НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Бабенков Євген Петрович

УДК 352.07:323.2

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ЕКОНОМІЧНИЙ МЕХАНІЗМ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Спеціальність 25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник | кандидат економічних наук, доцент

МИРОНОВА Надія Степанівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління та менеджменту

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент

ЛЕБЕДИНСЬКА Ольга Юріївна,

Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри управління містом;

кандидат економічних наук, доцент

ПАВЛОВА Віра В'ячеславівна,

Українська академія банківської справи Національного банку України, доцент кафедри фінансів

Провідна установа | Національний інститут стратегічних досліджень, відділ соціальних відносин і громадянського суспільства, м. Київ

Захист відбудеться "22" грудня 2005 р. о "16" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).

Автореферат розісланий "18” листопада 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Відновлення та розбудова на демократичних засадах української державності об'єктивно зумовили пошук такої системи організації влади на місцях, яка б, з одного боку, відповідала національним традиціям, а з іншого – сучасним світовим вимогам, була б спрямована на забезпечення прав і свобод людини, задоволення її потреб, підвищення ефективності надання послуг населенню, зростання його добробуту.

Становлення і розвиток місцевого самоврядування в Україні суттєво гальмується впливом значної кількості об'єктивних і суб'єктивних чинників політичного, правового, економічного та психологічного характеру. Насамперед, це відсутність дієздатного суб'єкта місцевого самоврядування – самодостатньої територіальної громади, яка б володіла необхідними матеріальними й фінансовими ресурсами, мала надійні внутрішні джерела наповнення місцевого бюджету.

Стан наукової розробки проблеми. Вирішення проблем становлення та розвитку місцевого самоврядування знайшли відображення в роботах як закордонних, так і вітчизняних дослідників. Розробкою загальних засад демократичного устрою суспільства займаються В. Авер'янов, Г. Атаманчук, Б. Гурне, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Цвєтков та ін. Більш детально питання функціонування та розвитку місцевого самоврядування розглядаються у працях В. Бабаєва, М. Баймуратова, Р. Драго, В. Кампо, В. Куйбіди, В. Погорілка та ін. Організаційні та правові аспекти діяльності самоврядних структур досліджують В. Кравченко, О. Батанов, Ю. Битяк, П. Біленчук, М. Підмогильний, В. Борденюк, А. Заєць, О. Карлов, А. Коваленко, А. Крусян, О. Лебединська, О. Фрицький, Ю. Куц, Н. Миронова, А. Тамм, М. Пітцик, В. Тацій та ін.

Стратегічні можливості розвитку органів місцевого самоврядування висвітлюються в роботах Ю. Шарова, В. Вакуленка та В. Пономаренка, а фінансові аспекти їх діяльності – у працях В. Амитана, А. Гошка, А. Дуленка, О. Лук'янченка, В. Мамонової, В. Павлової, В. Райцина, В. Рибака, Н. Чумаченка та ін. Перетворення адміністративно-територіального устрою країн узагальнюються Ж. Зіллером, Ю. Проданом, М. Пухтинським, П. Павленчиком, В. Князєвим, С. Рябовим та ін.

Відзначаючи внесок цих авторів у розвиток концептуальних положень організації діяльності органів місцевого самоврядування, необхідно мати на увазі, що чимало їх пропозицій втратили свою актуальність, оскільки стосувалися визначення лише статусу місцевих рад як органів державної влади. Одним з найбільш дискусійних питань розвитку місцевого самоврядування залишається створення належних умов діяльності його органів на рівні району в місті, а також питання формування організаційно-економічного механізму забезпечення їх ефективної діяльності.

