ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПЕТРЕНКО Оксана Станіславівна

УДК 35.08 (477)

ФОРМУВАННЯ Інтегрованого інституту

публічної служби в україні

25.00.03 – державна служба

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Дніпропетровськ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – доктор наук з державного управління, професор

СЕРЬОГІН Сергій Михайлович,

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, старший

науковий співробітник, доцент

Сіцінський Анатолій Станіславович, науково-дослідний інститут Державної прикордонної служби України, начальник відділу;

кандидат наук з державного управління, доцент

Рачинський Анатолій Петрович, Національна академія державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління та менеджменту.

Захист відбудеться «04» липня 2008 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий «2» червня 2008 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Упровадження демократичних принципів в Україні супроводжується зміною парадигми функціонування інститутів публічної влади. Перехід до нової управлінської практики держави вимагає не тільки переорієнтації державно-суспільних відносин, що мають формуватися на засадах консенсусу та співробітництва, а й реформування інституту державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, що відображено в ряді нормативно-правових актів України.

Чинна в Україні система державного управління є внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, відірваною від потреб простої людини. Причинами такого стану багато в чому є неефективна організація інституту державної служби й служби в органах місцевого самоврядування та незавершеність розмежування політичного й адміністративного управління. Це визначає напрями трансформації інститутів влади, установлює нові пріоритети та обумовлює перехід до публічного управління, що інституалізується у формі публічної служби. У зв’язку з цим питання формування інституту публічної служби в Україні, визначення її структури та функцій є актуальним для системи державного управління України.

Дослідження світового досвіду публічного управління виявляє багатогранну систему міжособистісних і міжінституціональних взаємозв’язків та акцентує увагу на суспільних відносинах, що виникають під час прийняття важливих для держави, суспільства, громадян управлінських рішень. При цьому інститут публічної служби розглядається як ґарант розвитку соціуму та інструмент управління, що спрямований на створення й підтримання сталих зв’язків влади із суспільством. Вищезазначене актуалізує дослідження цієї сфери діяльності, її складових і застосування комплексного (інтегрованого) підходу до публічної служби в Україні.

Інтегрований інститут публічної служби в Україні орієнтований на встановлення партнерських відносин між владою і суспільством. Визначальним принципом функціонування інтегрованого інституту публічної служби є служіння від імені народу та для народу, що дозволяє об’єднати складові публічної служби в єдину інституцію. При цьому громадськість отримує можливість не тільки впливати на прийняття державно-управлінських рішень, а й залучається до контролю за діяльністю управлінського апарату, що дозволяє постійно вдосконалювати систему публічного управління. Отже, передбачається інтегрувати як складові публічної служби, так і зусилля органів публічної влади, суспільства й громадян з метою налагодження співпраці, надання якісних послуг населенню та створення гідних умов людського життя.

З огляду на це теоретичні знання в галузі державного управління потребують систематизації, структурування, розробки комплексного підходу до розуміння сутності інституту публічної служби та вироблення рекомендацій щодо формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні.

Дослідження питань теорії та практики розвитку інституту публічної служби знайшли відображення в працях Д. Боссарта, М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Крозьє, Х. Лінца, Дж. Міля, М. Паренті, Т. Парсонса, Г. Саймона, Г. Сміта, М. Фуко, К. Ясперса та ін. Проблемам формування інституту публічної служби присвячені роботи сучасних російських дослідників Г. Атаманчука, Д. Бахраха, Н. Глазунової, С. Кисельова, А. Оболонського, Ю. Старілова та ін.

Тему функціонування публічної служби розробляли українські вчені В. Авер’янов, І. Грицяк, С. Дубенко, С. Серьогін, В. Козбаненко, О. Лазор, О. Оболенський, В. Олуйко. На необхідності реформування державної служби в Україні акцентували увагу такі дослідники, як В. Бакуменко, О. Калашников, В. Князєв, Г. Кривчик, В. Луговий, І. Надольний, В. Малиновський, О. Мордвінов, П. Надолішній, В. Ребкало. Діяльність державних управлінських кадрів досліджували В. Бебик, Н. Гончарук, В. Мартиненко, В. Манохін, О. Машков, Н. Нижник, Г. Опанасюк, А. Рачинський, А. Сіцінський, В. Цвєтков та ін. Вивченню окремих аспектів організації, функціонування та професіоналізації державної служби присвячені праці М. Білинської, Ю. Битяка, В. Колпакова, Н. Липовської, А. Решетніченка, В. Тертички, В. Токовенко, С. Хаджирадєвої та ін. Але водночас малодослідженим залишається процес формування інтегрованого інституту публічної служби як напрям реформування державної служби та підґрунтя нової парадигми управління в Україні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалася в межах науково-дослідних робіт Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темами «Застосування синергетичних підходів до оптимізації системи органів публічної влади» (державний реєстраційний номер 0106U006532), «Морально-етичні засади розвитку державної служби України: європейський та вітчизняний досвід» (державний реєстраційний номер 0107U002397), у виконанні яких дисертант брала участь як науковий співробітник.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в розробці теоретико-методологічних основ формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі передбачено вирішення таких завдань:

