ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

МОГИЛ СЕРГІЙ КОСТЯНТИНОВИЧ

УДК 340.12

СУЧАСНА ДЕРЖАВА В ЕКСТРЕМАЛЬНИХ СИТУАЦІЯХ:
НОРМАТИВИ, ОРГАНИ, ФУНКЦІЇ

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Одеса – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеській національній юридичній академії

Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

Оборотов Юрій Миколайович,

Одеська національна юридична академія,

завідувач кафедри теорії держави і права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Козюбра Микола Іванович,

Національний університет “Києво-Могилянська Академія”,

професор кафедри міжгалузевих правових наук

кандидат юридичних наук, доцент

Крижановський Анатолій Федорович,

Одеський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ МВС України,

завідувач кафедри державно-правових дисциплін

Провідна установа – Львівський національний університет ім. Івана Франка

Міністерства освіти і науки України,

кафедра історії та теорії держави і права (м. Львів)

Захист відбудеться “28” листопада 2003 року о 12 годині

на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.01 Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеської національної юридичної академії (65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2).

Автореферат розісланий “25” жовтня 2003 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л. Р. Біла

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Початок нового тисячоліття ознаменовано важливими змінами в діяльності держав, що обумовлюється як унікальністю, неповторністю кожної держави, так і глобалізацією, яка дедалі підсилюється. Зокрема, вплив людини на навколишнє середовище починає дедалі більшою мірою виявлятися в розростанні природних катаклізмів і катастроф. Стала очевидною необхідність ефективного міжнародного співробітництва і відмовлення держав від частини свого суверенітету в ім’я вирішення екологічних проблем.

Очевидно, що сучасна держава дедалі частіше діятиме в екстремальних ситуаціях, для чого вона мусить вносити певні корективи у методи діяльності традиційних державних органів і створювати нові структури, максимально здатні за своїм характером до такого роду діяльності. Для України здатність державної влади діяти ефективно в екстремальних умовах має особливе значення з урахуванням трагедії у Чорнобилі. При цьому йдеться не тільки про виділення в системі функцій нашої держави самостійного напрямку її діяльності в екстремальних ситуаціях. Актуальними є її, по-перше, нормативно-правове забезпечення, по-друге, державно-інституціональне оформлення і, по-третє, фінансування, яке забезпечує ефективну діяльність відповідних органів.

У дисертації обґрунтовуються необхідні зміни уявлень про державу, яка діє в сучасну епоху, для чого використовується поняття “сучасна держава”. Найскладніші умови функціонування сучасної держави вимагають її все більшої ефективності. Це стосується найрізноманітніших сфер існування людини, і більшою мірою тих ситуацій, які створюють загрозу для існування як окремих людей, так і суспільства в цілому. Не випадково можна констатувати становлення особливого правового інституту “надзвичайні стани”, а також формування специфічних органів, які діють для його оптимального здійснення.

Суть розглянутої в дисертації проблеми полягає в аналізові специфіки статики і динаміки держави, яка існує у сучасному світі, і поєднує процеси інтеграції та дезінтеграції, глобалізації та інформатизації. При цьому в системі загальносоціальних функцій держави поряд із забезпеченням національної безпеки, захисту прав і свобод, реалізації соціальних програм самостійного статусу набувають запобігання стихійним лихам і екологічним катастрофам та їх ліквідація. Відбувається становлення специфічних державних органів, покликаних діяти при виникненні екстремальних ситуацій і введенні правового режиму надзвичайного стану. При цьому Конституція і чинне законодавство України, підзаконні нормативно-правові акти, а також законодавчі акти інших держав, міжнародно-правові документи і правові акти регіонального характеру, що стосуються виникнення і запобігання екстремальним ситуаціям, свідчать про те, що в Україні складається правовий інститут “надзвичайні стани”. Тому тема дослідження пов’язана із визначенням нормативів, органів і функцій сучасної держави з метою забезпечення її ефективної діяльності в екстремальних умовах з опорою на нормативно-правовий і організаційний досвід, який існує в нашій державі.

Теоретичною основою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних учених з державознавства. Перспектива дослідження розвитку держави була визначена працями багатьох дореволюційних учених-юристів. У цьому дисертаційному дослідженні використані, зокрема, праці М. М. Алексєєва, М. Ф. Владимирського-Буданова, І. О. Ільїна, Б. А. Кистяковсь-кого, М. М. Ковалевського, М. М. Коркунова, Л. І. Петражицького, В. Ф. Таранов-ського, Є. М. Трубецького.

