КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Бортняк Федір Всеволодович

УДК 354.51

Форми та методи діяльності державної

виконавчої служби

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ–2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Діхтієвський Петро Васильович,

Національна академія прокуратури України,

завідувач кафедри теорії держави та права

кандидат юридичних наук, професор Коваль Микола Васильович,

Національний університет державної податкової служби України,

професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Захист відбудеться “19” червня 2008 року о 12.00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1

Автореферат розісланий “14” травня 2008 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Одним із важливих критеріїв оцінки стану законності у державі є виконання рішень органів і посадових осіб щодо реалізації юрисдикційних повноважень. Примусове виконання таких рішень покладено на Державну виконавчу службу.

Своєю діяльністю вона покликана відновлювати пору-шені права та свободи, забезпечувати невідворотність юридичної відповідальності. Якість примусового ви-конання рішень висвітлює рівень дієвості механізму правового регулювання. Від неї безпосередньо залежить рівень виховання громадян у дусі поваги до закону, юридична цінність рішень, які приймаються від імені держави. Особливого значення набуває діяльність виконавчої служби з огляду на входження української держави до міжнародних (світових і європейських) організацій.

Між тим, у програмних документах (Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів) відзначається, що існуюча система виконання рішень є малоефективною. Підкреслюється, що Європейський суд з прав людини в рішеннях проти України найчастіше констатує порушення права на справедливий суд саме внаслідок невиконання рішень національних судів. Констатується фактична відсутність системи контролю за діяльністю державної виконавчої служби.

Узагальнення інформації щодо реального стану виконання рішень показує, що чинне законодавство (закони України “Про Державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”) значною мірою вичерпало свій потенціал, який був закладений лише як перехідний на шляху до створення дійової європейської моделі системи примусового виконання судових рішень, а робота 7000 виконавців протягом майже десяти років не змогла забезпечити гарантування результатів правосуддя. Наявні недоліки є наслідком застарілого підходу до виконавчого процесу, спробою застосовувати традиційні механізми до сучасної моделі суспільних відносин. Таким чином, налагодження функціонування державної виконавчої служби і організація її діяльності відповідно до сучасних стандартів здійснюється з певними труднощами і потребує поглибленого аналізу наявних проблем та визначення концептуальних напрямів реформування складових механізму примусового виконання рішень.

Передусім, це стосується форм та методів, які використовуються в діяльності державної виконавчої служби щодо реалізації покладених на неї головних функцій і завдань. Саме дослідження особливостей форм та методів у діяльності зазначеної структури, їх правове удосконалення та можливість ефективного вико-ристання у повсякденній діяльності дадуть змогу запропонувати заходи щодо удосконалення організації і змісту функціонування державної виконавчої служби.

За таких умов виникає потреба в дослідженні адміністративно-правової природи діяльності державної виконавчої служби, використання нею відповідних форм та методів для своєчасного, повного й неупередженого виконання рішень.

У ХХ столітті діяльність державної виконавчої служби, використання нею відповідних форм та методів досліджувалося у контексті виконавчого провадження на рівні коментарів та практичних посібників М.Г. Авдюковим, Р.Х. Валєєвим, Ю.Г. Гриньком, М.А. Гурвичем, Н.Д. Зейдером, П.П. Заворотьком, В.П. Пастуховим, Н.А. Чечиною, Д.М. Чечотом, А.М. Ширшиковим, М.Й. Штефаном, М.К. Юковим. За останні п’ятнадцять років проблему примусового виконання рішень досліджували В.В. Афанасьєв (1995 р.), С.В. Щербак (2002 р.), А.І. Перепелиця (2005 р.), Р.В. Ігонін (2007 р.) тощо.

Значний вплив на це дослідження мали теоретичні праці таких правників: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, Ю.С. Шемшученка, які зумовили необхідність на новому рівні розглядати питання форм та методів діяльності державної виконавчої служби.

При підготовці дисертаційного дослідження також були використані праці дослідників адміністративного права та цивільного процесу, зокрема: Д.М. Бахраха, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, С.Я. Фурси, С.В. Шестакова, Н.В. Янюк, В.В. Яркова.

Проте проблеми форм та методів діяльності державної виконавчої служби спеціально не вивчались, в існуючих наукових працях ці питання досліджено фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики виконавчого провадження, без відповідного комплексного підходу. Особливої актуальності ця проблема набуває в умовах здійснення в Україні судово-правової реформи.

Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання і практичної реалізації форм та методів діяльності державної виконавчої служби набуває особливого змісту й актуальності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України на 2005–2010 роки”) і Київського національного університету внутрішніх справ (“Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005–2010 роки”). Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, упровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № .

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити сутність, зміст й особливості форм та методів діяльності державної виконавчої служби і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо

удосконалення правового регулювання і підвищення ефективності їх практичної реалізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

- дослідити адміністративно-правову природу діяльності державної виконавчої служби;

- дослідити ключового суб’єкта діяльності державної виконавчої служби – державного виконавця та надати пропозиції щодо удосконалення його діяльності, відповідно до покладених на нього завдань і функцій;

- проаналізувати принципи діяльності державної виконавчої служби та виокремити основоположні ідеї, притаманні зазначеній діяльності;

- з’ясувати зміст та особливості форм діяльності державної виконавчої служби;

- здійснити теоретичний аналіз актів управління, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою;

- вивчити виконавчий документ як форму волевиявлення публічного органу управління щодо примусового виконання рішення державною виконавчою службою, дослідити проблеми його виконання у практичній діяльності державної виконавчої служби;

- з’ясувати зміст та особливості методів діяльності державної виконавчої служби;

- провести аналіз заходів примусового виконання рішень, які застосовує державна виконавча служба, та запропонувати шляхи їх удосконалення;

- виробити конкретні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового регулювання форм та методів діяльності державної виконавчої служби.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері примусового виконання рішень.

Предмет дослідження становлять теоретичні та практичні питання форм та методів діяльності державної виконавчої служби.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1), виокремлено групи примусових заходів, які застосовуються державною виконавчою службою (підрозділ 3.1). Для аналізу форм та методів діяльності державної виконавчої служби використано метод єдності логічного та історичного‚ методи аналізу та синтезу (підрозділ 1.1). Методи системно-структурний, логіко-семантичний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовано для дослідження видів методів діяльності державної виконавчої служби та принципів діяльності державної виконавчої служби (підрозділи 1.4, 3.1, 3.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання діяльності державної виконавчої служби (підрозділ 1.1). За допомогою історико-правового методу досліджено процеси становлення адміністративно-правового статусу державного виконавця та державної виконавчої служби (підрозділи 1.1, 1.3). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи використано для аналізу правової основи діяльності державної виконавчої служби (підрозділ 1.2). Методи класифікації‚ групування‚ структурно-логічний застосовано для дослідження основоположних ідей, які покладено в основу діяльності державної виконавчої служби, видів форм та методів діяльності зазначеного органу (підрозділи 1.4, 2.1, 3.1). За допомогою статистичного методу й документального аналізу визначено недоліки правового регулювання і реалізації форм та методів діяльності органу примусового виконання рішень (підрозділи 2.1, 3.1). Компаративний метод і документальний аналіз використано для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства, що регулює форми та методи діяльності державної виконавчої служби (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2). Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну базу Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України за 2005–2007 рр., державної виконавчої служби Житомирської, Черкаської та Тернопільської області за 2005–2007 рр., що стосується теми дисертаційного дослідження. Здійснити анкетування працівників державної виконавчої служби (проанкетовано 1200 осіб).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ що регулюють відносини у сфері виконання примусових рішень державною виконавчою службою. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності державної виконавчої служби, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень форм та методів діяльності державної виконавчої служби. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що в поданій роботі вперше:

здійснено аналіз особливостей правового регулювання діяльності державної виконавчої служби, запропоновано поняття “правове регулювання діяльності державної виконавчої служби”;

запропоновано дефініції “принципи діяльності державної виконавчої служби”, “виконавчий документ”, “правові форми діяльності державної виконавчої служби”, “організаційні (неправові) форми діяльності державної виконавчої служби”;

виокремлено принципи діяльності органу примусового виконання рішень, які мають обов’язковий імперативний характер;

визначено підстави для виконання виконавчого документа;

виокремлено види форм діяльності державної виконавчої служби: структурні та процесуальні, правові та неправові;

здійснено класифікацію примусових заходів, що застосовуються державною виконавчою службою: 1) профілактичні; 2) процесуальні; а) організаційні; б) праворегулюючі; 3) стягнення;

виявлено прогалини у правовому регулюванні діяльності державної виконавчої служби щодо використання певних форм та методів, відповідно до реалізації покладених на зазначений орган завдань і функцій, та запропоновано рекомендації, спрямовані на удосконалення законодавства, що регулює діяльність цього органу;

сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, законів України “Про державну виконавчу службу”, “Про виконавче провадження” тощо.

Удосконалено:

дефініції “методи діяльності державної виконавчої служби”, “форми діяльності державної виконавчої служби”;

структури державної виконавчої служби;

зміст адміністративно-примусових заходів, які застосовуються державною виконавчою службою.

Набуло подальшого розвитку:

характеристика адміністративно-правового статусу державного виконавця як важливої соціальної та правової категорії;

загальнообов’язкові правила здійснення примусового виконання рішень;

визначення обов’язків і прав державного виконавця, а також особливостей його юридичної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони використані при підготовці лекцій зі спецкурсу “Адміністративний процес”, який читається в Київському національному університеті внутрішніх справ, при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право України”, “Адміністративно-деліктне право” (акт № 95/3027 від 12 січня 2008).

Основні положення дослідження впроваджені автором у практику діяльності відділу державної виконавчої служби головного управління юстиції у Тернопільській області (акт впровадження в практичну діяльність від 12 березня 2008 року).

Також можуть бути використані: у науково-дослідній сфері – положення і висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки форм та методів діяльності державної виконавчої служби; у правотворчості – у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до законів України “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”; у правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність державної виконавчої служби з метою забезпечення максимальної ефективності її функціонування, оптимізувати діяльність державних виконавців стосовно забезпечення прав та свобод громадян, що сприятиме практичному забезпеченню реалізації Концепції розвитку цієї системи.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного та конституційного права, усі сформульовані в ньому положення та висновки ґрунтуються на особистих дослідженнях автора. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам опублікованої роботи “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” /Навчальний посібник/. – Тернопіль: ТзОВ“Терно-граф”, 2006. – 176с., у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми загалом, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на міжнародних науково-практичних конференціях: “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (7-9 грудня 2006 р.), “Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів” (12-13 грудня 2007 р.), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у шести публікаціях, три з яких – у фахових виданнях України, а також у навчальному посібнику та дві – тези до науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (189 найменувань), трьох додатків на 20 сторінках. Повний обсяг дисертації становить 207 с., із них загальний обсяг – 190 с.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв’язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Адміністративно-правова природа діяльності державної виконавчої служби” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Генезис становлення та розвитку державної виконавчої служби в Україні” зазначається, що виконавча влада має відносну самостійність у системі публічної влади, наділена відповідними повноваженнями щодо управління державними справами стосовно задоволення загальних публічних інтересів і включає систему виконавчих органів, які виконують покладені на них функції публічно-правового характеру. Центральним органом виконавчої влади є Міністерство юстиції України. Одне з головних його завдань полягає в організації в установленому порядку своєчасного, повного й неупередженого примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), яке покладено на державну виконавчу службу. Державна виконавча служба є структурним органом зазначеного Міністерства. Її правовий статус визначено Законом України “Про державну виконавчу службу”. Завданням зазначеного органу є своєчасне, повне й неупереджене примусове виконання рішень, передбачених законом. Нині виконання примусових рішень, відповідно до українського законодавства, належить до функцій виконавчої гілки влади, а це суттєвий демократичний крок, що ґрунтується на міжнародних стандартах та підходах відносно формування різних правових інститутів у державі.

Формування інституту примусового виконання рішень в Україні відбувалося поступово. Між окремими етапами минав значний проміжок часу, що породжувало повсякденні труднощі, пов’язані з виконанням рішень. Водночас існуюча система, крім становлення та розвитку, зазнавала неодноразових змін правового статусу, що не сприяло її загальному процвітанню. Окрім того, зазначені зміни не зумовили збільшення сум, які мали бути стягнуті у примусовому порядку державною виконавчою службою, а також не сприяли підвищенню рівня професійності самих державних виконавців, не забезпечили їм належного соціального захисту. Сьогодні державна виконавча служба так і перебуває в занепаді, без належної уваги з боку держави. Тому сучасна система примусового виконання покарань потребує негайного комплексного реформування відповідного державного органу, а також запровадження інституту приватних виконавців, які б конкурували з державними виконавцями та розвивали інститут примусового виконання рішень.

У підрозділі 1.2 “Правове регулювання діяльності державної виконавчої служби” здійснено аналіз правових основ, якими урегульовано інститут примусового виконання рішень. Зазначено, що під правовим регулюванням діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень публічних органів управління слід розуміти комплекс юридичних засобів впливу, за допомогою яких держава визначає їх права та обов’язки в зазначеній сфері, а також порядок реалізації діяльності.

Норми права, якими урегульовано порядок примусового виконання рішень, утворюють певний правовий інститут, оскільки вони об’єднані єдиним предметом регулювання, мають єдину мету – безперешкодне забезпечення виконання рішень. Без їх регулюючого чи охоронного впливу неможливо організувати правильне здійснення цього напряму діяльності. Іншими словами, завдяки впливу цих правил утворюється належний правовий режим у сфері примусового виконання рішень.

Водночас правова основа примусового виконання рішень, що склалася сьогодні, зазнала відчутного впливу, по-перше, попереднього законодавства, яке тривалий час діяло на території УРСР, по-друге, міжнародного права, і, по-третє, впливу тих змін, що відбуваються в економічній, політичній та інших сферах життя України.

Здійснивши детальний аналіз правових актів, якими нині врегульовано інститут примусового виконання рішень, автор запропонував до них низку змін та доповнень для покращення функціонування роботи відповідного органу. Водночас дисертант зауважив, що виправлення наведених недоліків законодавства, яким регулюється діяльність державної виконавчої служби та виконавче провадження, не вичерпують загальної проблеми неурегульованості цього інституту, яке потребує модернізації в загальному обсязі, тобто внесення змін та доповнень і до інших законів України, які включаються до цього правового напряму. Акцентовано увагу на необхідності прийняття загального Кодексу “Примусового виконання рішень”, який би регламентував: 1) правовий статус державної виконавчої служби; 2) права й обов’язки стягувача та боржника; 3) виконавче провадження; 4) адміністративно-правовий статус учасників провадження; 5) відповідальність державного виконавця, боржника та інших суб’єктів виконавчого провадження; 6) соціальний захист державного виконавця.

У підрозділі 1.3 “Державний виконавець як ключовий суб’єкт діяльності державної виконавчої служби” зазначено, що державний виконавець є представником влади і здійснює примусове виконання судових рішень, постановлених іменем України, та рішень інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державну виконавчу службу. Державний виконавець є державним службовцем і наділений державою владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями. Він – представник влади, який вживає юрисдикційних заходів і наділений повноваженнями, застосовує адміністративно-правові санкції відповідно до основних своїх повноважень, пов’язаних із примусовим виконанням рішень. Державний виконавець наділений загальними правами й обов’язками державного службовця та безпосередньо службовими правами й обов’язками. Службові обов’язки та права перебувають у постійному взаємозв’язку і взаємообумовлюють одні одних. При характеристиці адміністративно-правового статусу державного виконавця первинність належить службовим обов’язкам. Вони становлять сукупність вимог і завдань, які покладені на посадову особу, і забезпечують виконання владних, організаційно-розпорядчих функцій. Детальний аналіз прав та обов’язків державного виконавця дав можливість дійти висновків, що сьогодні існуюча система соціального та правового захисту державного виконавця має суттєві недоліки, які призводять до значної плинності кадрів у державній виконавчій службі. Відповідно до цього, автором запропоновано шляхи удосконалення соціального та правового захисту державного виконавця, підвищення рівня ефективності діяльності державної виконавчої служби.

Підрозділ 1.4 “Принципи діяльності державної виконавчої служби” містить аналіз основоположних ідей, які покладено в основу діяльності державної виконавчої служби. Зауважено, що принципам властива мінливість, тому що вони є своєрідним відображенням законів суспільного розвитку, закономірностей управління, ціннісних основ суспільства. Як правило, нові управлінські начала з’являються на основі нового досвіду, аналізу, осмислення й узагальнення різних сфер практичної діяльності людей.

Зазначено, що принципи діяльності входять до групи організаційних принципів управління. Водночас принципи діяльності державної виконавчої служби входять до системи принципів діяльності публічних органів управління.

Таким чином, принципи діяльності державної виконавчої служби можна визначити як керівні ідеї, що характеризують зміст цієї діяльності, її сутність і призначення в суспільстві, а саме: примусове виконання рішень. Вони є синтезуючими засадами, об’єднуючими зв’язками, ідеологічною основою виникнення, становлення і функціонування багатьох соціально-правових явищ у сфері примусового виконання рішень. Зазначено, що головне призначення принципів діяльності державної виконавчої служби полягає в тому, щоб здійснювати універсальне й узагальнене закріплення основ цієї служби, адаптувати її до найважливіших інтересів і потреб держави та суспільства.