Зазначене вище обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах Комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" Національної академії державного управління при Президентові України і є частиною науково-дослідних робіт кафедри державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управляння при Президентові України "Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади" (номер державної реєстрації 0100U001209) та "Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій" (номер державної реєстрації 0103U000848), в яких автор брав участь як співвиконавець.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в теоретичному обґрунтуванні та розробці організаційно-економічного механізму розвитку місцевого самоврядування на рівні району великого міста. Її досягнення зумовило необхідність вирішення таких завдань:

· узагальнити та поглибити сутність і зміст поняття "місцеве самоврядування" з урахуванням особливостей взаємодії територіальної громади і держави;

· обґрунтувати принципи діяльності органів місцевого самоврядування;

· порівняти об'єкти управління районних у місті рад з точки зору їх складності;

· проаналізувати законодавче забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

· визначити особливості статусу та повноважень районних у місті рад, умов їх діяльності;

· визначити елементи організаційно-економічного механізму розвитку місцевого самоврядування;

· розробити пропозиції щодо удосконалення підходів до створення економічних умов реалізації повноважень органами місцевого самоврядування;

· обґрунтувати напрями та принципи подальшого розвитку самоорганізації населення.

Об'єкт дослідження – процес розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження – удосконалення організаційно-економічного механізму розвитку системи місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети та вирішення завдань дослідження в роботі використано загальнонаукові та спеціальні методи. Здійснено синтез нових знань на основі узагальнень попередніх напрацювань щодо визначення поняття "місцеве самоврядування". За допомогою методів порівняння, аналізу і синтезу класифіковано принципи функціонування органів місцевого самоврядування та інших суспільних інститутів щодо задоволення зростаючих потреб територіальної громади. Шляхом використання математико-статистичних методів проведено оцінку складності об'єктів управління в системі місцевого самоврядування на рівні району в місті. Запропонований механізм функціонування та розвитку місцевого самоврядування побудовано із застосуванням системного та ситуаційного підходів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному дослідженні функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування, що

дозволило сформулювати теоретичні висновки та отримати такі результати.

У дисертації вперше:

· досліджено організаційну складову механізму функціонування та розвитку місцевого самоврядування як складну конструкцію, що враховує особливості діяльності територіальної громади, ради, її виконавчих органів та їхні взаємозв'язки;

· запропоновано механізм реалізації принципу субсидіарності при розподілі повноважень за рівнями вирішення проблем життєдіяльності населення.

Удосконалено:

· класифікацію принципів функціонування системи місцевого самоврядування за ознаками спільності для органів місцевого самоврядування, територіальних органів влади, інших владних структур держави, що зумовлено необхідністю узгодженої діяльності місцевих органів влади та розподілу повноважень між ними;

· механізм організаційно-економічного забезпечення діяльності органів самоврядування на рівні району в місті.

Дістало подальший розвиток:

· визначення поняття "місцеве самоврядування", яке на відміну від існуючого наголошує на реалізації права населення щодо вирішення питань життєдіяльності громади з урахуванням особливостей її взаємодії з державою в цілому;

· склад принципів функціонування місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення;

· визначення механізму функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування з позиції забезпечення реалізації інтересів окремої людини, територіальної громади та їх узгодження із загальнодержавними.

Практичне значення одержаних результатів полягає в обґрунтуванні перспективних напрямів розвитку системи місцевого самоврядування та конкретних заходів щодо формування його організаційно-економічного механізму на рівні району в місті. Основні положення дисертації впроваджені у діяльність органів місцевого самоврядування м. Харкова (довідка про впровадження №1050-01 від 22.06.2005р.) та можуть використовуватися при підготовці законопроектів з питань адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, бюджетного кодексу. Пропозиції щодо змін міжбюджетних відносин шляхом застосування більш прозорішого та уніфікованого механізму перерозподілу коштів між районами в місті можуть бути корисними для структур різних рівнів управління й сприяти соціальній спрямованості бюджету та підвищенню зацікавленості територіальної громади в його наповненні.

Матеріали дисертації можуть бути використані в навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутів при підготовці лекцій та проведенні практичних занять з дисциплін "Управління сучасним містом" та "Місцеве самоврядування".

