МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА

Дерлиця Андрій Юрійович

УДК 336.14

ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ В УМОВАХ ДЕМОКРАТІЇ

(ДОМІНАНТИ СУСПІЛЬНОГО ВИБОРУ ТА РЕАЛІЇ

БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ)

Спеціальність 08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Тернопіль – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, доцент

Андрущенко Володимир Леонідович,

Академія державної податкової служби

Державної податкової адміністрації України,

професор кафедри податкової політики

і оподаткування.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,

Заслужений діяч науки України

Федосов Віктор Михайлович,

Київський національний економічний університет,

завідувач кафедри фінансів

кандидат економічних наук, доцент

Чорний Михайло Петрович,

Тернопільська академія народного господарства,

доцент кафедри податків і фіскальної політики.

Провідна установа: Одеський державний економічний університет, кафедра

фінансів, Міністерство освіти і науки України, м. Одеса.

Захист відбудеться “23” грудня 2003 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 58.082.03 у Тернопільській академії народного господарства за адресою: 46004, м. Тернопіль, вул. Львівська, 11, ауд. 1219.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Тернопільської академії народного господарства за адресою: м. Тернопіль, вул. Львівська, 11.

Автореферат розісланий “21” листопада 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат економічних наук, доцент М. П. Шаварина

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З моменту здобуття незалежності в Україні відбувають-ся радикальні економічні та політичні трансформації. Поряд із розбудовою ринку на зміни середовища, в якому функціонують державні фінанси, не менший вплив спра-ви-ли процеси державотворення та політичних реформ. Відбулось перетворення са-мої моделі управління державними фінансами з авторитарної на демократичну. Конституція проголо-сила народ України єдиним джерелом влади та носієм бюд-жет-них прав і значно розширила повноваження представницького органу. Творення бюд-жетної політики стало загальносуспільним процесом, а бюджет -– результатом взаємодії індивідуальних, групових, регіональних інтересів. Вплив суспільних інте-ре-сів поряд із позитивом породив ряд негативних ефектів: надмірну по-лі-ти-зо-ва-ність, конфліктність, недостатню стабільність, єдність і раціональність бюджетної по-літи-ки. Рух централізованих грошових фондів визначається сьогодні не тільки об’єк-тив-ними економічними реаліями, але й світоглядними переконаннями, по-пу-ліст-сь-кими закликами, суб’єктивними пріоритетами. Несвоєчасне прийняття, не-до-лі-ки виконання бюджету, невідповідність фінансових рішень можливостям еко-но-мі-ки – наслідок саме політико-інституційних негараздів. Необхідність вирішення цих проб-лем складає прагматичні аргументи на користь актуальності теми дослідження.

За умов командно-адміністративної системи державні фінанси керувались ву-зь-ким колом осіб, а механізми вияву та втілення потреб населення реально не функ-ціонували. На теоретичному рівні це прикривалось об’єктивною визначеністю бюд-жетної політики “станом економічних відносин”, а аналіз процесу формування бюд-жету зводився лише до бюджетного планування (діяльності відповідних органів влади). В умовах демократії бюджет має набагато глибше підґрунтя. Його першо-при-чини – у свідомості громадян, їх пріоритетах щодо видів і обсягів державних благ, а функцію визначення й реалізації суспільної волі забезпечують демократичні ін-сти-тути. Тому наукове пояснення причинності бюджетних явищ повинне врахову-вати ці суспільно-політичні детермінанти. Розв’язання ж проблем вітчизняної практики бюдже-ту є недостатньо ефективним саме через домінування наукового підходу, який гіпер-трофує роль трансф-ормації базових економічних умов (розбудову ринку) і не враховує політико-інституційні чинники. Протиріччя між новими реаліями та ста-ном їх трактування обумовлює наукову актуальність теми.

На Заході вивчення проблематики демократичного бюджету знаходиться в ра-м-ках окремого напряму фінансової науки, що ґрунтується на теорії суспільного ви-бору. Серед її розробників вчені зі світовим іменем: Ш.Бланкарт, Дж.Б'юкенен, К.Вікселль, А.Даунс, К.Ерроу, Е.Ліндаль, Р.Масгрейв, У.Нісканен, Д.Норт, М.Олсон, Г.Таллок, Ф.А.Хайєк, Й.Шумпетер. Вітчизняними науковцями, роботи яких закладають орієнтири дослідження сутності бюджету, є: В.Андрущенко, О.Василик, В.Геєць, О.Кириленко, І.Луніна, Ц.Огонь, В.Опарін, К.Павлюк, В.Суторміна, В.Федосов, С.Юрій та інші. Значні традиції студіювання зв’язків бюд-жету із суспільно-політи-чни-ми процесами закладені у дорадянській фінансовій науці. Прикладами цього є творчість М.Боголепова, І.Озерова, М.Цитовича.

Провідна ідея дисертації полягає у спробі з’ясувати рушійні сили бюджетних тран-сформацій в Україні. У руслі цієї проблеми бюджетної детермінованості ос-но-вна увага приділяється суспільному вибору та зміні політико-інституційних умов.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи, що виконується ко-лективом кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства в рам-ках теми “Удосконалення фінансових відносин в умовах становлення економіки рин-кового типу” (державний реєстраційний номер 0101 U 002355), в межах якої здо-бу-вачем запропоновано комплекс заходів щодо нормативно-правового та інститу-ційного вдосконалення бюджетного процесу в Україні.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації – розкрити об’єктивні причинно-наслідкові зв’язки бюджету і демократії та запропонувати шляхи оптимізації прак-тики бюджетного процесу в Україні. Для досягнення поставленої мети необхідним є вирішення наступних завдань:

- проаналізувати еволюцію фінансових і політичних інститутів та з’ясувати особливості їх взаємодії на різних історичних етапах;

- дослідити альтернативи наукового трактування детермінованості бюджету в умовах демократії та напрацювати методологічну основу дослідження;

- розглянути підходи теорії суспільного вибору до проблем формування бюд-жет-ної політики та розробити методику аналізу, адаптовану до вітчизняних умов;

- розкрити і пояснити вплив демократії на алокацію фінансових ресурсів, бюджетний перерозподіл та стабільність функціонування бюджетного механізму;

- оцінити практику вітчизняного бюджетного процесу у контексті розвитку демократії, зміни принципів взаємодії гілок влади й обґрунтувати шляхи раціоналі-зації бюджетного вибору та його ефективної реалізації.

Об’єктом дисертаційного дослідження виступає бюджетна система та бюджетний процес в Україні та інших державах.

Предмет дослідження – державний бюджет в умовах демократії, як унікаль-ний феномен із особливими формою, змістом, об’ємно-структурними та перерозпо-дільчими параметрами, використовуваними фіскальними інструментами, видатко-вими програмами, механізмом прийняття і виконання рішень.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи ви-ступає діалектичний підхід, який визнає взаємозв’язок фінансової і політичної сфе-ри та дуалістичну (матеріальну й ідеалістичну) природу детермінованості бюджет-них явищ. У цілому застосовано дедуктивний підхід – від напрацювання загальних принципів і формулювання вихідних положень до подальшого їх використання при трактуванні конкретних рис бюджету. Зв’язки бюджету та демократії досліджують-ся з позицій як позитивного, так і нормативного наукових підходів.

Історичний метод вжито при розгляді еволюції бюджету в контексті станов-лення демократичних інститутів, а вивчення детермінованості демократи-ч-но-го бюд-жету відбувається за допомогою абстрагування (перший розділ). Причинно-наслідковий економіко-статистичний аналіз застосовано у другому розділі при з’ясуванні впливу політичної взаємодії на напрями алокації та перерозподілу ресур-сів, стабільність функціонування бюджетної системи. Інститу-цій-ний підхід покли-каний дослідити роль правил і процедур демократії для бюджет-ного процесу в Україні (третій розділ). Поєднання історичного, логічного та емпі-рич-ного аналізу сприяє об’єктивному поясненню сутності бюджету в умовах демократії.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі проведено комплексне дослідження проблематики державного бюджету в умовах демократії, розглянуто його історичні, теоретичні та методологічні аспекти, застосовано підхо-ди теорії суспільного вибору до пояснення детермінованості бюджетних трансфор-мацій в Україні, здійснено аналіз практики вітчизняного бюджетного процесу в контексті демократизації. Це дозволило одержати результати, які характеризуються науковою новизною:

- вперше розкрито вплив політичних і демократичних перетворень в Україні на об’ємно-структурні та перерозподільчі параметри державного бюджету, законо-мірності бюджетного процесу в контексті теорії та практики суспільного вибору;

- доведено існування діалектичного зв’язку між фіскально-бюджетними та по-літичними інститутами протягом їх еволюції. Виявлено, що парламентаризм і кон-ституційний лад виникають з метою політичного контролю з боку суспільства над (пере)розподільчими процесами, які здійснює держава, а роль політичних інститутів для державних фінансів сьогодні пояснюється їх здатністю використовувати держа-вний примус для коригування розподільчих відносин;

- обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету: об’єктивно-економічними результатами функціонування ринку та політико-владним, колективним контрактуванням в процесі прийняття фінансових рішень;

- встановлено наукову доцільність тлумачення вартості державних благ з по-зицій суб’єктивістської теорії вартості (у категоріях корисності), що дозволило зро-бити висновок про сутнісну перевагу демократичної моделі управління бюджетом, яка забезпечує його репрезентативність, максимізуючи загальносуспільну корис-ність завдяки відповідності бюджетної політики інтересам та запитам громадян;

- з’ясовано логіку зв’язків бюджетних трансформацій, що відбулись протягом останніх років в Україні з характером суспільного вибору стосовно фіскально-бюджетних пропозицій, наведених у передвиборчих програмах партій на виборах до парламенту в 1998 та 2002 рр.;

- визначено вплив становлення парламентаризму на алокаційні, перерозподі-льчі та стабілізаційно-регулюючі параметри державного бюджету в Україні; виявле-но значні відмінності у бюджетних пріоритетах уряду та парламенту, що зумовлює нестабільність бюджетної політики та низьку її ефективність;

- запропоновано комплекс заходів щодо вдосконалення бюджетного процесу в Україні шляхом оптимізації функціонування механізму суспільного вибору, внесено рекомендації стосовно підвищення ефективності бюджетного планування, запровад-ження програмно-цільового методу, зростання дієвості контролю на стадіях формування та виконання державного бюджету в контексті демократизації.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції дисе-р-таційного дослідження можуть бути використані з метою вдосконалення бюджет-ної системи та бюджетного процесу в Україні; у роботі Верховної Ради України, Міністерства фінансів, Рахункової палати при розробці та реалізації бюджетної по-літики; в роботі науково-дослідних установ та в навчальному процесі.

Ряд висновків і пропозицій щодо реформування бюджетного процесу, зокрема бюджетного планування та контролю знайшли впровадження у роботі фінансових органів Чернівецької (довідка № 532 від 11.11.2003 р.) та Тернопільської областей (довідка № 982 від 29.12.2002 р.); а стосовно вдосконалення діючого механізму виконання державного бюджету - у роботі управління Державного казначей-ства у Тернопільській області (довідка № 1669 від 24.09.2003 р.). Окремі положення дисертаційного дослідження використовуються автором у навчальному процесі при викладанні курсів “Фінанси”, “Фінанси зарубіжних країн”, “Фінанси в умовах демо-кратії” на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства (довідка № 126-33/717 від 08.09.2003 р.); дисципліни “Державні фінанси” у Центрі підготов-ки магістрів ТАНГ (довідка 124-06/525 від 26.06.2003 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібно виконаною науковою ро-ботою, в якій розвинуто теоретичні аспекти та досліджено практику функціонування державного бюджету в умовах демократії. Наукові положення, висновки та пропозиції прикладного характеру, що виносяться на захист, одержані самостійно. Про особистий внесок автора в одній праці, опублікованій у співавторстві, зазначено окремо.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження опри-люднені на конференціях: “Глобалізація економіки: нові можливості чи загроза люд-ст-ву?”, що відбулась 21-22 березня 2001 року на базі Донецького державного університету економіки і торгівлі ім. М. Туган-Барановського; “Наука і освіта 2001” (Дніпропетровськ-Дніпродзер-жин-ськ-Харків-Черкаси-Житомир); “Україна наукова 2001”, Дніпропетровськ, 25-27 червня 2001 року; Третій міжнародній конференції молодих вчених на комплексну тему “Украї--на – Польща: шлях до європейської співдружності”, проведеній 16–17 травня 2002 р. на базі ТАНГ; “Економічні, правові, інформаційні та гуманітарні проблеми роз-вит-ку України в постстабілізаційний період”, яка відбулась у Тернополі 16 квітня 2003.

Наукові результати дослідження обговорювались та отримали позитивну оцін-ку на засіданнях кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства.

Публікації. Основні положення дисертації опубліковано у 8 наукових працях, з яких 7 написані індивідуально. Загальний обсяг публікацій – 2,7 др. арк., з них ав-то-ру належить 2,5 др. арк. Із 8 робіт 5 – публікації у фахових наукових виданнях (2,2 др. арк.) і 3 – у збірниках наукових праць за матеріалами конференцій (0,5 др. арк.).

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розді-лів, висновків, списку використаних джерел із 212 найменувань на 15 сторінках та 20 додатків, що займають 43 сторінки. Основний текст дисертації викладено на 205 сто-рі-нках, що містять 8 рисунків та 25 таблиць на 15 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У розділі 1 “Бюджет і демократія: ретроспектива подій та еволюція пог-лядів” розглянуто: історичні аспекти взаємної еволюції бюджету й політичних ін-ститутів; трактування проблеми бюджетної детермінованості вітчизняною та захід-ною фінансовою думкою; напрацьовано методологічні основи та методику дослі-д-ження державного бюджету в умовах демократії.

Встановлено, що вже на ранніх етапах розвитку фіску існувало дві форми аку-муляції ресурсів: “фінансове насильство” (застосовувалось до підкорених народів) та фіскальна активність на території власної держави. Остання форма призвела до утвердження фіскально-політичної моделі, в якій фінансову опору влади складають внутрішні ресурси (найбільш раннім прикладом є феодальна держава). Аргументо-вано, що регулярне оподаткування у поєднанні з централізованою державною вла-дою стало своєрідним інституційним удосконаленням (близьким до критерію по-ліпшення за Парето), яке дозволило збільшити добробут населення, оскільки втрати від фіскального тягаря компенсувались вигодами стабільності, гарантування прав власності, законності та правопорядку, відсутніми за умов феодальної анархії.

Численні суспільні конфлікти в країнах Європи відбувались саме тоді, коли вигоди від функціонування держави знижувались, або ж здійснювались спроби мо-нархів надмірно збільшити податковий тягар. Порушення суспільноприйнятних пропорцій цього “фіскального балансу” вело до боротьби населення за податкові права. Її результатом стало поступове обмеження королівської влади в праві встано-в-лювати податки шляхом створення політичних інститутів (в Англії – з часу ухва-лення Великої хартії вільностей у 1215 р.), які в майбутньому трансформувались у парламенти. Отже, податкова сфера стала першою, в якій відбулась втрата повноти влади монарха у феодальному суспільстві, а політичні інститути виступили механі-змом охорони бюджетних прав населення та врегулювання процесів перерозподілу.

Під впливом буржуазно-демократичної революції в Англії у “Біллі про права” (1688 р.) закладено основи сучасної конституційної монархії Англії та остаточно закріплено принцип, що “усілякий закон і податок походять тільки від парламенту”. Утвер--дження конституціоналізму зумовило прогрес у розмежуванні королівської та зага-льно-державної казни. З цього моменту можна говорити про встановлення конституційної концепції бюджету, суть якої полягає в затвердженні представниками народу, як доходів, так і видатків держави.

У дисертації показано, що отримання парламентом повноти контролю над сферою державних фінансів дало йому можливість активно впливати на перерозпо-дільчі процеси. Він став засобом реалізації інтересів тих суспільних сил, що його фор-мували. Тому надзвичайної ваги для державних фінансів набуло питання виборчого цензу. Оскільки на початку XX ст. у більшості європейських держав ценз було відмінено, до парламенту прийшли представники незаможних класів, що кар-ди-нально відобразилось на державному бюджеті країн. Виникли різні напрями пере-роз-по-дільчої політики, витрати почали спрямовуватись поряд із традиційними дер-жав-ними функціями і на соціальний захист населення, що вело до невпинного зрос-тан-ня видатків бюджету. У ХХ ст. найбільші зміни фінансової політики розви-ну-тих держав теж відбувались із приходом до влади нових політичних сил. Яскравими прикладами цього є політика Ф. Рузвельта та Р. Рейгана у США, М. Тетчер у Великобританії, Ш. де Голля у Франції, Л. Ерхарда у Німеччині, коли, опираючись на суспільні запити, досягалось реформування державних фінансів.

У роботі розглянуто альтернативні наукові підходи до пояснення проблеми рушійних сил бюджету. Зазначено, що такий детерміністичний підхід у вітчизняній фінансовій науці є чи не найменш розробленим: навіть на концептуальному рівні не існує реалістичної теорії детермінованості бюджету, яка би пояснила його обумов-леність у сучасних умовах. Наголошено, що трактування детермінованості бюджету залежить від обраної методології: матеріалістичної (акцентування уваги на об’єктивній визначеності наявними ресурсами, виробничими можливостями, станом економічних відносин), або ідеалістичної (як продукт взаємодії цінностей, уявлень і оцінок конкретних осіб, його творців). Обґрунтовано переваги методології філософ-ського дуалізму (визнання рівності матеріального та ідеального начал), а при погля-дах на вартість державних витрат поряд із трудовою теорією вартості, яка дозволяє аналізувати їх у затратних характеристиках, правомірним є і застосування суб’єктивістської теорії (аналіз державних видатків у категоріях суб’єктивної кори-сності, як суспільних благ).

У цьому контексті наголошено на проблемі репрезентативності бюджету в умовах демократії. З поглядів економічного суб’єктивізму забезпечення відповідно-сті бюджетної політики панівним суспільним настроям і очікуванням є єдино мож-ливим шляхом до оптимального використання ресурсів, оскільки лише в такому ви-падку досягається максимізація суспільної корисності. У цьому полягає перевага демократії над іншими методами прийняття фінансових рішень, її економічна раціо-нальність. А здатність політичних інститутів репрезентувати інтереси суспільства – головна умова ефективності державних фінансів.

У радянській фінансовій науці протиставлялись фінанси (як елемент базису) і фі-нан-сова політика (надбудови); державно-політичним структурам відводилась вто-ри-нна, підпорядкована роль, виняткове значення надавалось “об’єктивним” еконо-мі-ч-ним детермінантам бюджету. Однак, на теоретичному рівні не було запропонова-но п-ро-цедури втілення цих “об’єктивних економічних відносин” у надбудовні фор-ми, а н-а практиці інституційні структури виявлення та врахування реальних потреб лю-ди-н-и не існували. Проголошення об’єктивної детермінованості бюджету ми роз-гля-дає-м-о як ідеологічну тактику, орієнтовану на відвернення уваги від недемокра-тичного за своєю суттю механізму формування фінансових рішень у СРСР. У фінансовій науці Заходу, навпаки, мова ведеться про політичну природу детерміно-ва-ності бюджету: “бюджетна детермінованість є політичним, а не ринковим процесом” Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. - New York.: McGRAW-HILL BOOK COMPANY, 1959. – р. 87..

У роботі обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету – результатами економічної взаємодії на ринку та політичного погодження у демокра-тичних інститутах (рис. 1). Рушійними силами бюджету, отже, є індивідуальні інтереси та потреби, які знаходять прояв двояким чином: в результаті ринкової активності формуються економічні та соціальні пропорції – об’єктивні чинники й обмеження бюджету; індивіди беруть участь і в політичній взаємодії щодо формування загальнодержавних рішень у сфері бюджету. Результати прийняття рішень у демократичних процедурах прямо впливають на бюджет, часто не враховуючи економічні реалії. Протиріччя цих об’єктивних та суб’єктивних детермінант становить одну з найскладніших дилем фінансової науки.

Рис. 1. Подвійна детермінованість бюджету в умовах демократії

Встановлено, що на Заході проблематикою державних фінансів в умовах демо-кратії займається окремий напрям фінансової науки, оснований на положеннях теорії суспільного вибору. Фактично традиційна фінансова наука, що базується на досягненнях економіки добробуту, та інституційна теорія фінансів, яка досліджує проблеми суспільного вибору, є рівноцінними взаємодоповнюючими напрямами роз-витку фінансової думки. У результаті вивчення ключових підходів теорії суспільно-го вибору, обґрунтовано правомірність і необхідність її застосування до вітчизняних умов, оскільки це дозволяє досліджувати вплив на бюджет явищ бюрократизації, корупції, лобіювання, дії групових інтересів тощо.

У ході розгляду механізму суспільного вибору виділено такі його найважливіші складові, що суттєво впливають на бюджет: діяльність суб’єктів-учасників суспільного вибору (індивіди, партії, професійні спілки, лобістські організації); правила і процедури, по яких відбувається прийняття фінансових рішень; альтернативи-об’єкти, з яких відбувається вибір (для здійснення раціонального бюджетного вибору потрібна наявність достатньої кількості альтернатив, можливість їх порівнювати). Характеризуючи відмінності демократичної та командно-адміністративної концеп-цій бюджету, зроблено висновок, що демократичний бюджет є особливим феноменом із формою, змістом, об’ємно-структурними та перерозподільчими параметрами, зумовленими чинниками суспільно-політичного характеру.

У розділі 2 “Домінанти суспільного вибору та функції бюджету” досліджуються теоретичні аспекти впливу демократії на алокаційну, перерозподільчу, стабілізаційно-регулюючу функції бюджету; аналізується світова та вітчизняна практика демократичного бюджету; з’ясовується зв’язок бюджетних трансформацій в Україні з домінантами суспільного вибору; розкривається роль становлення парламентаризму в коригуванні бюджетних пропорцій.

У дисертації розглядаються основні положення концепції алокації ресурсів щодо оптимального розподілу ресурсів між приватним і колективним (суспільним) секторами економіки, напрямами бюджетних витрат. Відповідно до неї об’ємно-структурні параметри бюджету детермінуються індивідуальними потребами, “попитом” на державні блага, а інструментом визначення алокаційної доцільності бюджетних програм виступає парламент.

У бюджетній практиці розвинутих країн можна виділити два етапи різкого збільшення державних витрат – на початку ХХ століття та у другій його половині. Сьогодні закріпились істотні відмінності в перерозподілі ВВП через бюджетну систему навіть серед розвинутих держав (від 1/3 до 2/3 ВВП). В Україні за досить короткий період відбулись суттєві зміни в обсягах алокації бюджетних ресурсів: якщо в 1994 році видатки зведеного бюджету становили 52,4% від ВВП, то у 2002 р. – лише 26,8%. Вказана мінливість менш притаманна для державних доходів: дані у ці роки для доходів, відповідно, становлять 43,5% і 27,6%. Тому коливання перерозподільчих пропорцій значною мірою мали політичну природу – шляхом затвердження істотного дефіциту бюджету.

Вивчаючи теоретичні аргументи щодо детермінованості перерозподільчих про-пор-цій бюджету, виявлено, що несуперечливого економічного обґрунтування на-п-ря-мів міжіндивідуального перерозподілу доходів не існує. Ми розділяємо погляд, що сам термін “соціальна, розподільча справедливість”, “цілком позбавлений сенсу та змісту, - належить до тих ідей, що за самою своєю природою не можуть бути доведені” Хайєк Ф. А. Право, законодавство та свобода: Нове викладення широких принципів справедливості та політичної економії: В 3-х т. Т.2.: Міраж соціальної справедливості /Пер. з англ. - К.: Сфера, 1999. – с. 135.. Саме тому перерозподіл як ключова властивість фінансів є унікальним фе-но-меном. Він виходить за межі виключно економічних явищ, є сукупністю еко-но-м-і-чних, етико-нормативних питань, має політичну й соціальну сторони. Його вивче-н-ня потребує комплексного, міждисциплінарного підходу. На практиці ж інструментом визначення оптимальних перерозподільчих пропорцій виступають демократичні інститути.

Різке зростання ролі держави у міжіндивідуальному перерозподілі доходів від-бу-ває-ться, починаючи з кінця ХІХ століття. Особливо відчутним це стає з відміною виборчого цензу. Встановлено, що сучасний бюджет у демократичних країнах носить саме перерозподільчий характер: частка трансфертів у видатках державного бюджету становить 55–70%, а витрати на товари і послуги (затрати на “виробництво суспільних благ”) знаходяться на рівні 15–30%. Державні видатки в Україні, навпаки, все ще носять більш “виробничий” характер – половина їх спрямовується на утримання та забезпечення діяльності бюджетних установ (витрати на товари і послуги становлять від 50 до 60%, а трансферти - 25-30% усіх видатків бюджету).

Виявлено, що демократія як механізм формування фінансових рішень справляє значний вплив на стабільність державних фінансів та економіки загалом. Демократія гнучко враховує суспільні інтереси, однак її недоліки - ---у недостатній єдності бюджетної політики, стратегічній виваженості рішень, швидкості реагування, своєчасності прийняття бюджету. Це зумовлює проблему бюджетного вибору, що полягає у складності прийняття в умовах демократії такого бюджету, який за своїми алокаційними параметрами, пропорціями перерозподілу доходів оптимально влаштовував би інтереси усього суспільства і одночасно забезпечував би сприятливий стабілізаційно-регулюючий вплив на ринковий сектор.

Розглянуте з позицій теорії суспільного вибору явище дефіцитності, яке спо-стерігалось в Україні у 90-х роках, є наслідком спроб задоволення суспільних по-треб без сплати відповідної “податкової ціни”. Проблема несвоєчасного прийняття бюджету теж має в своїй основі ідейні суперечності, різне бачення пріоритетів, суб’єктивні чинники та політичний торг. У цьому контексті обґрунтовано висновок, що умовою ефективності бюджету є існування постійної парламентської більшості.

З’ясовано, що у високорозвинутих державах бюджетна політика носить інкре-мен-талістський характер (обсяги фінансування видаткових програм змінюються з ро-ку в рік лише на незначний відсоток). У нашій же державі потреби швидкої транс-фор-мації призвели до обрання іншого шляху – радикального реформування, що про-я-вилось у динамічності обсягів та структури бюджету (рис. 2).

* для США оціночні дані

Рис. 2. Динаміка доходів і видатків державного бюджету у США та Україні відносно ВВП (%)

З метою визначення суспільних детермінант бюджетних трансформацій в Україні, проведено оцінку волевиявлення громадян на виборах 1998 та 2002 років. Для цього проаналізовано підтримку виборцями передвиборчих програм різних пар-тій та блоків. У результаті сформовано загальне уявлення про домінанти суспільно-го вибору стосовно бюджетних програм алокаційного, перерозподільчого та стабілі-за-цій-но-регулюючого характеру. До найважливіших висновків можна віднести те, що: а) спостерігається підтримка населенням зниження оподаткування, що й відпо-ві-дає реаліям останніх років; б) видатки на соціально-культурні заходи, користуючись домінантною підтримкою серед населення, на практиці не зазнають позитивних зрушень; в) існує розбіжність між суспільним ставленням до видатків на управління та їх реальною динамікою (невпинно зростають); г) спостерігається зниження суспільної підтримки щодо використання таких фінансових інструментів, як податкові пільги та приватизація; д) існує невідповідність суспільних запитів та практики повернення втрачених заощаджень (характерно, що деяке збільшення видатків на дану статтю у бюджеті відбувалось саме у роки виборів).

З початку 90-х років український парламент невпинно посилював свої позиції та впливовість у бюджетному процесі. Перші роки незалежності характеризуються від-сут-ніс-тю активного втручання в бюджетну сферу: закони про державний бюджет у 1992 – 1993 рр. були фактично копією урядового проекту. Із середини 90-х років вплив Верховної Ради на параметри бюджету зріс (табл.). У цілому, за невеликим винят-ком, діяльність представницького органу призводила до збільшення обсягів бюд-жету (як доходів, так і видатків). Масштабність коректив залежала від політичних обставин, які досить динамічно розвивались, якості проекту та характеру відносин між урядом і парламентом.

Загалом робота парламенту над проектом бюджету призводила до збільшення та-ких напрямів видатків: соціальний захист населення, транспорт, дорожнє госпо-дар-ст-во, зв’язок, телекомунікації та інформатика, фізична культура і спорт, промис-ло--вість та енергетика, освіта, охорона здоров’я, фундаментальні дослідження і сприян-ня науково-технічному прогресу, судова влада, культура і мистецтво, поперед-же-н--ня та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха. В окремі роки па-р-ламентом знижувались бюджетні видатки на: обслуговування державного боргу, пра--во-охоронну діяльність, міжнародну діяльність, державне управління, оборону. Сто--совно доходів, найменших коригувань зазнають податкові надходження, більш іс--тотних змін – неподаткові надходження, надходження до державних цільових фон-ді-в. У цілому відмічено тенденцію до збільшення доходів бюджету під впливом па-р-ламенту.

Таблиця

Коригування показників урядового проекту Верховною Радою України в процесі прийняття законів про державний бюджет на 1992–2002 рр. (%)*

Показник | Роки

1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002

Доходи | 100,0 | 101,1 | 189,0 | 115,6 | 80,5 | 75,3 | 104,0 | 107,4 | 125,4 | 101,4 | 104,1

Видатки | 101,6 | 97,2 | 135,3 | 104,5 | 89,5 | 79,3 | 95,7 | 109,7 | 128,0 | 101,5 | 103,5

* Розраховано автором на основі даних Міністерства фінансів України та Програми сприяння парламентові України

Із метою виявлення впливу політичної взаємодії між урядом і парламентом на бюд-жет було проведено економіко-статистичну оцінку динаміки структури видатків за функціональною класифікацією у проектах бюджету та законах на 1998–2001 рр. Це дало змогу зробити такі висновки: а) протягом згаданого періоду існувала сут-тєва непослідовність як уряду, так і парламенту, у підтримці стабільної структури ви-дат-ків; більш мінлива структура видатків бюджету закладалась урядом, більш ста-більна - парламентом (в середньому по усіх 25 функціональних напрямках бюджет-них видатків стандартне відхилення для урядового проекту становило 1,2 відсот-ко-вих пункти, а для прийнятого закону – 0,8); б) розрахунок кореляції між структурою ви-дат-ків урядового проекту та бюджетного закону для визначення масштабів від-мін--ностей видаткових пріоритетів обох гілок влади показав, що коефіцієнт кореляції між показниками закону та проекту є низьким (в середньому за 25 функціями видат-ків він становить 0,55, що свідчить про невідповідність бюджетних пріоритетів уря-ду та парламенту); в) шляхом розрахунку рівнянь лінійної регресії для динаміки пи-то-мої ваги окремих статей видатків державного бюджету у проекті та законі (по функці-о-нальних напрямках), отримано уявлення про спрямованість змін питомої ваги ви-да-т-кових статей, що проводились урядом/парламентом. Найбільш суттєві невід-по-від-ності між трендом виявлено щодо таких функцій: національна оборона, право--охо-ронна діяльність та забезпечення безпеки держави (в проекті загалом спосте-рі-га-єть-ся тенденція до збільшення, а в законі – до зменшення), видатків, не віднесених до основних груп (навпаки).

Розділ 3 “Демократичні процедури та реалії бюджетного процесу в Україні” присвячено вивченню зв’язків демократії та державного бюджету у процедур-ному аспекті – від початкових етапів суспільного вибору до завершальних стадій бюджетного процесу.

Доведено, що важливою вимогою до демократичного механізму прийняття фі-нансових рішень є забезпечення ним представницького, репрезентативного характе-ру бюджетної політики та врахування об’єктивних реалій економіки. Аргументова-но, що система контрольних обмежень і стимулів для ефективного управління дер-жавним бюджетом створюється саме на етапі формування влади. Будучи поруше-ною, вона породжує бюджетні недоліки, призводить до можливості проведення довільної, а не “жорстко детермінованої” суспільним вибором бюджетної політики.

Ефективне функціонування державних фінансів насамперед потребує консти-туційного врегулювання, побудови дієвих інституційних обмежень, які б забезпечи-ли: раціональність, реальність, непопулістський характер передвиборчих програм, де висвітлюються ключові параметри майбутньої бюджетної політики; формування репрезентативного парламенту; розширення бюджетних повноважень представниць-кого органу; стимулювання утворення більшості та її безконфліктної співпраці з урядом; посилення політичної відповідальності за передвиборчі обіцянки; гаран-тування бюджетних прав меншості щодо контролю та коригування бюджетної полі-тики; швидкість та високу якість законодавчого процесу, від якого залежить функ-ціону-вання бюджету; недопущення надмірного впливу лобізму на державні фінанси.

Тому у роботі аргументовано, що заходи конституційної реформи, розпочатої в Україні, матимуть суттєвий вплив на ефективність функціонування державного бюджету. Обрання парламенту на пропорційній основі сприятиме репрезентативно-сті бюджету; важливим є також розширення прав парламенту (сформованої більшо-сті) щодо можливості формувати уряд, особливо призначати міністра фінансів, кері-вництво податкового відомства, яке доцільно підпорядкувати Кабінету Міністрів, інтегрувати у структуру Міністерства фінансів, перетворивши останнє в потужний орган управління державними фінансами; підвищить ефективність бюджетного процесу й можливість дострокового розпуску Президентом парламенту у випадку, якщо бюджет не затверджено вчасно. Проблематичним під кутом зору функціону-вання державних фінансів є запровадження двопалатного парламенту. Це однознач-но викличе поглиблення проблеми своєчасного прийняття бюджету в зв’язку з по-требою узгодження бюджетних параметрів у обох палатах, що вимагає істотного збільшення тривалості етапу розгляду-затвердження бюджету.

Формування уряду парламентською більшістю, їх єдність, може вести до без-контрольності влади у сфері державних фінансів. Тому для ефективного контролю за бюджетом та захисту інтересів меншості право формування керівництва Рахунко-вої палати доцільно закріпити за опозицією. Аргументовано, що для дотримання за-кон-ності й ефективності в сфері бюджету доцільною є публічна звітність мініс-терств та відомств про виконані завдання з широким висвіт-ленням результатів фінансованих програм. Особливо це стосується сфери форму-вання доходів, контролю за цим процесом з боку Рахункової палати. На конститу-ційному рівні потребує закріплення принцип, що будь-які рішення стосовно подат-кових пільг, вільних економічних зон, списання податкової заборгованості мають прийматись виключно законодавчим шляхом, можливо, за ускладненої процедури голосування – необхідності отримання 2/3 чи 3/5 голосів парламенту на підтримку.

Оскільки бюджетний процес в умовах демократії виступає лише завершальним етапом реального бюджетного вибору громадян, відповідним має бути й ланцюжок бюджетного планування: передвиборчі програми – програма діяльності уряду і парламентської більшості – бюджетна стратегія держави – основні напрямки бюджетної політики на наступний рік – бюджетні програми – бюджет. У цьому випадку бюджет буде завершальним етапом суспільного вибору, матиме місце стратегічний характер і спадковість бюджетного планування, ієрархія бюджетних планів-програм різного рівня деталізації.

Доведено, що програмно-цільовий метод більше потрібен не для виконавчої влади (як інструмент підвищення якості проекту), а для законодавчого органу з метою ефективного громадського контролю та обґрунтованого визначення пріоритетів, раціоналізації бюджетного вибору парламентом. Його глибинна перевага – в парламентському контролі за прийняттям і виконанням рішень, систематичним перезатвердженням програм. Тому бюджетні програми повинні аналізуватись і затверджуватись представницькою владою. Це потребує становлення експертних служб, свого роду парламентської бюрократії (на зразок Бюджетного управління Конгресу в США), підпорядкованого Верховній Раді органу, сформованого на постійно діючій основі з фахівців і експертів. Він може бути створений на основі Рахункової палати шляхом розширення її повноважень.

Виявлено, що вітчизняна практика застосування бюджетної резолюції була методом зміцнення бюджетних повноважень парламенту і викликана потребою здійснювати вплив на уряд, доводити інтереси та пріоритети парламенту уже на ранніх стадіях перебігу бюджетного процесу. Даний інструмент бюджетної політики – необхідний засіб пом’якшення непорозумінь в умовах політичної конфронтації, але за умови єдності уряду й парламенту він втрачає свою гостру необхідність.

Етапу складання проекту бюджету притаманна внутрішня суперечність: з од-ного боку існує потреба формування реального бюджету, з іншого – цілком зрозу-мілим є намагання окремих міністерств і відомств максимізувати власні бюджети. Складність і політизованість вітчизняного бюджетного процесу поглиблена проблемою недосконалості напрацьованого законодавства у сфері державних витрат (передбачені ним видатки державного бюджету значно перевищують можливості фінансування). Тому відмічено специфічну функцію бюджетного процесу в нашій державі – необхідність проведення своєрідного “секвестру” – здійснення вибору серед цілком законних витрат вже на етапі розгляду-затвердження бюджету.

Доведено, що детальність бюджетного розпису є прямим відображенням ваго-мості парламенту у бюджетному процесі. Саме через те, що проекти закону про дер-жав-ний бюджет перших років незалежності України за текстом були короткими, не передбачали ретельної деталізації, контроль парламенту у бюджетній сфері був неефективним.

Реальна робота Верховної Ради над бюджетом розпочинається лише після вне-сення проекту в парламент. Цим пояснюється подальша складність прийняття бюд-жетного закону. Протиріччя, які виникали при розгляді урядового проекту в пар-ламенті часто пов’язувались із проблемою реальності урядових прогнозів. З метою уникнення вказаних недоліків внесено пропозиції щодо проведення активної спів-праці гілок влади вже на стадії підготовки проекту та його розгляду. Для узгодження бюджетних вимог як у самому парламенті, так і між гілками влади, формування під-тримки бюджету, необхідним є поглиблення співпраці бюджетного та інших коміте-тів із урядом вже при складанні проекту. Доцільним є заснування постійно діючої спеціальної комісії з представників обох гілок влади для усунення спірних питань.

Аналізуючи вітчизняну практику розгляду-затвердження бюджету, в цілому можна стверджувати, що саме на цьому етапі підіймались усі невирішені питання функціонування бюджету, здійснювались спроби розв’язання проблем, які не влас-тиві бюджетному процесу: нормативно-правову основу оподаткування нерідко на-магались змінити вже після складання проекту і подання його до парламенту, поста-вало й питання принципів формування місцевих бюджетів, інших неврегульованих законодавством аспектів. Це ускладнювало проходження бюджету, сприяло його популізму та конфліктності. Важливість і складність даних проблем робить немож-ливим їх ефективне вирішення за короткий період розгляду-затвердження бюджету.

Специфічні можливості для прояву політико-владних і суб’єктивних чинників відкриває етап виконання бюджету. За умови неефективності публічного контролю та невдалого інституційного регулювання виконавських процедур він може нести загрозу оптимальному функціонуванню державних фінансів. Було досліджено дві основні загрози неефективного виконання бюджету: розростання управлінського апарату, що призводить до збільшення обсягів видатків на управління та недоліки реалізації волі парламенту в процесі виконання бюджету. Так, питома вага затверджених видатків на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків Державного бюджету України має чітку тенденцію до зростання, збільшившись із 1,9% в 1995 році до 6,8% в 2002 році. Інша характерна риса виконання державного бюджету України - порушення запланованих показників як за доходами, так і за видатками (планові показники загалом і в розрізі окремих статей значно відхиляються від фактичних). До суттєвих недоліків слід віднести систематичне невиконання саме податкових надходжень та їх недостатню частку у структурі доходів державного бюджету. Для прикладу, в 2002 році частка неподат-кових надходжень становила близько 30% доходів державного бюджету, тоді як для розвинутих країн Заходу відповідний показник рідко перевищує 10 – 15 відсотків.

Автором особливо акцентовано увагу на систематичному непропорційному виконанні видатків державного бюджету. Дане явище правомірно характеризувати як порушення тих бюджетних пріоритетів, які закладаються представницьким органом, що є неприпустимим у демократичній державі. Вирішення цієї проблеми можливе лише шляхом підвищення дієвості поточного парламентського контролю за виконанням бюджету, з приводу чого у роботі внесено ряд пропозицій.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення науково-практичної проблеми функціонування державного бюджету, розглянувши його у контексті демократизації в Україні. Застосований у роботі підхід, з використанням положень теорії суспільного вибору, може бути задіяний для аналізу інших явищ державних фінансів: податків, міжбюджетних відносин тощо.

Висновки науково-теоретичного характеру:

1. З’ясовано, що фінансові й державно-політичні інститути знаходяться у органічній єдності – податки виступають умовою існування держави, однак і саме оподаткування стає прийнятним для суспільства лише в контексті функціонування держави та гарантованих нею благ. У цьому зв’язку відмічено феномен фінансово-політичної системи – симбіоз владно-політичних і фінансових інститутів, які є невід’ємними один від одного й можуть існувати на певному етапі розвитку суспільства лише у поєднанні: певним формам політичної організації відповідають особливі форми фінансових інститутів та задані пропорції перерозподілу ресурсів.

2. Встановлено, що генезис бюджету в його сучасному розумінні (конститу-ційна, демократична концепція), відбувається на Заході з часу “Славної революції” 1688 р. в Англії. Суть демократичної концепції становить затвердження і контроль представницьким органом бюджету як за доходами, так і за видатками. Виняткове значення для еволюції бюджету відіграло питання формування парламенту - відміна виборчого цензу у розвинутих державах на початку ХХ століття, призвела до зрос-тання обсягів бюджетів, запровадження нових податків, застосування прогресивних ставок, спрямовування державних витрат на соціальний захист населення.

3. На основі розгляду альтернативних концепцій трактування рушійних сил бюджету обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету: резуль-та-тами економічної взаємодії на ринку, яка формує об’єктивні соціально-економічні обмеження бюджетної політики та наслідками прийняття рішень у демократичних інститутах, що накладає політичні обмеження на параметри бюджету.

4. У дисертації обґрунтовано правомірність застосування до вітчизняних умов підходів