Поняття, ознаки і функції держави розглядалися багатьма вченими, які зробили свій внесок у скарбничку державознавства. Стосовно того ракурсу, в якому викладено це дисертаційне дослідження, виділимо розробки Н. Г. Алек-сандрова, М. І. Байтіна, Ф. М. Бурлацького, А. В. Венгерова, І. Н. Гомерова, В. Є. Гулієва, А. І. Денисова, Л. І. Загайнова, В. Г. Каленського, Д. А. Керимова, М. І. Козюбри, В. В. Копєйчикова, А. П. Косицина, Л. С. Мамута, Г. Н. Манова, Л. А. Морозової, Г. А. Мурашина, В. С. Петрова, П. М. Рабіновича, С. Г. Рябова, В. М. Селиванова, О. В. Сурілова, Ю. А. Тихомирова, Н. П. Фарберова, Н. В. Черноголовкіна, В. А. Четвернина, В. Є. Чиркина, Ю. С. Шемшученка, В. М. Шаповала, М. П. Шендрика, В. М. Якушика.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Спрямованість дисертаційного дослідження визначається програмою наукових досліджень Одеської національної юридичної академії відповідно до фундаментальної теми “Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101 001195), наукової програми Міністерства освіти і науки України “Актуальні проблеми будівництва демократичної соціальної правової держави відповідно до положень Конституції України”, а також плану науково-дослідницької роботи Одеської національної юридичної академії на 2001 – 2005 роки.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб, по-перше, визначити зміни в державі, зафіксувати їх у понятті “сучасна держава”, по-друге, розкрити нормативні й організаційні особливості діяльності сучасної держави в екстремальних ситуаціях, використовуючи досвід України і зарубіжних країн. У дисертації не розглядаються питання оборони країни і боротьби з тероризмом.

Відповідно до мети в дисертації увага зосереджена на вирішенні таких завдань:

дати поняття і визначити ознаки сучасної держави як визначального явища сучасного політичного життя;

визначитися в системі функцій сучасної держави і виокремити її діяльність у запобіганні і ліквідації аварій і катастроф;

дослідити зв’язок глобалізації і діяльності держави в екстремальних ситуаціях;

визначити ознаки надзвичайних ситуацій і захист від них населення і територій;

охарактеризувати специфіку правового режиму “надзвичайний стан”;

розкрити особливості правового регулювання діяльності державних органів України в екстремальних ситуаціях;

показати діяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

визначитися зі специфікою і повноваженнями державних органів, створюваних для дій в екстремальних ситуаціях у регіоні (на прикладі Одеської області).

Об’єктом дослідження є діяльність держави в сучасну епоху, відзначену збільшенням екстремальних ситуацій.

Предметом дослідження є нормативи, органи і функції сучасної держави в ракурсі її діяльності при виникненні екстремальних ситуацій, зокрема, їх прояв у державі Україна.

Методи дослідження. Для досягнення цілей дослідження використовувалися класичні (традиційні для юриспруденції), а також некласичні принципи і методи дослідження права і держави. Розмаїття підходів при характеристиці сучасної держави фіксоване використанням принципу плюралізму; розвиток функцій держави і зміну їхньої номенклатури визначено із залученням принципу історизму; обґрунтування самостійного статусу правового інституту “надзвичайні стани” задано застосуванням порівняльно-правового методу; розгляд різних державних органів і органів місцевого самоврядування, які діють в екстремальних ситуаціях, пов’язаний з використанням методу системного аналізу; нарешті, розгляд правових нормативів діяльності в екстремальних ситуаціях і при введенні правового режиму надзвичайного стану визначено застосуванням формально-логічного (догматичного) методу.

Наукова новизна одержаних результатів. Уперше підготовлено комплексне дисертаційне дослідження, в якому розглядаються організація і діяльність сучасної держави в екстремальних ситуаціях з використанням вітчизняного досвіду нормування і функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування при введенні надзвичайного стану та виникненні стихійних лих і техногенних катастроф. Наукова новизна одержаних результатів виражена у таких положеннях:

визначено поняття і ознаки сучасної держави;

установлена необхідність зміни номенклатури функцій держави;

виявлені складності буття держави в сучасну епоху;

виявлений зв’язок глобалізації і діяльності держави в екстремальних умовах;

обґрунтовано формування специфічного правового інституту “надзвичайні стани”;

виявлені особливості правового регулювання діяльності державних органів України й органів місцевого самоврядування в екстремальних ситуаціях.

Практичне значення одержаних результатів. Використання результатів наукового дослідження пов’язане з удосконаленням законодавства України з нормування, визначення компетенції і встановлення переліку державних органів і органів місцевого самоврядування, покликаних діяти при виникненні екстремальних ситуацій. Висновки і рекомендації по результатах дослідження можуть бути використані при формуванні питань стратегії і тактики діяльності нашої держави у світі, що глобалізується, для подолання можливих наслідків стихійних лих, аварій і катастроф.