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею. В ній в сукупності вирішується конкретне наукове завдання щодо вдосконалення організаційно-економічного механізму функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування в Україні. Всі сформульовані висновки та пропозиції ґрунтуються на власних дослідженнях автора.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження оприлюднено на науково-практичних конференціях "Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади" (м. Харків, 2001 р.), "Нові механізми регіонального розвитку" (м. Харків, 2003 р.), "Ефективність діяльності місцевих органів влади: проблеми та рішення" (м. Харків, 2004 р.), "Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління" (м. Київ, 2004 р.), а також на чотирьох міжнародних наукових конгресах "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2001, 2002, 2004, 2005 рр.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в шести наукових працях, у т.ч. в колективній монографії, чотирьох статтях, опублікованих у виданнях, що включені до переліку фахових у галузі науки "Державне управління", затвердженого ВАК України. Загальний обсяг публікацій становить 2,6 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (287 назв на 25 сторінках) і п'яти додатків (на 34 сторінках). Загальний обсяг дисертації – 192 сторінки. Кількість рисунків – 30, таблиць – 14.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито стан її розробки у працях науковців, зазначено зв'язок з науковими програмами, проектами, планами; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та оприлюднення в наукових виданнях.

Перший розділ – "Наукові засади функціонування системи місцевого самоврядування" – містить теоретичне обґрунтування завдань розвитку системи місцевого самоврядування, визначення складових організаційно-економічного механізму її функціонування та принципів, на яких базується діяльність органів місцевого самоврядування.

На підставі узагальнення надбань різних наукових шкіл, що займалися протягом останніх двох століть проблемами розвитку системи місцевого самоврядування, а також науковий ідей сучасних фахівців стосовно вдосконалення нормативно-правової бази України з даного питання, в роботі уточнюється поняття "місцеве самоврядування", в основу якого покладається дія, а не право чи інші можливості, відтак, місцеве самоврядування визначається як система реалізації права населення адміністративно-територіальних одиниць самостійно, безпосередньо або через представницькі органи вирішувати питання життєдіяльності громади, повноваження з яких передані державою у законодавчому порядку (або не віднесені до компетенції держави), та забезпечені організаційними і фінансовими гарантіями.

Функціонування системи місцевого самоврядування базується на певних принципах, що віддзеркалюють його сутність, особливості та характер співвідносин з державним управлінням. У дисертаційному дослідженні співставляються принципи, закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні"; докладно проаналізовано сутність загальних і специфічних принципів (народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії, поєднання місцевих і державних інтересів тощо); досліджено переваги та недоліки форм реалізації принципу організаційної автономії ("сильна рада – слабкий мер", "сильний мер – слабка рада"); визначено особливості централізованої, децентралізованої та змішаної моделі організації самоврядування у великих містах (Парижі, Лондоні, Берліні, Москві). Це зумовило логіку та зміст пропозицій щодо якісних перетворень організаційно-економічного механізму функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування.

Узагальнення існуючих у науковій літературі підходів до визначення поняття "механізм функціонування та розвитку організації або системи", його переосмислення у зв'язку зі змінами в структурній організації місцевого самоврядування дозволило зробити висновок, що організаційну складову механізму функціонування системи місцевого самоврядування доцільно розглядати як складну конструкцію із взаємопов'язаними механізмами діяльності суб'єктів самоврядування (територіальна громада, представницький та виконавчий органи), що мають різні цілі, структуру, повноваження, принципи, форми та методи діяльності, кадрове забезпечення (табл. 1).

