ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

СІКОРСЬКА ІРИНА АНАТОЛІЇВНА

УДК 347.73:336.148] (043.3)

ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ

БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Національної академії державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України

Воронова Лідія Костянтинівна,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Національний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук, доцент

Орлюк Олена Павлівна,

Державний науково-дослідний інститут інтелектуальної власності Академії правових наук України, заступник директора з наукової роботи.

Провідна установа: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, кафедра фінансового права

Захист відбудеться 08.06. 2004 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розіслано 30.04.2004 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Особливе місце у будь-якій державі належить бюджету, який є її невід’ємним атрибутом, забезпечує соціально-економічний розвиток. Отже, правопорушення, що вчиняються у бюджетній сфері негативно впливають на все суспільство, на інтереси кожної особи. В Україні проводяться різноманітні заходи для створення ефективного, дієвого механізму протидії таким правопорушенням. За порушення бюджетного законодавства застосовуються різні заходи впливу. Глава 18 Бюджетного кодексу України “Відповідальність за бюджетні правопорушення”, встановлює, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законами України. Безумовно, таке закріплення видів відповідальності є важливим кроком до попередження вчинення правопорушень у бюджетній сфері.

В останні роки, у зв’язку з розвитком фінансового права як галузі права, науковці почали виділяти і фінансово-правову відповідальність як специфічний вид юридичної, яка знаходиться на стадії формування. Хоча у Бюджетному кодексі України прямо не йдеться про можливість застосування до порушників бюджетного законодавства заходів фінансово-правової відповідальності, але з аналізу його норм можна зробити висновок про її існування.

Відповідальність за порушення бюджетного законодавства полягає в застосуванні до правопорушників заходів примусу, що передбачені як Бюджетним кодексом України так і іншими нормативними актами.

На жаль, питанням правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства присвячені поодинокі наукові праці вчених, що розкривають окремі її аспекти.

В процесі дослідження автором використовувалися теоретичні розробки вітчизняних та зарубіжних фахівців у галузі юриспруденції: С.С. Алексєєва, С.М. Братуся, О.С. Йоффе, О.Е. Лейста, С.М. Малеіна, І.С. Самощенка, Р.Й. Халфіної, М.Х. Фарукшина та провідних вчених юристів-фінансистів: Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, М.В. Карасьової, М.П. Кучерявенка, П.С. Пацурківського, Ю.А. Ровинського, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічевої.

Вчені неоднозначно трактують поняття юридичної відповідальності, у центрі дискусії знаходяться і питання правової природи фінансово-правової відповідальності, фінансово-правових санкцій, залишається поза увагою науковців проблема класифікації бюджетних правопорушень, яка не знайшла відображення й у Бюджетному кодексі України. Крім цього, у ньому не визначені чітко як суб’єкти бюджетних правопорушень та заходи впливу, що застосовуються за конкретні протиправні дії, так і органи, які уповноважені накладати фінансово-правові санкції. Все це вказує на необхідність удосконалення чинного законодавства, проведення теоретичних досліджень.

Нині у Верховній Раді України знаходиться законопроект “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, що в свою чергу, вимагає розроблення відповідного понятійного апарату, який недостатньо відображений у роботах вчених та не міститься у чинних нормативно-правових актах або є неточним. Цим і визначається актуальність дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи обрана з урахуванням тих заходів, що проводяться в Україні з метою виконання бюджетів усіх рівнів, створення механізму протидії та попередження правопорушень у бюджетній сфері. Даний напрям дослідження пов’язаний з указом Президента України “Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” від 25 грудня 2001 року.

Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України (номер державної реєстрації 0102U000477), де автор є одним із виконавців, її тема затверджена вченою радою Академії 25 січня 2001 року (протокол № 6).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної науки, законодавства України та практики його застосування розкрити загальні засади правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства, сформулювати теоретичні висновки та пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правових актів.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження автором зроблена спроба вирішити такі завдання:

– з’ясувати поняття, ознаки, склад бюджетного правопорушення;

– розробити науково обґрунтовану класифікацію бюджетних правопорушень;

– визначити місце фінансової відповідальності в системі юридичної відповідальності, її ознаки, особливості, умови виникнення;–

з’ясувати характер фінансово-правових санкцій та їх співвідношення з фінансово-правовою відповідальністю;–

охарактеризувати види правової відповідальності, яка застосовується за бюджетні правопорушення, та їх співвідношення з фінансово-правовою відповідальністю;–

розробити рекомендації щодо вдосконалення Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, які стосуються відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв’язку з вчиненням правопорушень у бюджетній сфері.