Питання, що належать до характеристики поняття сучасної держави, номенклатури її функцій, а також специфіки органів, які забезпечують ефективність здійснення влади в екстремальних умовах, можуть бути безпосередньо включені до змісту навчальної дисципліни “Теорія держави і права”, стати підставою для введення спецдисципліни “Сучасна держава”.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки роботи обговорювалися на засіданнях кафедри теорії держави і права Одеської національної юридичної академії. Окремі результати дослідження доповідалися на конференціях: 3-й звітній науковій конференції професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської державної юридичної академії (Одеса, 2000); 4-й звітній науковій конференції професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської національної юридичної академії (Одеса, 2001); Ювілейній науково-практичній конференції “155-річний досвід підготовки правознавців на Півдні України” (Одеса, 2002); 5-й звітній науковій конференції професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської національної юридичної академії (Одеса, 2003).

Публікації. Основні положення дисертації відбито у трьох публікаціях у спеціальних виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, тринадцяти підрозділів, висновків і списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації – 190 сторінок, список використаних джерел – 19 сторінок, що складає 175 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У Вступі обґрунтована актуальність теми, подані у концентрованому вигляді опрацювання проблеми дослідження, сформульовані мета і завдання роботи, наведені головні положення, які виносяться на захист.

Перший розділ дисертації “Методологічні питання статики і динаміки сучасної держави” складається з п’яти підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття і ознаки сучасної держави” відзначається, що існуючі держави з їх розмаїтістю моделей державних органів, методів і процедур їхньої діяльності сприяє пошукові оптимальних форм держави, найбільш ефективних варіантів її функціонування. У цьому напрямку складається образ сучасної держави, стимулом формування якої є вади в діяльності державних органів, слабкість державного впливу на соціальне життя, або неефективність держави в цілому. Такого роду ситуації призвели до появи тверджень про відсутність держави в значній групі країн. Така позиція навряд чи може бути прийнята, інша річ – оцінка цих держав як таких, що відповідають чи не відповідають вимогам забезпечення прав людини, поділові влади, гідному рівню життя і т. ін. У цьому плані образ сучасної держави дозволяє не тільки перебороти крайності у вирішенні питання про державу, але й визначає перспективу розвитку досучасних держав.

Однією з ознак сучасної держави є її визнання світовим співтовариством. Фактично тут закладена її нормативна оцінка у призмі забезпечення прав людини, створення умов для ефективного контролю над здійсненням державної влади, забезпечення цілісності, цивілізованого і культурного розвитку особистості і суспільства. При цьому завдання державотворення не може бути вирішене тільки шляхом запозичення зарубіжних зразків державних інститутів, форм, методів і процедур їхнього функціонування.

Справедливим є судження В.Є. Чиркина про те, що термін “сучасна держава” може використовуватися у двох значеннях. По-перше, це будь-яка держава, яка існує в даний час, і, по-друге, сучасна держава – це така держава, яка відповідає певним критеріям, прийнятим у даний час світовим співтовариством. Еталоном тут є загальнолюдські цінності, а саме: народовладдя, демократія, верховенство права, поділ влади, політичний та ідеологічний плюралізм, соціальна справедливість і т.ін.

Уявлення про сучасну державу як якусь нормативну модель є перспективними з погляду осмислення проблем держави, існуючої в сучасному світі, і розвитку досліджень у сфері державознавства (теорії держави). Навіть ті державознавці, які схильні використовувати термін “сучасна держава” у найбільш широкому розумінні, відзначають зміни, які відбуваються у самому існуванні держави, що дає можливість затверджувати висування на перший план “людського виміру” держави, який, по суті, є підтвердженням ідеї необхідності використання поняття “сучасна держава” як нормативного критерію для визначення рівня розвитку держав, що існують у наш час.

У цьому зв’язку уявляється досить обґрунтованим використання терміна “сучасна держава” не тільки у призмі нормативних вимог, яким має відповідати держава, що існує в наш час, але й у розумінні її реального буття, конкретних державних інститутів, їх організації і функціонування. Використання категорії “сучасна держава” дозволяє скласти уявлення про те, якою має бути держава та якими є основні тенденції її розвитку, а також визначитися зі шляхами подолання державою свого досучасного стану. З погляду викладеного прийнятний поділ держав на сучасні і досучасні, для того щоб визначитися у тих характеристиках, які не дозволяють ту чи іншу державу розглядати як сучасну. Сучасна держава – це результат зміни менталітету людей, сприйняття не тільки колишніх традицій державності, але й використання загальнолюдських цінностей, змін у всьому світі протягом ХХ століття.