Таблиця 1

Елементи організаційної складової механізму функціонування системи місцевого самоврядування |

Учасники місцевого самоврядування | виконавчі органи | Управління, відділи та зв'язки між ними | Надання якісних послуг населенню, реалізація рішень ради | Визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (глава 2, розділ ІІ) | Народовладдя; законність; гласність; поєднання місцевих та державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах визначених законами повноважень; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами; принципи управління | Планування, організація та контроль за реалізацією рішень ради, надання послуг населенню. Методи – організаційні, економічні, соціально-психологічні | Формуються радами та сільським, селищним, міським головою чи головою районної в місті ради

рада | Депутати, постійні та тимчасові комісії | Прийняття обґрунтованих, своєчасних та якісних рішень щодо забезпечення життєдіяльності територіальної громади | Визначені законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (глава 1, розділ ІІ) | Народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих та державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах визначених законами повноважень; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами | Обговорення та ухвалення рішень щодо життєдіяльності територіальної громади; робота з виборцями | Формується під час виборів членами територіальної громади | територіальна громада | Фізичні особи, що мешкають на відповідній території | Цілі окремих громадян та суспільні цілі мешканців відповідних населених пунктів | Не визначені в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" | Принципи функціонування соціальних спільнот | Стосовно місцевого самоврядування участь у виборах, референдумах, громадських слуханнях, ініціювання розгляду окремих питань | Формується природним шляхом | Елементи | Структура | Цілі | Повноваження | Принципи діяльності | Форми та методи діяльності | Кадрове забезпечення |

При цьому механізм здійснення місцевого самоврядування розглядається як комплексна системна категорія, що відображає сукупність організаційних, матеріальних, фінансових та інших засобів, об'єднаних загальною метою реалізації інтересів окремої людини, територіальної громади та узгодження їх із загальнодержавними (рис. 1).

У другому розділі "Аналіз сучасного стану розвитку місцевого самоврядування в країні: організаційні та економічні складові" – досліджується стан законодавчого забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, узагальнюється зарубіжний та вітчизняний досвід його розвитку в місті з районним поділом.

З'ясовано, що система місцевих органів влади завжди обумовлюється формою державного устрою, підходами до розуміння сутності державної влади, її національних та історичних особливостей, традицій тощо. Організаційно-економічні засади системи місцевого самоврядування в Україні закріплені Конституцією, законами України, відповідними актами Президента України і Кабінету Міністрів України, які кореспондуються з актами міжнародного рівня, зокрема Європейською хартією місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування включає районні в місті ради (у разі їх створення), що закріплено положеннями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Рис. 1. Структура організаційно-економічного механізму функціонування системи місцевого самоврядування в Україні

До основних проблем районних рад у місті та їх виконавчих комітетів можна віднести невизначеність обсягу і меж повноважень, їх зміну міською радою без погодження з відповідною районною радою; відсутність законодавчих підстав для управління майном, що знаходиться в районній комунальній власності; часту зміну переліку доходів та видатків бюджетів районів у місті.

В Україні (станом на 14.01.2005 р.) налічується 26 міст з поділом на 118 районів. Однак районних рад у містах – лише 81. Нерідко трапляються випадки скасування або зміни функцій рад у районах міста (Запоріжжя, Луганськ, Львів, Одеса, Полтава, Суми), що йде всупереч з потребами демократичного розвитку суспільства стосовно рівності прав громадян. Понад 86 % (102 з 118) районів у містах перевищують нормативну чисельність населення – 70 тис. осіб. Для мешканців районів великих міст навіть не передбачено формування окремої територіальної громади (їх формальне об'єднання носить назву "частина територіальної громади міста", а представники обираються від 10000 мешканців). Таким чином, порушується рівність волевиявлення населення у великих містах. Одночас, мешканці сільських районів мають можливість безпосередньої участі у вирішенні проблем своєї територіальної громади, обирають одного представника від 120 громадян.

Не менш складною є ситуація із забезпеченням населення районів великих міст фінансовими ресурсами. Співставлення показників зайнятості населення районів м. Харкова (рис. 2) показує, що в Московському районі на одного працюючого припадає 3 особи, яких потрібно утримувати. У цьому районі також найбільша мережа закладів освіти. Однак існуючий механізм формування видатків у районах у місті не дозволяє забезпечити рівні умови утримання дітей (наприклад, у Ленінському районі м. Харкова видатки місцевого бюджету на 1 дитину становлять на рік 672,9 грн, а у Московському – 545,8 грн). Причиною диспропорцій у співвідношенні видатків на одного жителя (табл. 2) є те, що мешканці одного з районів сплачують податки в іншому, тобто там, де вони працюють.

