НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ПАЛЬКО ВІКТОР ІВАНОВИЧ

УДК 351.756; 341.43

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИДВОРЕННЯ

ЗА МЕЖІ УКРАЇНИ ІНОЗЕМЦІВ ТА ОСІБ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському національному університету ім. І.І. Мечникова, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України

ВАСИЛЬЄВ Анатолій Семенович

Одеський національний університет

ім. І.І. Мечникова, декан економіко-право-

вого факультету.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

КАЛЮЖНИЙ Ростислав Андрійович

Національна академія внутрішніх справ

України, начальник кафедри теорії держави

та права;

кандидат юридичних наук, доцент

БАНДУРКА Олександр Олександрович

Державна податкова адміністрація України

у Харківській області, голова.

Провідна установа: Національна академія державної податкової

служби України, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності, Державна

податкова адміністрація України (м. Ірпінь).

Захист відбудеться “25” лютого 2005 р. о 13 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ України за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27

Автореферат розісланий “21” січня 2005р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Каткова Т.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Здійснювані в Україні глибокі перетворення в державно-правовій та соціально-економічній сферах вимагають подальшого зміцнення в державі законності та правопорядку, забезпечення безпеки особи, належного захисту та охорони конституційних прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. У світлі цих перетворень особливої значимості набуває захист гарантованих законодавством України прав іноземців та осіб без громадянства взагалі та особливо при застосуванні до них заходів адміністративного, кримінального, цивільного чи іншого заходу правового примусу.

Серед заходів адміністративно-правового примусу, що застосовується безпосередньо до іноземців та осіб без громадянства, особливе місце посідає адміністративне видворення. Можливість застосування цього заходу примусу передбачена чинним законодавством України, насамперед, Законом України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” і Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Незважаючи на існування правових норм, що встановлюють підстави та порядок застосування адміністративного видворення іноземців і осіб без громадянства, у цій сфері правозастосовчої діяльності існує велика кількість суттєвих недоліків та проблем, які в кінцевому рахунку позначаються на загальному рівні захищеності прав іноземців та осіб без громадянства. Такий стан речей характеризується в першу чергу тим, що в юридичній літературі з цього питання відсутні обґрунтовані комплексні наукові роботи, а існуючий невеликий теоретичний матеріал розкиданий по різних наукових джерелах та суперечливий за змістом. Проте навіть у тих випадках, коли питання адміністративного видворення розглядалися, їх висвітлення найчастіше провадилося лише в межах приписів чинного законодавства, яке на сьогодні не відповідає належною мірою вимогам реформування українського адміністративного законодавства, його гармонізації зі стандартами міжнародного права та європейського законодавства. Це у свою чергу впливає на стан адміністративного законодавства, яке, по-перше, чітко не визначилось з тим, до якого виду адміністративно-правового примусу належить адміністративне видворення (до заходів попередження, припинення чи до адміністративних стягнень), по-друге, містить перелік підстав видворення, які за змістом є неконкретними, що затрудняє їх розуміння і застосування, по-третє, встановлює загальний порядок видворення, не регламентуючи велику кількість специфічних процедурних моментів.

Запропоноване до розгляду дослідження демонструє комплексний підхід до питань видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України, де особлива увага приділялась проблемам визначення місця адміністративного видворення в системі заходів адміністративно-правового примусу, аналізу передбачених чинним законодавством підстав видворення та їх змісту, а також особливостям провадження у справах про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства.

Викладене зумовлює в цілому актуальність теми дослідження, її наукову новизну, структуру та зміст дисертації, а також вибір наукового, нормативно-правового та практичного матеріалу.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою частиною наукових досліджень Одеського національного університету ім. І. І. Мечникова як прі-оритетний напрям наукових досліджень. Актуальність цього напряму досліджень випливає із Концепції адміністративної реформи в Україні, Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 2000 - 2004 роки, Програми боротьби з незаконною міграцією на 2001 - 2004 роки, Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001 - 2005 роки, Програми регулювання міграційних процесів на 2003 - 2005 роки.

Мета і завдання дослідження. Загальною метою дисертаційного дослідження є аналіз головних аспектів інституту адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства в адміністративному і міжнародному праві, а також на підставі чинного законодавства, практики його застосування, висновків та ідей правової науки комплексно дослідити адміністративно-правове регулювання видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства та підготовка висновків і пропозицій щодо вдосконалення відповідної законотворчої та правозастосовчої практики.