Предметом дослідження є нормативні акти, що регулюють відповідальність учасників бюджетного процесу за правопорушення.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження, відповідно до поставленої мети і сформульованих завдань стали такі наукові методи: діалектичний, порівняльно-правовий, системно-структурний, формально-догматичний (спеціально-юридичний).

Використання діалектичного методу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв’язки явищ, що розглядаються, об’єктивно оцінити ефективність діяльності органів у бюджетній сфері.

Порівняльно-правовий метод застосовувався у процесі аналізу українського законодавства різних років, порівняння його з іноземним (у першу чергу з російським), а також під час визначення основних категорій фінансового права – таких, як “бюджетне правопорушення”, “фінансово-правова відповідальність” тощо.

Застосування системно-структурного методу дало можливість визначити місце правових норм, які регламентують відносини відповідальності за бюджетні правопорушення, в системі права України.

За допомогою формально-догматичного методу досліджувався зміст бюджетного правопорушення, фінансово-правової відповідальності.

Кожен із названих методів, підходів у конкретному випадку використовувався не ізольовано, а в поєднанні з іншими.

Наукова новизна роботи визначається насамперед тим, що дисертація є одним із перших у вітчизняній літературі комплексним, узагальненим дослідженням правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У дисертації обґрунтовується ряд концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій щодо вдосконалення бюджетного законодавства та інших нормативно-правових актів, які виносяться на захист.

Елементи наукової новизни містяться у наступних положеннях:

1. Уточнено поняття “бюджетне правопорушення” – винне, протиправне діяння фізичної та юридичної особи, що виражається в порушенні норм бюджетного права, за яке передбачена цивільна, дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та фінансово-правова відповідальність.

2. З нових позицій дана юридична оцінка складу бюджетного правопорушення, його елементів, ознак, особливостей та зазначено, що для визнання протиправного діяння бюджетним правопорушенням необхідно, щоб: його склад був визначений у бюджетному законодавстві; правопорушник був суб’єктом бюджетних правовідносин, тобто наділений бюджетною правосуб’єктністю.

3. Проведено розмежування понять “бюджетне правопорушення” та “порушення бюджетного законодавства”. Під останнім слід розуміти недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами порядку складання проектів бюджетів, розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети, виконання бюджету, внесення змін до закону про Державний бюджет, рішення про місцеві бюджети, підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішень щодо нього.

4. Вперше комплексно проаналізовано всі зазначені у законодавстві бюджетні правопорушення, обґрунтовано авторський підхід до їх класифікації та конкретизовано правопорушення, що вчиняються на кожній стадії бюджетного процесу.

5. Доведена необхідність законодавчого закріплення поняття “фінансове правопорушення” як діяння суб’єктів фінансових правовідносин, що спричинило порушення встановленого фінансово-правовими нормами порядку мобілізації, розподілу, використання централізованих та децентралізованих фондів коштів, за яке передбачена юридична відповідальність.

6. Обґрунтовується необхідність розуміння фінансового правопорушення в двох значеннях: у вузькому та широкому. Коли йдеться про фінансове правопорушення як фактичну підставу фінансово-правової відповідальності, то його треба розуміти у вузькому значенні. Відомо, що за порушення встановленого фінансово-правовими нормами порядку мобілізації, розподілу і використання централізованих та децентралізованих фондів коштів можуть застосовуватися інші заходи впливу (кримінальна, адміністративна відповідальність та інші), – тут йдеться про фінансове правопорушення у широкому розумінні, яке є узагальнюючим поняттям, бо поєднує в собі протиправні діяння, що мають ознаки злочинів, адміністративних проступків чи безпосередньо фінансових правопорушень. Фінансове правопорушення в широкому розумінні краще називати правопорушенням у фінансовій сфері.

7. Визначено поняття “фінансово-правова відповідальність” як правовідношення охоронного типу, що забезпечено державним примусом, виникає у зв’язку з вчиненням фінансового правопорушення та полягає у застосуванні до правопорушника заходів впливу, що визначені санкцією фінансово-правової норми.

8. Запропоновано розмежувати на законодавчому рівні такі поняття, як “фінансово-правова санкція” і “фінансова санкція” та розрізняти поняття “фінансово-правова санкція” у вузькому значенні (це частина правової норми, що має грошовий, чітко визначений характер та вказує на заходи державного примусу, що застосовуються компетентними органами до суб’єктів, що вчиняють фінансові правопорушення) та широкому (це система заходів державного примусу, що застосовуються визначеними державними органами до осіб, які вчинили фінансове правопорушення).

9. Формулюється висновок, про необхідність об’єднання норм, які містяться у різноманітних нормативно-правових актах і регулюють процес накладення фінансово-правових санкцій за фінансові правопорушення в одному нормативному акті та їх уніфікації. Отже, можна говорити про необхідність розробки фінансового процесуального законодавства.