Рис. 2. Діаграма співвідношення основних категорій населення по районах м. Харкова

Таблиця 2

Видатки місцевого бюджету за основними сферами діяльності органів місцевого самоврядування м. Харкова, тис. грн | Видатки із розрахунку на 1 мешканця | 241,27 | 245,38 | 259,58 | 222,80 | 270,70 | 197,63 | 215,85 | 247,23 | 250,66– | Освіта | 21275,0 | 9969,7 | 20848,2 | 13319,0 | 9689,2 | 26691,6 | 13105,5 | 13300,8 | 8422,2 | 117821,2 | Житлово-комунальне господарство | 5770,2 | 2942,1 | 5419,7 | 4567,2 | 3349,2 | 5133,7 | 3347,6 | 3300,6 | 3579,6 | 37409,9 | Соціальний захист та забезпечення | 10739,3 | 5061,2 | 7625,4 | 6345,4 | 3772,7 | 12813,7 | 6966,5 | 6772,2 | 4447,4 | 64543,8 | Фізична культура та спорт | 378,7 | 162,0 | 532,3 | 171,6 | 836,4 | 555,9 | 295,0 | 258,9 | 407,8 | 3598,6 | Культура | 2206,4 | 905,4 | 980,5 | 252,6 | 303,8 | 361,2 | 625,9 | 636,6 | 1004,1 | 7276,5 | Охорона здоров'я | 9847,6 | 5887,6 | 8951,2 | 6698,2 | 5400,1 | 13143,1 | 7149,7 | 8240,2 | 4268,4 | 69586,1 | Райони | Дзержинський | Жовтневий | Київський | Комінтернівський | Ленінський | Московський | Орджонікідзевський | Фрунзенський | Червонозаводський | Всього по місту |

Отже, діючий механізм формування районних бюджетів потребує вдосконалення в напрямку забезпечення справедливого розподілу коштів між районами в місті та реального впливу населення на розпорядження фінансами, що формуються на базі їх доходів. Підходи до вирішення проблем забезпечення рівності прав громадян, що мешкають у місті з районним поділом, повинні виходити з міжнародних принципів місцевого самоврядування та вдосконаленого механізму організаційно-економічного забезпечення його розвитку.

У третьому розділі – "Якісне перетворення системи місцевого самоврядування" – обґрунтовано нову класифікацію принципів функціонування системи місцевого самоврядування, запропоновано зміни до організаційної складової механізму його розвитку, розроблено підходи стосовно вдосконалення економічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Якісне перетворення системи місцевого самоврядування передбачає докорінні зміни в усіх її елементах та процедурах їх взаємодії з метою забезпечення відповідних умов щодо задоволення нагальних потреб населення.

Самоврядування – це, насамперед, гармонійна діяльність територіальної громади (участь у виборах, референдумах, громадських слуханнях, роботі органів самоорганізації, ініціювання розгляду питань у раді, взаємодія з радою та її виконавчими органами щодо реалізації економічних, політичних, соціальних та духовних інтересів), ради (розгляд питань, підготовка та прийняття рішень) та її виконавчого органу (здійснення власних і делегованих повноважень, надання послуг населенню). Механізм функціонування системи місцевого самоврядування та взаємодія його учасників регламентуються відповідною законодавчою базою та умовами міжбюджетних відносин.

Розвиток системи місцевого самоврядування передбачає суттєві зміни всіх її елементів і характеру відносин між ними та з державою. Для кожного суб'єкта розвитку може бути розроблений окремий механізм з урахуванням притаманних їм особливостей (узагальнену схему такого механізму наведено на рис. 3).