У підрозділі 1.2. “Функції сучасної держави та їх різновиди” йдеться про те, що головні завдання і цілі держави на різних стадіях її розвитку обумовлюються економічними, політичними, соціальними та іншими умовами її існування і визначають основні напрямки діяльності, тобто функції держави. Здійснення функцій держави відбувається постійно, систематично, протягом усього часу існування держави. При цьому функції держави виникають, здійснюються і розвиваються відповідно до тих завдань, які слід вирішувати державі в конкретних історичних умовах.

У юридичних загальнотеоретичних дослідженнях, по суті, немає праць, де розглядалося б становлення нової функції, пов’язаної з необхідністю діяльності держави в екстремальних ситуаціях. Тим часом стає нагальною необхідність виділення, як самостійної, функції держави із запобігання і подолання аварій і катастроф.

Сучасна держава дедалі частіше змушена здійснювати свою діяльність в умовах надзвичайних ситуацій, що потребує внесення певних корективів у методи діяльності традиційних державних структур і викликає до життя нові структури, максимально пристосовані до життєдіяльності в екстремальних ситуаціях. У сучасній державі її вплив на суспільні відносини в основному не носить адміністративно-командного характеру. Тим часом здійснення функцій держави – це складний і багатогранний процес впливу держави, її відповідних структур на визначене коло суспільних відносин. Різноманіття й особливості суспільних відносин обумовлюють існування досить широкого кола відповідних функцій сучасної держави, а саме тому коректно використовувати пропозиції про виділення поняття “генеральна функція держави” як пояснююче призначення держави стосовно громадянського суспільства. По суті, це поняття охоплює вирішення всіх можливих завдань, які належать до мінімальної функції держави (забезпечення свободи, безпеки і власності, створення систем комунікації), а також особливих завдань сучасної держави (правової та соціальної).

У зв’язку з невизначеністю соціальних ситуацій, з якими стикається сучасна держава, її функції значною мірою починають набувати пошуково-експериментального характеру. Отже, функції держави набувають дедалі більш координаційного, рекомендаційного характеру. При цьому не виключаються елементи адміністрування, особливо у сфері здійснення податкової і митної політики, не кажучи вже про здійснення функцій в екстремальних ситуаціях.

У підрозділі 1.3. “Криза національної держави і становлення державності постмодерна” подано положення про те, що входження в епоху постмодерна пов’язується з переходом від індустріального суспільства до постіндустріального. При цьому, якщо для індустріального суспільства типовим визнається становлення національних держав з чітко окресленими межами, що виникли на основі єдності економіки, мови і культури, то постіндустріальна тенденція характеризується посиленням прозорості національних меж, а також зростанням впливу наднаціональних співтовариств (ЄС, НАТО, ОБСЄ та ін.). Сьогодні у світі існує два покоління владних суб’єктів: старі персоналії – національні держави та різноманітні співтовариства – інтегрії.

Нові форми організації життя масового суспільства вже не мають нічого спільного з індустріалізмом, демократією, громадянським суспільством. Під впливом медіавідносин і технологій володарювання змінює свій характер державний примус, що, з одного боку, трансформується у форму експертного управління суспільством, а з іншого – перетворюється на різновид епізодичної комунікації, заснованої на політичному виборі людини. При цьому комунікація, втративши свій колишній допоміжно-технічний характер, стала системоутворюючим елементом політики. Набирає силу медіакратія, тобто форма організації влади, яка базується на пріоритеті тих, хто контролює масові інформаційні процеси. І якщо на Заході становлення медіакратії почасти стримується традиціями демократичного діалогу влади і суспільства, відповідальністю еліт, то в нашому суспільстві посилення медіаполітичних способів управління державою, по суті, нічим не обмежується.

Постмодерн, загостривши багато проблем соціального й особистісного буття, позбавивши стійкого ґрунту право й державу, порушив питання про їх ціннісний сенс для сучасної культури і цивілізації. Отже, нові характеристики держави мусять одержати свій відбиток у сучасних політичних рішеннях, застосованих у нашій державі для того, щоб забезпечити її ефективність в умовах постмодерну.

У підрозділі 1.4. “Проблема глобалізації та діяльності держави в екстремальних ситуаціях” відзначається, що поняття “глобалізація” стає одним із найбільш уживаних, воно використовується для характеристики всіх сфер розвитку суспільства. Переважає думка, що внаслідок глобалізації відбувається девальвація держави і права. Якщо не зважати на крайності в судженнях різних авторів щодо цього, то очевидно, що глобалізація диктує необхідність переосмислення ролі права і держави в сучасному світі, що колишні уявлення про ці інститути потребують істотної переоцінки, нових акцентів.