- уточнити понятійно-категоріальний апарат, що відображає основні ознаки публічної служби як інституту публічної влади;

- розкрити сутність і структуру інституту публічної служби;

- дослідити еволюцію становлення інституту публічної служби, роль його політичної складової, у тому числі парламентської опозиції, у державах-членах Європейського Союзу та в Україні;

- конкретизувати принципи організації та функціонування інституту публічної служби;

- визначити форми та рівні взаємодії в інституті публічної служби України;

- виявити граничні (межові) посади публічної служби та розробити класифікацію посад в інтегрованому інституті публічної служби;

- підготувати теоретичні положення до розробки концепції інтегрованого інституту публічної служби в Україні, що сприятиме подальшій демократизації суспільних відносин.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі становлення системи публічної влади в Україні.

Предметом дисертаційного дослідження є формування інституту публічної служби в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що формування інтегрованого інституту публічної служби як нової парадигми управління в країні повною мірою забезпечить реалізацію демократичних принципів і сприятиме інтеграції України у світове співтовариство.

Методи дослідження. Завданнями дисертаційної роботи й особливостями соціальної природи інституту публічної служби, його місцем та роллю в житті держави й суспільства обумовлено застосування комплексу загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Основними методами дослідження є системний та структурно-функціональний. Системний метод дозволив розкрити базові елементи та принципи функціонування інституту публічної служби. Застосування структурно-функціонального методу дало можливість урахувати більшість особливостей функціонування сучасного суспільства й акцентувати увагу на необхідності формування інтегрованого інституту публічної служби. Міждисциплінарний характер проблеми зумовив застосування методу синтезу, що дозволив визначити особливості формування понятійно-категоріального апарату дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі вирішено актуальне наукове завдання – розроблено теоретичні засади формування інтегрованого інституту публічної служби як інституалізованої форми публічного управління в Україні. У дисертаційній роботі

вперше:

- викладено авторське визначення поняття «інтегрований інститут публічної служби» як сукупності органів системи публічної влади та їх персоналу, у межах якої здійснюється діяльність на політичних посадах, професійна діяльність в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та державних і комунальних закладах, установах, організаціях та підприємствах із реалізації конституційних цілей, завдань і функцій держави з метою задоволення потреб громадян і суспільства загалом;

- обґрунтовано суб’єктну діяльність політичної опозиції як структурного елемента інституту публічної служби;

удосконалено:

- підходи щодо організаційно-правових основ адміністративної (управлінської) взаємодії в інституті публічної служби;

- принципи функціонування інституту публічної служби;

- класифікацію посад в інституті публічної служби;

дістали подальшого розвитку:

- визначення етапів становлення складової інтегрованого інституту публічної служби – політичної опозиції як суб’єкта формування та реалізації владних повноважень;

- теоретичне обґрунтування вдосконалення нормативно-правової бази функціонування складових інтегрованого інституту публічної служби (державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, діяльності на політичних посадах, у тому числі парламентської опозиції, діяльності державних і комунальних закладів, установ, організацій та підприємств).

Практичне значення одержаних результатів. Дисертаційні висновки викладені в практичних пропозиціях щодо вдосконалення системи державного управління, зокрема, діяльності Управління з питань внутрішньої політики Дніпропетровської обласної державної адміністрації (довідка № 80/01–08 від 04.02.2008 р), діяльності Бердянської державної районної адміністрації Запорізької області (довідка №181/01 від 19.02.2008 р.) та діяльності органів місцевого самоврядування Дніпропетровської області в контексті їх взаємодії із політичною опозицією в системі місцевих рад (довідка №1/07 від 28.01.2008 р.). Запропоновано концепцію формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні (довідка №19/181 від 15.05.2008 р.). Отримані результати сприятимуть системному розумінню інституту публічної служби та можуть бути використані в подальшій законотворчій діяльності, навчальному процесі, наукових розробках, спрямованих на реформування державної служби в Україні.

Особистий внесок здобувача. Основні положення та результати дисертаційного дослідження отримані автором самостійно. У надрукованій спільно з В. Баштанником статті автором охарактеризовано сутність, структуру та періоди становлення політичної опозиції в Україні; у статті в співавторстві із С. Серьогіним – сформульовано сутність інтегрованого інституту публічної служби. Під час роботи над колективною монографією «Синергетичні засади державного управління в умовах реформ» автором розкрито структуру інституту публічної служби.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї та положення дисертації обговорювалися на 3-й регіональній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України» (Дніпропетровськ, 2006 р.), міжнародній науково-практичній конференції «Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія і практика» (Львів, 2007 р.), 7-му та 8-му міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2007 р., 2008 р), міжнародній науково-практичній конференції «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (Львів, 2008р.).

