Національний університет внутрішніх справ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
ДОЛГОПОЛОВА МАРИНА МИХАЙЛІВНА
УДК: 351.811.083
УПРАВЛІННЯ ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНОЮ СИСТЕМОЮ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ
Спеціальність 12.00.07 — теорія управління;
адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Харків – 2003
Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Запорізькому юридичному інституті Міністерства внутрішніх справ України.
Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України
Безсмертний Олександр Костянтинович, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри управління в органах внутрішніх справ.
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор
Пєтков Валерій Петрович,
Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, в.о. ректора;
кандидат юридичних наук,
Єгупенко Владислав Вадимович,
Управління МВС України на Південній залізниці, начальник.
Провідна установа: Одеська національна юридична академія, кафедра морського та митного права,
Міністерство освіти і науки України,
м. Одеса
Захист відбудеться „27” грудня 2003 р. о 14 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).
Автореферат розісланий „25” листопада 2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Сучасне цивілізоване суспільство не може існувати без належного задоволення соціальної потреби в просторовому переміщенні засобами автомобільного транспорту. Такі соціальні системи дорожнього руху існують у всіх країнах розвинутої автомобілізації, до яких прагне належати і Україна. Проте дорожній рух як соціальна система є первісно небезпечним, заздалегідь аварійним явищем, пов’язаним з автомобілем як джерелом підвищеної небезпеки. Саме аварійність є показником ефективності державного управління у сфері організації діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху. Проводять цю діяльність поєднані в єдину соціальну систему органи виконавчої влади всіх рівнів, правоохоронні органи та окремі галузі народного господарства (автомобілебудування, дорожнє господарство, комунальне господарство, освіта, охорона здоров’я, засоби масової інформації тощо). Наскільки ця діяльність ефективна, можна судити зі статистичних даних за останні десять років, коли в дорожньо-транспортних пригодах на території України щорічно гинуло близько 5 тис. осіб та отримувало поранення близько 40 тис. осіб. Статистика дає можливість деталізувати причини аварійності на дорогах проектуючи їх на напрямки діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху (так, через порушення Правил дорожнього руху трапляється близько 70% дорожньо-транспортних пригод, 12% пригод трапляється через незадовільний стан доріг, 5% — через технічний стан транспортних засобів, близько 3% - через медичний фактор, зокрема через непридатність стану здоров’я водіїв нормативно встановленим вимогам, і 3% дорожньо-транспортних пригод — через інші проблемні ситуації, що складаються на дорогах). Невисока ефективність функціонування державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху та пошук можливих шляхів її підвищення на рівні управління й зумовили актуальність теми дисертаційного дослідження.
Дослідження із загальних питань теорії управління, що певним чином можуть бути використані при вирішенні проблем управління діяльністю із забезпечення безпеки дорожнього руху, містяться в роботах вітчизняних та зарубіжних учених: В.Б. Авер’янова, Г.В. Ата-манчука, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, О.К. Безсмертного, Ю.П. Би-тяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосні-ченка, Р.А. Калюжного, В.К. Колпа-кова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, Н.Р. Ниж-ник, В.С. Основіна, О.І. Оста--пенко, В.П. Пєткова, В.М. Плішкіна, В.М. Сам-сонова, М.М. Ти-щенка, В.В. Цвєткова. Окремі проблеми адміністративної відповідальності, що стосуються безпеки дорожнього руху, розглядали Р.І. Денисов, Є.В. Додін, В.І. Жульов, В.Й. Розвадовський, В.К. Шка-ру-па. Проблемами профілактики Правил дорожнього руху займалися В.В. Новиков, М.І. Попов. Організаційно-правові підстави забезпечення безпеки дорожнього руху за радянських часів досліджував В.В. Лук’янов. Крім того, багато вчених приділяли увагу адміністративній діяльності ДАІ: І.І. Веремеєнко, С.М. Гусаров, О.В. Домашенко, В.В. Доненко, В.В. Єгупенко, Р.А. Сайфулін, О.Ю. Салманова, О.С. Фролов. Проблемами правосвідомості учасників дорожнього руху займалися Л.М. Кононенко, О.Л. Міленін. У працях М.В. Афанасьєва, В.Ф. Бабкова, А.П. Васильєва, Ф.П. Гончаренка, Г.Н. Клін-ковштейна, Л.В. Коваля, В.І. Конопляненка, І.К. Шахріманьяна та інших дослідників ґрунтовно розроблено технічно-правовий аспект забезпечення безпеки дорожнього руху.
Однак проблема загальнодержавного управління діяльністю забезпечення безпеки дорожнього руху як цілісною соціальною системою не досліджувалася, не розкривалась її структурність та функціональність. Це зумовило актуальність дослідження державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху, розкриття змісту процесу управління цією діяльністю, вивчення досвіду розвитку сфери забезпечення дорожнього руху в Україні та країнах розвинутої автомобілізації.