Вказаною метою зумовлена постановка та вирішення наступних завдань:

- всебічно дослідити зародження і розвиток правового регулювання адміністративного видворення в Україні;

- уточнити та визначити специфіку змісту наукових категорій: “іноземець”, “іноземний громадянин”, “особа без громадянства”, “чужинець”, “біженець”, “вислання”, “адміністративне видворення”, “депортація” тощо;

- розкрити зміст адміністративно-правового статусу іноземців, мігрантів, біженців, осіб без громадянства;

- визначити місце адміністративного видворення в системі заходів адміністративно-правового примусу;

- проаналізувати правові та організаційні основи формування особливостей адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України;

- проаналізувати та визначити підстави адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства;

- дослідити проблеми, які пов’язані з реалізацією адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства;

- проаналізувати законодавство окремих європейських країн, держав СНД та Балтії щодо правового регулювання адміністративного видворення іноземців;

- визначити і проаналізувати гарантії забезпечення прав і свобод людини при видворенні іноземців та осіб без громадянства за межі України;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства України про правове регулювання адміністративного видворення іноземців і осіб без громадянства та науково-практичні рекомендації для підвищення ефективності діяльності компетентних державних органів щодо його реалізації.

Об’єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, які виникають у зв’язку з адміністративним видворенням за межі України іноземців та осіб без громадянства і являють собою юридично складне, комплексне явище, що характеризується якісною визначеністю, характерними ознаками та специфічними рисами.

Предметом дослідження є система матеріально-правових норм, які регулюють комплекс правовідносин, що виникають між державою та іноземцями в Україні; юридична природа, поняття і зміст адміністративного видворення; діяльність органів внутрішніх справ, органів Державної прикордонної служби України та Служби безпеки України щодо реалізації цього заходу примусу.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використано сукупність як загальних, так і спеціальних методів наукового пізнання. З числа перших найбільш широко використовувались історико-правовий, формально-логічний, статистичний методи, у тому числі метод аналізу і синтезу, серед спеціальних – функціональний, порівняльно-правовий, аналізу документів.

Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, за допомогою якого було з’ясовано сутність та зміст видворення іноземців та осіб без громадянства як заходу адміністративно-правового примусу (підрозділ 1.1).

За допомогою історико-правового методу було досліджено процес виникнення та розвитку у законодавстві України понять “адміністративне видворення”, “іноземці”, “особи без громадянства” (підрозділи 1.1,1.2). Аналіз і синтез як прийом логічного методу використовувався при з’ясуванні суті і змісту видворення іноземців та осіб без громадянства (підрозділ 1.1) і місця провадження в справах про адміністративне видворення в структурі адміністративного процесу (підрозділ 2.2). Структурний підхід використовувався для з’ясування елементного складу провадження у справах про адміністративне видворення (підрозділ 2.2). Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності, інформаційно-аналітичного забезпечення та планування, а також проблеми взаємодії органів внутрішніх справ, органів Державної прикордонної служби України з іншими органами, установами та організаціями у забезпеченні виконання законодавства щодо адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства (підрозділ 2.4). Статистичні методи використовувались при характеристиці якості роботи органів, що приймають рішення (постанову) про видворення та безпосередньо забезпечують його виконання (підрозділи 2.1,2.3). Функціональний метод використано при дослідженні основних напрямів роботи органів внутрішніх справ та органів держаної виконавчої служби (підрозділ 2.4,2.5). Метод аналізу документів - при вивченні джерельної бази діяльності компетентних органів, що вповноважені приймати рішення (постанову) про видворення та виконувати його.

Теоретичною основою дисертації стали праці зарубіжних та вітчизняних вчених, які присвячені проблемам, що вирішувалися автором у процесі дослідження. У роботі дістала широке відображення наукова та спеціальна література українських та російських вчених-юристів загальної теорії права, конституційного, адміністративного і міжнародного права: В.Б. Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М. Бандурки, О.О.Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, М.М. Богуславського, А.С. Васильєва, М.В. Вітрука, Л.Д. Воєводіна, Л.М. Галенської, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, О.Є. Єжової, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.І. Кисіля, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.О. Котюка, О. О. Лукашевої, Н.І. Маришевої, Т.К. Назарова, О.І.Піскуна, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, Ю.І. Римаренка, Ю.М.Тодики, В.П. Чабана, М.Ю. Черкеса, С.В. Черніченка, С.Б.Чеховича, В.К. Шкарупи та ін. Вивченню проблеми сприяли також праці І.О. Андрієвського, А.М. Макарова, М.І. Миш, А.С. Мулюкіна та ін.

Нормативною базою дослідження є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти України, які визначають правове регулювання адміністративного видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства, а також конвенції, декларації ООН, Ради Європи з прав людини, рішення Європейського Суду з прав людини. Детальному аналізу були піддані законодавчі та нормативні акти деяких іноземних держав Німеччини, Польщі, США, Фінляндії, Франції, країн СНД, Балтії та ін., досвід яких щодо правового регулювання адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства може бути використано в Україні. Положення та висновки дисертації ґрунтуються також на результатах проведених дисертантом у південному регіоні України серед 150 іноземців (у т.ч. біженців та мігрантів) соціологічних досліджень стану дотримання правоохоронними органами законодавства при оформленні документів на перебування в Україні, притягненні до адміністративної відповідальності та видворенні за межі України.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена актуальністю теми дисертації, її змістом та проблемами, що безпосередньо досліджені. Дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення.

У результаті проведеного дослідження сформульовано і обґрунтовано низку концептуальних положень, які відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення.

1. Дістало подальшого розвитку визначення місця адміністративного видворення в системі заходів адміністративного примусу, де видворення залежно від підстав та цілей застосування може виступати як захід попередження, захід припинення чи адміністративного стягнення.

2. Обґрунтовано доцільність законодавчого закріплення та визнання адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства як заходу адміністративного стягнення.

3. Уточнено співвідношення понять “вислання”, “адміністративне видворення” і “депортація”, а також обґрунтовано доцільність вживання в законодавстві України терміну “депортація”, у зв’язку з чим уточнено співвідношення понять “іноземець”, “іноземний громадянин”, “чужинець”, “особа без громадянства”, “негромадянин”.

4. Вперше пропонується класифікувати підстави адміністративного видворення залежно від виду адміністративно-правового примусу на: 1) видворення іноземців і осіб без громадянства, як захід попередження; 2) видворення, як захід припинення; 3) видворення, як адміністративне стягнення.

5. Вперше визначається місце провадження у справах про адміністративне видворення в структурі адміністративного процесу як сукупність двох процесуальних проваджень, що існують у межах провадження у справах про адміністративні правопорушення і провадження по застосуванню заходів попередження та припинення.

6. Запропоновано заходи щодо поліпшення процедури видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України.

7. Вперше розглянуто внутрішню структуру провадження у справах про адміністративне видворення, де провадження по застосуванню видворення як адміністративне стягнення складається з наступних стадій: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи та прийняття постанови про видворення; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови про адміністративне видворення. Провадження у справах про адміністративне видворення як захід попередження чи припинення включає: 1) розв’язання питання про застосування заходу попередження чи заходу припинення та прийняття рішення про видворення; 2) оскарження рішення; 3) виконання рішення про видворення.

8. Уточнено поняття адміністративного затримання з метою адміністративного видворення.

9. Виявлено ряд недоліків та прогалин законодавчих і нормативних актів у частині регулювання порядку видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України.

10. Визначено шляхи вдосконалення чинного законодавства з питань застосування адміністративного видворення з урахуванням положень проекту Кодексу України про адміністративні проступки і проекту Адміністративного процесуального кодексу України.

Таким чином, отримані в дисертації нові науково обґрунтовані теоретичні результати поглиблюють існуючі знання в науці адміністративного права і мають суттєве значення для поліпшення адміністративного і адміністративно-процесуального законодавства України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у сфері науково-дослідної діяльності для подальшого розроблення правового забезпечення механізму захисту прав та свобод іноземців та осіб без громадянства;

- у правотворчості – для вдосконалення нормативно-правового регулювання специфіки провадження у справах про адміністративне видворення;

- у правозастосовчій діяльності компетентними органами (посадовими особами), які приймають рішення (постанову) про видворення чи безпосередньо його виконують для забезпечення законності і захисту прав та інтересів осіб, які притягуються до відповідальності;

- у правовиховній сфері положення і висновки дисертації можуть бути використані в профілактичній діяльності, підвищенні рівня правової культури працівників правоохоронних органів.

Положення дисертації можуть бути використані і при викладанні та вивченні курсів “Адміністративне право”, “Адміністративний процес і відповідальність”, “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, а також у науково-дослідній роботі студентів.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедри адміністративного і господарського права та кафедри загальноправових дисциплін Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова.

Окремі з них висвітлювалися на: науково-практичній конференції “Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності” (м. Одеса, 21-25 травня 2003 р.); 58-й науковій конференції професорсько-викладацького складу і наукових працівників Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова (м. Одеса, 21 - 22 листопада 2003 р.).