Під впливом глобалізації держави втрачають свою унікальну ідентичність (ерозія внутрішнього суверенітету); стикаються з посиленням кризових явищ і конфліктів у менш розвинених країнах і регіонах; інтенсифікується збільшення кількості держав (за прогнозами, через 25 років їх кількість сягне 500); збільшується кількість недержавних суб’єктів, що здійснюють діяльність, яка раніше складала державну сферу (транснаціональні корпорації, міжнародні неурядові організації і т. ін.); дедалі держави більше займаються глобальними проблемами, у тому числі – кризовими.

Ерозія національної держави зумовлюється як “транснаціональними зводами”, що надбудовуються над сучасною державою, так і збільшенням центрів ефективних вирішень на рівнях, нижчих за національний. Великі труднощі для сучасної держави створює поглиблення глобальної екологічної кризи, виникнення значної кількості екстремальних ситуацій у сфері екології.

У підрозділі 1.5. “Держава в запобіганні і ліквідації наслідків аварій і катастроф” йдеться про те, що в даний час однією з глобальних проблем, яку мусить вирішувати сучасна держава, є проблема запобігання і ліквідації наслідків аварій і катастроф. При цьому катастрофа – це раптова зміна зовнішніх умов, яка викликає руйнування різних об’єктів і загрожує життю людей. Найчастіше катастрофи пов’язані з небезпечними природними явищами, до числа яких належать землетруси, повені, зсуви, урагани, селеві і сніжні лавини. Велику небезпеку являють собою антропогенні катастрофи, до числа яких належать великомасштабні пожежі, аварійні вибухи, викиди радіоактивних і токсичних продуктів. Аварія – термін, який у широкому розумінні стосується конкретного наслідку катастрофи.

Даючи визначення надзвичайної ситуації, можна сказати, що це обставини на певній території, які склалися в результаті аварії, небезпечного природного явища, катастрофи чи іншого нещастя, які можуть спричинити або спричинили собою людські жертви, заподіяли шкоди здоров’ю людей або навколишньому природному середовищу.

З метою запобігання різним аваріям, а також для усунення наслідків катастроф держава створює відповідні служби, різні організації, підприємства, установи. Кабінет Міністрів України 3 серпня 1998 року прийняв постанову “Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру”. У свою чергу, наказ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи 21 грудня 1998 року затвердив типове положення “Про територіальну підсистему єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру”.

Ці нормативні акти мають на меті своєчасне здійснення робіт, пов’язаних із запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, зниженням розмірів збитку і втрат тощо.

Указ Президента України від 26 березня 1999 року схвалив Концепцію захисту населення і територій у разі загрози і виникнення надзвичайних ситуацій. Це обумовлено тим, що забезпечення захисту населення і територій у разі загрози і виникнення надзвичайних ситуацій, які відповідно до класифікації поділяються за характером на техногенні, природні, військові і соціально-політичні, а за рівнем – на загальнодержавні, регіональні, місцеві й об’єктні, – є найважливішим завданням, вирішувати яке покликана сучасна держава.

Другий розділ дисертації “Правовий режим надзвичайного стану і його закріплення в законодавстві, міжнародних актах і угодах” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Надзвичайні ситуації та захист від них населення і територій” йдеться про те, що захист населення і територій від надзвичайних ситуацій набуває дедалі все більшого значення, стає не тільки важливою функцією сучасної держави, але й передбачає укладення угод на міжнародному і міждержавному рівнях, для того щоб забезпечити нову мету ХХІ століття – глобальну безпеку. Сьогодні можливе тільки комплексне вирішення проблеми безпеки з використанням особливих програм управління, стійким розвитком сучасних цивілізацій. Спробу створення такої програми було розпочато 1992 року в Ріо-де-Жанейро на конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку. У прийнятому на цій конференції “Порядку денному на ХХІ століття” подано конкретний набір індикаторів, варіантів, ієрархій цілей забезпечення безпеки людини і навколишнього природного середовища. Фахівці з міжнародного права справедливо наполягають на тому, щоб законодавство окремих країн (зокрема, і законодавство України), спираючись на “Порядок денний на ХХІ століття”, забезпечувало процеси інтеграції у сфері комплексної безпеки, впливало на зміну світогляду людей. Уже сьогодні зменшенню небезпеки стихійних лих сприяють міжнародні конвенції “Про біологічну розмаїтість”, “Про заборону виробництва і накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) зброї і токсичної зброї та про їх знищення” і ряд інших.