Публікації результатів дослідження. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 12 наукових праць, з них 6 – статті у фахових виданнях (4 – без співавторів), 5 – тези доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій, 1 – монографія (у співавторстві).

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, додатків, списку використаних джерел. Обсяг дисертації становить 230 сторінок, з них 181 – основний текст. Використано 295 джерел, з них 12 – іноземною мовою, наведено 9 таблиць та 7 рисунків, додатки на 22 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет й наукову гіпотезу, практичну значущість дослідження, наведено дані про апробацію отриманих результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади формування інституту публічної служби» – проаналізовано еволюцію наукових підходів до визначення поняття «публічна служба», сучасних тенденцій її дослідження у вітчизняній і зарубіжній науці, окреслено методи до дослідження питань, що пов’язані з розвитком інституту публічної служби в Україні.

В історичному контексті публічна служба тривалий час ототожнювалась з особою правителя та його оточенням, що знайшло відображення в працях філософів стародавнього світу – Конфуція, Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона; у середні віки – Ф. Аквінського, Д. Аліґ’єрі, М. Лютера, Н. Макіавеллі, Т. Гоббса, Дж. Локка, Б. Спінози, Ф. Бекона; у період Реформації, Відродження та буржуазних революцій – Ш. Монтеск’є, Ж. Руссо, І. Канта, Г. Гегеля та ін. У новітні часи публічну службу починають трактувати як бюрократію – інструмент, за допомогою якого в конкретних соціальних умовах проводиться власна воля держави, що представлено в теорії М. Вебера про устрій суспільства. Важливими віхами у вивченні інституту публічної служби стали підходи, започатковані В. Вільсоном та Ф. Гуднау (єдиний ієрархічно-побудований керівний центр із модернізації людської цивілізації і досягнення нею добробуту), Т. Парсонсом (властивість системи, що пов’язана з досягненнями її загальних цілей), Г. Саймоном (неформальна організація), П. Блау, М. Корзьє (гуманізація організації), Д. Валдо та В. Остромом («чутлива» адміністрація), Х. Арендтом, М. Фуко, Е. Гіденсом (елемент комунікації сучасного суспільства), К. Марксом (організм-паразит), Х. Мюнстербергом, М. Фоллетом (теорія людських відносин), Дж. Ст. Мілем, Г. Москою (технократичний менеджмент). Власні парадигми організації державної влади та інституту публічної служби пропонували також І. Бентман, К. Ясперс та ін.

Проблеми розуміння інституту публічної служби досліджувалися і вченими пострадянського простору. Більшість робіт були присвячені питанням формування, пошуку принципів і гармонійного функціонування системи публічної влади. Аналіз наукових публікацій свідчить про неоднозначність існуючих підходів до визначення поняття «публічна служба». В управлінській практиці європейських країн одночасно із терміном «державна служба» вживаються кілька понять, а саме: «публічне управління», «публічна адміністрація», «цивільна служба», «публічна служба». Змістовний аналіз цих понять дозволяє встановити їх взаємозв’язок і відмінність з позиції реалізації, оскільки жодне з них не вичерпує іншого.

У теорії державного управління існують кілька традицій розуміння інституту публічної служби. Публічна служба ототожнюється, по-перше, із службою в апараті центральних і місцевих органів державної влади, службою в апараті органів прокуратури, діяльністю неатестованих працівників апарату органів внутрішніх справ та військових формувань, по-друге, із діяльністю з надання публічних послуг населенню, що передбачає віднесення до публічних службовців усіх службовців як державного, так і громадського секторів. Пов’язано це з тим, що публічні функції виконуються не лише суб’єктами публічної адміністрації, але й іншими суб’єктами, зокрема державними, комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, установами, підприємствами.

У перші роки незалежності України дослідники переважно визначали публічну службу як державну службу – професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті спрямовану на практичне виконання завдань і функцій держави й одержують зарплату за рахунок державних коштів. Останнім часом із посиленням ролі публічного управління актуалізується пошук змістовного наповнення терміна «публічна служба». У Кодексі адміністративного судочинства України 2005 р. термін «публічна служба» визначається як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (ст. п. 15 Кодексу адміністративного судочинства України).