Дисертант протягом 17 років роботи в паспортно-візовій службі МВС України безпосередньо здійснював реалізацію законодавства щодо правового статусу іноземців та осіб без громадянства, оформляв матеріли про видворення, здійснював затримання іноземців у зв’язку з їх примусовим видворенням, а також безпосередньо здійснював виконання рішення (постанови) про видворення, пов’язане з супроводженням до державного кордону та передачу іноземців і осіб без громадянства органам охорони державного кордону.

Здобувач брав безпосередню участь у підготовці законопроектів: “Про громадянство України”, “Про правовий статус іноземців”, “Про біженців”, “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”, а також “Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію” тощо.

Публікації за темою дисертації. Основні положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в 10 публікаціях, 7 з яких опубліковані у наукових фахових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об’єднують 11 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 250 сторінок, з яких 198 – основного тексту. Список використаних джерел складається із 235 найменувань і займає 22 сторінки, додатки займають 28 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 “Поняття та сутність видворення іноземців та осіб без громадянства в адміністративному праві України” – складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Адміністративне видворення в системі заходів адміністративно-правового примусу” на основі аналізу загальних питань видворення іноземців і осіб без громадянства та чинного законодавства Україні було зроблено наступні висновки.

Такі поняття, як “вислання”, “видворення” та “депортація” слід розглядати та співвідносити між собою як загальне та часткове. Так вислання вживається у випадках прийняття компетентним органом рішення про позбавлення кого-небудь права проживати в якомусь районі, в якійсь області, країні тощо. Воно полягає у відправленні осіб за межі вказаних територій або в певне місце.

Адміністративне видворення – це захід адміністративно-правового примусу, який полягає у прийнятті компетентним органом або судом рішення про позбавлення іноземця чи особи без громадянства права перебувати на території Україні, що зобов’язує залишити її межі. При цьому слід зауважити, що в Україні застосовувати такий захід адміністративного примусу до громадян України заборонено.

У свою чергу аналіз наукової літератури, законодавства України, країн СНД, Польщі, Німеччини, США, Фінляндії, Франції, міжнародних документів дає можливість розмежувати поняття “видворення” та “депортація”. Реалізація видворення можлива в добровільному порядку, коли особа у певні встановлені строки залишає територію держави, та в примусовому порядку, коли особа затримується, супроводжується під конвоєм до державного кордону України та відправляється за її межі. Видворення іноземців і осіб без громадянства в примусовому порядку і слід розглядати як депортацію цих осіб. При цьому депортацію не слід розглядати як самостійний захід примусу, оскільки вона являє собою комплекс заходів, що застосовуються до іноземців та осіб без громадянства з метою забезпечення виконання рішення (постанови) про їх видворення у примусовому порядку.

Таке розмежування понять “видворення” і “депортація” має важливе теоретичне та практичне значення, що і обґрунтовується автором в дисертаційному дослідженні. По-перше, рішення(постанова) про видворення може бути реалізоване в добровільному і примусовому порядку. Тому виникає повна тавтологія, коли ми говоримо про видворення як захід адміністративного примусу, що може бути реалізований в примусовому порядку. Вживання в законодавстві терміна “депортація” чітко вказуватиме на примусовий порядок реалізації адміністративного видворення і не виникатимуть протиріччя в розумінні цих термінів суб’єктами правозастосовчої діяльності. По-друге, таке розмежування термінів дасть можливість чітко встановити права і обов’язки суб’єктів правовідносин, що виникають на етапі добровільного виконання видворення та видворення в примусовому порядку. У свою чергу це дасть можливість законодавчо закріпити чіткі процесуальні процедури провадження у справах про адміністративне видворення.

Адміністративне видворення є одним із заходів адміністративно-правового примусу, але сьогодні залишається невирішеним питання про те, до якого саме виду заходів його слід відносити. Здобувач, ознайомившись з думками окремих вчених, нормами адміністративного права та міжнародними документами, констатує, що видворення іноземців та осіб без громадянства, з урахуванням обставин та мети застосування, можна в одних випадках віднести до запобіжних заходів, у других – до заходів припинення, а в третіх – до заходів адміністративного стягнення. Але останнє твердження потребує певної законодавчої регламентації в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.2. “Іноземці та особи без громадянства як суб’єкти адміністративного видворення” розглядається та уточнюється понятійний термінологічний апарат дослідження проблеми, проводиться аналіз нормативних актів, які визначають правовий статус іноземців та осіб без громадянства, обґрунтовується важливість урахування компетентними органами адміністративно-правового статусу іноземця чи особи без громадянства, які перебувають на території України, та щодо яких розпочато провадження у справах про видворення.

У роботі проводиться чітке розмежовування та співвідношення таких понять, як “іноземець”, “іноземний громадянин”, “чужинець”, “особа без громадянства” та ін. У зв’язку з цим обґрунтовується точка зору, згідно з якою вживання терміна “іноземець” у широкому розумінні цілком може застосовуватися в працях наукового і теоретичного характеру як термінологічний засіб, який дозволяє охопити таке специфічне явище, як участь у правовідносинах на території держави фізичних осіб, які не вважаються громадянами держави перебування. Але в законодавстві України цей термін слід вживати тільки у вузькому значенні. Саме тому дисертант пропонує розглядати поняття “іноземці” і “іноземні громадяни” як тотожні, а для узагальненої характеристики “іноземців” та “осіб без громадянства” доцільно використовувати в науковій літературі поняття “негромадяни”, “особи, які не є громадянами України” або “чужинці”, які використовувалися в певний період розвитку нашої держави у юридичній літературі і у законодавстві, але безпідставно були забуті. Слово “чужинець” повною мірою відповідає нормам української мови, та дає змогу загалом характеризувати як іноземних громадян, так і осіб без громадянства.

Ознайомившись зі специфікою визначення іноземця, яке дається в Законі України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, автор відзначає, що воно не містить суттєвого посилання на те, що така особа повинна мати докази належності до громадянства іншої країни. Тому пропонується наступне визначення поняття “іноземець”. Іноземець – це фізична особа, яка на законних підставах проживає в Україні, не належить до її громадян і має достатні для держави перебування докази своєї належності до громадянства іноземної держави.

Також враховуючи різні колізії на практиці, які виникають у зв’язку з визнанням фізичної особи особою без громадянства, пропонується визначити особу без громадянства як фізичну особу, яка не належить до громадянства держави проживання на підставі її внутрішнього законодавства і має докази неналежності до громадянства іноземної держави. Таким доказом у даному випадку може бути довідка про вихід з громадянства чи втрату громадянства або про те, що особа з певних причин не набувала громадянство держави проживання.

Розділ 2 “Адміністративно-процесуальний порядок видворення іноземців і осіб без громадянства” – складається з п’яти підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Правові підстави видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України” аналізуються закріплені в законодавстві України підстави адміністративного видворення, на основі чого робиться загальний висновок про те, що зазначені в законодавстві підстави мають неконкретний та розпливчатий за змістом характер, що ускладнюють застосування адміністративного видворення без порушень прав і свобод іноземців та осіб без громадянства.

Погоджуючись з існуючими в юридичній літературі класифікаціями підстав адміністративного видворення, здобувач пропонує класифікувати підстави адміністративного видворення залежно від виду заходу адміністративного примусу на: 1) підстави застосування адміністративного видворення як заходу попередження; 2) підстави застосування адміністративного видворення як заходу припинення; 3) підстави застосування адміністративного видворення як адміністративного стягнення. У цій класифікації підстави першої групи адміністративного видворення не пов’язані з вчиненням дій, що порушують законодавство, а підстави другої і третьої груп безпосередньо пов’язані з порушенням вимог законодавства про правовий статус іноземців та осіб без громадянства.

Погоджуючись із доробком вчених-юристів, автор вважає що до підстав першої групи слід віднести випадки, коли: 1) іноземець чи особа без громадянства, які в минулому вчинили адміністративне правопорушення, виконали адміністративне стягнення; 2) іноземець чи особа без громадянства, які у минулому вчинили злочин, відбули призначені покарання; 3) іноземець чи особа без громадянства не вчиняли протиправних дій, але їх видворення необхідне для охорони здоров’я громадян України; 4) іноземець чи особа без громадянства не допускали протиправної поведінки, але їхні дії суперечать інтересам охорони громадського порядку; 5) іноземець чи особа без громадянства, які не порушували чинного законодавства, але їхні дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України.

До підстав другої групи слід віднести підстави, що стосуються, наприклад, видворення іноземців та осіб без громадянства, які порушили правила прикордонного режиму чи режиму в пунктах пропуску або порядок перетинання державного кордону України, але при цьому немає необхідності в притягненні цих осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності (наприклад, у зв’язку з малозначністю діяння або відсутністю складу адміністративного проступку чи злочину).

До підстав застосування адміністративного видворення як адміністративного стягнення слід віднести вчинення правопорушень: 1) проживання без документів на право проживання в Україні; 2) проживання в Україні за недійсними документами або документами, термін дії яких закінчився; 3) працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України; 4) ухилення від виїзду з України; 5) порушення правил транзитного проїзду через територію України; 6) недодержання встановленого порядку реєстрації або пересування і зміни місця проживання; 7) порушення прикордонного режиму чи режиму в пунктах пропуску через державний кордон України; 8) незаконне перетинання державного кордону України; 9) порушення санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм. З огляду на це, вбачається, що основною метою застосування видворення є покарання іноземця чи особи без громадянства, в осуді їх поведінки та оцінки вчиненого ними діяння.

У підрозділі 2.2. “Загальна характеристика провадження у справах про видворення іноземців та осіб без громадянства” визначається місце провадження у справах про адміністративне видворення в структурі адміністративного процесу, називаються та розкриваються притаманні цьому провадженню структурні елементи і пропонуються можливі шляхи подальшого його правового регулювання.

Так дисертант вважає, що необхідно розрізняти поняття “юрисдикційне провадження” та “процесуальне провадження”, де термін “юрисдикційне провадження” за змістовим навантаженням є більш об’ємним у порівнянні з поняттям “процесуальне провадження” і тільки його слід розглядати як структурний елемент адміністративного процесу взагалі, та безпосередньо адміністративно-юрисдикційного процесу. У зв’язку з цим, автором робиться висновок про те, що провадження у справах про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства не слід розглядати як самостійний вид юрисдикційних проваджень, а лише як сукупність двох процесуальних проваджень, які існують у межах провадження у справах про адміністративні правопорушення і провадження по застосуванню заходів попередження та припинення та які об’єднані між собою за двома критеріями: 1) єдністю суб’єктів, щодо яких застосовується захід примусу, і 2) єдністю юридичних наслідків, що настають при застосуванні цього примусового заходу.

Зважаючи на це, робиться висновок про різний структурний склад провадження у справах про адміністративне видворення. Так, на думку автора, провадження у справах про адміністративне видворення як захід адміністративного стягнення складається з наступних стадій: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи та прийняття постанови про видворення; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови про адміністративне видворення. Враховуючи специфіку провадження у справах про адміністративне видворення як захід попередження чи припинення, пропонується виділяти в межах такого провадження наступні стадії: 1) вирішення питання про застосування заходу попередження чи заходу припинення та прийняття рішення про видворення; 2) оскарження рішення; 3) виконання рішення про видворення.

Але, незважаючи на такий підхід до характеристики провадження у справах про адміністративне видворення, автор вважає, що норми, які вже частково регулюють та які в майбутньому будуть регулювати особливості такого провадження, повинні міститися в єдиному нормативно-правовому акті.

У підрозділі 2.3. “Процесуальний порядок застосування видворення іноземців та осіб без громадянства як адміністративного стягнення” розглядається неіснуючий сьогодні в законодавстві України порядок застосування адміністративного видворення як адміністративного стягнення. Але такий порядок частково передбачається в проекті КУпАП.

Характеризуючи особливості стадій провадження у справах про адміністративне видворення як захід стягнення, дисертант відмічає, що в цій сфері існують дві групи проблем.

До першої належать загальні проблеми правового регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення. До них, наприклад, слід віднести: відсутність законодавчого визначення кількості, цілей та завдань стадій провадження; відсутність строків адміністративного розслідування; загальний перелік процесуальних прав і обов’язків учасників провадження без вказівки специфіки їх реалізації на певній стадії провадження; відсутність визначення “порушення справи”; відсутність переліку приводів щодо порушення справи тощо. На жаль, більшість із цих питань не вирішено і в існуючому проекті КУпАП

До другої групи проблем належать, ті що безпосередньо пов’язані із застосуванням адміністративного видворення як адміністративного стягнення. Це визначення підвідомчості процесуального оформлення та розгляду такої категорії справ; специфічність процесуального оформлення результатів розслідування; особливості оформлення та змісту постанови про видворення.

У цьому підрозділі містяться пропозиції до чинного законодавства та до положень проекту КУпАП щодо вирішення зазначених вище проблем. Так пропонується, по-перше, залишити в якості суб’єктів адміністративного розслідування органи внутрішніх справ та органи Державної прикордонної служби України, по-друге, з урахуванням положень проекту КУпАП закріпити право розглядати справи та приймати постанову про видворення за місцевими судами загальної юрисдикції, по-третє, закріпити за місцевими судами загальної юрисдикції повноваження, згідно з яким, приймаючи постанову про видворення, він може передбачити виконання постанови одразу в примусовому порядку, тобто минаючи добровільний порядок її виконання.

На сьогодні в правозастосовчій сфері досить часто винесення постанови про видворення супроводжується прийняттям рішення про заборону в’їзду іноземця чи особи без громадянства в Україну. Аналізуючи порядок та особливості застосування такого адміністративного заходу попередження, вважаємо за необхідне передбачити можливість його застосування і за судами загальної юрисдикції, що приймають рішення про видворення. Але чинне законодавство України має один суттєвий недолік – передбачивши порядок застосування заборони в’їзду іноземця чи особи без громадянства в Україну, не закріплює механізм перегляду таких рішень. Такий механізм необхідно передбачити за наявності поважних обставин (тяжка хвороба або смерть родичів іноземця чи особи без громадянства тощо). Законодавче закріплення такого механізму дасть можливість іноземцям і особам без громадянства захищати свої права, основним з яких у даному випадку є право на в’їзд в Україну.

У підрозділі 2.4. “Процесуальний порядок застосування видворення іноземців та осіб без громадянства як заходу попередження чи припинення” розглядається передбачений чинним законодавством адміністративний порядок прийняття рішень про видворення як захід попередження чи припинення.

Як свідчить практика, виконання таких рішень у добровільному порядку є досить розповсюдженим явищем. Наприклад, у 1999 р. у добровільному порядку органами внутрішніх справ було видворено 11,9 тис. іноземців і осіб без громадянства (або 98% від загальної кількості видворених); у 2000 р. – 13,2 тис. (97%); у 2001 р. – 16,0 тис. (91%); у 2002 р. – 13,5 тис. (86%); у 2003 р. – 11,9 тис. (88,2%). На жаль, органи внутрішніх справ, що уповноважені приймати рішення про видворення, не завжди володіють повною інформацією щодо виконання цього рішення в добровільному порядку, а саме інформацією про перетин державного кордону України іноземцями чи особами без громадянства. Тому зазначені вище цифри більше відображають кількість прийнятих із цього питання рішень, ніж реальне їх виконання в добровільному порядку.

У ході дослідження дисертант робить висновок про те, що виконання таких рішень у майбутньому слід передбачити і здійснювати тільки в примусовому порядку, інакше втрачається цільове призначення адміністративного видворення як заходу попередження чи припинення.

Рішення про видворення іноземців та осіб без громадянства як захід попередження чи захід припинення приймається згідно з чинним законодавством тільки в адміністративному порядку. На думку дисертанта, можна передбачити випадки прийняття такого рішення як в адміністративному, так і судовому порядку. При цьому застосування видворення іноземців та осіб без громадянства в адміністративному порядку повинно відповідати наступним вимогам: по-перше, застосовуватися тільки у виняткових випадках, коли необхідне оперативне термінове вирішення цього питання (наприклад, для забезпечення безпеки держави); по-друге, коли немає необхідності в притягненні іноземця чи особи без громадянства до адміністративної чи кримінальної відповідальності (наприклад, у зв’язку з малозначністю діяння або відсутністю складу адміністративного проступку чи злочину). У даному випадку мова йде про порушення правил прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску або про випадки незаконного перетинання державного кордону України.

Судовий порядок прийняття рішення про видворення як захід попередження чи припинення можна передбачити стосовно осіб, які вчинили правопорушення, що чинним законодавством України визнається адміністративним проступком чи злочином, і у зв’язку з цим подальше їх перебування на території України, після відбуття стягнення чи покарання, буде суперечити, наприклад, інтересам забезпечення безпеки України. Суд, вирішуючи питання про кримінальну відповідальність, повинен мати право одночасно приймати рішення і про видворення іноземця чи особи без громадянства як захід адміністративного примусу. Саме це рішення суду буде процесуальною підставою для видворення іноземця чи особи без громадянства після відбуття призначеного йому покарання. Але для цього необхідно внести відповідні зміни до Кримінального кодексу України (наприклад, доповнити Кодекс розділом ХІV-А “Примусові заходи адміністративного характеру, що застосовуються до іноземців та осіб без громадянства”).

У підрозділі 2.5. “Депортація іноземців та осіб без громадянства” розглядається порядок виконання рішень (постанов) про адміністративне видворення в примусовому порядку.

Депортація являє собою комплекс пов’язаних між собою заходів, що забезпечують примусове виконання рішення (постанови) про видворення. До таких заходів слід віднести: затримання іноземця чи особи без громадянства з триманням у пунктах тимчасового перебування або спеціальних установах правоохоронних органів; доставлення цих осіб під конвоєм до державного кордону України і передача їх органам Державної прикордонної служби України, а також безпосереднє відправлення цих осіб за межі України.

Згідно зі ст. 27 Закону України “Про прокуратуру” підставою затримання іноземців з метою їх видворення є санкція відповідного прокурора. Зважаючи на те, що в проекті КУпАП передбачається судовий порядок прийняття рішення про видворення як захід стягнення, підставою затримання особи для видворення в примусовому порядку повинна бути сама постанова про видворення, де визначається термін добровільного виконання постанови про видворення та підстави затримання особи для примусового її видворення. У випадках прийняття рішення про видворення в адміністративному порядку підставою затримання іноземця чи особи без громадянства повинна бути санкція суду.

Необхідно також розмежовувати адміністративне затримання, яке, по-перше, здійснюється з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення чи для встановлення особи (ч. 2 ст. 263 КУпАП), по-друге, приводиться для забезпечення розгляду справи, де як суб’єкти правопорушення виступають іноземці та особи без громадянства (ч. 4 ст. 263 КУпАП), та, по-третє, здійснюється з метою забезпечення виконання постанови про видворення, яке не міститься в нормах чинного КУпАП, але передбачається положеннями проекту КУпАП.

Розділ 3 “Адміністративно-правові гарантії захисту прав іноземців та осіб без громадянства при видворенні за межі України” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Загальна характеристика гарантій захисту прав іноземців та осіб без громадянства при видворенні за межі України” аналізуються різноманітні думки вчених стосовно визначення юридичних гарантій та системи юридичних гарантій захисту прав і свобод іноземців та осіб без громадянства.

Серед гарантій захисту прав і свобод іноземців та осіб без громадянства особливе місце посідають: по-перше, принципи міжнародного права, що впливають на підстави та порядок застосування видворення в Україні; по-друге, законодавче закріплення порядку оскарження рішень (постанов) про видворення; по-третє, право іноземця чи особи без громадянства звернутися за юридичною допомогою і користуватися послугами захисника (адвоката) в межах провадження у справах про адміністративне видворення.

У підрозділі 3.2. “Забезпечення дотримання міжнародних принципів щодо видворення іноземців та осіб без громадянства в законодавстві України” розглянуто особливості реалізації принципів міжнародного права в національному законодавстві щодо забезпечення захисту прав іноземців та осіб без громадянства при видворенні їх за межі країни. Мова йде, насамперед, про принцип невислання біженців за межі України і принцип обмеження та заборони колективного видворення іноземців та осіб без громадянства.

Для реального забезпечення реалізації цих принципів міжнародного права Україною були зроблені наступні кроки. У січні 2002 р. Україна приєдналася до Конвенції “Про статус біженців” 1951 р. та Протоколу 1967 р. Також в ст.3 Закону України “Про біженців” були закріплені положення про заборону вислання біженців.

У підрозділі 3.3. “Особливості оскарження рішення (постанови) про видворення іноземців і осіб без громадянства” розглядається існуючий порядок оскарження рішень (постанов) про видворення та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення.

Так у дисертаційному дослідженні пропонується: 1) передбачити судовий порядок оскарження не тільки рішень (постанов) про видворення, а й інших заходів припинення, що застосовуються до іноземців та осіб без громадянства в межах провадження у справах про адміністративне видворення (адміністративне затримання, вилучення речей та документів, особистий огляд та огляд речей тощо); 2) розглянувши різні точки зору вчених-юристів, враховуючи шляхи реформування адміністративного законодавства та судової системи України, а також проаналізувавши перспективи зміни компетенції місцевих загальних судів та адміністративних судів України у зв’язку з положеннями проекту КУпАП та проекту Адміністративного процесуального кодексу України, автор пропонує для вирішення певних суперечностей залишити повноваження щодо розгляду скарг на рішення (постанову) про видворення за місцевими загальними судами. Для цього пропонується ст. 21 проекту Адміністративного процесуального кодексу України “Спори, що не підлягають розгляду в адміністративних судах” доповнити пунктом п’ятим наступного змісту: ”5) справи про застосування заходів адміністративного примусу, щодо яких передбачено інший порядок судового розгляду.”

У підрозділі 3.4. “Захист прав і свобод іноземців та осіб без громадянства за участю адвоката (захисника)” розглядається особливість участі захисника (адвоката) в провадженні у справах