Задоволення потреб територіальної громади є пріоритетною метою, на досягнення якої спрямовується діяльність органів влади усіх рівнів. До того ж, на кожному з наступних рівнів в ієрархії влади мають вирішуватися проблеми, які не можна вирішити на попередньому (скажімо, ближчому до територіальної громади), задовольняються певні потреби територіальної громади відповідно до принципів діяльності, які можна об'єднати у групи:

- загальні для всіх органів влади (законність, гласність);

- спільні для регіону (поєднання державних і місцевих інтересів);

- спільні для суб'єктів місцевого самоврядування (народовладдя, виборність, колегіальність, підзвітність та відповідальність перед громадами, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах визначених повноважень);

- специфічні для органів самоорганізації населення (добровільність щодо повноважень, підзвітність, підконтрольність та відповідальність перед певними радами, територіальність);

- взаємодія місцевого самоврядування та держави (відповідальність перед людиною і державою, судовий захист прав місцевого самоврядування, державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування).

Рис. 3. Схема механізму розвитку системи місцевого самоврядування

Найбільш наближеною ланкою до жителів відповідних територій і до місцевої влади є органи самоорганізації населення (ОСН), які реалізують на місцях її рішення, доручення виборців, запити депутатів, ухвали загальних зборів громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи.

Вони мають певні ознаки громадської організації, свої переваги та недоліки, а доцільність їх існування обумовлена двома факторами: прагненням розгорнути місцеву демократію та розвантажити органи місцевого самоврядування від завдань, які можуть вирішуватися безпосередньо населенням. Діяльність органів самоорганізації населення та інших ланок місцевого самоврядування базується на принципі субсидіарності, який передбачає виокремлення повноважень структур відповідного рівня управління, виходячи із наявних можливостей (фінансових, матеріальних, інформаційних, кадрових) і залишаючи більш віддаленим від територіальної громади органам повноваження, які попередній орган управління не в змозі виконати (рис. 4).

Рис. 4. Розподіл повноважень щодо забезпечення потреб територіальної громади

Поширення принципу субсидіарності на діяльність місцевої влади в районах великих міст дозволить ослабити суперечності між принципом народовладдя та реальними можливостями волевиявлення населення районів; між відповідальністю районних рад та повноваженнями, делегованими їм міською радою; між декларуванням рівних прав громадян та фактичним використанням цих прав мешканцями районів; між потребами жителів окремих районів у місті та умовами їх фінансового забезпечення з боку міської ради.

Дещо дискримінаційний характер відносин між містом та районами в місті призводить до того, що окремі райони визнаються дотаційними, що спричиняє негативні наслідки морального та економічного характеру. Порівняльний аналіз фінансових надходжень свідчить про недосконалість механізму перерозподілу доходів між бюджетами міста та районів у місті. Найбільш доцільним за таких умов є перерозподіл коштів на основі принципу субсидіарності, однак теперішній стан фінансової системи країни гальмує ці процеси. Тому в межах чинного законодавства пропонується методика розрахунку нормативу розподілу бюджетних коштів для районів у місті (Нрм):

,

де Vвитр. – видатки відповідного бюджету, розраховані міською радою (без урахування субвенції з державного бюджету);

Vдох. – власні та закріплені доходи (крім податку з доходів фізичних осіб, зарахованих на додатковий розподільний рахунок), що плануються до відповідних бюджетів;

Пдфо. – податок з доходів фізичних осіб, що передбачається у бюджеті міста (75 % контингенту).

Використання такого розрахованого заздалегідь нормативу дозволить відкрито, прозоро та більш справедливо розподіляти кошти міста між районами, подолати практику віднесення районів до розряду дотаційних та позбавитися суб'єктивізму при визначенні додаткових коштів.

ВИСНОВКИ

Виконане дисертаційне дослідження дозволяє запропонувати нове розв'язання науково-прикладного завдання щодо теоретичного обґрунтування та методичного забезпечення подальшого розвитку системи місцевого самоврядування та його інституцій. Теоретичне та прикладне значення мають такі основні висновки та результати дослідження:

1.

