджень, що стосуються підконтрольної діяльності; повноваження по припиненню діяльності суб‘єктів, які порушують встановлені правила здійснення господарської діяльності у підконтрольній сфері, наданню обов‘язкових для виконання приписів (наприклад, припинення забою тварин, знищення м‘яса заражених тварин); експертні повноваження, що здійснюються контрольно-інспекційним органом в силу високопрофесійного характеру діяльності, внаслідок чого такий орган є найбільш компетентним в підконтрольній сфері; видача дозволів, реєстрація суб‘єктів, зайнятих підконтрольною діяльністю; юрисдикційні повноваження.

Підрозділ 2.3. “Контрольно-інспекційні органи в обслуговуючих галузях АПК ”

У даному підрозділі досліджене правове становище державних сільськогосподарських інспекцій, предметом компетенції яких є дотримання спеціальних правил у механізації сільськогосподарського виробництва, заготівлях і переробці сільськогосподарської продукції.

До таких інспекцій відносяться Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку (Держконтрольсільгосппрод), яка є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінагрополітики і підпорядковується йому, та Державна інспекція по нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів (надалі - Держтехнагляд), яка є структурним підрозділом центрального апарату Міністерства аграрної політики України.

Таким чином, повноваження державних сільськогосподарських інспекцій у обслуговуючих галузях АПК можна поділити на наступні підгрупи: повноваження по відвідуванню господарюючих суб‘єктів на предмет проведення перевірки (огляд техніки, одержання зразків продукції для лабораторних досліджень); повноваження по видачі обов‘язкових для виконання розпоряджень, що стосуються підконтрольної діяльності; повноваження по припиненню діяльності суб‘єктів, які порушують встановлені правила здійснення господарської діяльності у підконтрольній сфері, наданню обов‘язкових для виконання приписів (усунення водіїв від керування сільськогосподарською технікою, припинення відвантаження некондиційного зерна на елеватор); експертні повноваження, що здійснюються контрольно-інспекційним органом в силу високопрофесійного характеру діяльності, внаслідок чого такий орган є найбільш компетентним в підконтрольній сфері; дозвільні повноваження (видача дозволів, відповідних сертифікатів якості, видача прав на управління сільськогосподарськими машинами); юрисдикційні повноваження.

Сьогодні норми законодавства не містять ефективних формалізованих процедур, якими б забезпечувалася взаємодія Держконтрольсільгосппроду з правоохоронними органами. У Кодексі України про адміністративні правопорушення відсутнє нормативне закріплення юрисдикційних повноважень Інспекції, що не дозволяє даному органу стати Інспекцією у прямому розумінні цього терміну - тобто стати контрольно-інспекційним органом з усіма повноваженнями по застосуванню державного примусу до підконтрольних суб’єктів.

Розділ 3 “Шляхи удосконалення контрольно-інспекційної діяльності в АПК України” містить два підрозділи, в яких на основі попередньо проведеного аналізу розкриваються можливі напрями удосконалення правового становища державних сільськогосподарських інспекцій.

Підрозділ 3.1. “Удосконалення організаційної структури державних сільськогосподарських інспекцій”. Дане дослідження виконано, виходячи з тези про те, що критерієм ефективності удосконалення правового становища сільськогосподарських інспекцій буде побудова цілісної системи інспекційних органів, організаційно-правове становище яких відповідає покладеним завданням, дозволяє легко їх вирішувати, покладені завдання відповідають повноваженням, а система побудована таким чином, що всі питання, що потребують державного контролю в АПК, розподілені між відповідними сільськогосподарськими інспекціями.

Конкретні пропозиції, висунуті у підрозділі, полягають у підвищенні організаційного рівня більшості державних сільськогосподарських інспекцій до урядових органів державного управління. Викликано це тим, що в сільському господарстві практично кожен контрольно-інспекційний орган виконує цілу низку функцій з адміністрування підконтрольної сфери, що включає не тільки контрольно-інспекційну діяльність, а й розробку нормативних документів, різного роду стандартів, здійснення дозвільної, експертної діяльності, що в комплексі об‘єктивно вимагає належного правового становища. Власне для таких випадків концепцією адміністративної реформи і передбачено створення подібних органів.

Поряд з цим, пропонується докорінно переглянути кількість державних сільськогосподарських інспекцій у бік зменшення на основі об‘єднання споріднених за сферою діяльності контрольно-інспекційних органів, а також утворити новий контрольно-інспекційний орган в агропромисловому комплексі, до компетенції якого повинні входити повноваження по охороні родючості земель сільськогосподарського призначення, контроль за їх ефективним використанням і захист від необґрунтованої зміни цільового призначення сільськогосподарських земель.

Підрозділ 3.2. “Удосконалення повноважень контрольно-інспекційних органів в АПК України ”

У підрозділі констатується, що у процесі удосконалення правового становища державних сільськогосподарських інспекцій необхідне вирівнювання їх повноважень з метою забезпечення дійсно ефективної системи контролю в агропромисловому комплексі, надання розпорядженням державних інспекторів щодо припинення діяльності порушників, усунення допущених порушень, відшкодування шкоди, завданої сільськогосподарському виробництву, обов‘язкового характеру і підкріплення таких повноважень встановленням адміністративно-правових санкцій за невиконання таких розпоряджень і приписів.

Удосконалення юрисдикційних повноважень обов‘язково має передбачати надання всім державним сільськогосподарським інспекціям права прийняття рішення по адміністративних справах, що віднесені до їх відома, по першій інстанції. Це сприятиме підвищенню оперативності і професіоналізму в роботі інспекцій, розвантажить судову систему і допоможе більш дієвому і ефективнішому реагуванню на правопорушення. Разом з тим, необхідно передбачити чітку процедуру оскарження таких рішень до суду, з метою належного захисту прав підконтрольних суб‘єктів.

У висновках, одержаних в результаті дослідження, підтверджено теоретичні передумови, покладені в його основу, а реалізована мета і завдання дають змогу внести певні пропозиції з удосконалення правового становища сільськогосподарських інспекцій.

Так, проведене дослідження правового становища державних сільськогосподарських інспекцій шляхом аналізу нормативно-правового матеріалу і практики його реалізації, теоретичного осмислення наукових праць дозволяє тезисно відобразити його основні результати у вигляді висновків, пропозицій і рекомендацій:

1. В агропромисловому комплексі України функціонує низка контрольно-інспекційних органів виконавчої влади, які об‘єднуються під спільною назвою “Державні сільськогосподарські інспекції”.

2. Державні сільськогосподарські інспекції ? це контрольно-інспекційні органи, які є відносно відокремленими в організаційному відношенні структурними частинами апарату Мінагрополітики, утворені для реалізації покладених на це міністерство завдань по здійсненню контролю за дотриманням правових норм у відповідних підгалузях АПК, що покликані забезпечити якість продуктів харчування і продовольчої сировини, а також захист прав і законних інтересів усіх учасників сільськогосподарського виробництва та споживачів сільськогосподарської продукції.

3. Система державних сільськогосподарських інспекцій на даний час складає сукупність організаційно і функціонально пов‘язаних державних інспекцій, що входять до структури Міністерства аграрної політики України.

4. Державна сільськогосподарська інспекція є органом адміністративної юрисдикції в АПК і може мати повний обсяг юрисдикційних повноважень, який включає право складати протокол про адміністративне правопорушення, та повноваження щодо прийняття рішення у справі. В окремих випадках, можливе стягнення штрафу на місці. Деякі державні сільськогосподарські інспекції мають усічений обсяг адміністративно-юрисдикційних повноважень, оскільки наділені тільки правом складання протоколу про адміністративне правопорушення з наступною передачею його для прийняття рішення до інших органів адміністративної юрисдикції.

5. Державні сільськогосподарські інспекції в Україні становлять три відносно самостійні групи за галузевою ознакою: рослинницькі, тваринницькі, та інспекції, що діють у обслуговуючих галузях АПК.

Організаційно зазначені контрольно-інспекційні органи знаходяться в структурі Міністерства аграрної політики України, але мають різне правове становище, різний ступінь самостійності у прийнятті рішень, а також характеризуються структурною неоднорідністю, яка далеко не завжди є виправданою, що зумовлює певні труднощі в управлінні цими органами. Така неоднорідність викликана непослідовними структурними змінами, що проводилися у різні періоди, виходячи з різних доктринальних положень щодо системи органів виконавчої влади.

Таким чином, на даний час за організаційно-правовим становищем у системі державних сільськогосподарських інспекцій виділяються урядові органи державного управління, інспекції, які входять до структури міністерства на правах окремих органів, та інспекції на правах департаментів центрального апарату міністерства.

6. Державні сільськогосподарські інспекції наділені наступними основними повноваженнями:

- повноваження по участі в галузевій нормотворчості;

- реєстраційні повноваження;

- дозвільні (експертні) повноваження;

- повноваження по вжиттю заходів адміністративного попередження та адміністративного припинення;

- повноваження по прийняттю заходів за результатами проведеного контролю (адміністративно-юрисдикційні повноваження).

За змістом і особливостями повноважень окремо можна поділити сільськогосподарські інспекції на дві умовні групи. До першої з них умовно можна віднести інспекції, що контролюють певну суспільну діяльність - показники виробництва, технічний стан засобів виробництва, стан захисту прав учасників суспільних відносин, якість виробленої продукції і т. ін. До другої відносяться інспекції, що контролюють різного роду шкідливі фактори - поширення хвороб рослин та тварин, стан боротьби зі шкідниками.

7. Необхідним уявляється процес перегляду найменувань і організаційних структур у бік їх уніфікації, з позицій правового становища, обсягу повноважень і завдань, з урахуванням потреби у чіткій, прозорій і ефективній системі ланок державного апарату. Так, для урядового органу державного управління, в силу широкого обсягу завдань, в тому числі не завжди пов‘язаних з суто інспекційною діяльністю, більше підходить найменування “Служба” або “Департамент”, решта контрольно-інспекційних органів повинні функціонувати під назвою “Інспекція”.

8. Виходячи з вимог, які пред’являються до контрольних органів в період адміністративної реформи, стає очевидною необхідність перетворень і в системі контрольно-інспекційних органів в агропромисловому комплексі, які мають стосуватися як організаційної структури, так і завдань та обсягу повноважень таких органів.

Елементами організаційної структури, що можуть бути об’єктом удосконалення, на нашу думку, є система інспекцій, внутрішня організація сільськогосподарських інспекцій, рівень їх підпорядкованості, ступінь спеціалізації, тощо.

Основним завданням подальшого удосконалення діяльності інспекційних органів є посилення впливу на підконтрольні суб’єкти, врегулювання нормативними актами правового становища державних сільськогосподарських інспекцій, розширення і конкретизація завдань і повноважень державних сільськогосподарських інспекцій, встановлення ефективних механізмів притягнення до відповідальності порушників спеціальних норм і правил, нагляд за дотриманням яких покладено на сільськогосподарські інспекції.

9. Конкретні пропозиції полягають у підвищенні організаційного рівня більшості державних сільськогосподарських інспекцій до урядових органів державного управління. Викликано це тим, що в сільському господарстві практично кожен контрольно-інспекційний орган виконує цілу низку функцій по адмініструванню підконтрольної сфери, що включає не тільки контрольно-інспекційну діяльність, а і розробку нормативних документів, різного роду стандартів, здійснення дозвільної, експертної діяльності, що в комплексі об‘єктивно вимагає належного правового становища. Власне, для таких випадків концепцією адміністративної реформи і передбачено створення подібних органів. Поряд з цим, пропонується докорінно переглянути кількість державних сільськогосподарських інспекцій у бік зменшення, на основі об‘єднання споріднених за сферою діяльності контрольно-інспекційних органів, а також утворити новий контрольно-інспекційний орган в агропромисловому комплексі, до компетенції якого повинні входити повноваження по охороні родючості земель сільськогосподарського призначення, контроль за їх ефективним використанням і захист від необґрунтованої зміни цільового призначення сільськогосподарських земель.

В процесі удосконалення правового становища державних сільськогосподарських інспекцій необхідне вирівнювання їх повноважень з метою забезпечення дійсно ефективної системи контролю в агропромисловому комплексі, надання розпорядженням державних інспекторів (щодо припинення діяльності порушників, усунення допущених порушень, відшкодування шкоди, завданої сільськогосподарському виробництву) обов‘язкового характеру і підкріплення таких повноважень встановленням адміністративно-правових санкцій за невиконання таких розпоряджень і приписів.

Удосконалення юрисдикційних повноважень обов‘язково має передбачати надання всім державним сільськогосподарським інспекціям права приймати рішення по адміністративних справах, що віднесені до їх відома, по першій інстанції. Це сприятиме оперативності і професіоналізму роботи інспекцій, розвантажить судову систему і сприятиме більш дієвому і ефективному реагуванню на правопорушення. Разом з тим, необхідно передбачити чітку процедуру оскарження таких рішень до суду, з метою належного захисту прав підконтрольних суб‘єктів.

Таким чином, конкретними кроками на шляху удосконалення правового становища державних сільськогосподарських інспекцій є:

- уніфікація правового становища цих органів;

- розширення прав та встановлення додаткових гарантій діяльності державних інспекторів;

- встановлення дієвої системи санкцій за правопорушення у сільському господарстві з метою підвищення ефективності роботи сільськогосподарських інспекцій;

- встановлення системи контролю за діяльністю сільськогосподарських інспекцій як з боку вищестоящих державних органів, так і з боку громадськості;

- законодавча регламентація прав і обов’язків державного інспектора, оскарження його дій підконтрольними суб’єктами.

Результатом удосконалення правового становища сільськогосподарських інспекцій має стати побудована на єдиних засадах, керована і контрольована з єдиного організаційного центру система інспекційних органів, діяльність яких забезпечує якість сільськогосподарської продукції на всіх етапах її виробництва, а також захист прав і законних інтересів виробників і споживачів