Здійснений аналіз ступеня розробки проблеми обумовив висновок стосовно того, що в сучасних дослідженнях з теорії державного управління визначення сутності, структури, принципів і функцій інституту публічної служби відбувалося без урахування переходу від державного до публічного управління. Не розкрито проблеми формування інституту публічної служби як інтегрованої інституції. У зв’язку з цим питання, пов’язані з політико-адміністративними відносинами в системі публічної влади, вимагають подальшого дослідження.

У другому розділі – «Політико-адміністративні відносини в системі публічної влади» – розглянуто та систематизовано складові публічної служби, виявлено напрями її діяльності, розкрито зміст і сутність поняття «інтегрований інститут публічної служби», обґрунтовано необхідність включення парламентської опозиції до структури публічної служби та визначено роль цього елементу.

Інститут публічної служби – сукупність підсистем, що взаємодіють між собою, і кожна з них виконує певну функцію задля досягнення загальної мети системи публічної влади. Його структура залежить від рівня організації та самоорганізації. Будова складових зберігається стабільною, оскільки відображає принципи, основні функції, форми та рівні взаємодії в публічному управлінні. Публічна служба включає такі поняття, як: посади, реєстри, статус, права, обов’язки, відповідальність службовців тощо; передбачає вступ, проходження, призупинення публічної служби, кадрове забезпечення, кадровий резерв, систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації публічних службовців, інші кадрові процеси й технології.

Проведений аналіз дозволяє розкрити сутність інституту публічної служби та виділити його складові елементи. Функціонування інституту публічної служби відбувається за напрямами і утворює такі її види: адміністративну, спеціалізовану, громадську. Разом з тим простежується ще один вид публічної служби – політична. Отже, структуру публічної служби можна подати таким чином:

а) політична – служба на політичних посадах (Кабінет Міністрів України) та в органах представницької влади на всіх рівнях (народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних рад, міські, селищні, сільські голови), як у складі політичної більшості, так і політичної меншості (опозиція);

б) адміністративна – служба в органах виконавчої та судової влади на всіх рівнях (центральний і регіональний, муніципальний, районний, райони в місті), дипломатична служба та служба в органах місцевого самоврядування;

в) спеціалізована – служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, Збройних силах, митної, прикордонної служби, податкових органах тощо;

г) громадська – робота у державних і комунальних закладах, установах, організаціях і підприємствах (у закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров’я, пошти тощо).

Діяльність інституту публічної служби здійснюється за трьома напрямами (оперативний, тактичний, стратегічний), які спираються на принципи, цінності, норми публічного управління. Оперативний (громадський) напрям інституту публічної служби реалізує загальнодержавні програми розвитку державної політики в усіх сферах – діяльність з делегованими повноваженнями, здійснення функцій у державних установах, закладах, підприємствах та організаціях. Тактичний (адміністративний) напрям інституту публічної служби забезпечує публічне управління, що здійснюється державною службою (цивільною та спеціалізованою) та службою в органах місцевого самоврядування. Стратегічний (політичний) напрям інституту публічної служби визначає політичну (державну) програму суспільного розвитку, прийняття державно-управлінських рішень, що належать до функцій і компетенції осіб, які займають політичні посади, а також до діяльності опозиції як у Верховній Раді України, так і у відповідних радах (Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних), забезпечує узгодження пріоритетів розвитку. Визначено, що парламентська опозиція – це складова інституту публічної служби, яка забезпечує відкритість її діяльності, сприяє впровадженню принципу публічності в систему управління, здійснює конструктивну критику і постійний контроль за діяльністю уряду.

Про це свідчить практика багатьох демократичних країн, де опозиція є повноцінним і життєздатним політичним інститутом. Вона сприяє реалізації принципу публічності в політико-адміністративних відносинах та є невід’ємним елементом публічної служби, який забезпечує відкритість і прозорість державно-управлінської діяльності. Статус та обсяг прав, якими наділяється парламентська опозиція в зарубіжних країнах, не є однаковим і визначається специфікою належності до тієї чи іншої моделі (німецька, скандинавська, вестмінстерська та французька напівпрезидентська).

Досвід організації парламентської опозиції в європейських країнах дозволяє визначити її роль та функції як політичного елементу інституту публічної служби. Зміни пріоритетів діяльності політичних інститутів дозволяють визначити періоди становлення опозиції в сучасній Україні. Виокремлено п’ять етапів формування опозиції в Україні – від утворення перших політичний партій і національних рухів на позиціях національного відродження до оформлення двох опозиційно налаштованих політичних сил і спроб організаційного й правового закріплення статусу парламентської опозиції України.

Визначена структура інституту публічної служби та напрями його діяльності обумовлюють доцільність застосування інтегрованого підходу до інституту публічної служби.