2.

3.

- нерівність при волевиявленні населення великих міст (представницький орган у місті формується територіальною громадою з розрахунку 1 депутат від 10000 осіб. Одночас, до рад сіл, селищ обирається по 1 представнику від 120 осіб. Навіть обрання депутатів районних у місті рад суттєво не зменшує різницю між можливостями мешканців міста і села, тим більше, що ради в районах міст не представляють інтереси окремої територіальної громади);

- залежність поділу на райони від рішення міськради (в Україні непоодинокі випадки, коли міська рада скасовує рішення про районний поділ);

- дискримінаційні умови для населення району з боку міської ради та її виконавчого комітету (існуючий стан щодо фінансового забезпечення жителів районів "згори" призводить до неможливості повного задоволення потреб соціально незахищених верств населення);

- відсутність дієвих механізмів організаційно-економічного забезпечення розвитку системи місцевого самоврядування в районах міста шляхом реалізації уточнених принципів діяльності його органів.

4.

5.

6.

7.

8.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Бабенков Є.П. Напрямки розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / Державне управління та місцеве самоврядування. – Вип. 1/2001: В 6-ти ч. – Ч 2. – Х.: УАДУ ХФ, 2001. – С. 59-60.

2. Бабенков Є.П. Взаємозв'язок соціально-економічного прогнозування та планування і бюджетного процесу на рівні району // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України: Державне управління та місцеве самоврядування. – Вип. 2/2001. – Ч 2. – Х.: ХарРІ УАДУ, 2001. – С. 89 – 94.

3. Бабенков Є.П. Деякі аспекти трансформації адміністративно-територіального устрою // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ, 2002. – № (13): У 2-х ч. – Ч 1. – С. 155 – 158.

4. Бабенков Є.П. Удосконалення механізму функціонування органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. – № 2 (20): У 2-х ч. – Ч 1. – С. 14 – 20.

5. Бабенков Є.П. Методи і форми організаційної діяльності органів місцевого самоврядування // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конференції за міжнар. участю, Київ, 28 трав. 2004 р.: У 2-х т. / За заг.ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – Т. 2. – С.  – .

6. Бабенков Є.П. Місцеве самоврядування в системі територіальної організації влади // Територіальне управління: проблеми, рішення, перспективи: [Моногр.] / В.В. Корженко, Г.С. Одінцова, Н.М. Мельтюхова та ін.; За заг. ред. проф. В.В. Корженка. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. – С. 156 – 167.

АНОТАЦІЯ

Бабенков Є.П. Організаційно-економічний механізм розвитку місцевого самоврядування. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 – місцеве самоврядування. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2005.

Дисертація присвячена теоретико-методологічному обґрунтуванню розвитку системи місцевого самоврядування в Україні. На підставі узагальнення надбань різних наукових шкіл у дослідженні дістало подальшого розвитку визначення поняття "місцеве самоврядування", запропоновано версію організаційної складової механізму функціонування системи місцевого самоврядування як складної будови, що поєднує взаємопов'язані механізми діяльності територіальної громади, представницьких та виконавчих органів. Викладено результати аналізу законодавчого забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, зарубіжного досвіду його розвитку та практики здійснення в місті з районним поділом. Визначено основні проблеми діяльності районних у містах рад та їх виконавчих комітетів. Для забезпечення рівності прав громадян, що мешкають у місті з районним поділом, запропоновано вдосконалений організаційно-економічний механізм розвитку системи місцевого самоврядування, що враховує загальновизнані міжнародні принципи функціонування системи місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення, підходи до фінансового забезпечення їх діяльності. Це є орієнтиром до розв'язання суперечностей між потребами населення та можливостями органів місцевого самоврядування, забезпечення якісних змін у функціонуванні місцевої влади.

Ключові слова: механізм функціонування системи місцевого самоврядування, принципи діяльності, територіальна громада, потреби населення, райони в місті, субсидіарність, органи самоорганізації населення, правове забезпечення.

