НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПИСАРЕНКО В’ячеслав Петрович

УДК 351.9

ОРГАНІЗАЦІЯ КОНТРОЛЮ

ЗА ВИКОНАННЯМ НОРМАТИВНО – ПРАВОВИХ АКТІВ

В ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат економічних наук, доцент

МИРОНОВА Надія Степанівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління та менеджменту

Офіційні опоненти: | доктор економічних наук, професор

МІЩЕНКО Володимир Якимович,

Національний технічний університет “Харківський політехнічний інститут”, завідувач кафедри фінансів, контролінгу та зовнішньоекономічної діяльності;

кандидат наук з державного управління, доцент

КЛІМОВА Світлана Миколаївна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри права та законотворчого процесу

Провідна установа – | Хмельницький університет управління та права, кафедра державного управління та місцевого самоврядування разом з кафедрою математики, статистики та інформаційних технологій, м. Хмельницький

Захист відбудеться „ 11 ” квітня 2007 р. о „ 14 ” год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1-й поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України зf адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75/

Автореферат розісланий „ 7 ” березня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Перспективи стабільного розвитку України прямо пов’язані із забезпеченням гармонійного та ефективного функціонування механізмів державного управління. Одним із дієвих засобів підвищення якості державного управління виступає створення не менш ефективної системи контролю, оцінювання якості впровадження управлінських рішень та надання управлінських послуг населенню, підвищення виконавської дисципліни.

Проблема контролю в органах виконавчої влади існувала та існує в усіх країнах, однак має різні шляхи вирішення. Центральні органи виконавчої влади, керуючись невідкладними завданнями, які вони ставлять перед собою в певний період, мають контролювати їх виконання, консолідувати зусилля в подоланні перешкод, визначати завдання контролю та механізми його здійснення. Сам же контроль завжди спрямований на створення сприятливих умов для підвищення ефективності виконання державних рішень, функціонування всіх структур і діяльності службовців у межах закону.

Державний контроль в управлінні – це систематична і конструктивна діяльність органів державної влади, одна з управлінських функцій, завершальна стадія процесу управління, серцевиною якої є механізм зворотного зв’язку, невід’ємна складова процедури ухвалення та реалізації управлінських рішень, що безперервно бере в ній участь.

Світовий досвід, зокрема країн Європейського Союзу, свідчить, що справді дієвою є лише така система державного управління, в якій не лише приймаються актуальні управлінські рішення, але й забезпечується їх реалізація в повному обсязі, перш за все завдяки ефективному контролю за їх виконанням.

В Україні проблемам контролю в органах виконавчої влади до останнього часу приділялось мало уваги. Як наслідок, практика здійснення контролю залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою не впорядкована, а створена нова система контролю має суперечності, не спирається на науково-теоретичні обґрунтування. Так, не враховується, що контроль, який набув переважно інформаційного значення і використовується як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та вчасно застерегти, попередити та вплинути на ситуацію, можливі відхилення від плану виконання прийнятих управлінських рішень, зовсім позбавлений засобів впливу на ситуацію. Система реагування на факти незадовільного виконання рішень в органах виконавчої влади не ефективна.

Значну увагу питанням державного контролю приділено в роботах О. Андрійка, Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, І. Бачило, Д. Бахраха, Б.Єлісєєва, В. Горшеньова, С. Клімової, Б. Лазарєва, В. Міщенка, Н. Нижник, Г. Одінцової, Л. Потарикіної, Г. Поп ова, В. Портнова, Н. Саліщевої, Б. Смірнова, М. Сміртюкова, М. Студенікіної, В.Супова, О. Сушинського, Ю. Тіхомірова, В. Чіркіна, К. Шоріної, Ц. Ямпольської та ін.

З різних позицій проблему контролю в органах виконавчої влади розглядають у своїх роботах зарубіжні дослідники, а саме: Р. Ален, Г. Бребан, Б. Гурне, А. Сільвестрак, Я. Хагвал та ін.

Не зважаючи на їхнє очевидне наукове й практичне значення, питання контролю в органах виконавчої влади досліджені вітчизняними науковцями ще недостатньо. Наразі поза увагою дослідників залишаються важливі питання вдосконалення механізмів практичного контролю.

Необхідність зміни характеру й спрямування контролю, визначення засад побудови його цілісного механізму та створення ефективної системи контролю в органах виконавчої влади при відсутності його належного наукового забезпечення зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження пов’язана з науково-дослідною роботою “Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 015U002743), що виконується кафедрою державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах Комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”, в якій автор брав безпосередню участь. Особистий внесок автора у виконання даної НДР полягає в розробці пропозицій щодо структурно-функціонального забезпечення здійснення державного контролю та вдосконалення технології контрольної діяльності в органах виконавчої влади.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних засад і прикладних аспектів формування системи контролю в органах виконавчої влади.

Досягнення визначеної мети обумовило необхідність вирішення таких завдань:–

визначити вимоги до структурного забезпечення здійснення контрольної діяльності в органах виконавчої влади;– 

установити взаємозв’язок між ефективністю виконання функцій структурними підрозділами органів виконавчої влади та їх підконтрольністю;–

виділити характерні ознаки контролю в органах виконавчої влади;–

визначити місце і роль контролю як виду діяльності держави в механізмі взаємодії гілок державної влади;–

проаналізувати та висвітлити особливості організації контролю в зарубіжних країнах, його організаційних форм і місця у системі державної влади;– 

розробити концептуальні підходи щодо організаційного забезпечення контролю в органах виконавчої влади;–

визначити шляхи і засоби вирішення проблем організації контролю з метою підвищення його ефективності;–

розробити практичні рекомендації по оптимізації та підвищенню ефективності контролю за діяльністю органів виконавчої влади по виконанню вимог нормативно-правових актів.

Об’єктом дослідження є процес здійснення контролю в органах виконавчої влади.

Предмет дослідження – вдосконалення організації контрольної діяльності за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади.

Методи дослідження. Цілісність дослідження забезпечують системний та комплексний підходи. Для теоретичного осмислення аспектів проблеми застосовувались методи аналізу та синтезу (можливість упровадження досвіду зарубіжних країн до процесів, що відбуваються в сучасній Україні, дослідження історичного розвитку системи організації контролю, структурно-функціональне забезпечення діяльності підрозділів з контролю), узагальнення (уточнення принципів організації контролю), історичний та логічний методи (дослідження завдань й можливості їх вирішення); порівняльно-правовий метод (аналіз нормативно-правової бази щодо статусу та діяльності підрозділів з контролю в органах виконавчої влади).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні комплексного підходу до формування ефективної системи контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади.

У дисертації вперше:–

розроблено та логічно обґрунтовано програму організації контролю в системі органів виконавчої влади на етапі адміністративної реформи.

Удосконалено:–

систему проходження контрольних документів у структурних підрозділах органів виконавчої влади, яка покращує підготовку резолюцій, конкретизує встановлені виконавцям завдання та графік виконання;–

технологію відпрацювання контрольних документів, яка полягає у формуванні системи ефективного контролю виконання та скороченні термінів відпрацювання документів;–

методику моніторингу виконання документів, яка дозволяє ефективно виявляти відхилення та впливати на хід виконання рішень, що знаходяться на контролі.

Дістали подальший розвиток:–

обґрунтування створення нової структури із спеціальним статусом і правами – Головного управління державного контролю, що надасть можливість суб’єктам здійснення контрольної діяльності, реалізуючи контрольні функції, бути самостійними й не підпорядковуватися іншим суб’єктам місцевого рівня, а посадовим особам цих інституцій при здійсненні своїх функцій діяти ефективно відповідно до закону, на виконання закону та в спосіб, передбачений законом;–

змістовні характеристики контролю;–

методи запровадження в діяльності контрольних підрозділів органів виконавчої влади комп’ютерної техніки та електронної системи документування та контролю.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження були включені до пропозицій до проекту Закону України “Про державний контроль”, реалізовані при розробці методичних матеріалів та навчальних програм, лекцій та семінарських занять з курсу “Контроль в органах виконавчої влади” для слухачів Полтавського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, а також використані викладачами Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в підготовці та проведенні лекцій для слухачів магістерської підготовки.

Механізм організації контролю в органах виконавчої влади за станом виконання нормативно-правових актів запроваджено для поліпшення роботи місцевих органів виконавчої влади Полтавською облдержадміністрацією з 01.10.2003 р. (акт про впровадження від 01.12.2004 р.), Решетилівською райдержадміністрацією з 01.01.2004 р. (акт про впровадження від 05.12.2004 р.), Глобинською райдержадміністрацією з 01.01.2004 р. (акт про впровадження від 06.06.2005 р.), Диканською райдержадміністрацією з 01.01.2005 р. (акт про впровадження від 20.02.2006 р.), Полтавською райдержадміністрацією з 01.01.2005 р. (акт про впровадження від 21.02.2006 р.) та Кременчуцькою райдержадміністрацією з 01.01.2005 р. (акт про впровадження від 13.07.2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею. Всі сформульовані у ній теоретичні висновки, прикладні положення та пропозиції ґрунтуються на особистих дослідженнях автора.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї та висновки наукового дослідження доповідалися на наукових конференціях, присвячених розвитку державного управління в незалежній Україні: науково-практичній конференції ”Дисципліна і контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади” (м. Київ, 2004 р.), регіональній нараді з питань виконавської дисципліни та удосконалення контролю (м. Черкаси, 2004 р.), на І, V та VІ міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2001, 2005 і 2006 рр.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в чотирьох статтях, опублікованих у виданнях, що включені до переліку фахових у галузі науки “Державне управління”, та в науковій роботі “Система організації контролю для органів виконавчої влади за станом виконання актів законодавства, доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень, до складу якої входить база даних щодо сукупності практичних механізмів контролю, форм звітності, нових схем відпрацювання контрольних документів”, на яку Державним департаментом інтелектуальної власності Міністерства освіти і науки України видано свідоцтво про реєстрацію авторського права за № від 09.03.2005 р. Загальний обсяг публікацій становить 1,8 авт. арк., в тому числі 1,52 авт. арк. – у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 221 сторінка. Кількість рисунків – 25 (на 25 с.), таблиць – 1 (на 3 с.), додатків – 17 (на 28 с.). Список використаних джерел налічує 152 найменування (на 13 с.).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, визначені мета і завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження, наведено наукову новизну, вказано на практичне значення одержаних результатів та представлено відомості про їх апробацію.

Перший розділ – “Теоретичні основи організації контролю в органах виконавчої влади” – містить результати дослідження стану наукової розробки завдань контролю як однієї з функцій державного управління, концептуальних засад системи контролю в органах виконавчої влади, контролю у системі органів виконавчої влади зарубіжних країн.

Вивчення наукової літератури з досліджуваного питання, дозволило здійснити комплексний та системний аналіз сутності контролю як функції державного управління, пошук шляхів оптимізації контролю в державному управлінні, вдосконалення його наукового, організаційного, інформаційно-аналітичного і кадрового забезпечення.

У зв’язку із тим, що в якості методологічної основи застосовано системний підхід та елементи синергетики, контроль в державному управлінні досліджується як іманентна функція, а його становлення відображає специфіку формування механізму державного управління в Україні. Це дозволяє визначити сутність механізму здійснення самого контролю, а саме сукупність регламентованої контрольної діяльності суб’єктів контролю на основі методології контролю (цілей, завдань, принципів, форм, типів, методів). Іншими словами, механізм контролю складає послідовне виконання формально встановлених етапів: формалізація і документальне закріплення порядку дій і переліку суб’єктів; виокремлення “точок контролю” для оцінки конкретних дій; встановлення контрольованих параметрів об’єктів контролю та “критичних” точок контролю; вибір типів і методів проведення контролю; визначення процедур оцінки результатів.

Виходячи із багатоаспектності поняття “контроль” (як однієї з функцій державного управління, як елементу системи управління та виду діяльності), доведена необхідність врахування особливостей контролю щодо відповідних об’єктів. Разом з тим, контроль держави є окремим видом її діяльності, що змінює свої характеристики за органами державного управління та рівнями ієрархії. До того ж, контроль в органах виконавчої є невід’ємним елементом загальної системи державного управління, що забезпечує результативну діяльність органів та їх зв’язки з навколишнім середовищем.

Цілі і завдання контролю забезпечуються через дотримання певних спеціальних принципів, що є конкретизацією його характерних особливостей в системі управління та ґрунтуються на певних закономірностях щодо здійснення зворотного зв'язку в процесі управління, досягнення поставлених цілей, завчасного знаходження причин відхилень, забезпечення продуктивного і ефективного використання резервів і ресурсів. Реалізація принципу контрольованості повинна бути ділянкою систематичної діяльності керівництва будь-якої ланки управління.

Більшості країн Європейського Союзу вдалося створити ефективну систему організації контролю в органах виконавчої влади, закріпити на законодавчому рівні високі стандарти життя, до яких прагнуть інші країни, що пов’язують своє майбутнє з Європейською спільнотою. Досвід розвинених країн світу свідчить, що зміни законодавства через покращення ставлення до виконання службових обов’язків, підвищення свідомості та відповідальності державних службовців за виконавську дисципліну повинні суттєво вплинути на рівень виконання нормативно-правових актів.

Україна, визначивши курс на європейську інтеграцію, створює власну систему органів контролю, відтак досвід європейських та розвинених країн світу може бути для неї корисним у таких напрямах: заохочення якісної роботи державних службовців за прикладом Чеської Республіки, що потребує внесення відповідних доповнень до Закону України “Про державну службу”; підвищення авторитету державної служби, вдосконалення системи добору, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійне навчання; запровадження єдиної системи оцінювання і стимулювання роботи державних службовців та адекватної системи соціального захисту і пенсійного забезпечення державних службовців; приведення системи оплати праці державних службовців до рівня оплати праці державних службовців країн Євросоюзу, як це передбачено в Канаді, Чеській Республіці, Австрії та відповідне закріплення у нормативно-правових актах.

Організація контролю повинна базуватися на уточнених принципах: концептуальності контролю та його убудованості в процеси управління; функціональності; використанні інформаційних технологій; демократичному стилі поведінки службовців, які виконують контрольні функції.

Вдосконалення контрольної діяльності, розвиток різних методів контролю за перебігом подій у сфері управління забезпечуватиме безумовне виконання поставлених перед органами виконавчої влади завдань.

У другому розділі – “Сучасний стан здійснення контрольної діяльності в органах виконавчої влади” – розглянуто законодавче визначення контролю та вимог щодо його проведення, організаційні, правові та функціональні аспекти розвитку контролю на етапі проведення демократичних реформ, дана оцінка стану виконавської дисципліни в обласній державній адміністрації.

Аналіз законодавчих актів стосовно підрозділів з контролю в органах виконавчої влади України у 2000 – 2006 рр. дає підстави стверджувати, що чітко вираженої стратегії організації контрольної діяльності не існує. Зміни законодавства, часто кардинальні – від підвищення статусу до повної ліквідації таких підрозділів, зміни в положеннях про підрозділи з контролю перешкоджають і унеможливлюють організацію якісної системної контрольної діяльності за виконанням актів законодавства та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень.

Створені у 2000 р. на виконання Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату місцевої державної адміністрації” від 21.08.2000 р. № 1290 підрозділи з контролю в обласних державних адміністраціях були малочисельними (3 – 7 спеціалістів), їх статус був низьким, однак постановою передбачався великий обсяг завдань та відповідальності, при повній відсутності захисту від незаконних дій керівників та системи матеріального стимулювання у роботі. Поступово відділи контролю набули певної стабільності, була визнана необхідність і важливість їх діяльності. Однак, у 2005 р. в руслі перетворень апарату управління ці підрозділи були ліквідовані, а після їх відновлення у структурах місцевих органів виконавчої влади їх статус знизився (відділи були реорганізовані у сектори, а в деяких райдержадміністраціях через відсутність необхідної чисельності спеціалістів сектори контролю не створені. Обов’язки по здійсненню контрольної діяльності покладені на спеціаліста загального відділу), відповідно знизилась і заробітна плата. І досі в частині обласних та районних державних адміністрацій ці підрозділи не відновлені.

У зв’язку з тим, що законодавчими актами та іншими нормативними документами чітко не визначені елементи контрольної діяльності підрозділів органів виконавчої влади та їх взаємодія з іншими контролюючими органами, назріла необхідність розробки окремого програмного документа – “Положення про організацію контролю в системі органів виконавчої влади на етапі адміністративної реформи”. Основними елементами якої повинні бути: уточнене поняття контролю в державному управлінні; завдання контролю за рівнями управління; форми та методи контролю за видами; визначення напрямків контролю в системі державного управління, які стосуються найбільш важливих питань життєдіяльності держави, прав, свобод та інтересів кожної людини та суспільства в цілому; вдосконалення правової бази з питань контролю та прийняття нових законодавчих актів; поліпшення інформаційно-аналітичного забезпечення контрольних підрозділів та своєчасне надання систематизованої інформації отриманої під час проведення контрольної діяльності посадовим особам; підвищення ролі громадського контролю і гласності; поліпшення наукового забезпечення контрольної діяльності; поліпшення професійної підготовки та перепідготовки спеціалістів, які займаються контрольною діяльністю.

Аналіз стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади дає підстави стверджувати, що володіючи значними обсягами інформації щодо стану виконання підконтрольних документів спеціалісти підрозділів з контролю можуть суттєво впливати на якість виконання поставлених перед органами влади завдань визначених актами і дорученнями Президента України та Кабінету Міністрів України. Так, у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, де використовуються інформаційно – аналітичні системи “Діловодство” та “Степ”, відсоток несвоєчасно виконаних документів становив у 2002 р. – 8,0від загальної кількості документів, що перебували на контролі, 2003 р. – 7,972004 р. – 6,1

У той же час, використання в діяльності Полтавської облдержадміністрації вдосконаленої системи організації контролю за станом виконання актів законодавства, доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень дало змогу суттєво покращити стан виконавської дисципліни у структурних підрозділах облдержадміністрації, райдержадміністрацій, територіальних підрозділах центральних органів виконавчої влади. Відсоток документів відпрацьованих із затримкою термінів виконання від загального обсягу документів, які перебувають на контролі, значно знизився, що підтверджує кількісні зміни фактів затримок термінів відпрацювання документів вищестоящих органів у Полтавській облдержадміністрації за 2002 – 2006 рр. (рис. ).

Рис. . Аналіз фактів затримки термінів відпрацювання документів вищестоящих органів та власних рішень у Полтавській облдержадміністрації у 2002 – 2006 рр.

Аналогічна тенденція щодо стану виконання завдань поставлених у документах вищестоящих органів та виконавської дисципліни має місце і в роботі районних державних адміністрацій області.

Порівняльний аналіз стану виконавської дисципліни за 2005 р. в інших регіонах показує, що: в Луганській облдержадміністрації не виконано 0,2 % документів та 1,2% документів відпрацьовано із затримкою термінів; у Миколаївській облдержадміністрації, де впроваджена і використовується система електронного документообігу “Мегаполіс”, що орієнтовно у десять разів дорожча за систему “Оптіма”, складання звітів за якою взагалі не передбачено, зафіксовано 10 % фактів відпрацювання документів із затримкою термінів; у Черкаській облдержадміністрації – 1,8документів не виконаних та 1,64 % документів відпрацьованих із затримкою термінів. У Волинській облдержадміністрації, де контроль за виконанням документів проводиться за допомогою карткової системи без використання комп’ютерної техніки, взагалі неможливий моніторинг стану виконання документів та визначення кількості не виконаних документів та виконаних із затримкою термінів.

У третьому розділі – “Розвиток технологій здійснення контролю в органах виконавчої влади” – висвітлюються шляхи та напрями розвитку контрольної діяльності, тенденції удосконалення контролю за виконанням нормативно-правових актів в обласній державній адміністрації, методику впровадження системи контролю в обласній державній адміністрації.

Виходячи із необхідності вдосконалення контрольної діяльності, доцільно впорядкувати систему контрольних органів в країні, виправданим є створення єдиної мережі спеціалізованих контрольних органів (рис. ), затвердження концепції організації контролю в системі органів виконавчої влади на етапі адміністративної реформи через прийняття Закону України „Про державний контроль у сфері виконавчої влади”.

Рис. . Місце Головного управління державного контролю України та його територіальних підрозділів у системі органів виконавчої влади України

До пріоритетних напрямки діяльності органів виконавчої влади, які потребують постійного контролю з боку держави, слід віднести: відповідність міжнародним нормам права; визнання контролю в системі органів виконавчої влади до одного із головних чинників, що забезпечує стабільність державного управління його цілісність і ефективність; питання контролю за досягненням результатів поставивши його головним у діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади; утворення органу державного контролю із спеціальним статусом і правами – Головного управління державного контролю України та його територіальних управлінь в кожній області, поклавши на них особливі права і повноваження щодо забезпечення безумовного виконання актів і доручень Президента України та Уряду, законності та порядку в державі та регіонах, визначивши підпорядкування у системі органів виконавчої влади.

Одержані в процесі дослідження теоретичні висновки дозволили обґрунтувати необхідність покласти на Головне управління державного контролю України координацію діяльності усіх контролюючих та спеціальних органів Держави. Територіальні управлінням слід безпосередньо підпорядкувати Головному управлінню державного контролю України. Крім здійснення контрольних функцій та моніторингу виконання вимог нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади названі територіальні органи повинні виявляти причини, які не сприяють або заважають виконанню поставлених вимог, мають бути координаторами усієї контрольної діяльності в регіоні та забезпечувати зворотній зв’язок. Після детального аналізу стану виконання актів і доручень Президента України, Кабінету Міністрів України на місцях, Секретаріату Президенту України та Секретаріату Кабінету Міністрів України ними будуть надаватися відповідні пропозиції, зауваження по коригуванню вже прийнятих рішень, усуненню протиріч та дублювання. В дисертації запропоновано розробити Програму наукового забезпечення контрольної діяльності органів державної влади, яка б дозволила обґрунтовувати доцільність змін і доповнень до Положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні підрозділи стосовно принципів їх роботи. З метою постійного вдосконалення механізму внутрішнього контролю та підвищення відповідальності керівників за його організацію пропонується утворити Міжвідомчу координаційну раду з контролю при Кабінеті Міністрів України, що дозволить об’єднати зусилля органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадських організацій для подальшого зміцненні виконавської дисципліни та удосконалення організації контролю за виконанням актів законодавства в Україні.

У дисертації обґрунтовано науково-прикладні рекомендації щодо структурно-функціональної трансформації підрозділів з контролю шляхом створення територіальних управлінь на базі підрозділів з контролю апаратів обласних державних адміністрацій. Подаються пропозиції щодо розробки рішень з практичного контролю за виконанням вимог законів України, актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, розпоряджень та доручень голови облдержадміністрації на основі застосування системи дієвого оперативного контролю, до складу якої входять: попереджувальні заходи; відслідкування етапів та якості виконання документів, їх відповідності фактичному стану справ; персональна відповідальність виконавців за кожний факт порушення термінів чи невиконання документів; змінені схеми проходження контрольних документів в структурних підрозділах органів виконавчої влади; технологія відпрацювання контрольних документів; порядок впровадження та практичного використання електронної системи документообігу та контролю, яка дозволила автоматизувати комплекс управлінських та діловодних процесів, зв’язаних з контрольними документами в обласній державній адміністрації. Практична цінність дисертаційного дослідження зумовлена можливістю використання отриманих результатів у діяльності центральних та місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування при організації ними системи контролю за виконанням нормативно-правових актів.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження організації контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади дозволило розв’язати важливе науково - практичне завдання по обґрунтування теоретичних і прикладних положень щодо вдосконалення системи контролю в органах виконавчої влади. Отримані теоретичні результати, узагальнення практики застосування в органах виконавчої влади в Україні та зарубіжних країнах, дають можливість запропонувати певні висновки:

1. Незважаючи на те, що питання контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади й були предметом уваги учених, але відсутність науково обґрунтованих положень здійснення контрольної діяльності та насамперед недостатність і недосконалість інструментарію таких положень призвели до виникнення проблем у розвитку України та проведенні політичної й адміністративної реформи. Комплексний системний підхід до визначення місця і ролі контролю як самостійної функції у механізмі взаємодії гілок влади у демократичній державі та вирішенні проблеми його ефективного здійснення, що структурується за функціональною та організаційною ознаками, дозволили сформулювати вимоги до контролю як способу забезпечення противаг і стримувань державних інституцій, який може бути виділений в окрему гілку влади.

2. Враховуючи особливості й важливість контролю в державному управлінні, доцільно виділити його в окремий вид діяльності, що змінює свої характеристики за органами державного управління. Програма організації контролю в системі органів виконавчої влади, що висвітлена в роботі, дозволяє розглядати контроль та його види в контексті ефективного здійснення основними інституціями відповідної влади, зокрема президентом, конституційним судом, органами державної влади, територіальними органами влади, їх посадовими особами. Сутність концепції контролю як функціонального напряму здійснення державної влади та окремих її видів є основною умовою ефективного здійснення державної влади.

3. Існування в Україні значної кількості органів контролю з різним правовим статусом та повноваженнями щодо здійснення контрольної діяльності, в тому числі підрозділи з контролю в місцевих органах виконавчої влади, призводить до відсутності координації цієї діяльності. У зв’язку з цим доцільно створити орган державного контролю на рівні центральних органів виконавчої влади, який би був наділений спеціальним статусом та правами, – Головне управління державного контролю України. Це дозволить здійснювати координацію та методичне регулювання діяльності усіх контролюючих органів у сфері виконавчої влади, в тому числі і центральних органів виконавчої влади з надвідомчими контрольними повноваженнями, і органів, що здійснюють відомчий контроль або контроль у конкретній сфері.

4. Незважаючи на наявність відомчих контрольних систем в органах виконавчої влади, сутність внутрішнього контролю завжди залишиться такою, що буде спрямована на захист відомчих інтересів, тому не можна повністю розраховувати на його об’єктивність і гласність. Дослідження показало, що створення ефективної структури контролю пов’язано із пошуком найкращого способу використання результатів контролю.

5. Відсутність у зарубіжних країнах єдиної системи організації контролю та його місця в органах державної влади не вказує на відсутність контролю, а говорить про різноманітність форм організації контролю. У тих країнах, де в Конституціях поряд з іншими видами державної влади виділяють контрольну владу, організаційно вона оформлена у вигляді вищих контрольних органів держави особливого виду, які посідають самостійне місце в механізмі державних органів і організаційно відособлені від органів інших гілок влади. В інших країнах контрольні підрозділи створені в центральних органах влади. В деяких країнах існує тільки контроль за використанням фінансів, але відповідальність за виконання управлінських рішень покладається на державних службовців, що передбачено у законі про державну службу та кодексі державного службовця. В рамках дисертаційного дослідження запропоновано удосконалити вимоги до системи органів контролю через розробку критеріїв здійснення контрольної діяльності різних видів державної влади та юридичне закріплення цих критеріїв.

6. Для процедурного оформлення контрольної діяльності доцільно: затвердити запропоноване положення про організацію контролю в системі органів виконавчої влади на етапі адміністративної реформи; створити дієвий інститут державного контролю, зокрема Головне управління державного контролю України як вищий орган здійснення державної влади функціональної спрямованості; вдосконалити нормативно-правову базу контрольної діяльності через прийняття Закону України „Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, в якому зазначити пріоритетні напрямки діяльності органів виконавчої влади.

7. Використання сучасних комп’ютерних технологій дозволяє забезпечити високий рівень контролю і визначення його результативності. За результатами дослідження запропоновано систему організації контролю для органів виконавчої влади за станом виконання актів законодавства, доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень, до складу якої входять: база даних щодо сукупності практичних механізмів контролю, форми звітності, схеми відпрацювання контрольних документів.

8. Зміни технології відпрацювання документів в структурних підрозділах органів виконавчої влади дозволяють: покращити підготовку резолюцій; конкретизувати встановлені для відповідальних осіб завдання та графіки виконання, що формує дієву систему контролю та сприяє скороченню термінів відпрацювання документів; розробити методику організації моніторингу за станом виконання документів; виявити відхилення; впливати на хід виконання рішень, що перебувають на контролі з урахуванням існуючого порядку і правил; сприяти організації системи ефективного контролю за виконанням нормативно-правових актів.

Проведення структурних перетворень в процесі реалізації Адміністративної реформи в Україні, удосконалення правових засад державного управління сприятимуть здійсненню результативного, дієвого контролю, спрямованого на забезпечення ефективності управління в цілому, удосконалення роботи органів виконавчої влади щодо проведення випереджувального моніторингу стану виконання документів з метою розробки поетапних дій, спрямованих на досягнення кінцевого результату. Комплексний підхід до дослідження контрольної діяльності у сфері виконавчої влади дає змогу широко розглянути її у взаємозв’язку з іншими проблемами державної влади і визначити можливі напрями та шляхи подальшого розвитку.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Писаренко В.П. Окремі проблеми регіону та напрямки державної стратегії щодо їх вирішення // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України: Державне управління і місцеве самоврядування. – Вип.2/2001. – Х.: УАДУ ХФ, 2001. – С. – 85.

2. Писаренко В.П. Організація контролю за виконанням документів вищестоящих органів та власних рішень в органах виконавчої влади // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. пр. – Вип. 1(10). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. – С. 35 40.

3. Писаренко В.П. Електронна система контролю за станом виконання розпоряджень та доручень голови Полтавської обласної державної адміністрації // Університетські наукові записки: Часопис Хмельницького університету управління та права. – Хмельницький, 2005. – № 3 (15). – С. 340 – 345.

4. Писаренко В.П. Державний контроль у системі органів виконавчої влада зарубіжних країн // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 3(21). – С. 91 – 96.

5. Писаренко В.П. Система організації контролю для органів виконавчої влади за станом виконання актів законодавства, доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень, до складу якої входить база даних щодо сукупності практичних механізмів контролю, форм звітності, нових схем відпрацювання контрольних документів // Авторське право і суміжні права: Офіційний бюлетень. – К., 2005. – № . – С. 215-216.

6. Писаренко В.П. Збірник нормативно-правових актів та методичних матеріалів з питань виконавської дисципліни та організації контролю за станом виконання актів законодавства, доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власних рішень. – Полтава: Вид-во “АСМІ”, 2004. – 104 с.

АНОТАЦІЯ

Писаренко В.П. Організація контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Харків, 2007.

Дисертація присвячена розробці теоретичних і прикладних положень формування системи практичного контролю в органах виконавчої влади.

На підставі узагальнення думок науковців, аналізу нормативних документів та результатів контрольної діяльності органів виконавчої влади визначено пріоритети в організації ефективної роботи щодо покращення виконавської дисципліни, досліджено питання організації контролю за виконанням нормативно–правових актів, вдосконалено оптимальний порядок та змінено схему проходження документів, що підлягають контролю виконання, розроблено систему дієвого та оперативного контролю, до складу якої входять попереджувальні заходи, відстеження етапів та якості виконання документів, їх відповідності фактичному стану справ, персональної відповідальності виконавців, впроваджено електронну систему документообігу та контролю, яка дозволяє автоматизувати комплекс управлінських та діловодних процесів в обласній державній адміністрації і райдержадміністраціях області. Розроблена концепція організації контролю у системі органів виконавчої влади на етапі адміністративної реформи. Обґрунтовано створення Головного управління Державного контролю України та територіальних управлінь контролю в кожній області поклавши на них особливі права і повноваження по забезпеченню безумовного виконання рішень Президента та Уряду, законності і порядку в регіонах і державі.

Ключові слова: контроль, виконавська дисципліна, органи виконавчої влади, акти законодавства, доручення Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та власні рішення, механізми державного управління.

АННОТАЦИЯ

Писаренко В.П. Организация контроля за исполнением нормативно-правовых актов в органах исполнительной власти. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления. – Харьков, 2007.

Диссертация посвящена разработке теоретических и прикладных положений формирования системы практического контроля в органах исполнительной власти.

На основании обобщения мнений ученых, анализа нормативных документов и результатов контрольной деятельности органов исполнительной власти определены приоритеты в организации эффективной работы по улучшению исполнительской дисциплины в структурных подразделениях областной государственной администрации, районных государственных администрациях, территориальных подразделениях центральных органов исполнительной власти. Детально исследован вопрос организации контроля за исполнением актов законодательства, поручений Президента Украины, Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти и собственных решений в органах исполнительной власти. Усовершенствованы порядок и схема прохождения документов, подлежащих контролю. Автором проведён детальный анализ существующих нормативно-правовых актов относительно подразделений контроля в местных органах исполнительной власти, выявлен ряд существенных противоречий, указано на безосновательное изменение структуры местных органов исполнительной власти, которыми подразделения контроля были исключены из структур администраций, что повлекло за собой изменение статуса подразделений, уменьшение численности и заработной платы работников занимающихся вопросами контроля, отсутствие соответствующих прав и четко определенных обязанностей. Внесены соответствующие предложения по улучшению нормативно-правового обеспечения.

В работе обоснована система действенного оперативного контроля, предусматривающая: предупредительные мероприятия по проверке этапов и качества исполнения документов, их соответствия фактическому состоянию дел, персональной ответственности исполнителей за каждый факт нарушения сроков или невыполнения документов; технологію электронного документооборота и контроля, позволяющую автоматизировать комплекс управленческих и деловодных процессов в областной и районных государственных администрациях. Обоснована концепция организации контроля в системе органов исполнительной власти на этапе административной реформы. Доказана необходимость создания новой структуры - Главного управления Государственного контроля Украины и территориальных управлений контроля в каждой области, положив на них особенные права и полномочия по обеспечении безусловного выполнения решений Президента и Правительства, законности и порядка в регионах и государстве.

Ключевые слова: контроль, исполнительская дисциплина, органы исполнительной власти, акты законодательства, поручения Президента Украины, Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти и собственные решения, механизмы государственного управления.

ANNOTATION

Pysarenko V. Organization of control after execution normative-legal acts in the organs of executive power. – Manuscript.

Dissertation on competition of graduate degree of candidate of sciences of state administration on specialty 25.00.02 – mechanisms of state administration. – Kharkov, 2007.

Dissertation is devoted to development of theoretical and applied positions of forming of the practical checking system in the organs of executive power.

On the basis of generalization of opinions of research workers, analysis of normative documents and results of control activity of organs of executive power priorities are certain in organization of effective work in relation to achievement of results, to the improvement of carrying discipline out, the question of organization of control is explored after implementation normatively - legal acts, an optimum order is improved and changed the chart of passing of documents which are subject to the control of implementation, the effective and operative checking, which preventive measures enter in the complement of, watching of stages and quality of implementation of documents system is developed, their accordance’s to the actual state of businesses, personal responsibility of performers, the electronic system of appeal of documents and control, which allows to automotive the complex of administrative and office work processes in regional state administration and district state administrations of region, is inculcated. Developed conception of organization of control in the system of organs of executive power on the stage of administrative reform. In every region