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Напрямок роботи відповідає п.2 розпорядження Президента України від 21 вересня 2002 р. №322 “Про додаткові заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху”, загальним вимогам Програми організаційних та практичних заходів по розвитку та впровадженню новітніх технологій та технічних засобів в галузі забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні на період 2000-2005 рр.: схваленої на засіданні колегії МВС України від 16 грудня 1999 р., та плану наукових досліджень Запорізького юридичного інституту МВС України на 2002-2005 рр.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є всебічний адміністративно-правовий, теоретико-управ-лінський та історико-правовий порівняльний аналіз побудови й функціонування системи загальнодержавного забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, висвітлення проблем та подальше визначення пропозицій стосовно їх розв’язання.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у ході діяльності щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.
Предмет дослідження становлять теоретичні й практичні питання державного управління безпекою дорожнього руху з метою визначення шляхів удосконалення зазначеної діяльності.
З огляду на поставлену мету, в дисертації вирішуються такі основні завдання:
- сформулювати концептуально-понятійне визначення комплексного чинника “діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху”;
- визначити структурні та функціональні складові соціальної системи “дорожній рух”;
- дослідити принципи, функції та методи управління загальнодержавною системою забезпечення безпеки дорожнього руху;
- визначити та проаналізувати суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права у сфері організації просторового переміщення пасажиро-вантажних потоків;
- схарактеризувати процес еволюції вітчизняної системи забезпечення безпеки дорожнього руху та порівняти його з аналогічними системами у країнах розвинутої автомобілізації;
- розкрити структурну побудову системи забезпечення безпеки дорож-нього руху на рівні органів вищої, центральної та місцевої виконавчої влади України;
- здійснити загальний функціональний аналіз діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху;
- визначити проблеми в управлінні загальнодержавною системою забезпечення безпеки дорожнього руху й запропонувати шляхи їх можливого розв’язування.
Методами дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Дослідження сутності діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху, поглиблення понятійного апарату здійснювалося за допомогою логіко-семантичного методу (підрозділи 1.1; 1.2). З використанням системно-структурного методу визначено принципи, функції й методи управління системою забезпечення безпеки дорожнього руху (підрозділ 1.3.). Логіко-історичний метод застосовувався для дослідження еволюції вітчизняної системи забезпечення безпеки дорожнього руху. Характеристика побудови та функціонування загальнодержавної системи забезпечення безпеки дорожнього руху (підрозділи 2.2; 2.3; 2.4) здійснювалась за допомогою структурно-функціонального та компаративного методу дослідження соціальних систем. Порівняльно-правовий метод використовувався в дослідженні державних систем забезпечення безпеки дорожнього руху в країнах розвинутої автомобілізації (підрозділ 3.1). Метод документального аналізу застосовувався для вироблення пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення управлінської діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху (підрозділ 3.2).
Науково-теоретичною базою дисертації є праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі теорії права, державного будівництва, теорії управління та адміністративного права. Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, Закони України, акти Президента й Кабінету Міністрів України, численні відомчі акти, які регулюють відносини у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Емпіричну базу дослідження станов-лять статистичні дані стосовно діяльності Державтоінспекції України за останні десять років.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з перших монографічних досліджень, де в комплексі розглядаються проблеми управління загальнодержавною системою забезпечення безпеки дорожнього руху через розкриття структурної та функціональної побудови цієї системи. Останнім часом питанням діяльності в зазначеній сфері було присвячено кілька праць, однак вони торкалися переважно адміністративної діяльності підрозділів Державтоінспекції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні.) Див, наприклад: Гусаров С.М. Адміністративно-правові засади управлінської діяльності Державної автомобільної інспекції України щодо забезпечення безпеки дорожнього руху: Дис… канд. юрид. наук.— Харьков, 2002.; Єгупенко В.В. Заходи запобігання та припинення адміністративних порушень на транспорті органами Державної автомобільної інспекції МВС України: Дис… канд. юрид. наук.— Харків, 2002.; Салманова О.Ю. Адміністративно-правові засоби забезпеччення міліцією безпеки дорожнього руху: Дис… канд. юрид. наук.— Харків, 2002.) У результаті проведеного дослідження сформульовані нові наукові положення та висновки, які запропоновані здобувачем особисто. Основні з них такі:
1. Уперше сформульоване та обґрунтоване визначення концеп-туального поняття “діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху”, з’ясовано його сутність та характерні риси.
2. Набуло подальшого розвитку визначення поняття дорожнього руху як соціальної системи, що потребує певного рівня управління.
3. Схарактеризовано принципи, функції та методи управління системою забезпечення безпеки дорожнього руху.
4. Набуло подальшого розвитку характеристика нормативно-правового регулювання діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху.
5. Уперше проаналізовано вітчизняний досвід управління системою за-безпечення безпеки дорожнього руху та досвід країн розвинутої автомобілізації і на цій основі запропоновано подальші шляхи розвитку цієї системи.
6. Уперше детально розглянуто державну систему безпеки дорожнього руху, що склалася в Україні через структурно-функціональну характеристику діяльності в розгляданій сфері.
7. Запропоновано основні напрямки вдосконалення діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху, підвищення її ефективності.
Теоретичне і практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:
– у науково-дослідній сфері — положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки пропозицій стосовно вдосконалення діяльності з забезпечення безпеки дорожнього руху, отриманні результати поглиблюють наукові знання щодо структури, функцій, історичного розвитку й законодавчого регулювання галузі забезпечення безпеки дорожнього руху як у нашій країні, так і в країнах розвинутої автомобілізації;
– у правотворчості — розробки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані як вихідні рекомендації з вдосконалення спеціального законодавства, організації заходів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху як на державному, так і на регіональному рівнях;
– у правозастосуванні — використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну діяльність органів, що забезпечують безпеку дорожнього руху;
– у навчальному процесі — матеріали, що містяться в роботі, її положення та висновки можуть бути використані при викладанні курсу аміні-стративного права, інших дисциплін, а також під час здійснення підготовки працівників сфери забезпечення безпеки дорожнього руху.
Апробація результатів дослідження. Одержані в ході дослідження висновки оприлюднені на двох науково-практичних конференціях: 10-ій науково-практичній конференції “Наука і вища освіта” у Гуманітарному універ-ситеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління” (Запоріжжя, травень 2002 р.) та Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи” (Запоріжжя, квітень 2003 р.). Окремі розділи та дисертація в цілому обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Запорізького юридичного інституту МВС України.
Публікації. За темою дисертації автором опубліковано сім праць, п’ять із них у провідних фахових наукових виданнях.
Структура роботи. Відповідно до мети, завдань, логіки й концепції дослідження дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків (обсяг — 182 сторінки), списку використаних джерел (336 найменувань), додатків (обсяг — 20 сторінок).
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета і завдання дослідження, розкривається наукова новизна й практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.
Перший розділ “Сутність управління в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1. “Концептуально-понятійне визначення діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху” побудовано логічний взаємообумовлюваний ланцюжок понять: “дорожній рух” — “безпека дорожнього руху” — “діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху”. В результаті дослідження поглядів вітчизняних та зарубіжних учених щодо дефініції поняття “дорожній рух” було визначено три основні концепції його тлумачення. Перша — “дорожній рух” як підстава виникнення найпростіших відносин управлінського характеру (так звана “механічна концепція”). Суть її полягає у вирішенні управлінських проблем насамперед інженерними заходами. Другою є “механічна концепція з ознаками правового регулювання”, в котрій дорожній рух визначено як нормативно врегульований процес пересування дорогами транспортних засобів і пішоходів. Третя — „соціальна концепція” визнає, що головною ознакою дорожнього руху є соціальна діяльність людей із задоволення суспільної та особистої потреби у просторовому пересуванні. Саме ця концепція зумовлює необхідність управління цим процесом на державному рівні як галуззю суспільних відносин, котрі специфічно визначають соціальні інтереси держави та суспільства.
Наступним чинником у логічному ланцюжку є поняття “безпеки дорожнього руху”. Обґрунтовано доцільність розгляду “безпеки дорожнього руху” як стану захищеності життя, здоров’я та інтересів учасників дорожнього руху в безпечній реалізації потреби в переміщенні. Антипод безпеки дорожнього руху — його аварійність.
На думку дисертанта, третій чинник — “діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху” - слід розуміти як систему дій щодо забезпечення безпечного переміщення людей та вантажів механічними транспортними засобами, а також людей без транспортних засобів дорогами, що регламентується спеціальними правовими нормами, регулюється державними органами, а також проходить в умовах реальної небезпеки виникнення обставин, які перешкоджають продовженню цього процесу.
У підрозділі 1.2. “Дорожній рух як система соціального управління” ретельно розглянуто питання про соціальний контекст управління дорожнім рухом. Дорожній рух — це, з одного боку, система елементів живої та неживої природи, що функціонує в умовах, які залежать від рівня сучасної техніки, стану внутрішнього середовища і можливостей людини, а з іншого — це реально існуючий об’єкт соціального управління, який виникає лише там, де є суспільна діяльність людей, а відтак йому притаманний регулювальний вплив на поведінку учасників. З появою дорожнього руху з’являються такі функції управлінського процесу, як координація, узгодження, планування, контроль, нагляд, примус, що реалізуються у межах суспільних відносин між учасниками дорожнього руху.
Соціальне управління у процесі просторового переміщення людей та вантажів є вольовою діяльністю, яка виражена в цілеспрямованому й організуючому впливі, що здійснюється з метою забезпечення безпеки дорожнього руху. Дорожній рух як система соціального управління існує у двох аспектах: елементно-структурному — як сукупність людей, транспортних засобів, мережі доріг, довколишнього середовища; та функціональному — як діяльність безпосередньо пересування і створення умов цього переміщення, так і поведінка учасників дорожнього руху та нормативної бази, котра все це врегульовує, і (як негативний наслідок) можливість виникнення дорожньо-транспортної пригоди.
У підрозділі 1.3. “Принципи, функції та методи управління системою забезпечення безпеки дорожнього руху” досліджуються управлінські компоненти механізму забезпечення безпеки дорожнього руху. Принципи управління забезпечують упорядкованість відносин між елементами системи управління забезпечення безпеки дорожнього руху та визначають ступінь її організованості. При дослідженні управління державною системою безпеки дорожнього руху визначено, що саме організаційні принципи обумовлюють головні засади здійснення діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху. З огляду на це необхідно розрізняти організаційні принципи побудови державної системи безпеки дорожнього руху та організаційні принципи її функціонування. До організаційних принципів побудови державної системи безпеки дорожнього руху слід віднести принципи: єдності системи, лінійний, функціональний, галузевий, територіальний, подвійного підпорядкування, системності. До числа організаційних принципів функціону-вання державної системи безпеки дорожнього руху можна віднести: принцип диференціації та фіксування повноважень, поєднання колегіальності та єдиноначальності, взаємодії, контролю, раціональності, забезпечення стійкості відносно зовнішнього середовища, повноти й достовірності інформації.
Функції управління — це засіб виконання завдань для досягнення визначеної мети. Через функції здійснюється вплив як на суб’єкт, так і на об’єкт управління. Саме вони формують організаційні структури системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху. Серед організаційних функцій слід розрізняти організацію, регулювання та контроль.
Методи управління визначаються як організуючий вплив суб’єкта управління на керовану систему чи об’єкт управління, за допомогою чого реалізуються відповідні функції. У теорії управління функціонують два універсальних методи — переконання і примус, що складають загальні методи управління. Разом із тим в управлінській діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху зазначені методи проявляються в різноманітних формах, що дає можливість для виділення більш конкретних організаційних методів досліджуваної системи: розпорядження, узгодженості, взаємодії, координації, інспектування.
У підрозділі 1.4. “Нормативно-правове регулювання діяльності із забез-печення безпеки дорожнього руху” аналізується сукупність нормативно-правових актів, в яких врегульоване зазначене коло питань. Для системи забезпечення безпеки дорожнього руху характерна наявність двох основних рівнів правового регулювання: законодавчого та іншого нормативного, включаючи і внутрішньовідомчий. Система нормативних актів законодавчого рівня правового регулювання цієї галузі ґрунтується на нормах Конституції (право людини на свободу пересування). На рівні законів встановлюється коло службових осіб, котрі здійснюють діяльність щодо забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні. Серед законодавчих актів передусім слід віднести головні для системи безпеки руху Закони України: “Про дорожній рух”, “Про міліцію”, “Про автомобільний транспорт”, “Про місцеве само-врядування”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про джерела фінансування дорожнього господарства України”, “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, “Основи законодавства про охорону здоров’я”, “Про освіту”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”, “Про військову службу правопорядку у Збройних Силах України”.
У межах дисертаційного дослідження автор детально проаналізував Закону України “Про дорожній рух”, як недолік відзначивши те, що цим документом не в повному обсязі визначено комплекс заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху, крім того, не достатньою мірою визначено механізм контролю й нагляду за дорожнім рухом та рівень відповідальності органів, що повинні забезпечувати безпеку руху.
Підзаконне регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється нормативно-правовими актами Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчих нормативних актів Міністерства внутрішніх справ, Міністерства транспорту, Міністерства оборони України, Міністерства охорони здоров’я, Міністерства освіти і науки, Державної митної служби, Державного комітету України житлово-комунального господарства тощо.
Проведений аналіз засвідчує, що найвагомішим недоліком системи нормативного регулювання суспільних відносин дорожнього руху є їх регламентація численними актами, які недостатньо пов’язані між собою та не мають чіткого механізму їх реалізації. В окремих випадках ці акти суперечливі. Тому, з огляду на ситуацію, що склалася, на сьогодні нагальною є потреба у створенні єдиного кодифікованого документу (Автодорожнього кодексу), який би регулював відносини між суб’єктами забезпечення безпеки дорожнього руху, учасниками дорожнього процесу та визначав рівень їх відповідальності.
Другий розділ “Проблеми становлення загальнодержавної системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху в Україні” складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Особливості історичного розвитку системи забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні” досліджено причини виникнення системи забезпечення дорожнього руху і схарактери-зовано періоди її функціонування. Система почала існувати з моменту створення Державтоінспекції в 1939 році. На той час це був єдиний орган управління у сфері безпеки дорожнього руху. Автор виділяє його як перший етап розвитку вищевказаної сфери. Другий етап структурного та функціонального розвитку системи забезпечення безпеки дорожнього руху припадає на 1967-1991 рр. Саме в ці роки було створено прогресивний за значенням і наслідками орган управління — Комісії по забезпеченню безпеки дорожнього руху. Це було перше утворення, що координувало, наглядало, контролювало весь процес забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні. Проведений аналіз нормативної бази з приводу діяльності цих Комісій, а також рівень аварійності в країні того часу свідчить про орган управління, що позитивно функціонував та оптимально впливав на стан забезпечення безпеки дорожнього руху. Третій етап історичного розвитку системи забезпечення безпеки дорожнього руху (1991 — теперішній час) характеризується специфікою функціонування: при існуванні нормативно врегульованої діяльності щодо забезпечення безпеки дорожнього руху сама ця діяльність не здійснюється, а якщо і здійснюється, то неналежним чином.