АННОТАЦИЯ

Бабенков Е.П. Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 – местное самоуправление. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2005.

Диссертация посвящена теоретико-методологическому обоснованию задач развития местного самоуправления, определению составляющих организационно-экономического механизма и базовых принципов функционирования системы местного самоуправления. На основе обобщения различных научных подходов получило дальнейшее развитие определение понятия "местное самоуправление", предложено рассматривать организационную составляющую механизма функционирования системы местного самоуправления как сложную конструкцию, состоящую из взаимосвязанных механизмов деятельности территориальной громады, представительных и исполнительных органов, которые как субъекты управления на определенной территории имеют различные цели, структуры, полномочия, принципы, формы и методы деятельности, разное кадровое обеспечение. В работе изложены результаты анализа законодательной базы, регламентирующей работу органов местного самоуправления, зарубежного опыта его развития и практики осуществления в городе с районным делением. Установлено, что основные проблемы деятельности районных в городе советов и их исполнительных комитетов в нынешних условиях связаны с несогласованностью действий городского и районных советов при определении полномочий, их объемов, перечня доходов и расходов, с отсутствием правовых оснований для управления имуществом, находящимся в районной коммунальной собственности.

Для обеспечения равенства прав граждан в городе с районным делением предложен усовершенствованный организационно-экономический механизм развития системы местного самоуправления, учитывающий общепринятые международные принципы, новую классификацию принципов функционирования системы местного самоуправления и органов самоорганизации населения, новые подходы к финансовому обеспечению их деятельности. Это позволит разрешить существующие в настоящее время противоречия между потребностями населения и возможностями местного самоуправления по их удовлетворению, обеспечит качественные изменения в его функционировании.

Ключевые слова: механизм функционирования и развития местного самоуправления, принципы деятельности, территориальная громада, потребности населения, районы в городе, субсидиарность, органы самоорганизации населения, правовое обеспечение.

ANNOTATION

Babenkov Y.P. The organizational-economic mechanism of the development of local self-management. – Manuscript.

The dissertation for getting a scientific degree of the Candidate of Sciences in Public Administration following the speciality 25.00.04 – local self-management. Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2005.

The dissertation is devoted to a theoretical-methodological substantiation of problems of development of local self-management, definition of components of the organizational – economic mechanism and base principles of functioning of local self-management. On the basis of generalization of various scientific approaches has found the further development definition of concept "local self-management", it is offered to consider an organizational component of the mechanism of functioning of local self-management as the complex design consisting of interconnected mechanisms of activity of a territorial bulk, representation and agencies which, being subjects of management in the certain territories, have the various purposes, structures, powers, principles, forms, methods of activity, different personnel maintenance. In work results of the analysis of the legislative base regulating work of institutions of local government, foreign experience of its development and practice of realization of local self-management in the city having division into areas are stated. For maintenance of equality of the rights of the citizens living in city with regional division, it is offered the advanced organizational - economic mechanism of development of local self-management which takes into account the standard international principles, new classification of principles of functioning of local self-management and bodies of self-organizing of the population, new approaches to economic maintenance of their activity. It will allow to reduce contradictions existing now between needs of the population and opportunities of local self-management on their maintenance and will lead to qualitative changes in its functioning.

Key words: the mechanism of functioning and development of local self-management, principles of activity, a territorial bulk, needs of the population, areas in city, bodies of self-organizing of the population, legal maintenance.

Відповідальна за випуск Миронова Надія Степанівна

Підписано до друку 23.09.2005. формат 60х901/16. Папір офсетний.

Обл.-вид. арк. 0,9. Тираж 100 прим. Зам. № ____.

Віддруковано з оригінал-макета в Харківському

регіональному інституті Національної академії державного управління

при Президентові України "Магістр".

Свідоцтво про Державну реєстрацію ДК № 1654 від 19.01.2004 р.

61050, м. Харків, просп. Московський, 75, тел. (057) 732-32-55,

електронна адреса: