національнА АКАДЕМІЯ державної

податкової служби України

позняков Спартак Петрович

УДК: 351.713:336

адміністративно-правовий режим

ДЕТІНІЗАЦІЇ ВІДНОСИН У СФЕРІ погашення

податкового боргу

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Попович Володимир Михайлович,

Науково-дослідний інститут фінансового права Національної академії державної податкової служби України, провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

Запорізький національний університет,

декан юридичного факультету, завідувач кафедри адміністративного та господарського права

кандидат юридичних наук, доцент

Сирота Анатолій Іванович,

Бердянський університет менеджменту і бізнесу,

доцент кафедри цивільних та кримінально-правових дисциплін.

Провідна установа – Київський національний університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права, м. Київ.

Захист відбудеться “26” травня 2007 р. о “10” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий “24” квітня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток економічних, соціальних та правових відносин в Україні визначає й певну динаміку розвитку податкових відносин. Практика правового регулювання суспільних відносин у сфері оподаткування свідчить про те, що недосконалість системи оподаткування України зумовлює проблеми податкового адміністрування в цілому і адміністрування податкового боргу зокрема. За даними Рахункової палати України у період із 2001 року і за станом на 1 жовтня 2006 року до Державного бюджету України було мобілізовано податкових надходжень близько 270 млрд. грн. Списано податкового боргу платників податків за вказаний період 34,6 млрд. грн., або 12,8від суми податкових надходжень. Водночас приріст новоствореного податкового боргу за цей період складає 21,8 млрд. грн., або 63від списаного податкового боргу.

Аналіз практики діяльності органів державної податкової служби України (далі – органи ДПС України) свідчить, що проблема виникнення та зростання податкового боргу в значній мірі існує внаслідок недосконалого адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення органами ДПС України функцій забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників. Зокрема із цією проблемою пов’язані такі негативні фактори як щорічне накопичення податкового боргу платників податків, ненадходження запланованих доходів до бюджетів і державних цільових фондів, продукування кризових економічних явищ на підприємствах–податкових боржниках, банкрутство, тінізація їхньої економічної діяльності тощо. Також залишаються нерозв’язаними й проблеми щорічного зростання кредиторської та дебіторської заборгованості платників податків, що суттєво впливає на відтворення тіньових відносин та інших проблем у сфері оподаткування, які продукують реальну загрозу економічній безпеці держави.

Теоретико-методологічне підґрунтя дослідження загальнотеоретичних проблем удосконалення організації і здійснення фінансового контролю органами ДПС України, визначення і формування інших елементів адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу склали наукові праці фахівців із адміністративного права і процесу, фінансового права та інформаційного права, зокрема: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, Д.Н.Бахраха, В.Т.Білоуса, Ю.П.Битяка, А.C.Васильєва, Л.К.Воронової, І.П.Голосніченка, В.М.Гаращука, Є.В.Додіна, Р.А.Калюжного, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Т.О.Коломоєць, С.В.Ківалова, І.Б.Коліушка, О.В.Кузьменко, М.П.Кучерявенка, В.І.Олефіра, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, В.М.Поповича, Л.А.Савченко, А.О.Селіванова, А.І.Сироти, М.Я.Швеця, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи, В.В.Цвєткова, В.С.Цимбалюка та інших.

Окремі сторони правового регулювання діяльності органів ДПС України, вітчизняної практики та міжнародного досвіду податкового адміністрування, у т. ч. щодо погашення податкового боргу, були розглянуті у наукових працях таких вітчизняних учених, як А.В.Головача, Л.М.Касьяненко, В.В.Кириченко, Т.О.Мацелик, М.О.Мацелик, А.В.Роздайбіди та інших, а також зарубіжних учених: Д.С.Любика, О.Бєлоглавека, О.М.Козиріна, І.І.Кучерова, С.С.Маіляна, О.А.Ногіної, С.М.Петрова, В.Б.Рушайла, А.С.Тітова, Г.П.Толстоп’ятенка, У.М.Хасси, Ф.І.Шамхалова та інших.

Організаційно-правові основи детінізації економічних відносин були розглянуті у наукових працях Ю.Я. Грошовика, П.Т. Геги, Н.П. Дригваль, В.О. Мандибури, А.М. Новицького, В.М. Поповича, В.А. Предборського та інших.

Загальнотеоретичні положення щодо правових основ розвитку податкової системи, адміністративно-правових форм забезпечення контрольної і правоохоронної діяльності державних органів у сфері оподаткування, напрямів реалізації адміністративної реформи в Україні та організаційно-правових аспектів детінізації відносин, напрацьовані ученими, мають важливе наукове і практичне значення. Зазначені напрацювання доцільно урахувати при розробці проблем у сфері погашення податкового боргу.