На основі проведеного аналізу автором виокремлено основоположні ідеї діяльності державної виконавчої служби, які мають обов’язковий імперативний характер: нормативність діяльності; єдиноначальність, колегіальність; поділ управлінської праці; своєчасність, повнота й неупередженість при виконанні рішень; підконтрольність і підзвітність; персональна відповідальність за порушення дисципліни й неналежне виконання службових обов’язків; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; правова і соціальна захищеність працівників державної виконавчої служби, обов’язковість вимог працівників державної виконавчої служби; оперативна самостійність. Ці принципи детально проаналізовані автором у дисертаційному дослідженні.

Розділ 2 “Форми діяльності державної виконавчої служби” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Зміст та особливості форм діяльності державної виконавчої служби” зазначено, що під формами управлінської діяльності розуміють зовнішній практичний вияв конкретних дій, що здійснюються органами публічної влади з метою і у процесі публічно-правової діяльності. Формами діяльності державної виконавчої служби є будь-яке зовнішнє вираження дій державної виконавчої служби, що здійснюються в межах покладених на неї функціональних обов’язків, щодо примусового виконання рішень публічних органів управління. У діяльності державної виконавчої служби можливо виокремити такі види форм діяльності: структурні та процесуальні, правові та неправові.

Під організаційною формою державної виконавчої служби слід розуміти внутрішній її устрій (будову), що включає склад взаємопов’язаних та взаємодіючих структурних підрозділів (посадових осіб), між якими у визначеному порядку розподілені функції та повноваження, а також відповідальність за результати їх виконання. Основу структури державної виконавчої служби характеризують суб’єкти та об’єкти управління, які є сторонами управлінських відносин.

Процесуальна форма діяльності державної виконавчої служби виражається у зовнішньому вияві послідовної діяльності, що сприяє фактичному повному виконанню рішення згідно з виконавчим документом.

Проте особливу роль у діяльності державної виконавчої служби відіграють правові та неправові форми. Правові форми діяльності державної виконавчої служби – це будь-які зовнішньо виражені функції державної виконавчої служби, що здійснюються в межах покладених на неї професійних обов’язків, щодо примусового виконання рішень публічних органів управління. Правові форми діяльності можна класифікувати за такими критеріями: змістом, цілеспрямованістю, способом вираження.

Неправові або організаційні форми діяльності Департаменту державної виконавчої служби можна віднести до сфери практичної діяльності, яка полягає у вчиненні тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. Таким чином, організаційні (неправові) форми державної виконавчої служби – це повсякденні та різноманітні вияви їх управлінської діяльності, необхідні для забезпечення чіткої та ефективної роботи щодо виконання покладених на неї функцій стосовно примусового виконання рішень публічних органів управління.

У підрозділі 2.2 “Виконавчий документ як форма волевиявлення публічного органу управління щодо примусового виконання рішення державною виконавчою службою” акцентовано увагу на тому, що примусове виконання рішень, яке є основою діяльності державної виконавчої служби, здійснюється на підставі виконавчих документів. Вони є зовнішнім виявом волевиявлення компетентного органу.

Виконавчий документ має дуже велике значення для процедури захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права, яке полягає у тому, що без нього виконавче провадження не може бути відкрито і державний виконавець зобов’язаний відмовити в такому відкритті. Так, наприклад, тільки протягом шести місяців 2007 р. до органів державної виконавчої служби Тернопільської області надійшов 74021 виконавчий документ на суму 176 482 749 грн.

Відповідно, виконавчий документ – це встановлена форма волевиявлення відповідного органу щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права, який видається в межах визначеної компетенції і має відповідні вимоги до змісту та форми, і є основним спонукальним моментом щодо відкриття виконавчого провадження державним виконавцем.

При дослідженні особливостей реалізації виконавчого документа автор зауважує, що обсяг даних, які містяться у виконавчому документі, повинен бути достатнім для розуміння учасниками виконавчого провадження змісту рішення, що підлягає виконанню. Водночас установлені в законі вимоги до виконавчих документів спонукають до їх уніфікації, переходу до єдиної форми, яку б використовували всі органи, компетентні із зазначеного питання. Ним може бути, наприклад, ордер на примусове виконання рішень.

Підрозділ 2.3 “Акти управління, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою” присвячений дослідженню виконавчих документів за рішеннями, що підлягають виконанню державною виконавчою службою. Такими виконавчими документами є: 1) виконавчі листи; 2) ухвали; 3) судові накази; 4) виконавчі написи нотаріусів; 5) посвідчення комісій із трудових спорів, що видаються на підставі відповідних рішень цих комісій; 6) постанови органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; 7) рішення органів державної влади, прийняті з питань володіння і користування культовими будівлями та майном; 8) постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат на проведення виконавчих дій та накладення штрафу; 9) рішення інших органів державної влади у випадках, якщо за законом їх виконання покладено на державну виконавчу службу; 10) рішення Європейського суду з прав людини. Детальний аналіз вищеназваних форм управління дав можливість дійти висновків, що зазначені акти, на підставі яких видається виконавчий документ, який є спонукальною основою для відкриття виконавчого провадження державним виконавцем, має розгалужену систему правової регламентації, що ускладнює роботу зазначеного органу, вносить багато правових неточностей, які потребують правового роз’яснення. З огляду на це, сьогодні виникла нагальна потреба в затвердженні Міністерством юстиції України “Роз’яснення щодо виконавчих документів за рішеннями, що підлягають виконанню державною виконавчою службою”, текст якого запропоновано автором.

Розділ 3 “Методи діяльності державної виконавчої служби” містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Зміст та особливості методів діяльності державної виконавчої служби” наголошено, що методи діяльності державної виконавчої служби, так само як і форми, досить різноманітні та покликані забезпечити високу ефективність діяльності державної виконавчої служби.

Здійснення практичної діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень втілюється за допомогою відповідних методів діяльності, під якими автор розуміє комплекс різноманітних засобів, прийомів, способів, за допомогою яких вона впливає на суспільні відносини з метою реалізації покладених на неї завдань стосовно примусового виконання рішень щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права осіб.

Методи переконання та примусу є універсальними методами публічного управління. Вони становлять систему засобів організуючого впливу держави (органу управління, посадових осіб, якими є працівники державної виконавчої служби) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства загалом, кожного публічного органу, об’єднання громадян, будь-якого процесу управління.

Метод переконання використовується державною виконавчою службою під час виконання рішення. Державний виконавець, починаючи виконувати рішення, повинен пересвідчитися, чи отримана боржником копія постанови про відкриття виконавчого провадження і чи здійснені ним дії, спрямовані на добровільне виконання рішення у встановлений постановою строк. Тобто державний виконавець переконує боржника в добровільному виконанні рішення, винесеного публічними органами управління.

Під адміністративним примусом, який здійснюється державною виконавчою службою, автор розуміє застосування передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу щодо правозобов’язаних суб’єктів з метою виконання рішення, винесеного публічними органами управління щодо захисту порушеного, оспореного чи невизнаного права особи. Залежно від об’єкта впливу, розрізняють психічний, матеріальний, фізичний та організаційний примус.

Застосування працівниками державної виконавчої служби адміністративного примусу має свої особливості, що пояснюється її спеціалізованим становищем у системі публічних органів влади. Ці особливості зумовлені тим, що на державну виконавчу службу покладено головне завдання – своєчасне, повне й неупереджене примусове виконання рішень публічних органів управління, що передбачає застосування широкого кола примусових заходів. Державні виконавці застосовують заходи адміністративного примусу, які становлять основу їх діяльності, хоча існує можливість і добровільного виконання рішень. Застосування примусових заходів здійснюється на засадах гласності й суворого додержання вимог законодавства, охорони прав громадян, підприємств та організацій.

Примусові заходи що застосовуються державною виконавчою службою, можна поділити на 1) профілактичні; 2) процесуальні: а) організаційні; б) праворегулюючі; 3) стягнення.

Під профілактичними заходами автор розуміє застосування державною виконавчою службою засобів, спрямованих на попередження можливих дій щодо невиконання рішень публічних органів управління.

Заходи процесуального забезпечення є різновидом заходів примусу, які застосовуються державною виконавчою службою з метою реалізації головного завдання, що покладено на зазначений орган у порядку виконавчого провадження, а саме: примусового виконання рішень публічних органів управління.

Процесуальні примусові заходи організаційного характеру спрямовані на виконання організаційних завдань виконавчого провадження, наприклад, можливість використання транспорту стягувача або боржника для перевезення майна; праворегулюючі, спрямовані на регулювання дій державної виконавчої служби у виконавчому провадження, наприклад, можливість безперешкодно входити на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення боржників – фізичних осіб.

У підрозділі 3.2 “Заходи примусового виконання рішень, які застосовуються державною виконавчою службою” зазначено, що в галузі примусового виконання рішень законодавцем чітко визначена система стягнень, які застосовують державні виконавці: 1) звернення стягнення на майно боржника; 2) звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пенсію, стипендію боржника; 3) вилучення у боржника і передача стягувачеві певних предметів, зазначених у рішенні; 4) інші заходи, передбачені рішенням.

Процедура звернення стягнення на майно боржника складається з трьох невід’ємних послідовних частин: арешт (опис) майна боржника; вилучення майна боржника (списання грошових коштів на диспозитивний рахунок державної виконавчої служби); примусова реалізація майна боржника. Вищеназвані стягнення та процедура звернення стягнення на майно боржника детально розглянуто в дисертації. У результаті проведеного дослідження запропоновано зміни та доповнення до законів України “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення завдань, що виявляється у правовому аналізі форм і методів та формулюванні пропозицій щодо функціонування державної виконавчої служби. Так:

по-перше, для формування якісного складу державних виконавців запропоновано розроблення єдиної Програми кадрового забезпечення державної виконавчої служби, у якій має бути зазначений механізм залучення до державної виконавчої служби фахівців вищої кваліфікації;

по-друге, встановлено необхідність розроблення системи заохочень за якісне виконання посадових обов’язків державних виконавців, а саме: підвищення процентних премій за своєчасне та повне виконання рішень публічних органів; при цьому має бути розроблена система процентних накопичувань виконаних державним виконавцем рішень публічних органів управління, яка передбачає процентне збільшення заохочення;

по-третє, доведено необхідність удосконалення процесу розгляду звернень громадян, ведення особистого прийому, етики поведінки державного виконавця;

по-четверте, обґрунтовано внесення змін та доповнень до законодавства щодо посилення соціального захисту державних виконавців;

по-п’яте, акцентовано увагу на необхідності посилення іміджу державної виконавчої служби;

по-шосте, аргументовано необхідність забезпечення сучасною комп’ютерною технікою та запровадження новітніх інформаційних технологій для організації роботи державного виконавця;

по-сьоме, визначена необхідність щодо планування окремих показників діяльності територіальних відділів державної виконавчої служби;

по-восьме, доказано необхідність проведення оцінювання ефективності роботи щодо дослідження окремих ланок діяльності із примусового виконання рішень (усі названі шляхи удосконалення форм і методів діяльності державної виконавчої служби докладно розроблено в дисертаційному дослідженні).

Такі зміни сприятимуть підвищенню ефективності діяльності Департаменту державної виконавчої служби – єдиного в Україні органу примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), а отже, захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб та становленню верховенства права в Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ

ДИСЕРТАЦІЇ

1. Бортняк Ф.В. Форми діяльності державної виконавчої служби // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 2007. – № 5. – С. 46–56.

2. Бортняк Ф.В. Виконавчий документ як форма волевиявлення публічного органу управління щодо примусового виконання рішень ДВС // Право України. – 2007. – № 12. – С. 11–14.

3. Бортняк Ф.В. Примусові заходи у діяльності державної виконавчої служби // Право і суспільство. – 2008. – № 2. – С. 69–74.

4. Бортняк Ф.В. (у співавторст.) Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ /Навчальний посібник/. – Тернопіль: ТзОВ “Терно-граф”, 2006. – 176 с.

5. Бортняк Ф.В. Види методів управління, які застосовуються у діяльності державної виконавчої служби // Міжнародна науково-практична конференція (Сімферополь 7-9 грудня 2006): “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” – Сімферополь: Кр. юр. ін-т вн. спр., 2006. – С. 20.

6. Бортняк Ф.В. Зміст та особливості виконавчого документу // Міжнародна науково-практична конференція (Сімферополь 12-13 грудня 2007): Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів. – Сімферополь: Кр. юр. ін-т вн. спр., 2007. – С. 18.

АНОТАЦІЇ

Бортняк Ф.В. Форми та методи діяльності державної виконавчої служби. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2008.

Дисертація присвячена дослідженню діяльності державної виконавчої служби та ключовому суб’єкту цього органу державному виконавцю. Виокремлено основоположні ідеї, які покладено в основу діяльності зазначеного органу, наведено дефініцію “принципи діяльності державної виконавчої служби”.

У роботі здійснено аналіз форм та методів діяльності органу примусового виконання рішень.

Значну увагу приділено дослідженню особливостей виконавчого документа як форми волевиявлення відповідного органу управління щодо примусового виконання рішення державною виконавчою службою та актам управління, що підлягають примусовому виконанню.

Здійснено аналіз методів діяльності державної виконавчої служби та заходів примусового виконання рішень. Зазначено, що примусові заходи, які застосовує державна виконавча служба, можна поділити 1) профілактичні; 2) процесуальні: а) організаційні; б) праворегулюючі; 3) стягнення.

Ключові слова: державна виконавча служба, форми, методи, примусові заходи, принципи діяльності, правове регулювання, виконавчий документ, примусове виконання рішень.

АННОТАЦИИ

Бортняк Ф.В. Формы и методы деятельности государственной исполнительной службы. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2008.

Работа посвящена исследованию административно-правовой природы деятельности государственной исполнительной службы. Осуществлен анализ становления и развития института принудительного исполнения решений, акцентировано внимание на современной ситуации существования государственной исполнительной службы, постоянных изменениях ее правового статуса, которые не способствуют развитию этого органа, выполнению им основных заданий и функций. Выделено принципы деятельности государственной исполнительной службы: нормативность деятельности; единоначалие, коллегиальность; разделение управленческого труда; своевременность, полнота и беспристрастность при выполнении решений; подконтрольность и подотчетность; персональная ответственность за нарушение дисциплины и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей; профессионализм, компетентность, инициативность, честность, преданность делу; правовая и социальная защищенность работников государственной исполнительной службы, обязательность требований работников государственной исполнительной службы; оперативная самостоятельность. Указанные принципы детально проанализированы автором в диссертационном исследовании. Исследованы формы и методы деятельности органа принудительного исполнения решений.

Особое внимание уделено исследованию особенностей исполнительного документа как формы волеизъявления соответствующего органа управления относительно принудительного исполнения решения государственной исполнительной службой и актам управления, которые подлежат принудительному исполнению.

Автором предложена дефиниция исполнительного документа – это установленная форма волеизъявления органа управления относительно защиты нарушенного, оспоренного или непризнанного права, который выносится в пределах определенной компетенции, имеет соответствующие требования к содержанию и форме и является основным побудительным моментом относительно открытия исполнительного производства государственным исполнителем.

Осуществлен анализ методов деятельности государственной исполнительной службы и мер принудительного исполнения решений.

Акцентировано внимание на том, что административное принуждение, которое применяется государственной исполнительной службы – это применение предусмотренных административно-правовыми нормами мер воздействия относительно правообязующих субъектов с целью исполнения решений, вынесенных публичными органами управления относительно защиты нарушенного, оспоренного или непризнанного права особы. В зависимости от объекта воздействия, различают психические, материальные, физические и организационные принуждения.

Указано, что меры принуждения, которые применяет государственная исполнительная служба, можно разграничить на 1) профилактические; 2) процессуальные (организационные, праворегулирующие); 3) взыскания.

Процедура обращений взысканий на имущество должника состоит из трех не отъемных последовательных частей: арест (опись) имущества должника; изъятие имущества должника (списание денежных средств на диспозитивный счет государственной исполнительной службы); принудительная реализация имущества. Вышеназванные взыскания и процедура обращения взысканий на имущество должника детально рассмотрено в диссертации. В результате проведенного исследования предложено изменения и дополнения в законы Украины «Про государственную исполнительную службу» и «Про исполнительное производство».

Ключевые слова: государственная исполнительная служба, формы, методы, меры принуждения, принципы деятельности, правовое регулирование, исполнительный документ, принудительное выполнение решений.

SUMMARY

Bortnjak F.V. Forms and Methods Activities of Statement Executive Service. – Manuscript.

The dissertation to obtain the Scientific degree of candidate in juristic sciences 12.00.07 – administrative law and process, financial law, informational law – Kyiv national university of internal affairs, Kyiv, 2008.

Dissertation is devoted on learning activities of statement executive service and key person of this agency – statement executer. Had assigned the main ideas, which were put on the base activity of named agency, had given a definition” Principes of activity at statement executive service”.

In the work has made analyze of forms and methods activities of compulsory execution of decisions.

A lot of attention has given at learning peculiarities of the executive document, as form of will influence, at compulsory making decision of statement