Інтегрованим інститутом публічної служби запропоновано визначати сукупність органів системи публічної влади та їх персоналу, у межах якої здійснюється діяльність на політичних посадах, професійна діяльність в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та державних і комунальних закладах, установах, організаціях і підприємствах із реалізації конституційних цілей, завдань і функцій держави з метою задоволення потреб громадян і суспільства загалом.

У третьому розділі – «Інтегрований інститут публічної служби як напрям розвитку системи публічного управління в Україні» – розроблено та обґрунтовано принципи функціонування інтегрованого інституту публічної служби, виявлено рівні взаємодії в ньому, запропоновано класифікацію посад в інтегрованому інституті публічної служби та методичні рекомендації щодо його формування в Україні.

Основою формування інституту публічної служби в Україні є Конституція України, що передбачає узгоджену взаємодію його складових (державна служба: цивільна та спеціалізована; служба в органах місцевого самоврядування; діяльність на політичних посадах; персонал у державних закладах, установах, організаціях і на підприємствах). Перелічені елементи є: по-перше, певною мірою відкритими системами; по-друге, мають специфічні і тільки їм властиві характеристики та певний ступінь незалежності; по-третє, забезпечують обіг прямої та зворотної інформації, де одна приводить до певної дії, а інша інформує про результат цієї дії. Кожна складова володіє відповідними організаційними, матеріальними, кадровими та фінансовими ресурсами й повноваженнями щодо належного забезпечення надання публічних послуг. За кожною складовою закріплена сфера повноважень, які здійснюються самостійно, комплексно, узгоджено. Функції та форма організації складових інституту публічної служби визначаються характером надання публічних послуг, а створення інтегрованого інституту публічної служби передбачає їх узгоджену взаємодією як за горизонталлю, так і за вертикаллю.

Процес взаємодії в інтегрованому інституті публічної служби починається з міжособистісних відносин службовців і продовжується в процесі виконання покладених на них повноважень, дотримання посадових інструкцій, тобто визначається посадою, яку займає публічний службовець. Характер цих відносин пов’язаний із низкою принципів організації публічного управління: відкритістю, рівним доступом усіх громадян до публічної служби, політичною лояльністю, законністю та виборністю влади. Це дозволяє простежити чотири рівні взаємовідносин: базовий, середній, вищий і найвищий.

На базовому рівні політична взаємодія відзначається погодженням, співпрацею та має рівноправний характер. Середньому рівню притаманні нейтральність, співробітництво, функціональність і субординація службовців. На вищому рівні превалюють консенсус або конфронтація, що обумовлено інституціональною традицією взаємодії між собою публічних службовців. Найвищий рівень відображає конкуренцію або панування лідерів політичних програм. В Україні він характеризується відсутністю конструктивної взаємодії, що негативно впливає на стабільність політичної та управлінської систем. Унаслідок цього відбувається порушення закріпленої в Конституції України системи стримувань і противаг, посилення виконавчої влади за рахунок парламенту, що обумовлює перенесення протистояння «парламентська більшість – парламентська меншість» на вісь «Верховна Рада України – Кабінет Міністрів України – Президент України». Зазначені рівні утворюють єдиний простір функціонування інтегрованого інституту публічної служби в Україні та визначають особливості його структури, що забезпечує весь комплекс організаційно-управлінських, політичних і соціальних відносин і вимагає постійної взаємодії органів публічної влади з громадськістю.

Процес залучення громадськості базується на принципах: публічності влади; прозорості; відкритості; гнучкості; підзвітності; урахування інтересів громадян. Принцип відкритості гарантує не тільки право людини на достовірну, своєчасну та повну інформацію про діяльність органів влади, а й право на участь у вирішенні питань, що стосуються його законних інтересів. Підзвітність розуміється як певний стан суспільних відносин між органами публічної влади та громадськістю. Прозорість вказує на відкритість діяльності та взаємодії різних гілок влади, рівнів публічного управління, посадових осіб між собою, з опозицією – розробником альтернативного курсу державної політики, із засобами масової інформації, політичними партіями та громадськими організаціями. Урахування громадських інтересів передбачає право громадян звертатися до відповідних органів публічної влади із запитами, пропозиціями, і ті, у свою чергу, зобов’язані до них прислухатися. Гнучкість передбачає адаптацію організаційної структури органів публічної влади до умов зовнішнього середовища та до вимог часу.

Створення умов партнерства між громадянами та органами влади, включення управлінських сфер публічного управління до структури інтегрованого інституту публічної служби обумовлює принципи його діяльності. Визначальним є принцип служіння від імені народу і для народу. До загальних принципів належать, по-перше, принципи діяльності публічного службовця – демократизм, законність, гуманізм, професіоналізм, компетентність, ініціативність – та, по-друге, принципи діяльності інституту публічної служби – економічність, ефективність, відкритість і прозорість. Спеціальними принципами є принципи деконцентрації, мультипараметричності та субсидіарності, вони відображають взаємодоповнювальну діяльність складових інтегрованого інституту публічної служби, що спрямована на її максимальне наближення до людей.

Запровадження інтегрованого інституту публічної служби набуває особливого значення для розвитку професійного корпусу службовців, метою діяльності яких є реалізація функцій держави та забезпечення інтересів, прав і свобод громадян, ґарантованих Конституцією України. Відповідно до цього повинно відбуватися формування морально-етичних норм і стандартів професійної діяльності (кодексу етичної поведінки) публічного службовця. До такого кодексу слід включити як загальні положення, що стосуються всіх службовців інтегрованого інституту публічної служби, так і спеціальні положення, які характеризують специфіку напряму діяльності його складової. Мова йде про варіативність очікувань (вимог) суспільства від тих функцій, що здійснює службовець. Відповідно до цього вимоги можна поділити: до найманого працівника державного й комунального сектора; до працівника органів державної служби й місцевого самоврядування; до службовців, які займають політичні посади. Усі вони мають спиратися на єдину управлінську структуру та потребують розробки єдиної класифікації посад в інтегрованому інституті публічної служби з урахуванням особливостей його складових.

Класифікація ґрунтується на виокремленні специфіки завдань і функцій, покладених на службовців громадою, державою чи суспільством; основних джерел фінансування (бюджетна сфера); умов прийняття на публічну службу та її проходження; відповідальності за прийняття державно-управлінських рішень; прав, обов’язків та обмежень публічних службовців щодо своєї професійної діяльності тощо. Пропонується посади інтегрованого інституту публічної служби поділяти на чотири групи та чотири категорії.

Як групи посад були визначені «політики», «адміністратори», «спеціалісти», «спеціалісти із забезпечення»:

1) політики – посади політичних керівників центральних органів виконавчої влади, а також народні депутати України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, сільських, селищних рад, міські, селищні, сільські голови. Посади обіймаються на певний строк повноважень, але не більше ніж два строки;

2) адміністратори – посади керівників, які не є політичними, і заступників керівників центральних органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, посади керівників і заступників керівників територіальних органів публічного управління та їх структурних підрозділів, посади керівників та заступників керівників представництв органів публічного управління та їх структурних підрозділів. Посади адміністраторів обіймаються без обмеження терміну повноважень;

3) спеціалісти – посади, які впроваджені для професійного забезпечення виконання органами публічного управління встановлених завдань і функцій. Посади спеціалістів обіймаються без обмеження терміну повноважень;

4) спеціалісти із забезпечення (патронажні та технічні) – посади, які впроваджені для організаційного, інформаційного, документаційного, фінансово-економічного та іншого забезпечення діяльності органів публічного управління. Посади патронату обіймаються на певний термін повноважень, посади технічних спеціалістів – без обмеження терміну повноважень.

Усі групи посад запропоновано поділити на «найвищі», «вищі», «середні» та «базові» категорії. Взаємозв’язок між посадами забезпечується через розподіл управлінської відповідальності, повноважень і функцій публічних службовців, єдності їх кваліфікаційних вимог і умов підвищення професійної підготовки та перепідготовки кадрів.

Доведено, що впровадження інтегрованого інституту публічної служби в Україні вимагає перегляду законів «Про державну службу», «Про місцеве самоврядування», «Про Президента України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про статус народного депутата», «Про освіту», «Основи законодавства України про охорону здоров’я», «Про податкову службу України», «Про міліцію», інші служби зі спеціальним статусом; потребує правового врегулювання статусу опозиції та вироблення положень про персонал у державних закладах, установах, організаціях і підприємствах. У зв’язку з цим сформульовано рекомендації щодо інституалізації публічної служби в Україні, наведені в розробленій автором Концепції формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні.

ВИСНОВКИ

У дисертації запропоновано вирішення актуального наукового завдання щодо обґрунтування теоретико-методологічних засад формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні та розроблення відповідних рекомендацій, що забезпечують можливість їх практичного використання. Одержані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, на якій воно ґрунтується, а реалізовані мета й завдання дають можливості зробити такі основні висновки:

1. Виявлено два підходи до визначення поняття «публічна служба»: як служба в апараті центральних і місцевих органів виконавчої влади, служба в апараті органів прокуратури, діяльність неатестованих працівників апарату органів внутрішніх справ та військових формувань; діяльність з надання публічних послуг населенню в публічних корпораціях, місцевих органах влади. В Україні на цей час офіційно публічна служба визначена тільки як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

2. Вивчення проблеми визначення «публічної служби» засвідчило, що питання організації та структури публічної служби є актуальним в умовах трансформації суспільства, оскільки воно не уніфіковане й постійно зазнає змін. Розкрито структуру інституту публічної служби. До основних елементів інституту публічної служби слід віднести державну службу (адміністративну та спеціалізовану), службу в органах місцевого самоврядування, діяльність у державних і комунальних закладах, в установах, організаціях і на підприємствах, а також роботу на політичних посадах.

3. Аналіз тенденцій щодо організації публічного управління акцентує увагу на необхідності, по-перше, виділення трьох напрямів діяльності інституту публічної служби (стратегічного, тактичного, оперативного) та, по-друге, застосування інтегрованого підходу до побудови інституту публічної служби в Україні.

Доцільність вживання поняття «інтегрований інститут публічної служби» обґрунтовано тим, що воно визначено як сукупність органів системи публічної влади та їх персоналу, у межах якої здійснюється діяльність на політичних посадах, професійна діяльність в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та державних і комунальних закладах, установах, організаціях і підприємствах із реалізації конституційних цілей, завдань і функцій держави з метою задоволення потреб громадян і суспільства загалом.

4. Показано, що впровадження демократичних принципів супроводжується зміною пріоритетів і піднесенням ролі інституту парламентської опозиції, яка контролює забезпечення реалізації конституційних прав, свобод людини і громадянина, ефективне виконання завдань і функцій держави. У зв’язку з цим досліджено роль парламентської опозиції як політичної складової інтегрованого інституту публічної служби в країнах–членах Європейського Союзу та Україні. Відзначено, що опозицію слід сприймати як засіб забезпечення публічності рішень і один із найефективніших інструментів захисту демократичних здобутків. Визначено п’ять етапів формування опозиції в Україні.

5. Розглянуто принципи функціонування інтегрованого інституту публічної служби. Базовим принципом діяльності інтегрованого інституту публічної служби визначено служіння від імені народу та для народу. Запропоновано поділ принципів на загальні (демократизм, законність, гуманізм, соціальна справедливість, професіоналізм, компетентність, ініціативність, економічність, ефективність, відкритість, прозорість) та спеціальні (деконцентрація, мультипараметричність і субсидіарність). Охарактеризовано організаційно-правові основи функціонування та рівні взаємодії (базовий, середній, вищий, найвищий) в інтегрованому інституті публічної служби України. Найбільш ефективними формами взаємодії влади із громадськістю визначено інформування, консультування, партнерство, делегування та громадський контроль.

6. Запропоновано класифікацію посад в інтегрованому інституті публічної служби. Вона ґрунтується на єдиних вимогах щодо прийняття на публічну службу та її проходження, основних соціальних ґарантіях, джерелах фінансування. Класифікація посад в інтегрованому інституті публічної служби включає чотири категорії та чотири групи посад. До груп посад належать «політики», «адміністратори», «спеціалісти», «спеціалісти із забезпечення». Категорії посад запропоновано поділити на «найвищі», «вищі», «середні» та «базові». Групи посад «політики», «адміністратори», «спеціалісти» та «спеціалісти із забезпечення» включають усі чотири категорії посад. Взаємозв’язок між посадами забезпечується через розподіл управлінської відповідальності, повноважень і функцій публічних службовців, єдність їх кваліфікаційних вимог та умов підвищення професійної підготовки та перепідготовки кадрів.

7. Запропоновано проект Концепції формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні. Метою Концепції є поетапне створення такого інституту публічної служби, який забезпечить становлення України як правової європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності та демократії.

Розроблено практичні рекомендації щодо вдосконалення відносин у системі державного управління, зокрема діяльності виконавчої влади та органів місцевого самоврядування Дніпропетровської області в контексті їх взаємодії із опозицією в системі місцевих рад, а саме: залучати представників опозиції до підготовки управлінських рішень; делегувати представникам опозиції організацію залучення участі громадськості в діяльності органів публічної влади та здійснення громадського контролю. Реалізація наведених рекомендацій сприятиме підвищенню рівню довіри громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування, політичних посадовців і дозволить комплексно реформувати систему державного управління .

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Петренко, О. Державна служба в контексті формування публічних відносин / Оксана Петренко // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип.4(26). – С. 202–209.

2. Петренко, О. Соціальна природа інституту публічної служби (синергетичний підхід) / Оксана Петренко // Теорія та практика державного управління. : зб. наук. пр. – Х. : Магістр, 2007. – Вип. 1(16). – С. 390–397.

3. Петренко, О. Організаційно-правові основи політичної взаємодії в інституті публічної служби / Оксана Петренко // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – О. : ОРІДУ НАДУ, 2007. – Вип.1(29). – С. 158–166.

4. Петренко, О. Морально-етичні засади формування інституту публічної служби в Україні / Оксана Петренко // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. – Вип.4(30). – С. 237–245.

5. Петренко, О. Політична опозиція як елемент публічного управління / Оксана Петренко, Віталій Баштанник // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – О. : ОРІДУ НАДУ, 2006. – Вип.4. – С. 65–74. – Авторські – С. 67–74.

6. Петренко, О. Визначення принципів та сутності інтегрованого інституту публічної служби / Оксана Петренко, Сергій Серьогін // Вісн. НАДУ. – К. : НАДУ, 2007. – Вип.3. – С. 25–35. – Авторські – С. 27–35.

7. Синергетичні засади державного управління в умовах реформ : монографія / С.М. Серьогін, І.В. Письменний, І.І. Хожило, Н.А. Липовська, В.В. Баштанник, І.І. Шпітун, С.І. Соколовський, В.В. Лола, Р.І. Сарик, О.С. Петренко, Н.Г. Додон, І.В. Макарова ; за заг. ред. С.М. Серьогіна. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. – 194 с. – Авторські С. 113–116.

8. Петренко, О. Політико-адміністративні відносини: європейський досвід / Оксана Петренко // Актуал. пробл. європейської та євроатлантичної інтеграції. : матеріали 3-ї регіон. наук.-практ. конф. / за заг. ред. Л.Л. Прокопенка. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – С. 41–43.

9. Петренко, О. Рівні політичної взаємодії в інституті публічної служби / Оксана Петренко // Державне управління та місцеве самоврядування : тези VІІ міжнар. наук. конгресу, 29 – 30 берез. 2007 р. – Х. : Магістр, 2007. – С. 132–133.

10. Петренко, О. Розвиток публічної служби в умовах демократизації суспільних відносин / Оксана Петренко // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців : теорія, практика. : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 22 берез. 2007 р. : у 2 ч. / за наук. ред. канд. фіз.-мат. наук., доц. П.І. Шевчука. – Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2007. – Ч. 1. – С. 275–280.

11. Петренко, О. Напрями надання публічних послуг в інституті публічної служби / Оксана Петренко // Державне управління та місцеве самоврядування : тези VІІІ міжнар. наук. конгресу, 26 – 27 берез. 2008 р. – Х. : Магістр, 2008. – С. 178–179.

12. Петренко, О. Вплив соціально-психологічних методів на систему політичної взаємодії в органах державної влади / Оксана Петренко // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 04 квіт. 2008 р. : у 2 ч. – Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2008. – Ч. 2. – С. 196–200.

АНОТАЦІЇ

Петренко О. С. Формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 – державна служба. – Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Дніпропетровськ, 2008.

Дисертація присвячена дослідженню засад формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні в умовах трансформації державного управління.

Розкрито концептуальні засади функціонування інституту публічної служби. Запропоновано та уточнено визначення понять «інститут публічної служби», «інтегрований інститут публічної служби» та ін. Висвітлено структуру та функції інституту публічної служби. Визначено сутність інституту публічної служби, охарактеризовано основні напрямки надання публічних послуг та рівні взаємодії в ньому. Розроблено та обґрунтовано основні принципи інтегрованого інституту публічної служби в Україні. Запропоновано класифікацію публічних посад в інтегрованому інституту публічної служби. Розроблено рекомендації щодо формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні.

Ключові слова: державна служба, інститут публічної служби, інтегрований інститут публічної служби, служба в органах місцевого самоврядування, принципи державного управління, політична опозиція, політична взаємодія.

Петренко О. С. Формирование интегрированного института публичной службы в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.03 – государственная служба. – Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Днепропетровск, 2008.

Диссертация посвящена исследованию теоретико-методологических аспектов формирования интегрированного института публичной службы в Украине в условиях трансформации государственного управления.

В работе раскрыты концептуальные основы функционирования института публичной службы. Выявлено широкий спектр понимания роли и значения публичной службы. Наиболее распространены два подхода к определению понятия «публичная служба», во-первых, как служба в аппарате центральных, местных органах власти, органов прокуратуры, а также деятельность неатестованных работников аппарата органов внутренних дел и военных формирований; во-вторых, как деятельность по предоставлению публичных услуг в публичных корпорациях, местных органах власти. В Украине на данный момент публичная служба определена как деятельность на государственных политических должностях, профессиональная деятельность судей, прокуроров, военная служба (альтернативная), дипломатическая, другая государственная служба, служба в органах власти Автономной Республики Крым, органах местного самоуправления.

Институт публичной службы представлен сложной открытой социальной системой, которой свойственны внутренние противоречия и изменения структурных элементов. Своеобразие комплекса составляющих, которые воссоздают его структуру, зависят от уровня организации и самоорганизации. Государственная служба, служба в органах местного самоуправления, деятельность в государственных и коммунальных организациях, на предприятиях и в учреждениях, а также деятельность на политических