У вирішенні питань про використання правового режиму надзвичайного стану не можуть не враховуватися сформовані уявлення про надзвичайну ситуацію. У багатьох державах прийнято такі визначення надзвичайної ситуації – це раптове нещастя, дія чи нещасливий випадок, що заподіює тяжкі наслідки (руйнування чи пошкодження матеріальних цінностей, загибель людей, забруднення навколишнього середовища), масштаби яких перевищують можливості місцевих сил і способів здійснення рятувальних робіт, надання медичної допомоги постраждалим, здійснення соціального захисту персоналу, населення і медичних об’єктів. Прийнято всі надзвичайні ситуації класифікувати на групи, що дозволяє більш чітко визначати напрями правового регулювання при формуванні відповідних законодавчих актів і всієї системи підзаконного нормування, сприймати їх і цілеспрямовано діяти у зв’язку з виникненням кожної надзвичайної ситуації.

У підрозділі 2.2. “Правовий режим надзвичайного стану” відзначається, що в юридичній літературі питання про правовий режим пов’язується з характеристикою предмета й методу правового регулювання стосовно окремих галузей права. Так, один із дослідників практики галузевого правового режиму Д. М. Бахрах пише, що правовий режим є сукупністю правил, закріплених у юридичних нормах, які регулюють певну поведінку людей. Правовий режим забезпечений сукупністю юридико-організаційних засобів. Усе це дозволяє розмежовувати правові режими на загальні (універсальні) та похідні (вторинні). Звернемо увагу на той факт, що загальні режими зводяться, по суті, до галузевих режимів. Не заперечуючи значення розгляду правового режиму стосовно різних галузей права, можна помітити, що можливі й інші підходи до розмежування правових режимів. Щодо розглянутої в дисертації проблеми правові режими можуть бути поділені за характером стану об’єкта на звичайні режими і спеціальні режими. Хотілося б відзначити, що в юридичній літературі наводиться саме такий поділ, однак він здійснюється в рамках галузевого правового режиму. Тим часом багато спеціальних правових режимів виходять далеко за межі однієї галузі права і навіть міжгалузевого регулювання. Яскравим прикладом того є правовий режим надзвичайного стану, що навряд чи може бути обмежений навіть двома галузями – галузями конституційного й адміністративного права.

Розходження між нормативно-правовим регулюванням у звичайних умовах і в екстремальних ситуаціях дає підстави для виділення правового режиму надзвичайного стану. Серед нормативно-правових основ для введення правового режиму надзвичайного стану в Україні існують такі конституційні нормативи, як ст. 64; п. 31 ст. 85; п. 19 ст. 92; п. п. 20, 21 ст. 106; п. 10 ст. 138 Конституції України. Разом з тим правова регламентація цього режиму визначається Законами “Про правовий режим воєнного стану”, “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”. В Україні багато законів і підзаконних актів регулюють діяльність державних органів, передбачають специфіку їх функціонування в умовах екстремальних ситуацій. У вітчизняній юридичній літературі правовий режим надзвичайного стану традиційно розмежовують на три різновиди: 1) воєнний стан; 2) надзвичайний стан і 3) особливий стан. Мабуть, ця обставина і була підставою для законодавчого відокремлення в Україні цих правових режимів. Тим часом, наприклад, у Польщі всі відзначені режими належать до категорії режиму “надзвичайних станів”, що закріплено в Конституції. Очевидно, це більшою мірою відповідає тенденціям правового регулювання, де, по суті, формується особливий правовий інститут “надзвичайні стани”.

У підрозділі 2.3. “Правовий інститут “надзвичайні стани” у Польщі” відзначається, що прийнята 1997 року Конституція Польської Республіки вперше присвятила відповідним приписам спеціальний розділ (ХІ “Надзвичайні стани”). Безсумнівно, надання основним елементам інституту надзвичайного стану конституційного рівня відповідає духу часу і сучасній конституційній доктрині. Конституційне визначення основ уведення надзвичайного режиму в єднанні з вичерпною регламентацією всіх припустимих обмежень у роботі державних органів і правовому статусі особистості при їх настанні має перешкоджати зловживанням з боку органів виконавчої влади. Такий підхід дозволяє свідчити про демократичні гарантії як забезпечення діяльності державних інститутів, так і основних прав і свобод громадян.

Поряд із визначенням видів і основ уведення надзвичайного стану в Конституції встановлюється компетенція державних органів з уведення кожного з видів особливого стану, а також закріплено правило, відповідно до якого умови і правові наслідки надзвичайного стану мають бути урегульовані законом. При цьому в тексті польської Конституції чітко фіксуються ті обмеження, які мають бути дотримані при прийнятті таких законів (ст. 233).

У Конституції Польщі передбачено три види надзвичайного стану: воєнний стан, особливий стан і стан стихійного лиха (п. 1 ст. 228).

До загальних підстав для введення в країні надзвичайного стану Конституція відносить особливо загрозливі ситуації, за яких звичайних конституційних засобів недостатньо. При цьому конкретизуються підстави для введення щодо кожного з видів надзвичайного стану. Так, воєнний стан може бути оголошено тільки в разі збройного нападу на територію Польської Республіки або за необхідності виконання встановлених міжнародними договорами зобов’язань у спільній обороні від агресії (п. 2 ст. 116). Підстави для введення воєнного стану включають також зовнішню загрозу державі (ст. 229).

Надзвичайний стан уводиться за наявності загрози конституційному ладу держави, безпеці громадян або публічному порядку (ст. 230). Стан стихійного лиха може бути введений для запобігання наслідкам природних катастроф або технічних аварій, що носять ознаки стихійного лиха, а також з метою їх ліквідації (ст. 232).

Конституційні положення конкретизуються нормами відповідних актів, що визначають правові параметри кожного з видів надзвичайного стану.

У підрозділі 2.4. “Міжнародні акти про діяльність держав у екстремальних умовах” діяльність України в плані міжнародного співробітництва в екстремальних ситуаціях підтверджується тим, що протягом періоду становлення незалежної держави був укладений з іншими державами ряд міжнародних договорів. Однією з останніх підписана угода між Кабінетом Міністрів України й Урядом Польської Республіки про співробітництво і взаємну допомогу у сфері запобігання катастрофам, стихійним лихам, іншим надзвичайним ситуаціям і ліквідації їхніх наслідків.

Говорячи про міжнародну практику застосування норм надзвичайного законодавства, не можна не відзначити діяльність України в системі міжнародних угод, які регулюють відносини і діяльність держав в умовах надзвичайних ситуацій, аварій техногенного і природного характеру.

У Гельсінкі 17 березня 1992 року було прийнято Конвенцію “Про трансграничний вплив промислових аварій” з урахуванням особливого значення захисту людей і навколишнього середовища від впливу промислових аварій в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь. Визнаються важливість і невідкладність запобігання серйозним шкідливим впливам промислових аварій на людей і навколишнє середовище та необхідність сприяння всім мірам, які стимулюють раціональне, екологічно доцільне й ефективне вживання заходів щодо запобігання аваріям, забезпечення готовності до них і ліквідації їхніх наслідків. У цьому зв’язку підтверджується необхідність сприяння активному міжнародному співробітництву між зацікавленими державами до, під час і після аварії з метою зміцнення відповідної політики, а також посилення й координації дій на всіх належних рівнях для запобігання промисловим аваріям, забезпечення готовності до них і ліквідації їхнього трансграничного впливу.

Країни-учасниці СНД прийняли Угоду “Про взаємодію держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у разі евакуації їхніх громадян із третіх країн при виникненні надзвичайних ситуацій” (ратифікована Законом України від 5 листопада 1998 р. № 233-XIV), виходячи із взаємних інтересів забезпечення безпеки громадян держав-учасниць Угоди, які перебувають у третіх країнах, при виникненні надзвичайних ситуацій.

Третій розділ дисертації “Компетенція і функції державних органів України та інститутів місцевого самоврядування, призначених для діяльності в екстремальних ситуаціях” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Правове регулювання діяльності державних органів України в екстремальних ситуаціях” відзначається, що сучасна держава дедалі частіше змушена виконувати свої функції в екстремальних ситуаціях у зв’язку з проблемами існування нестійких енергоємних технологій, катастроф, які виникають, екологічних аварій, небезпечних для людей і держави в цілому. Щоб уникнути втрат при надзвичайних ситуаціях, а також досягти виходу з них із мінімальними збитками, необхідний комплекс законів, які регулювали б відносини, що складаються в таких умовах. У першу чергу це пов’язано з особливостями здійснення прав і свобод громадян при введенні надзвичайного стану, коли держава відповідно до норм уводить певні обмеження. Україна, як і інші держави, прийняла законодавчі акти, що регулюють відносини, які складаються при виникненні екстремальних ситуацій. Основа такого нормування закладена в чинній Конституції України, яка надає Президентові право в разі потреби приймати рішення про введення в Україні чи в окремих її місцевостях надзвичайного стану. Він же проголошує в разі потреби окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з подальшим затвердженням цих рішень Верховною Радою України. Відповідно до конституційних норм діє Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану”, де фіксований зміст правового режиму надзвичайного стану, порядок його введення і припинення дії, особливості діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах надзвичайного стану, дотримання прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальність за порушення вимог або невиконання вимог і заходів правового режиму надзвичайного стану.