Проте аналіз наукових джерел свідчить, що більшість проблемних питань, пов’язаних із адміністративно-правовим забезпеченням контрольної і правоохоронної діяльності у сфері погашення податкового боргу, залишаються не розв’язаними. Не зменшуючи ролі й значущості загальнотеоретичних і спеціальних робіт, зазначених вище науковців, необхідно визнати, що в Україні не було спеціальних монографічних досліджень із питань адміністративно-правового забезпечення детінізації економічних відносин і контрольної діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу, визначення їх принципово нової суспільної ролі у цьому процесі. Не проводилися також наукові розробки з питань ефективності організаційної та функціональної структури органів ДПС України, інших уповноважених державних органів як елементів адміністративно-правового режиму детінізації відносин у досліджуваній сфері. Також актуальною є потреба у розв’язанні таких проблем, як формування економічних, організаційних і правових передумов, які б сприяли добровільному поверненню податкових боржників до легальної фінансово-господарської діяльності; розробки системи адміністративно-правових засобів щодо запобігання виникненню податкового боргу платників податків і забезпечення його своєчасного погашення; превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників.

Зазначені вище проблеми та їхня недостатня розробленість, необхідність пошуку шляхів їхнього розв’язання свідчать про актуальність та обґрунтованість теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснювалось як один із напрямів реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року № /98, із змінами і доповненнями (далі – Концепція адмінреформи в Україні); Указу Президента України „Про Заходи щодо детінізації економіки України на 2002-2004 роки” від 5 березня 2002 року № .

Дисертація виконана відповідно до плану кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії ДПС України щодо науково дослідної роботи на тему „Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування” (державний реєстраційний № 0105U000657), а також відповідно до плану досліджень Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національної академії ДПС України на 2004 рік як частина науково-дослідної роботи на тему „Економіко-правові засади зміцнення партнерських взаємовідносин між податковими органами та платниками податків у Податковому кодексі України” (державний реєстраційний № U006029); на 2005–2006 рр. як частина науково-дослідної роботи на тему „Організаційно-правові основи протидії податковим та суміжним правопорушенням при здійсненні господарських операцій з використанням Internet” (державний реєстраційний № U003868).

Роль автора у виконанні науково-дослідних робіт полягає у розробці пропозицій щодо удосконалення організаційної і функціональної структури органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу як елементів системи протидії тіньовим проявам податкових боржників; доведенні необхідності впровадження системи обов’язкової державної реєстрації найбільш ризикових правочинів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної й економічних наук, аналізу вітчизняного і міжнародного законодавства та практики його застосування розкрити проблеми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення органами ДПС України, інших уповноважених державних органів функцій забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників; сформулювати пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства, а також уточнити нову суспільну роль органів ДПС України у цьому процесі. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:– 

визначити стан та особливості адміністративно-правового регулювання відносин у сфері погашення податкового боргу;– 

виявити причини і умови виникнення та зростання податкового боргу платників податків;– 

розкрити сутність поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу”;– 

охарактеризувати функції органів ДПС України щодо забезпечення погашення податкового боргу і протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, а також основні аспекти міжнародного досвіду здійснення контрольних і правоохоронних функцій у сфері погашення податкового боргу; – 

сформулювати практичні пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання контрольної діяльності органів ДПС України, інших уповноважених державних органів, їх взаємодії та протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників, а також уточнити нову суспільну роль органів ДПС України у цьому процесі;– 

дослідити документообіг, що відображає стан активів податкових боржників і супроводжує реєстраційно-дозвільні функції органів ДПС України, пов’язані із погашенням податкового боргу;– 

визначити роль документообігу у системі детінізації відносин у предметній сфері; – 

визначити структуру та зміст джерел тіньових проявів і способів тіньової діяльності у сфері погашення податкового боргу;– 

розкрити економічні, організаційні та правові передумови детінізації відносин у досліджуваній сфері;– 

визначити шляхи вдосконалення адміністративно-правового режиму запобігання виникненню податкового боргу платників податків і забезпечення своєчасного його погашення, превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері погашення податкового боргу.

Предметом дослідження є правові норми у сфері оподаткування, а також практика їх застосування органами ДПС України та іншими контролюючими органами; науково-методичні джерела, що визначають систему наукових поглядів і розробок щодо діяльності органів ДПС України.

Методи дослідження. Загальнонаукову методологію дослідження складають положення діалектичного підходу щодо взаємозв’язку і єдності теорії та практики, змісту і форми, загального, особливого й одиничного, єдності і боротьби протилежностей. Конкретнонауковою методологію дослідження є теорія адміністративного, фінансового та інформаційного права, загальна частина теорії детінізації економіки, структуроутворюючі елементи якої лягли в основу визначення і дослідження проблемної ситуації у сфері погашення податкового боргу.

Застосування історичного підходу дозволило встановити закономірності розвитку адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері погашення податкового боргу в Україні, а також вплив соціально-економічних перетворень на тінізацію відносин у досліджуваній сфері (підрозділи 1.1, 2.2).

За допомогою догматичного підходу здійснено аналіз правових норм, що регулюють контрольні, фінансові, деліктні та інформаційні правовідносини у досліджуваній сфері діяльності. Такий аналіз дозволив визначити певні недоліки організаційно-правового характеру, які прямо або опосередковано сприяють тінізації відносин у сфері погашення податкового боргу (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.2).

Використання діалектичного підходу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв’язки явищ, що розглядаються, об’єктивно оцінити ефективність діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2).

Під час дослідження позитивного досвіду роботи уповноважених державних органів, які здійснюють функції податкового контролю у сфері погашення податкового боргу в Україні та інших країнах, застосовувався порівняльно-правовий аналіз (підрозділ 1.2).

За допомогою методу екстраполяції раніше отриманих знань визначено поняття „детінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, „тіньові відносини у сфері погашення податкового боргу”, „фактори відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу” та ін. (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1).

Застосування системно-структурного та формально-догматичного аналізу дозволило дослідити структуру і фактори відтворення тіньових відносин, економічні організаційні та правові складові адміністративно-правового режиму детінізації відносин у досліджуваній сфері (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1). У роботі також використані методи структурно-функціонального і статистичного аналізу. Теоретичні та емпіричні джерела дослідження складають законодавчі й підзаконні нормативно-правові акти; архівні матеріали адміністративної та судової практики діяльності органів ДПС України; рішення Вищого господарського суду України щодо узагальнення судової практики у сфері оподаткування в Україні; висновки про виконання Державного бюджету України Рахункової палати України за 1998–2006 рр.; дані вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, публікації в періодичних виданнях, довідкової і статистичної літератури, звітні та аналітичні матеріали Державної податкової адміністрації України (далі – ДПА України).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній юридичній науці спеціальним монографічним дослідженням правових проблем формування, функціонування і шляхів удосконалення адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу.

Визначення і всебічний аналіз зазначених вище проблем дозволили обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій. Зокрема,

вперше: – 

сформульовано поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” як урегульована адміністративно-правовими нормами функціональна і організаційна структура органів державної податкової служби України, інших уповноважених державних органів у сфері погашення податкового боргу та порядок їхньої діяльності, спрямований на запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидію вчинення адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників;– 

розроблено такі поняття, як: „сфера погашення податкового боргу”, „адміністрування податкового боргу”, „контроль за погашенням податкового боргу”, „тінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, „фактори відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу”, „детінізація відносин у сфері погашення податкового боргу”, які найбільш повно і адекватно визначають зміст досліджуваних правовідносин;– 

здійснено класифікацію основних джерел тіньових проявів, пов’язаних із фінансово-господарською діяльністю податкових боржників і контрольною діяльністю спеціальних підрозділів податкових органів, а також способів вчинення адміністративних і фінансових правопорушень та специфічних факторів відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу;– 

розроблено комплексну систему детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу, що включає систему заходів, спрямованих на: 1) забезпечення створення уповноваженими органами державної влади сприятливих економіко-правових умов для здійснення податковими боржниками легальної фінансово-господарської діяльності; 2) удосконалення організаційно-правової інфраструктури превентивної протидії вчиненню адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників;– 

обґрунтовано доцільність створення й запропоновано інфраструктуру автоматизованого робочого місця „Податковий керуючий” і автоматизованої інформаційної системи „Адміністративний арешт активів платника податків”, необхідних для інформаційно-аналітичного забезпечення здійснення запобіжного податкового контролю й удосконалення контрольної і правоохоронної діяльності органів ДПС України у досліджуваній сфері;

удосконалено:– 

механізм правового регулювання адміністративного арешту активів платника податків шляхом уточнення його елементів;– 

механізм правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері погашення податкового боргу шляхом обґрунтування і розробки пропозицій щодо внесення доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також у проекті Кодексу України про адміністративні проступки у частині систематизації і встановлення адміністративно-деліктних норм щодо порушення порядку адміністрування податкового боргу;

уточнено: 

роль органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу, що полягає у посиленні їх діяльності на організацію і здійснення контролюючих, інформаційно-аналітичних функцій щодо запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидії деліктності податкових боржників; 

поняття „адміністрування податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податкове адміністрування)”, як діяльність не лише уповноважених державних контролюючих органів, але й платників податків щодо реалізації основного податкового обов’язку;  

поняття „стягнення податкового боргу платників податків”, як другий адміністративно-процесуальний етап адміністрування податкового боргу; 

поняття „податковий боржник”, як платник податків, на якого згідно з законами покладено обов’язок утримувати та/або сплачувати податковий борг;– 

класифікацію видів податкових боржників за ознаками показників фінансової стійкості та рівня економічної безпеки; 

процедури, пов’язані із адмініструванням податкового боргу та документо-обігом в системі детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу;

запропоновано:– 

удосконалити організаційну і функціональну структуру регіональних центрів із питань відновлення платоспроможності підприємств і банкрутства; – 

впровадження системи обов’язкової державної реєстрації найбільш ризикових правочинів відчуження, використання і ліквідації активів податкових боржників, що стане одним із елементів адміністративно-правового режиму протидії деліктності і тінізації відносин у сфері погашення податкового боргу.

Практичне значення одержаних результатів роботи полягає в тому, що вони використані:– 

у правозастосовній практиці органів ДПС України, що виконують функції забезпечення погашення податкового боргу (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність ДПА України від 19.10.2005 № /241118); 

у навчальному процесі при викладанні курсу „Адміністративне право” (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Національної академії ДПС України від 05.10.2005 № /01-12) та спецкурсу „Стягнення податкової заборгованості платників податків”;– 

у науково-дослідній сфері: для подальшого удосконалення законодавства у сфері оподаткування, організаційної та функціональної структури органів ДПС України, прогнозування і планування заходів запобігання виникненню податкового боргу платників податків, забезпечення його своєчасного погашення, превентивної протидії адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами податкових боржників (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у науково-дослідну діяльність Національного університету ДПС України від 10.11.2006 № /01-12); 

у правотворчу діяльність – запропоновано внесення змін та доповнень до проекту Податкового кодексу України та Законів України „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом”, „Про місцеве самоврядування”, Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації ґрунтуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки і рекомендації, розроблені в процесі дослідження, обговорювалися на розширеному засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету ДПС України. Окремі теоретичні положення та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, доповідалися під час виступів на науково-практичних конференціях: „Розвиток податкових відносин та модернізація податкової служби України” (м. Ірпінь, 19 грудня 2002 року); „Економічна безпека України: сучасний стан, проблеми, шляхи вирішення” (м. Київ, 23 квітня 2005 року); „Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі” (м. Ірпінь, 23 травня 2005 року), а також міжнародного круглого столу „Актуальні проблеми правового регулювання суспільних відносин у сфері інформаційно-комунікаційних технологій” (м. Ірпінь, 28 вересня 2006 року); міжнародної науково-практичної конференції „Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення”(м. Сімферополь-Ялта, 7-8 грудня 2006 року).

Публікації. Основні результати дослідження – положення, висновки, пропозиції, практичні рекомендації, відображено в одинадцяти публікаціях надрукованих у збірниках, журналах і тезах доповідей, виданих за матеріалами науково-практичних конференцій – вісім із них у фахових наукових виданнях. Усі опубліковані праці є авторськими.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, об’єкта та предмета дослідження дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел (270 найменувань) і додатків (шістнадцять). Обсяг основного тексту роботи 192 сторінки. Загальний обсяг дисертації складає 292 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, вказується її зв’язок із науковими програмами, планами і темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічні засади, відзначається наукова новизна і практичне значення роботи, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження та публікації.

Перший розділ „Сфера погашення податкового боргу як об’єкт адміністративно-правового регулювання” складається із трьох підрозділів і висновків.

У підрозділі 1.1 „Стан адміністративно-правового регулювання відносин у сфері погашення податкового боргу” дисертантом проведений аналіз нормативно-правових актів, структури правовідносин, визначено основні поняття та принципи, які розкривають зміст об’єкта дослідження і складають методологічну основу удосконалення поняття адміністративно-правового регулювання діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу. На підґрунті проведеного аналізу дисертантом зроблено висновок про те, що недоліки нормативно-правового забезпечення організаційної і функціональної структури органів ДПС України позбавляють можливості ефективно забезпечувати погашення податкового боргу. Автор звертає увагу на те, що за даними Рахункової палати України станом на 1 жовтня 2006 року рівень податкового боргу дорівнював рівню 1999 року і складав 11,8 млрд. грн., із яких було списано 4,2 млрд. грн., або 35,6Однією із причин такого стану було застосування „пасивних” адміністративно-правових і фінансово-економічних методів погашення податкового боргу.

У підрозділі автором уточнено поняття „адміністрування податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податкове адміністрування)”, як процесуальну діяльність не лише уповноважених державних контролюючих органів, але й платників податків щодо реалізації основного податкового обов’язку. Сформульовано поняття „адміністрування податкового боргу” – це підгалузь податкового адміністрування, сутністю якої є процесуальна діяльність публічно-правового характеру, як з боку податкових боржників, так і уповноважених державних органів, які у межах своєї компетенції зобов’язані запобігати виникненню податкового боргу платників податків, здійснювати контроль за його погашенням і застосовувати виконавчо-примусові заходи щодо стягнення податкового боргу.