10. Вперше визначено та розкрито особливості фінансово-правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства: більшість заходів фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення не носять штрафного характеру; наявність специфічного кола суб’єктів; застосовується в основному під час третьої стадії бюджетного процесу – виконання бюджету; процесуальні форми її застосування мають досить спрощений характер порівняно з іншими.

11. Встановлене співвідношення фінансово-правової відповідальності з іншими видами правової відповідальності.

12. Обґрунтовано необхідність внесення ряду змін до Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, які врегульовують бюджетні відносини та визначають відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони можуть бути використанні: –

у науково-дослідній сфері для подальших досліджень фінансових правопорушень і відповідальності, що застосовується за їх вчинення;–

у правотворчій діяльності – для вдосконалення чинного законодавства та при підготовці проекту Закону України “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”;–

у сфері практичної діяльності учасників бюджетного процесу при виявленні бюджетних правопорушень, аналізі причин їх вчинення, застосуванні відповідних заходів впливу;–

у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсу “Фінансове право”, під час викладання даної дисципліни.

Основні положення дослідження використовуються автором у навчальному процесі під час читання лекцій та проведення семінарських занять з курсу “Фінансове право” та спецкурсу “Фінансова відповідальність за порушення бюджетного та податкового законодавства” в Національній академії державної податкової служби України, у підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначеного курсу та спецкурсу для студентів юридичного факультету.

Деякі пропозиції дисертанта реалізовані Контрольно-ревізійним управлінням в Київський області та Управлінням Державного казначейства у м. Києві.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації й пропозиції обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу відповідних наукових та нормативно-правових джерел. Ідеї і розробки, що належать Савченко Л.А., у співавторстві з якою було підготовлено наукову статтю та тези на конференцію, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Дисертація неодноразово обговорювалася на засіданнях кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України. Окремі положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на науково-практичних конференціях: “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000, м. Ірпінь); “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001, м. Ірпінь); “Російська правова держава: підсумки формування і перспективи розвитку” (листопад 2003, Російська Федерація, м. Воронеж); “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (грудень 2003, м. Ірпінь); міжнародних науково-практичних конференціях: “Фінансовий механізм і його правове регулювання” (квітень 2003, Російська Федерація, м. Саратов); “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003, м. Чернівці); на міжнародному науково-практичному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (листопад 2002, м. Ірпінь).

Публікації. Основні теоретичні розробки й висновки дисертації знайшли відображення у розділах навчально-методичного посібника, курсу лекцій, 5-х наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, 3-х тезах доповідей, опублікованих за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури із 356 найменувань. Повний обсяг роботи 210 сторінок. Обсяг основного тексту – 182 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення отриманих результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень роботи, її структуру та обсяг.

Перший розділ “Теоретичні основи відповідальності за порушення бюджетного законодавства” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Правопорушення як підстава виникнення відповідальності у сфері бюджету” визначаються об’єкт бюджетного правопорушення, його суб’єкти, об’єктивна та суб’єктивна сторона.

Розглядаючи нормативно-правові акти, які регулювали відносини в сфері бюджету до прийняття Бюджетного кодексу України, дисертант дійшов висновку, що перелік способів порушення бюджетного законодавства, який у них містився, потребував більшої конкретизації. Аналізуючи визначення поняття “бюджетне правопорушення”, що дається у Бюджетному кодексі України, автор зазначає, що воно є неточним, оскільки в ньому не приділяється належної уваги змісту, а точніше назвам стадій бюджетного процесу. Враховуючи це, робляться висновки: у визначенні зазначеного поняття, коли йдеться про першу стадію бюджетного процесу, доцільно говорити не про бюджет, а про проект бюджету; оскільки орган законодавчої влади, місцеві ради на другій стадії бюджетного процесу, розглядаючи проекти, затверджують саме бюджети і відповідно приймають Закон про Державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет, то у визначенні бюджетного правопорушення доцільно вживати слово “прийняття”, а не “затвердження”; так як етапу внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети повинно передувати виконання бюджету, то у визначенні бюджетного правопорушення логічно спочатку говорити про порушення на етапі виконання бюджетів, а потім під час внесення до них змін; четверта стадія складається з трьох етапів: підготовки, розгляду та прийняття рішення щодо звіту, про відповідні порушення на цих етапах і повинно йтися у вказаному понятті.

Вказується, що наш законодавець ототожнює такі поняття, як “бюджетне правопорушення” та “порушення бюджетного законодавства”, а визначення бюджетного правопорушення, що містить Бюджетний кодекс України, швидше за все можна вважати порушенням бюджетного законодавства.

Для чіткого визначення поняття “бюджетне правопорушення” звертається увага на його зовнішню форму (тобто, такі ознаки, як винність, суспільна небезпечність, протиправність і караність) та склад. Автор погоджується з ученими, які вказують на існування загального, видового і безпосереднього об’єкта фінансового правопорушення, але відзначає, що у бюджетному правопорушенні доцільно виділити лише видовий та безпосередній об’єкт.

Робиться висновок, що з метою більш правильного застосування відповідальності за бюджетні правопорушення необхідно у Бюджетному кодексі України чітко визначити суб’єктів бюджетних правопорушень, не посилатись на загальну фразу „учасники бюджетного процесу”.

Звертається увага на те, що поняття “головний розпорядник бюджетних коштів” та “розпорядник бюджетних коштів” даються у Бюджетному кодексі України та підзаконних нормативних актах. Оскільки визначення зазначених понять містяться у кодифікованому нормативному акті, то недоцільно їх повторювати у підзаконних нормативних актах. Вважаємо, що такі поняття як “розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня”, “одержувачі бюджетних коштів” необхідно закріпити у Бюджетному кодексі України.

Усвідомлюючи важливість формулювання назв статей Бюджетного кодексу України відзначається, що стаття 122 має назву “Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування”. Отже, у ній повинно йтися про таких суб’єктів бюджетного правопорушення, як органи місцевого самоврядування, що проявляється у порушеннях бюджетного планування. Але як видно із її змісту, органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за таке порушення. Тому доцільно назвати статтю “Наслідки порушення бюджетного планування органами місцевого самоврядування”.

Аналізуючи елементи об’єктивної сторони, автор доходить висновку, що для визначення шкоди, яку спричинило бюджетне правопорушення, не має вирішального значення її розмір та характер. Вже сам факт порушення вимог та відхилення від встановленої поведінки свідчить про наявність перешкод для виконання функцій і завдань держави. Для ряду складів бюджетного правопорушення досить лише здійснення діяння, хоча воно і не спричинило шкідливих наслідків.

У підрозділі 1.2 “Класифікація бюджетних правопорушень” відзначається, що правопорушення, які вчиняються у бюджетній сфері різноманітні, отже виникає потреба в їх класифікації на види за певними критеріями. Бюджетний кодекс України не містить вичерпного переліку бюджетних правопорушень, однак аналіз деяких його статей, а також інших нормативних актів, на які містяться посилання у ньому, дає можливість виділити певні види. Зазначається, що класифікації бюджетного правопорушення приділяють увагу і вчені, які досліджують проблемні питання бюджетного права. Але вони звертають увагу лише на склад порушень бюджетного законодавства, або просто перераховують порушення, що містяться у нормативних актах.

Найбільш прийнятною є класифікація бюджетних правопорушень, залежно від того, на якій стадії бюджетного процесу вони вчиняються. Саме така класифікація подається у Науково-практичному коментарі Бюджетного кодексу України (стаття 116). Але, на наш погляд, тут відображені не всі види бюджетних правопорушень. Крім цього, незрозуміло, який критерій покладено в основу поділу бюджетних правопорушень на третій стадії. Своєрідна класифікація дається у проекті Закону України “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, який аналізується дисертантом.

З метою більш чіткого виділення бюджетних правопорушень на кожній стадії бюджетного процесу автором розкривається зміст цих стадій і зазначається, що на першій стадії бюджетного процесу потребують конкретизації правопорушення, які можуть вчинятися Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Міністерством фінансів України, головними розпорядниками бюджетних коштів.

Підкреслюється, що встановлення відповідальності за несвоєчасне складання проекту бюджету, за недостовірність тих нормативів та правил, що у ньому містяться більш ефективно сприятиме його формуванню.

На підставі аналізу видів бюджетних правопорушень, що вчиняються на другій стадії бюджетного процесу і визначені у проекті Закону “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, встановлено, що вони, на жаль, стосуються лише місцевих бюджетів і ніяк не вказують на порушення, які виникають при розробці та прийнятті проекту закону про Державний бюджет України. З метою більш чіткого визначення порушень на другій стадії бюджетного процесу розкривається її зміст і пропонується чітко встановити терміни початку першого та другого читання та заходи відповідальності за їх недотримання. Оскільки контрольні дії, що здійснюються Рахунковою палатою України, є дієвими й ефективними, слід наділити її більшими повноваженнями саме на цій стадії.

Робиться висновок, що наш законодавець взагалі не вказує на існування відповідальності органів місцевого самоврядування за бюджетні правопорушення, а її необхідно встановити.

Відзначається, що законодавством України не передбачена процедура прискорення прийняття проекту бюджету. Автор пропонує використовувати зарубіжний досвід (Туреччини, Данії, Великобританії). Потребують запозичення у наше законодавство і юридично-технічні прийоми проти порушення графіку бюджетного процесу, що використовуються у зарубіжних країнах.

Розглядаючи третю стадію бюджетного процесу відмічається, що наш законодавець приділив особливу увагу у Бюджетному кодексі України саме правопорушенням, які вчиняються на цій стадії. Автором аналізується кожен вид правопорушень. Звертається увага на неефективне використання бюджетних коштів. На жаль, таке бюджетне правопорушення не зазначено у Бюджетному кодексі України. Нормативно-пра-вовими актами не визначено: ознаки, які можуть свідчити про неефективне використання бюджетних коштів; порядок визначення обсягу бюджетних коштів, використаних неефективно; механізм вжиття заходів за фактами неефек-тивного використання бюджетних коштів; міру відповідальності за неефективне викори-стання бюджетних коштів.

Не залишено поза увагою і правопорушення, що вчиняються під час останньої стадії бюджетного процесу. Відзначається, що Бюджетний кодекс України не містить норм, які визначали б випадки, коли повинна подаватися оперативна звітність про виконання Державного бюджету, органи, що мають право вимагати її подання, порядок та строки подання. З метою встановлення відповідальності за недотримання порядку її подання слід внести відповідні доповнення до Бюджетного кодексу України. Бюджетним кодексом України не чітко передбачено, якою може бути звітність про виконання місцевих бюджетів. Із змісту статті 80 даного нормативного акта зрозуміло, що вона є квартальною та річною. На жаль, про оперативну та місячну звітність тут не згадується, а доцільно було б встановити чіткий порядок подання і такої звітності. Статті Бюджетного кодексу України, які безпосередньо стосуються порядку розгляду звітів, не містять чітких термінів прийняття рішень щодо них, хоча з аналізу інших статей Кодексу можна визначити ці дати. Необхідно встановити чіткий термін розгляду звітності Верховною Радою України та місцевими радами та відповідальність за його порушення.

Класифікацію бюджетних правопорушень, залежно від стадій бюджетного процесу, доцільно вважати основною. Але для більш повного уявлення про ці правопорушення автором наводяться й інші їх види.

Другий розділ “Фінансово-правова відповідальність у бюджетному праві” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Правова природа фінансово-правової відповідальності як специфічного виду юридичної” звертається увага на точки зору вчених, які займалися дослідженням поняття “юридична відповідальність”, підкреслюється, що саме дослідження юридичної відповідальності як категорії правовідносин дало змогу визначити особливості фінансово-правової відповідальності.

На основі аналізу наукової літератури робиться висновок, що вченими в основному приділяється увага кримінальній, адміністративній, та цивільно-правовій відповідальності. Чинне законодавство теж обходить фінансово-правову відповідальність, хоча про її наявність свідчать норми Бюджетного кодексу України та деяких інших нормативно-правових актів.

Розглянувши позиції вчених, що визначали критерії поділу юридичної відповідальності на види, вказується, що для виділення фінансово-правової відповідальності в окремий вид потребують дослідження: предмет і метод фінансового права; характер і ступінь державного примусу; умови та підстави виникнення; особливості санкцій, що застосовуються за фінансові правопорушення, та сфера їх застосування. Саме на це і звертається увага дисертантом.

Оскільки фінансово-правова відповідальність є правовідношенням охоронного типу, то можна погодитися з вченими про наявність її підстави та умов виникнення. Безпосередніми умовами, які перетворюють можливість протиправних мотивів у дійсність, є правосуб’єктність учасників правовідносин та наявність відповідних фінансово-правових норм.

Оскільки саме правопорушення є підставою відповідальності, існує необхідність законодавчого закріплення поняття “фінансове правопорушення”. Нині у законодавстві містяться поняття “бюджетне правопорушення” та “податкове правопорушення”, які є різновидами фінансового. Але не можна говорити про конкретні правопорушення, не сформулювавши загальне поняття та його основні риси. Розглядаючи поняття “правопорушення”, що даються вченими, визначається поняття фінансового правопорушення. Автором відмічається, що його можна розуміти у двох значеннях: вузькому та широкому.

Досліджуючи елементи, що дозволяють виділити фінансово-правову відповідальність в окремий вид, автор не залишив поза увагою і фінансово-правові санкції, та вказав на проблеми взаємозв’язку й взаємозумовленості відповідальності і санкції. Висловлюючи заперечення позиції вчених, що поняття “санкція” і “відповідальність” є тотожними, автор погоджується з думкою Лейста О.Є., що між ними існує зв’язок. Саме через юридичну відповідальність реалізується санкція.

Аналізуючи поняття “фінансово-правова відповідальність”, які даються вченими, формулюється власне визначення цього поняття.

Автор дійшов висновку, що у науковій літературі, чинних нормативно-правових актах в основному йдеться не про фінансово-правові, а про фінансові санкції. У більшості випадків ці поняття вживаються як ідентичні, і тому цьому питанню не приділяється значної уваги. Але, на думку дисертанта, між ними є різниця. Вони співвідносяться як загальне (фінансово-правова санкція) та особливе (фінансова санкція). Так, якщо фінансово-правова санкція не завжди повинна мати каральний (штрафний) або правовідновлювальний характер, то фінансова санкція завжди виражена в грошовій формі і має чітко визначений характер.

Проаналізувавши фінансово-правові санкції, автор дійшов висновку, що поняття “фінансово-правова санкція” можна розглядати у двох значеннях – вузькому та широкому.

Вже назріла необхідність розробки фінансового процесуального законодавства. А отже, можна говорити про наявність фінансового процесуального права.

У підрозділі 2.2 “Особливості фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення” узагальнюються особливості фінансово-правової відповідальності за правопорушення у сфері бюджету. Дисертант зазначає, що зараз фінансово-правова відповідальність за бюджетні правопорушення встановлюється різними нормативними актами, але основним нормативним актом, який передбачає міри відповідальності за порушення бюджетно-правових норм, є Бюджетний кодекс України, хоча в ньому чітко не вказується на її існування.

Відзначається, що російські вчені, крім фінансово-правових санкцій, виділяють також інші заходи державного впливу, вказуючи, що за порушення бюджетного законодавства можуть застосовуватися заходи захисту, запобіжні заходи та заходи відповідальності. На основі аналізу їх позиції автором робиться висновок, що у даному випадку слід говорити лише про заходи відповідальності. І у цьому, на думку дисертанта, полягає особливість фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення. Аналізуючи зарубіжне законодавство, зокрема Бюджетний кодекс Російської Федерації, пропонується у Бюджетному кодексі України окремою статтею визначити фінансово-правові санкції, які можуть бути застосовані до порушників бюджетного законодавства.

Зупиняючись детально на кожному заході фінансово-правової відповідальності, які передбачені за порушення бюджетного законодавства, автор звертає увагу на те, що у статті 117 Бюджетного кодексу України не чітко визначено суб’єктів, до яких відповідно можуть бути застосовані заходи впливу. Лише із змісту інших статей цього нормативного акта можна зробити висновок, що ними є розпорядники та головні розпорядники бюджетних коштів. Оскільки суб’єктом таких правопорушень можуть бути й інші державні органи, то необхідно чітко окреслити коло суб’єктів та вказати, за які порушення до кожного з них будуть вжиті заходи впливу.

Суб’єктами правопорушень, до яких застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами є розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. У Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами зазначено, що зупинення бюджетних коштів можливе під час “складання проекту бюджету, розгляду, затвердження, внесення змін, ... чи звіту про виконання бюджету”. Оскільки на перших двох стадіях відбувається лише планування на наступний бюджетний період, а на останній стадії складається звітність, то зупинення операцій з бюджетними коштами як міра відповідальності не може бути застосована на першій, другій та четвертій стадіях бюджетного процесу. Отже, слід внести зміни до вказаного Положення.

У Бюджетному кодексі зазначено, що механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Але він визначений наказом Державного казначейства України “Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами” №213 від 18.11.2002. Отже, можна говорити про недосконалість положень Бюджетного кодексу, який або повинен бути актом прямої дії, або має відсилати до більш конкретного джерела.

Порядок призупинення бюджетних асигнувань визначає коло осіб, які приймають рішення про призупинення бюджетних асигнувань. У статті 117 Бюджетного кодексу України вказані й інші органи, які в межах своїх повноважень можуть застосовувати даний захід впливу. Проаналізувавши ці нормативні акти, можна зробити висновок, що у Порядку не йдеться про таких суб’єктів, що можуть призупиняти бюджетні асигнування, як Державне казначейство України, державна контрольно-ревізійна служба України, головні розпорядники бюджетних коштів. Оскільки порушення, що зазначені у статті 117 Бюджетного кодексу України можуть вчиняти і головні розпорядники бюджетних коштів, то все-таки не слід їх наділяти правом призупиняти бюджетні асигнування.

У роботі розглянуто спільні та відмінні риси таких санкцій, як призупинення бюджетних асигнувань та зупинення операцій з бюджетними коштами.

Відзначається, що особливістю фінансово-правової відповідальності є те, що її заходи впливу можуть застосовуватися поряд із іншими видами юридичної відповідальності.

Нині питання зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, крім Бюджетного Кодексу, іншими нормативно-правовими актами не регулюється. Слід прийняти нормативний акт, який регулював би це питання й визначав: коло суб’єктів, які мають право зменшувати асигнування розпорядникам коштів; порядок застосування даного виду санкції.

Бюджетний кодекс передбачає обов’язкове повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції та використаних не за цільовим призначенням. Але нормативними актами не передбачена процедура повернення таких коштів. На думку автора, доцільно розробити механізм їх повернення.

Дослідивши заходи впливу, що застосовуються до порушників фінансово-правових норм, автор виділяє особливості фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення.

Третій розділ “Характеристика інших видів юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства” складається з двох підрозділів та присвячений аналізу таких видів юридичної відповідальності, як адміністративна, кримінальна, цивільно-правова та дисциплінарна, про які йдеться у статті 121 Бюджетного кодексу України.

У підрозділі 3.1. “Співвідношення адміністративної та фінансово-правової відповідальності” вказується, що порушення фінансово-правової норми не обмежується реалізацією фінансово-правової санкції. Очевидно, що до порушників застосовуються і норми адміністративного впливу. Оскільки фінансово-правова відповідальність за правовою природою близька до адміністративної, особливого значення набуває проблема їх співвідношення. Деякі вчені навіть стверджують, що фінансово-правові санкції відносяться до системи адміністративно-примусових заходів. Таку позицію важко підтримати. Вказується на позитивний розвиток законодавства Російської Федерації, де у Бюджетному кодексі, поряд із загальним переліком підстав застосування примусу за порушення бюджетного законодавства, містяться норми, що визначають ознаки, необхідні для кваліфікації та застосування заходів як адміністративної, так і фінансово-правової відповідальності. Можна підтримати вчених, які вважають, що критерієм розмежування фінансово-правової та адміністративно-правової відповідальності є спосіб охорони правопорядку, за якого фінансово-правова відповідальність є видом майнової (правовідновлювальної) відповідальності, а адміністративна – видом штрафної (каральної).

На основі аналізу бюджетних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, робиться висновок, що такі правопорушення, як відсутність бухгалтерського обліку та ведення його з порушенням встановленого порядку (неправильне відображення в обліку рахунків з бюджетом), а також внесення неправдивих даних до фінансової або статистичної звітності, неподання фінансової звітності по суті є бюджетними правопорушеннями, тому, на думку автора, вони потребують чіткого відмежування від інших видів правопорушень та, можливо, накладання не заходів адміністративного впливу, а фінансових санкцій.

Звертається увага на об’єкти бюджетного правопорушення, суб’єктів, до яких застосовується адміністративна відповідальність, характеризується їх об’єктивна та суб’єктивна сторона.

Вивчення досвіду зарубіжних країн дає підстави зробити висновок про необхідність внесення до Бюджетного кодексу України статті, яка б урегулювала питання відповідальності за неподання або несвоєчасне подання звітів та інших документів, які необхідні для складання проектів бюджетів, їх використання і контролю за їх виконанням. Особливу увагу слід приділити визначенню суб’єктів правопорушення та формуванню конкретного видового об’єкта. Особливим видом відповідальності за дане правопорушення повинно бути зупинення фінансування з бюджету, накладання штрафів на посадових осіб.

Аналіз статті 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення дозволив визначити її недоліки: назва статті та її положення потребують уточнення. Так, стаття має назву “Порушення законодавства про бюджетну систему України”, але в ній передбачено лише два види правопорушень, які вчиняються на стадії виконання бюджету. Відомо, що правопорушення можуть вчинятися і на інших стадіях, тому потрібно їх вказати у даній статті.

Враховуючи досвід Російської Федерації, у Бюджетному кодексі України доцільно передбачити такі види правопорушень, як порушення терміну повернення бюджетних коштів, отриманих на зворотній основі, та порушення термінів перерахування плати за користування бюджетними коштами і визначити міри адміністративної відповідальності за їх вчинення.

Аналіз бюджетних правопорушень, за які застосовуються заходи адміністративної відповідальності, дозволив виділити особливості адміністративної відповідальності за бюджетні правопорушення.

У підрозділі 3.2. “Особливості кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності за бюджетні правопорушення” досліджуються заходи впливу, що застосовуються за бюджетні правопорушення, які передбачені Кримінальним кодексом України, проводиться аналіз цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.

Під час розгляду елементів складу злочину, передбачених статтею 210 Кримінального кодексу України, наголошується, що можна говорити про спільні та відмінні риси з адміністративними проступками, адже ці два правопорушення спрямовані на порушення законодавства про бюджетну систему України. Предметом обох правопорушень є бюджетні кошти. Але вид відповідальності залежить від розміру бюджетних коштів, що використовуються не за цільовим призначенням. Суб’єктивна сторона адміністративного проступку характеризується як умислом, так і необережністю, а злочин може бути скоєний лише з прямим умислом, хоча при застосуванні заходів кримінальної відповідальності враховується мотив та мета його скоєння.

У Бюджетному кодексі України (стаття 121) зазначено, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну відповідальність. Оскільки фінансово-правова відповідальність за правовою природою близька до цивільно-правової відповідальності, проводиться їх порівняльний аналіз.

Відмінність між фінансово-правовою та цивільно-правовою відповідальністю чітко прослідковується під час дослідження сфери застосування та методів, за допомогою яких здійснюється регулювання відносин відповідальності. Так, цивільно-правова відповідальність може бути встановлена, як правило, договором, а також законом. У свою чергу, фінансово-правова відповідальність може встановлюватись лише законом. На відміну від заходів цивільно-правової відповідальності, які спрямовані на відшкодування завданої шкоди, заходи фінансово-правової відповідальності покликані попередити можливу неправомірну поведінку суб’єктів бюджетних правовідносин, а також присікти протиправні дії.

Оскільки до майнових відносин, застосованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується (стаття 1 Цивільного кодексу), то положення статті 121 Бюджетного кодексу України, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну відповідальність, не відповідає дійсності, а отже потребує внесення змін.

У статті 121 Бюджетного кодексу України зазначається, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, притягуються до дисциплінарної відповідальності. Автором досліджуються елементи складу дисциплінарного проступку та робиться висновок, що існує потреба визначити в Бюджетному кодексі України конкретне коло суб’єктів бюджетного правопорушення, до яких може бути застосована дисциплінарна відповідальність та види цих правопорушень.

ВИСНОВКИ

Системний аналіз нормативно-правових актів України і зарубіжних країн, що врегульовують бюджетні правовідносини, визначають заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, та наукової літератури, присвяченої питанням юридичної відповідальності, фінансовим правовідносинам, дозволив зробити певні теоретичні висновки та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства:

1. Визначення поняття “бюджетне правопорушення”, що дається у Бюджетному кодексі України, є неточним. На основі аналізу стадій бюджетного процесу автором запропоновано власне визначення.

2. Проаналізувавши всі зазначені в чинному законодавстві України бюджетні правопорушення та врахувавши неврегульовані нормами права правопорушення, що існують у сфері бюджету, автор пропонує класифікувати бюджетні правопорушення: залежно від стадій бюджетного процесу, на яких вони вчиняються; залежно від специфіки суб’єктного складу правопорушення; за сферою виникнення; за характером правових приписів, що порушуються; залежно від наслідків; залежно від безпосереднього об’єкта; за ступенем суспільної небезпеки.

3. Поняття “неефективне використання бюджетних коштів” вимагає роз'яснення з метою забезпечення правильного застосування на практиці правової відповідальності. Неефективно використані бюджетні кошти – це ті бюджетні видатки, які були необов'язковими (без здійснення яких можна було обійтися) при на-данні (придбанні) необхідних суспільству за строка-ми, якістю та кількістю товарів (робіт, послуг).

4. Оскільки правопорушення є підставою відповідальності, існує необхідність законодавчого закріплення поняття “фінансове правопорушення”. На даний час законодавчо закріплено поняття “бюджетне правопорушення” та “податкове правопорушення”, які практично є різновидами фінансового.

5. Наше законодавство не містить вичерпного переліку органів, що уповноважені накладати фінансово-правові санкції за порушення фінансового законодавства. У свою чергу встановлення такого переліку в одному нормативному акті сприяло б більш чіткому їх застосуванню.

6. Глава 12 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій передбачені правопорушення у бюджетній сфері, має назву “Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності”. Враховуючи шкідливість фінансових правопорушень, їх доцільно виділити окремою главою.

7. Розділ 7 Кримінального кодексу України, в якому містяться статті, що визначають бюджетні правопорушення, за які наступає кримінальна відповідальність має назву “Злочини у сфері господарської діяльності”. На нашу думку, протиправні діяння, які визначені статтями 210 та 211 даного нормативного акта не зовсім посягають на господарську діяльність, отже доцільно їх виділити в окрему главу.

8. Потребує внесення відповідних змін і доповнень Бюджетний кодекс України. У ньому необхідно:–

закріпити визначення понять “розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня”, “одержувачі бюджетних коштів”;–

змінити назву статті 112 “Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування” на “Наслідки порушення бюджетного планування органами місцевого самоврядування”;–

конкретизувати суб’єктів бюджетних правопорушень, не посилаючись на загальну фразу “учасники бюджетного