Підрозділ .2. “Системно-структурна характеристика загальнодер-жавної системи забезпечення безпеки дорожнього руху на рівні вищих і центральних органів влади” присвячений системно-структурному визначенню вищих та центральних органів влади, які здійснюють державне управління щодо забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні. Серед них Кабінет Міністрів України, Міністерство транспорту (Державний департамент автомобільного транспорту, Державна служба автомобільних доріг, відкрите акціонерне товариство “Державна акціонерна компанія “Автомобільні дороги України”, Український державний інститут по проектуванню об’єктів дорожнього господарства), Міністерство внутрішніх справ України (Департамент Державтоінспекції, Науково-дослідний центр з безпеки дорожнього руху), Міністерство охорони здоров’я (Український медичний центр безпеки дорожнього руху), Міністерство освіти і науки України, Міністерство оборони України (Головна військова інспекція безпеки дорожнього руху, Служба безпеки дорожнього руху), Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, Державна митна служба, Служби безпеки дорож-нього руху при інших міністерствах та центральних органах виконавчої влади.
Поряд із державними організаціями, котрі на вищому державному рівні забезпечують безпеку дорожнього руху, діють і громадські формування: Всеукраїнська спілка автомобілістів, спеціалізовані добровільні народні дружи-ни. Тісна співпраця державних та недержавних організацій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху значно знижує кількість дорожньо-транс-портних пригод і підвищує рівень правосвідомості учасників дорожнього руху.
У підрозділі 2.3. “Системно-структурна характеристика загально-державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху на регіональному рівні” автор розглянув структуру галузево-територіального і регіонального управління системи забезпечення безпеки дорожнього руху. Серед територіальних органів міністерств та відомств виділені: обласні автотранспортні управління, обласні Служби автомобільних доріг, дочірні підприємства “Облавтодори”, районні дорожньо-експлуатаційні підприємства, обласні управління Державтоінспекції, відділи Державтоінспекції районних та міських органів внутрішніх справ, Військова інспекція безпеки дорожнього руху у гарнізонах та оперативних командуваннях, Служби безпеки дорожнього руху у військових частинах, лікувально-профілактичні заклади, регіональні навчально-виховні заклади з підготовки водіїв, житлово-комунальні господарства області, міста, районів, державні митниці.
На регіональному рівні управління сферою забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюють обласні державні адміністрації (відділ управління транспортом та зв’язком) та місцеві органи самоврядування (виконавчі органи сільських, селищних та міських рад).
При такій значній кількості суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху, діяльність яких інколи не узгоджена, сьогодні існує потреба у створенні єдиного державного регіонального координуючого органу з питань забезпечення безпеки дорожнього руху (Комітету), який, на думку дисертанта, стабілізував би діяльність щодо позитивного впливу заходів з безпеки руху на стан аварійності.
Підрозділ 2.4. “Системно-функціональна характеристика державної системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху” ґрунтується на підставі взаємної кореляції структур та функцій системи забезпечення безпеки дорожнього руху. Під функціями органів, що забезпечують безпеку дорожнього руху, слід розуміти основні напрямки їх діяльності в ході розв’язання поставлених перед ними завдань.
Функції системи забезпечення безпеки дорожнього руху можна поділити на загальні - організація дорожнього руху, нагляд та контроль за дорожнім рухом, нагляд за технічним станом транспортних засобів; та спеціальні - виховання учасників дорожнього руху і пропаганда безпечної поведінки на дорогах з боку учасників дорожнього руху, медичне забезпечення безпеки дорожнього руху, фінансування заходів по забезпеченню безпеки руху, а також сертифікація й ліцензування деяких видів діяльності в досліджуваній сфері.
Третій розділ “Шляхи розвитку системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху в Україні” складається з двох підрозділів. У підрозділі 3.1. “Загальнодержавні системи забезпечення безпеки дорожнього руху в країнах розвинутої автомобілізації” досліджується структурна та функціональна побудова державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху в таких країнах, як США, Японія, Німеччина, Фінляндія. Комплексне вивчення досвіду розвитку загальнодержавних систем забезпечення безпеки дорожнього руху цих країн для України має велике значення, адже там спостерігається періодичне зниження показників аварійності.
Можна визначити такі загальні чинники стану безпеки на дорогах країн розвинутої автомобілізації: єдиний законодавчий акт, що регламентує питання дорожнього руху в країні, єдиний державний орган, який координує, контролює заходи стосовно забезпечення безпеки та несе відповідальність за кількість дорожньо-транспортних пригод у країні, належна система фінансування заходів щодо безпеки дорожнього руху — створення поряд з державними фондами також місцевих дорожніх фондів.
Підрозділ 3.2. “Основні проблеми і шляхи удосконалення управлінської діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху” узагальнює визначені дисертантом проблеми у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні й формує напрацьовані заходи щодо позитивного впливу управлінської діяльності на стан дорожньої обстановки. Відзначено такі наявні сьогодні загальні недоліки в державній системі забезпечення безпеки дорожнього руху: а) у країні немає координуючих державних структур, котрі б відповідали за стан аварійності, маючи головною метою вирішення завдань забезпечення безпеки дорожнього руху та зменшення кількості дорожньо-транспортних пригод; б) в управлінні безпекою дорожнього руху відсутня система оцінки діяльності з попередження дорожньо-транспортних пригод та зниження небезпеки їх наслідків; в) прийнята система страхування суттєво не впливає на стан безпеки дорожнього руху, а лише зводиться до додаткових поборів з населення; г) нормативні вимоги щодо безпеки руху мають, як правило, відомчий характер — вони розробляються й затверджуються самими відомствами і спрямовані не на кінцеві результати підвищення безпеки дорожнього руху, а лише на дотримання відомчих інтересів; д) заходи, які проводяться для забезпечення безпеки дорожнього руху, не фінансуються на державному рівні й не мають достатнього матеріально-технічного забезпечення; на державному рівні відсутній економічний механізм стимулювання безпеки дорожнього руху; е) формується невірне суспільне судження про діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху, недооцінюється вагомість проблеми безпеки руху, скорочення кількості жертв, ролі держави та державних органів; ж) недостатньо використовується і закордонний досвід країн розвинутої автомобілізації в розробці та реалізації державної політики в галузі безпеки дорожнього руху.
Щодо шляхів удосконалення діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху дисертант пропонує: а) створити постійно діючий структурний орган — Комітет з безпеки дорожнього руху на регіональному рівні, який буде визначати заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху й нести відповідальність за стан аварійності в державі; б) привести систему українських стандартів щодо безпеки дорожнього руху у відповідність до міжнародних стандартів у галузі автобудівництва, дорожнього господарства тощо; в) підвищити рівень сучасного інформаційного забезпечення органів управління безпекою руху, утворенням єдиного банку даних про кількість дорожньо-транспортних пригод, а також заходів, що запроваджуються для їх зниження.
Удосконалювати рівень управлінської діяльності можливо лише тільки при існуванні належним чином розробленої загальнодержавної Програми забезпечення безпеки дорожнього руху, яка, крім запланованих заходів безпеки, визначала б і рівень відповідальності за невиконану або неналежним чином виконану діяльність.
ВИСНОВКИ
У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного міжнародного й національного законодавства та практики його реалізації, теоретичного осмислення наукових праць різних галузей знань, автором зроблені висновки, сформульовані рекомендації, спрямовані на вдосконалення діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху. Основні з них такі:
1. Діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху — це система дій із забезпечення безпечного переміщення людей та вантажів механічними транспортними засобами, а також людей без транспортних засобів дорогами, що регламентується спеціальними адміністративно-правовими нормами й забезпечується державними органами виконавчої влади. Цей процес відбувається в умовах реальної небезпеки виникнення обставин, що можуть зашкодити йому.
2. Дорожній рух — це соціальне явище і виступаючи як соціальна система, він потребує певного рівня соціального управління. Це дозволило сформулювати такі загальні визначення, яких не має в наявних нормативних документах:
по-перше, дорожній рух — це система елементів живої та неживої природи, що функціонує в умовах, які залежать від рівня сучасної техніки, стану навколишнього середовища і можливостей людини;
по-друге, дорожній рух — це процес, що регулює динамічні зв’язки у тріаді: людина, транспортний засіб, дорога;
по-третє, дорожній рух, як соціальна система, є первісно небезпечним, заздалегідь аварійним явищем, пов’язаним з автомобілем як джерелом підвищеної небезпеки;
по-четверте, дорожній рух — це реально існуючий об’єкт соціального управління, оскільки він виникає лише там, де є суспільна діяльність людей. З появою дорожнього руху з’являються такі функції управлінського процесу, як планування, координація, узгодження, нагляд, примус, контроль, що реалізуються в межах суспільних відносин між учасниками дорожнього руху;
по-п’яте, дорожній рух — це об’єкт управління, який існує у двох аспектах: елементно-структурному — як сукупність людей, транспортних засобів, мережі доріг, оточуючого середовища; та функціональному — як безпосередня діяльність з переміщення та створення умов цього переміщення, так і поведінки учасників дорожнього руху й нормативної бази, котра все це врегульовує.
3.На основі аналізу принципів, функцій та методів управління системою забезпечення безпеки дорожнього руху зроблено висновок, що в складі зазначених понять слід виділити організаційні принципи побудови даної системи і організаційні принципи її функціонування, організаційні функції та організаційні методи управління досліджуваною сферою. Реалізація таких організаційних засад управління надасть можливості чіткої та ефективної побудови і функціонування загально-державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху.
4. Правове регулювання діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху на сьогодні неузгоджене і, як наслідок, не дає бажаних позитивних результатів. Тому виникла нагальна потреба в кодифікації всіх нормативно-правових актів сфери забезпечення безпеки дорожнього руху, а саме прийнятті Автодорожнього кодексу, який повинен забезпечити збалан-соване регулювання взаємовідносин всіх учасників транспортного процесу.
5. Визначені пріоритетні напрямки державної політики для окремих суб’єктів, що здійснюють діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху:
по-перше, для Міністерства транспорту України та Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства — безпосередньо безпека дорожнього руху на автомобільному транспорті, міському електричному транспорті;
по-друге, для Державної служби автомобільних доріг України — діяльність у сфері дорожнього будівництва та дорожнього господарювання;
по-третє, для Міністерства внутрішніх справ України — надвідомчий контроль та нагляд у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, вдосконалення організації дорожнього руху, здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності у справах про порушення Правил дорожнього руху та інших норм, що торкаються цієї сфери;
по-четверте, для Міністерства охорони здоров’я України медичного обслуговування учасників дорожнього руху;
по-п’яте, для Міністерства освіти і науки України — це формування правосвідомості учасників дорожнього руху та пропаганда у галузі безпеки дорожнього руху;
по-шосте, для Міністерства оборони України – контроль та нагляд за виконанням у військах вимог законодавства України стосовно безпеки дорожнього руху, а також забезпечення безаварійної експлуатації та порядку використання транспортних засобів Збройних Сил України;
по-сьоме, для Державної митної служби України – це митний контроль за транспортними засобами, що переміщуються через митний кордон України.
6. Дослідження загальнодержавних систем управління забезпеченням безпеки дорожнього руху в країнах розвинутої автомобілізації (зокрема, Японії, США, Англії, Фінляндії, Німеччини та ін.), призвело до висновків щодо необхідності існування концептуальної загальнодержавної програми безпеки дорожнього руху та єдиного спеціального центрального виконавчого органу, що координує реалізацію цих програм на території країни, наприклад, Комітету з безпеки дорожнього руху.
7. Повноваження у визначенні загальних положень державної політики у галузі забезпечення безпеки дорожнього руху, а також контролю за їх реалізацією повинні знаходитись у державних виконавчих і регіональних органах, а стосовно контролю і в органах місцевого самоврядування, для чого на територіях областей в апараті державних адміністрацій створити спеціальні Комітети, які будуть відповідальними за стан аварійності у регіоні, за розвиток матеріального і ресурсного забезпечення усієї діяльності з виконання вимог відповідного законодавства.
8. Ввести практику дольового фінансування робіт щодо забезпечення безпеки дорожнього руху: місцеві фонди, громадські фонди, бюджетні фонди. Місцеві фонди (основа фінансування робіт) формуються через систему податкових відрахувань, різни види страхування, штрафів за порушення Правил дорожнього руху. Громадські фонди (додаткові кошти для підвищення якості робіт) формуються на підставі добровільних відрахувань зацікавлених організацій, громадських формувань та окремих фізичних осіб. Підставою системи економічного забезпечення всього комплексу робіт, пов’язаних з плануванням, реалізацією та контролем ефективності заходів забезпечення безпеки дорожнього руху у регіоні може бути Цільовий фонд безпечного руху, наприклад, “Дорожній” спеціалізований банк.
9. З огляду на те, що законодавством чітко не визначені конкретні джерела надходження коштів до фонду розвитку дорожнього руху та забезпечення його безпеки, внаслідок чого такі фонди практично неможливо створити, необхідно внести до Уряду пропозиції з цього питання. Такими джерелами можуть бути: 90% транспортного податку, частина прибутку підприємств, організацій, юридичних осіб, які мають доходи від учасників дорожнього руху, кошти від штрафів за порушення Правил дорожнього руху, кошти, які сплачуються органам влади за розміщення на вулично-шляховій мережі рекламних об’єктів, об’єктів торговельно-побутового призначення, АЗС, об’єктів дорожнього сервісу тощо. Одночасно необхідно передбачити штрафні санкції за невиконання юридичними особами вимог Закону України ”Про дорожній рух”, кошти від яких також направити до фонду. Діяльність регіонального фонду може контролювати та координувати Комітет з безпеки дорожнього руху.
СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Долгополова М.М. Дорожній рух як об’єкт соціального управління // Вісник Запорізького юридичного інституту.— 2001.— №2.— С.169-177.
2. Безсмертний О.К., Долгополова М.М. Державна система безпеки дорож-нього руху України: історичний аспект розвитку // Вісник Національного університету внутрішніх справ.— Спецвипуск.— Харків, 2002.— С.208-214.
3. Долгополова М.М. Громадські формування у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху та їх взаємодія з підрозділами Державтоінспекції // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності (збірник наукових праць)Донецький інститут внутрішніх справ при Донецькому націо-нальному університеті.— 2002.— №2.— С.130-137.
4. Долгополова М.М. Характеристика систем управління забезпечення безпеки дорожнього руху в державах розвинутої автомобілізації // Вісник Запорізького юридичного інституту.— 2002.— №2.— С.173-180.
5. Долгополова М.М. Управління та організація як складові процесу забезпечення безпеки дорожнього руху // Вісник Національного університету внутрішніх справ.— 2003.— Випуск 21.— С.221-225.
6. Долгополова М.М. Основні проблеми процесу управління забезпеченням безпеки дорожнього руху на Україні // Матеріали 10 міжвузівської наукової конференції “Наука і вища освіта”. Травень 2002 р. м.Запоріжжя.— Запоріжжя: Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, 2002.— Ч.1.— С.23-25.
7. Долгополова М.М. Нормативно-правове регулювання діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні // Матеріали Всеукраїн-ської науково-практичної конференції “Актуальні проблеми державотво-рення в умовах адміністративної реформи” (квітень 2003 р. м.Запоріжжя).— Запоріжжя: Юридичний ін_т МВС України, 2003.— С.90-94.
АНОТАЦІЇ
Долгополова М.М. Управління загальнодержавною системою забезпечення безпеки дорожнього руху. — Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 — теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.— Національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків, 2003.
Дисертація присвячена теоретичним і практичним аспектам управління загальнодержавною системою забезпечення безпеки дорожнього руху. Досліджується діяльність по забезпеченню безпеки дорожнього руху як підстава для виникнення суспільних відносин управлінського характеру. Розглядаються принципи, функції та методи управління системою забезпечення безпеки дорожнього руху. Характеризується механізм правового регулювання діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху. Аналізується історичний процес розвитку вітчизняної державної системи забезпечення дорожнього руху та зіставляється з досвідом еволюції загальнодержавних систем забезпечення безпеки дорожнього руху в країнах розвинутої автомобілізації (на прикладі США, Японії, країн Західної Європи). Виділяється структурно-функціональна характеристика діяльності із забезпечення безпеки дорожнього руху на Україні. Зазначаються основні проблеми управління системою безпеки дорожнього руху та формулюються пропозиції щодо вдосконалення вищезазначеної діяльності.
Ключові слова: безпека дорожнього руху, дорожній рух, діяльність із забезпечення безпеки дорожнього руху, загальнодержавна система, структура, функція, соціальна система, управління.
Долгополова М.М. Управление общегосударственной системой обеспечения безопасности дорожного движения. Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 — теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право.— Национальный университет внутренних дел, Украина, Харьков, 2003.
Диссертация посвящена теоретическим и практическим аспектам управления общегосударственной системой обеспечения безопасности дорож-ного движения. Исследуется деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения. Предлагается определение данного понятия, рассматри-ваются его составляющие (дорожное движение, безопасность дорожного движения) для более эффективного осуществление этой деятельности, а именно — обеспечения безопасного перемещения людей и грузов механичес-кими транспортными средствами, а также людей без транспортных средств дорогами, которое регламентируется специальными правовыми нормами, а также проходит в условиях реальной опасности возникновения обстоятельств, мешающих продолжению этого процесса.
Характеризуется дорожное движение как социальная система, которая требует определенного процесса управления. Определяется, что социальное управление в процессе пространственного перемещения — это волевая деятель-ность, которая выражена в целенаправленном и организующем воздействии, и осуществляется с целью обеспечения безопасности дорожного движения. Рассматриваются принципы, функции и методы управления системой, обеспе-чения безопасности дорожного движения. Анализируется место организацион-ных принципов, функций и методов при управлении системой обеспечения безопасности дорожного движения. Определено, что в составе принципов, функций и методов управления данной сферой существуют и их разновид-ности, которые непосредственно оказывают влияние на безопасность движения.
Характеризуется механизм правового регулирования деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения. Существующая система законодательства этой отрасли состоит из огромного количества нормативных актов, большинство из которых принимается разными ведомственными структурами, что усложняет процесс их применения. Поэтому, выносится предложение о дальнейшей, планомерной кодификации комплексного и единого документа — Автодорожного кодекса.
Анализируется исторический процесс развития отечественной государственной системы обеспечения дорожного движения, приводятся доводы о необходимости выделения трех этапов становления государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения на Украине для дальнейшего обозначения наиболее эффективного механизма управления этой системой. Кроме того, раскрывается опыт эволюции общегосударственных систем обеспечения безопасности дорожного движения в странах развитой автомобилизации, а именно США, Японии, стран Западной Европы.
Выделяется структурно-функциональная характеристика деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения на Украине. Исследуется системно-структурная и системно-функциональная характеристики обще-государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, как на центральном уровне, так и на региональном уровнях.
Определяются основные проблемы управления системой безопасности дорожного движения и формулируются предложения по совершенствованию вышеуказанной деятельности, определены основные способы позитивного влияния управленческой деятельности на состояние дорожной обстановки.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, дорожное движе-ние, деятельность по обеспечению дорожного движения, общегосударственная система, структура, функции, социальная система, управление.
Dolgopolova M.M. Administration of all-state structure