Запропоновано класифікацію та дано функціональну характеристику державним органам, які здійснюють контролюючі функції у сфері оподаткування (митні органи, органи Пенсійного фонду України, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України), примусово-виконавчі функції – органи виконавчої служби України та органам ДПС України, які здійснюють контролюючі, примусово-виконавчі і правоохоронні функції у досліджуваній сфері (ДПА України і її спеціальні структурні підрозділи – Департамент погашення прострочених податкових зобов’язань (далі – Департамент) та відділ організації оперативних заходів по скороченню податкового боргу Оперативного управління Головного управління податкової міліції (далі – ООЗСПБ). Також, визначено поняття „податковий боржник” та здійснено класифікацію їх видів за ознаками показників фінансової стійкості та рівня економічної безпеки, серед яких виділено найбільш ризикові категорії.

Дисертантом на підґрунті проведеного аналізу визначено поняття „сфера погашення податкового боргу” – це сфера процесуальної діяльності податкових боржників щодо виконання публічних функцій погашення податкового боргу, уповноважених державних органів щодо здійснення контролюючих функцій виконання платниками податків своїх податкових обов’язків, запобігання виникненню податкового боргу платників податків і забезпечення його своєчасного погашення, а також правоохоронних функцій щодо запобігання вчиненню і припинення адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників.

У підрозділі 1.2 „Стан функціональної структури органів (підрозділів) державної податкової служби у сфері погашення податкового боргу: вітчизняна практика та міжнародний досвід” на основі методу структурно-функціонального аналізу автором здійснено класифікацію функцій Департаменту та відділу ООЗСПБ. Обґрунтовано й визначено поняття „контроль за погашенням податкового боргу” – це перша частина адміністрування податкового боргу, під час якого органом ДПС України проводяться заходи, передбачені податковим законом з метою відновлення порушеного права, визначення джерел активів податкового боржника і погашення податкового боргу. Дисертантом обґрунтовано й визначено поняття „стягнення податкового боргу платників податків” – це друга частина адміністрування податкового боргу, під час якої проводиться комплекс державних примусово-виконавчих заходів щодо забезпечення погашення податкового боргу, що здійснюються органами стягнення в порядку і у межах компетенції, встановленої законодавством. Зазначені вище поняття, відповідно, складають основні адміністративно-процесуальні етапи адміністрування податкового боргу.

Дослідження міжнародного досвіду застосування податкового законодавства, переважно держав-членів Європейського Союзу (далі – ЄС), із використанням методу порівняльно-правового аналізу дозволило дисертанту визначити найважливіші міжнародні положення, пов’язані із застосуванням запобіжних контролюючих і правоохоронних функцій у сфері оподаткування, які пропонуються до впровадження в системі детінізації відносин у досліджуваній сфері. Також надані пропозиції щодо вирішення проблеми співвідношення інтеграційного права ЄС та податкового права визначеної країни щодо регулювання відносин, пов’язаних із застосуванням заходів адміністративного примусу у сфері оподаткування.

У пункті 1.2.1 „Документообіг як об’єкт тіньових відносин і засіб детінізації у сфері погашення податкового боргу” автором показано роль документообігу в системі детінізації відносин у досліджуваній сфері, що полягає у документальній фіксації юридичних фактів, пов’язаних із здійсненням адміністративних процедур контрольної і правоохоронної діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу. Дисертантом визначено напрями документального забезпечення діяльності органів ДПС України щодо погашення податкового боргу та протидії вчиненню адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників, зокрема: 1) система зовнішнього документообігу між органом ДПС України і податковим боржником як засіб здійснення контролюючих функцій забезпечення погашення податкового боргу; 2) система документообігу щодо збору, аналізу та накопичення інформації про платника податків із непрямих інформаційних джерел для здійснення запобіжного податкового контролю; 3) система документарного внутрішньоорганізаційного забезпечення діяльності органів ДПС України, що включає здійснення функцій підрозділів Департаменту та ООЗСПБ, їх інформаційної взаємодії із іншими контролюючими і правоохоронними органами, а також із системою фінансового контролю на підприємствах–податкових боржниках.

У підрозділі 1.3. „Сутність поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” та його основні елементи” на підґрунті проведеного аналізу теоретичних та емпіричних джерел дослідження у сфері погашення податкового боргу автором обґрунтовано та визначено поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” (далі – АПР у сфері погашення податкового боргу). Також дисертантом визначені його основні елементи: організаційна та функціональна структура органів ДПС України; система взаємодії суб’єктів правовідносин; правові норми, що встановлюють і закріплюють організаційну та функціональну структуру, а також регулюють сукупність деліктних відносин у сфері погашення податкового боргу.

Другий розділ „Структура та зміст тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу” складається із двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 „Поняття, види, структура тіньових відносин та способів тіньових проявів у сфері погашення податкового боргу” за допомогою методу екстраполяції раніше отриманих знань дисертантом визначено поняття тінізація відносин у сфері погашення податкового боргу” це переведення податковим боржником своєї фінансово-господарської діяльності поза межі податкового контролю. Проведено класифікацію специфічних груп тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу, яким характерні правопорушення, пов’язані з реєстраційно-дозвільними і контрольними функціями органів ДПС України щодо забезпечення погашення податкового боргу; легітимні види фінансово-господарської діяльності податкових боржників, пов’язані із псевдолегальним капітало- і документообігом.

На прикладі класифікованих груп тіньових відносин визначено структуру джерел тіньових проявів, специфічних для сфери погашення податкового боргу. З метою проведення їх моніторингу, виявлені найбільш важливі джерела, пов’язані із: 1) порушенням посадовими особами органів ДПС України порядку видачі довідок про відсутність податкового боргу за наявності його фактично; 2) проведення податковим боржником фінансово-господарських операцій щодо відчуження активів, передачею майна у тимчасове користування іншим особам або ліквідацією активів, що перебувають у стані адміністративно-правового режиму податкової застави.

Автором визначені та класифіковані способи тіньових проявів і тіньової діяльності у сфері погашення податкового боргу. Серед них найбільш важливих для здійснення моніторингу і аналізу ризиків щодо можливості погашення податкового боргу є ті, що пов’язані із: 1) правопорушеннями посадових осіб органів ДПС України у частині порушення встановленого законом порядку виконання реєстраційно-дозвільних і контрольних функцій у сфері погашення податкового боргу; 2) правопорушеннями з боку податкових боржників норм податкового законодавства щодо здійснення письмового узгодження із органом ДПС України визначених законом фінансово-господарських операцій відчуження, використання, ліквідації активів під час адміністративно-правового режиму податкової застави; 3) незаконним банкрутством.

У підрозділі 2.2 „Визначення, класифікація та характеристика факторів відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу” на підґрунті проведеного аналізу і використання історичного, догматичного та діалектичного підходів дисертантом здійснено класифікацію специфічних груп факторів (причин і умов) виникнення та зростання податкового боргу, а також відтворення тіньових відносин у досліджуваній сфері. Зокрема, до зазначених вище факторів віднесені такі їх групи: – формування руйнівної, фіскальної податкової політики щодо вітчизняного виробника, а також недосконалість і нестабільність її законодавчої бази; – недосконалість адміністративно-правових форм регулювання діяльності органів ДПС України; – недосконалість адміністративно-правових форм регулювання суспільних відносин у сфері економіки, зокрема в енергетичній сфері; – несформованість правового інституту відновлення платоспроможності боржника та визнання його банкрутом. Автором сформульовано поняття „фактори відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу” – це об’єктивно зумовлені причини й умови політичного, економічного, морально-психологічного, адміністративно- та фінансово-правового характеру, що прямо або опосередковано стимулюють, сприяють або зумовлюють здійснення фінансово-господарських операцій з активами податкових боржників із порушенням приписів податкового закону, а також псевдолегальних фінансово-господарських операцій податковими боржниками, результати яких частково або повністю приховуються від податкового контролю.

Третій розділ „Адміністративно-правові засади формування комплексної системи детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Організація процесу формування передумов функціонування адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” за допомогою методів екстраполяції раніше отриманих знань, системно-структурного та формально-догматичного аналізу автором сформульовано поняття „детінізація відносин у сфері погашення податкового боргу” – це сукупність правових, інформаційних та ін. заходів, спрямованих на: 1) усунення факторів виникнення та зростання податкового боргу, відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу і створення економіко-правових передумов повернення відносин з тіньового сектора неконтрольованої діяльності, у підконтрольну органам ДПС України діяльність; 2) побудову на цій основі організаційно-правової інфраструктури превентивної протидії вчиненню адміністративних і фінансових правопорушень, пов’язаних із тіньовими проявами з боку податкових боржників. Дисертантом розроблено комплексну систему детінізації відносин у досліджуваній сфері (далі – КСД) як економіко-правової основи АПР у сфері погашення податкового боргу. КСД включає в себе такі заходи:

Загальний блок заходів. Правове забезпечення створення економіко-правових умов уповноваженими органами державної влади щодо ефективної реалізації громадянами конституційного права на здійснення легальної, економічно вигідної підприємницької діяльності, у т. ч. такі групи: – 

удосконалення чинної економічної моделі системи оподаткування України та кодифікація податкового законодавства із встановленням чітких адміністративно-процесуальних етапів податкового адміністрування, у т. ч. адміністрування податкового боргу;– 

удосконалення правових форм законодавчого забезпечення функціонування системи фінансового контролю господарської діяльності та системи економічної безпеки податкових боржників стратегічних галузей економіки; – 

удосконалення механізму правового регулювання діяльності податкових боржників у сфері відновлення платоспроможності боржників або визнання їх банкрутами.

Спеціальний блок заходів. Підвищення ефективності адміністративно-правової діяльності органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу, у т. ч. такі групи:–

удосконалення правових форм законодавчого забезпечення реалізації заходів, передбачених у межах окремих положень Концепції адмінреформи в Україні щодо децентралізації, делегування та перерозподілу контрольних і примусово-виконавчих повноважень органів ДПС України відповідно органам місцевого самоврядування та органам виконавчої служби України;–

удосконалення правових форм законодавчого забезпечення функціонування системи запобіжного податкового контролю та заходів відповідальності у сфері погашення податкового боргу;–

удосконалення правового забезпечення заходів, передбачених Концепцією модернізації органів ДПС України щодо організаційної та функціональної структури підрозділів Департаменту та ООЗСПБ.

У підрозділі 3.2 „Організаційно-правова інфраструктура як елемент системи забезпечення погашення податкового боргу і протидії тіньовим проявам податкових боржників” за допомогою методу структурно-функціонального аналізу відповідності організаційної структури Департаменту та відділу ООЗСПБ їх законодавчим функціям автором приведені у відповідність з чинним законодавством і змістом контрольної і правоохоронної діяльності назва, мета, завдання. Систематизована функціональна структура цих підрозділів. До функціональної структури Департаменту, зокрема, автором запропоновано включити два блоки функцій – основні функції – контролю за погашенням податкового боргу та допоміжні – (забезпечувальні) функції. З урахуванням міжнародних і вітчизняних концепцій удосконалення правового регулювання здійснення функцій податкового контролю дисертантом обґрунтовано пропозиції про передання функції Департаменту щодо здійснення контролю за погашенням заборгованості за кредитами, отриманими під гарантії Уряду України і державними позичками, органам державної контрольно-ревізійної служби України.

Автор дійшов висновку, що дублювання основних контролюючих функцій, що застосовуються органами ДПС в межах правових режимів податкової застави та адміністративного арешту активів платника податків (далі – арешт активів), значно ускладнює порядок адміністрування податкового боргу. У зв’язку з цим, запропоновано виключити із встановленої законом функціональної структури органів ДПС України податкову заставу й одночасно удосконалити елементи функціонально-правового механізму застосування арешту активів.

Визначивши та аналізуючи основні елементи адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу у пункті 3.2.1 „Інформаційно-аналітичне забезпечення адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері погашення податкового боргу” автор доводить необхідність створення комп’ютерної системи інформаційно-аналітичного забезпечення (далі – КСІАЗ КСД) у досліджуваній сфері. Запропонована структура КСІАЗ КСД, що включає такі складові: 1) загальний рівень КСІАЗ КСД, пов’язаний з інформаційним забезпеченням здійснення основних контролюючих функцій органів ДПС України, у т. ч. адміністрування податкового боргу; 2) спеціальний рівень КСІАЗ КСД пов’язаний із реалізацією заходів КСД у досліджуваній сфері.

ВИСНОВКИ

Аналіз проведеного дослідження дозволив дисертанту узагальнити основні результати і сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства у зазначеній сфері та практиці його застосування.

1. Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин у сфері погашення податкового боргу у 90-х роках здійснювалося у так званому „ручному режимі” указами Президента України, декретами та постановами Кабінету Міністрів України, постановами Національного банку України, галузевими наказами та інструкціями, і не мало чітких правових форм законодавчого забезпечення.

2. Умовами поширення тіньового середовища у сфері погашення податкового боргу були такі фактори як: 1) неефективність нормативно-правових актів, які приймалися уповноваженими державними органами у сфері оподаткування без урахування повної та об’єктивної інформації щодо підконтрольних податкових боржників їх фінансово-господарської діяльності, податкоспроможності, рівня тінізації економічної діяльності тощо; 2) серед окремих сфер економіки, де найбільше поширювалась тіньова економічна діяльність, відзначався фінансовий сектор; 3) прогресивне зростання заборгованості між суб’єктами господарювання, а також накопичення новоствореної податкової заборгованості платників податків; 4) відсутність до 1998 року у органів ДПС України ефективних адміністративно-правових методів щодо запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидії деліктності податкових боржників.

3. Сучасний стан адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення функцій забезпечення погашення податкового боргу свідчить, що органи ДПС України, в умовах недосконалого податкового законодавства, вимушені застосовувати лише так звані „пасивні” адміністративно-правові і фінансово-економічні методи забезпечення погашення податкового боргу, що створює сприятливі умови для здійснення тіньової економічної діяльності найбільш ризикових категорій податкових боржників. Зокрема, до таких методів віднесено загальне, галузеве та індивідуальне списання податкового боргу, довгострокової реструктуризації та відстрочення податкових зобов’язань, з використанням вексельних розрахунків, відповідно до норм щорічних законів про Державний бюджет України; запровадження бюджетних взаємозаліків шляхом зарахування зустрічних платіжних вимог, а також після 2002-2003 років зміни методики обліку та виключення з обліку податкового боргу податкових боржників, щодо яких порушено справи про банкрутство.

4. Суспільна роль органів ДПС України у сфері погашення податкового боргу на сучасному етапі розвитку податкової системи України полягає у переорієнтації їх діяльності, спрямованої на застосування „пасивних” адміністративно-правових і фінансово-економічних методів забезпечення погашення податкового боргу та „активних” примусово-виконавчих методів стягнення податкового боргу, на діяльність, спрямовану на організацію і здійснення контролюючих, інформаційно-аналітичних функцій щодо запобігання виникненню податкового боргу і забезпечення його своєчасного погашення, протидії деліктності податкових боржників.

5. Запропоновано внести доповнення до ст. Закону України „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” такого змісту: „незаконне банкрутство – це комплекс протиправних дій, що порушують встановлений законом порядок вирішення проблем неплатоспроможності підприємств, банкрутства, фінансово-господарської діяльності в цілому і спричиняють збитки державі та іншим кредиторам”. З метою удосконалення механізму правового регулювання діяльності податкових боржників у сфері відновлення платоспроможності боржників або визнання їх банкрутами доцільно об’єднати Державну госпрозрахункову установу „Агентство з питань банкрутства” і „Український центр реструктуризації підприємств та розвитку приватного сектора” в одну організаційно-функціональну структуру та створити на їх базі „Агентство з питань відновлення платоспроможності підприємств і банкрутства”.

6. У межах окремих положень Концепції адмінреформи в Україні запропоновано внести зміни до п.п. .3.1 п. 2.3 ст. Закону України „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” та відповідної статті проекту Податкового кодексу України щодо виключення із переліку органів стягнення – органи ДПС України. Це дозволить провести перерозподіл повноважень органів ДПС України щодо здійснення державних примусово-виконавчих заходів із забезпечення погашення податкового боргу шляхом передачі їх органам державної виконавчої служби України. Внаслідок цього перерозподілу виникне можливість для органів ДПС України зосередити свої матеріальні ресурси на реалізації контрольних, інформаційно-аналітичних функцій щодо забезпечення виконання платниками податків своїх податкових обов’язків.

7. Доцільним є внесення змін і доповнень до Розділу 2 Закону України „Про місцеве самоврядування” щодо законодавчого закріплення за виконавчими органами місцевого самоврядування контрольних повноважень щодо погашення податкового боргу за місцевими податковими зобов’язаннями платників податків у межах встановленої законом компетенції.

8. Внесення запропонованих змін та доповнень до ст. Закону України „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” та ст. проекту Податкового кодексу України щодо введення понять „адміністрування податків, зборів та інших обов’язкових платежів (податкове адміністрування)”, „адміністрування податкового боргу”, „контроль за погашенням податкового боргу”, „стягнення податкового боргу платників податків” дозволить визначити чіткі адміністративно-процесуальні етапи податкового адміністрування, удосконалити процедури, пов’язані із адмініструванням податкового боргу та системою документообігу у досліджуваній сфері.

9. Правовідновлювальна відповідальність у сфері погашення податкового боргу включає систему адміністративно-відновлювальних, компенсаційних правових заходів податкового боржника і органу ДПС України, пов’язані із здійсненням функцій, передбачених податковим законом з метою відновлення порушених прав; стимулювання виконання фізичними та юридичними особами податкових обов’язків; забезпечення компенсації збитків, спричинених державі внаслідок протиправної поведінки податкових боржників; забезпечення можливості погашення податкового боргу; усунення протиправних станів.

10. Запобіжний податковий контроль у сфері погашення податкового боргу – це сукупність адміністративно-правових і інформаційно-аналітичних заходів, спрямованих на комплексне забезпечення діяльності органів ДПС України щодо запобігання виникнення податкового боргу, і забезпечення його своєчасного погашення, протидію адміністративним і фінансовим правопорушенням, пов’язаним із тіньовими проявами з боку податкових боржників.

11. Запропоновано включити до Кодексу України про адміністративні правопорушення і проекту Кодексу України про адміністративні проступки розділ „Адміністративні проступки у галузі податкового адміністрування”, а також його підрозділи „Адміністративні проступки, що посягають на встановлений порядок податкового