У підрозділі 3.2. “Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та його функції” наводяться положення, що стосуються Указу Президента України від 26 жовтня 1996 року, для виконання якого на базі Міністерства України у справах захисту населення від наслідків аварій на Чорнобильській АЕС і штабу Цивільної оборони було створено нове Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, а також затверджено Положення про це Міністерство.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС України) є провідним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері цивільної оборони, рятувальних робіт. Крім того, у справі створення і функціонування системи страхового фонду документації, роботи з радіоактивними відходами, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання цим ситуаціям і реагування на них, ліквідації їхніх наслідків і наслідків Чорнобильської катастрофи МНС України здійснює керівництво дорученою йому сферою управління і несе відповідальність за її стан і розвиток.

При здійсненні своєї діяльності МНС України взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, а також з органами місцевого самоврядування, взаємодіє з МНС інших держав.

У підрозділі 3.3. “Специфіка і повноваження державних органів, створених для дій в екстремальних ситуаціях у регіоні” йдеться про те, що питання ефективності діяльності держави в екстремальних ситуаціях на регіональному рівні передбачають розробку і встановлення правових нормативів, а також організацію системи органів, які беруть участь у запобіганні можливим надзвичайним ситуаціям та їхньому подоланні.

В Україні ці питання вирішуються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України “Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру” від 3 серпня 1998 року № 1198, на підставі якої, зокрема, було затверджене Положення про Одеську територіальну підсистему єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру.

Одеська обласна державна адміністрація своїм розпорядженням від 5 квітня 1999 року затвердила “Положення про Одеську обласну підсистему єдиної державної системи запобігання й реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру”. Це саме розпорядження затвердило Схему територіальної підсистеми єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру.

У зазначеному Положенні визначені принципи створення Одеської територіальної підсистеми єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, основні завдання, склад сил і засобів, порядок виконання завдань і взаємодії структурних підрозділів, а також координація основних питань функціонування територіальної підсистеми.

З метою створення територіальної підсистеми єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру (далі – територіальна підсистема) конкретизовано забезпечення реалізації на території Одеської області державної політики у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, а також цивільного захисту населення від аварій техногенного і природного характеру. Одеська територіальна підсистема складається з постійно діючих ланок на трьох рівнях: регіональному, місцевому й об’єктному.

У підрозділі 3.4. “Правове регулювання і функції органів місцевого самоврядування при виникненні екстремальних ситуацій на їхній території” стверджується, що діяльність сучасної держави та її органів при виникненні екстремальної ситуації не може бути ефективною без використання можливостей місцевого самоврядування. При цьому йдеться не тільки про можливості місцевого самоврядування з консолідації діяльності населення на власній території в таких умовах. У місцевого самоврядування є великі можливості для запобігання виникненню екстремальних ситуацій, не кажучи вже про ліквідацію їхніх наслідків. У цьому зв’язку зрозуміле прагнення юридично оформити компетенцію і функції місцевого самоврядування, його органів, а також створити спеціальні підрозділи в їхній системі, здатні ефективно діяти в екстремальних ситуаціях.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” делегував виконавчим органам місцевих рад повноваження, які стосуються вжиття необхідних заходів для ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійних лих, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залучення у встановленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ і організацій, а також населення.

Відповідно до необхідності забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування м. Одеси при виникненні екстремальних ситуацій рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради 23 березня 1999 року було затверджене Положення про управління з питань надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення виконавчого комітету Одеської міської ради. Управління з питань надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення виконавчого комітету Одеської міської ради є структурним підрозділом виконавчого комітету Одеської міської ради. Воно покликане забезпечити діяльність по управлінню в екстремальних ситуаціях на місцевому рівні.

ВИСНОВКИ

Сучасна держава дедалі все частіше змушена здійснювати свою діяльність в екстремальних умовах, що вимагає внесення корективів у методи діяльності традиційних державних інститутів і викликає до життя структури, максимально пристосовані до функціонування в цих умовах. Крім того, усе більш визначеними стають формування самостійного правового інституту “надзвичайні стани” і становлення функцій держави із запобігання і подолання аварій і катастроф.

Щоб уникнути втрат при надзвичайних ситуаціях, а також здійснити вихід із них з мінімальними збитками, використовується комплекс законів, які регулюють відносини в цих умовах. Україна, як і інші держави, прийняла законодавчі акти, які регулюють відносини при виникненні екстремальних ситуацій. Відповідно до Конституції, в Україні діє Закон “Про правовий режим надзвичайного стану”, в якому відбитий зміст правового режиму надзвичайного стану, порядок його введення і припинення дії, особливості діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування,