Національна Академія НАУК України

Рада по вивченню продуктивних сил україни

Пилипів Віталій Володимирович

УДК 332.142.2 (477)

Регіональні особливості становлення та розвитку міжбюджетних відносин в україні

Спеціальність 08.10.01 – розміщення продуктивних сил

і регіональна економіка

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України.

Науковий керівник доктор економічних наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

Столяров Василь Федосійович,

Рада по вивченню продуктивних сил України

НАН України, головний науковий співробітник

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Єрмошенко Микола Миколайович, Національна академія управління, проректор з наукової роботи;

кандидат економічних наук, доцент Карпінський Борис Андрійович, Львівська державна фінансова академія Міністерства фінансів України, завідувач кафедри економіки і підприємництва.

Провідна установа:

Інститут регіональних досліджень НАН України, відділ регіональної соціально-економічної політики та територіального управління, м. Львів.

Захист відбудеться “16” травня 2005 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.01 Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м.Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м.Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60.

Автореферат розісланий “12” квітня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук, професор Бандур С.І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Удосконалення міжбюджетних відносин та вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів є одними з пріоритетних завдань, визначених у Концепції державної регіональної політики України. На сьогоднішній день надзвичайно важливим напрямом економічних реформ в Україні є створення цілісної програми комплексного реформування фінансових відносин регіонів та держави, що диктується формуванням нової регіональної економічної парадигми та проголошенням курсу на фіскальну децентралізацію.

У 2000 році в Україні розпочалась бюджетна реформа, яка покликана адаптувати систему міжбюджетних відносин до сучасних умов державного управління. Проте, здійснені заходи реформування так і не змогли створити зважену систему розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування та, відповідно до цього, систему фінансового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів. Значна диференціація у рівнях розвитку регіонів та умовах життя населення може бути подолана тільки шляхом формування ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу фінансових ресурсів.

Пріоритетність вирішення цих проблем закріплена у Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки, особливе місце в якій приділяється реалізації державної регіональної політики та стратегії вдосконалення міжбюджетних відносин. Головною метою останньої є акумулювання на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць обсягу ресурсів, достатнього для виконання власних і делегованих функцій органів місцевого самоврядування.

Відповідно до принципів фіскальної децентралізації, закладених у Бюджетному Кодексі України, у процесі формування міжбюджетних відносин в Україні необхідним є розподіл повноважень між різними гілками та рівнями влади та забезпечення їх відповідними фінансовими ресурсами.

Природоресурсний потенціал регіонів, який має безпосередній вплив на їх соціально-економічний розвиток та екологічний стан, на сьогоднішній день при формуванні фінансових відносин регіонів та центру не враховується. Саме тому розв‘язання проблеми фінансових відносин держави і регіонів з врахуванням використання їх природоресурсного потенціалу і зумовили доцільність дисертаційного дослідження.

У процесі реформування міжбюджетних відносин в Україні особливо важливим є врахування особливостей розміщення та функціонування галузей економіки, які обумовлюють економічну структуру регіону. Тобто, необхідно формувати систему фінансових відносин регіонів та держави в розрізі галузей економіки, особливо в тих регіонах, де видобуваються мінерально-сировинні та первинні паливно-енергетичні ресурси.

Проблеми становлення та розвитку міжбюджетних відносин, а також державної регіональної фінансової політики досліджують Андрущенко В.Л., Буковинський С.А., Василик О.Д., Данілов О.Д., Єрмошенко М.М., Заблоцький Б.Ф., Кашенко О.Л., Кириленко О.П., Кравченко В.І., Луніна І.О., Мошенець О.С., Опарін В.М., Павлюк К.В., Полозенко Д.В., Тарангул Л.Л., Юрій С.І. та ін.

Науково-методичне розв‘язання проблем забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень України з урахуванням їх природоресурсного потенціалу міститься в працях Амоші О.І., Данилишина Б.М., Долішнього М.І., Дорогунцова С.І., Куценко В.І., Лисецького А.С., Міщенка В.С., Решетілової Т.Б., Чернюк Л.Г. та інших.

Провідним елементом подальшого удосконалення механізму державного управління регіональним розвитком є визначення науково-методичних основ міжбюджетних відносин, їх економічної структури, ролі і місця у відтворювальних процесах з точки зору забезпечення фінансової самодостатності та самовідтворення регіонів.

На сьогоднішній день необхідно спрямувати державну регіональну політику на забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для сталого розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіонів, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання.

Науково-методичному розв‘язанню проблеми формування фінансових відносин регіонів та держави і присвячене дане дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась відповідно до тематики науково-дослідницьких робіт Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України, зокрема з темою “Соціально-економічні проблеми розвитку регіонів: методологія і практика (регіонально-галузевий аспект)” (номер державної реєстрації 0101V007880), в рамках якої автором здійснено класифікацію регіональних особливостей соціально-економічного розвитку та проведено аналіз впливу основних факторів соціально-економічного розвитку на фінансовий стан регіону; з темою „Схема (прогноз) розвитку і розміщення продуктивних сил України та її регіонів (областей) на тривалу перспективу” (номер державної реєстрації 0100V000657), в рамках якої визначено напрямки удосконалення фінансових відносин регіонів та центру для створення умов формування економічно самодостатніх регіонів; з темою „Розробка засобів імітації та моделювання економічних процесів для обґрунтування стратегії розвитку енергетики” (номер державної реєстрації 0101V007879), в рамках якої розроблено принципи державної фінансової підтримки вугільної галузі.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка методологічних положень і рекомендацій щодо формування та здійснення міжбюджетних відносин на основі врахування специфічних особливостей розвитку регіонів.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність розв‘язання комплексу таких задач:

- розкрити структуру та важелі механізму регулювання соціально-економічного розвитку регіонів;

- виявити суб’єкти та об’єкти в становленні та розвитку міжбюджетних відносин;

- узагальнити принципи моделей міжбюджетних відносин, які відповідають особливостям нашої держави і можуть бути використані при реформуванні системи міжбюджетних відносин в Україні;

- визначити суть, зміст та функції важелів зменшення дисбалансів у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів;

- виявити провідні фактори впливу рівня соціально-економічного розвитку регіонів на їх фінансовий стан;

- класифікувати регіональні особливості соціально-економічного розвитку;

- обгрунтувати зв'язок між рівнями соціально-економічного розвитку регіонів та наповнюваністю їх бюджетів;

- оцінити сучасний стан міжбюджетних відносин в галузевому розрізі та державної фінансової підтримки вугільної галузі;

- розробити конкретні методичні рекомендації щодо удосконалення фінансових відносин регіонів та держави (на прикладі вугільної галузі).

Об’єкт дослідження – фінансові відносини між регіонами та центром щодо забезпечення їх соціально-економічного розвитку.

Предмет дослідження – науково-методичні засади розподілу повноважень в сфері соціально-економічного розвитку та фінансів між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічною базою дисертаційного дослідження є економічна теорія, теорія відтворення та загальна теорія систем. У роботі використано наступні методи: історичний (для гносеологічного аналізу становлення міжбюджетних відносин в Україні), аналізу і синтезу (для оцінки системи доходів та видатків місцевих бюджетів та рівня і глибини міжбюджетних відносин), індукції та дедукції (для обґрунтування та перевірки робочої гіпотези), логічного та економіко-математичного моделювання (для визначення принципів та схеми формування державної фінансової підтримки вугільній галузі), статистичних та рейтингових оцінок (для ранжування областей за рівнями соціального, економічного та соціально-економічного розвитку, інвестиційною привабливістю та рівнями Індексу людського розвитку і його складових).

Інформаційно-аналітичною та методичною базою дослідження стали статистичні матеріали та нормативно-інструктивні положення Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства статистики України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, ГоловКРУ України, ДПА України, Світового банку, Інституту економічного прогнозування НАН України, РВПС України НАН України, Інституту стратегічних досліджень, Інституту регіональних досліджень НАН України, Інституту “Схід-Захід”, Інституту Реформ, Програми розвитку ООН та ін.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі здійснено теоретико-методологічне обґрунтування та сформульовано методичні та практичні рекомендації щодо реформування міжбюджетних відносин в Україні в сучасних умовах. Їх відмінність від існуючих полягає в тому, що вони враховують специфічні особливості соціально-економічного розвитку територій. Основні наукові результати, які характеризуються науковою новизною, полягають у наступному:

- виявлено вплив основних факторів соціально-економічного розвитку на фінансовий стан регіону (демографічна ситуація, розвиток соціальної інфраструктури, розвиток ринку праці, рівень освіти населення, стан охорони здоров’я, екологічний стан, природоресурсний потенціал регіону, структура валової доданої вартості (ВДВ) в регіоні, ВДВ на душу населення, існування на території С(В)ЕЗ та ТПР, розвиток економічної інфраструктури, інвестиційна привабливість регіону);

- класифіковано регіональні особливості при фінансовому вирівнюванні соціально-економічного розвитку територій (існування праценадлишкових та демографічно-проблемних обставин, відмінності у рівнях соціального забезпечення та соціального захисту, нерівні умови проживання населення, відмінності у рівнях податкоспроможності, існування значної кількості дотаційних територій, тіньовий сектор);

- оцінено диспропорції у розвитку регіонів та наповнюваності місцевих бюджетів шляхом співставлення рівня податкових надходжень на душу населення та ВДВ на душу населення по регіонах України;

- вперше впроваджено методичний підхід щодо використання рентних відносин в регулювання міжбюджетних відносин та фінансування вугільної галузі, що, на відміну від сучасної практики, враховує специфіку галузевої структури регіональної економіки;

- вперше обґрунтовано доцільність розподілу гірничої ренти між вуглевидобувними підприємствами, державним та місцевими бюджетами з метою її використання для простого та розширеного відтворення;

- вперше запропоновано використання абсолютної частини гірничої ренти для регулювання міжбюджетних відносин, а диференційної її частини – для внутрішньогалузевого та внутрішньорегіонального фінансового вирівнювання;

- запропоновано напрямки подальшого розвитку принципів державної фінансової підтримки видобувних галузей на основі рентних відносин.

Практичне значення одержаних результатів полягає у розробці методологічних засад розвитку міжбюджетних відносин та підготовці конкретних рекомендацій щодо підвищення ефективності державного управління економічного та соціального розвитку регіонів. Методологічні положення щодо формування міжбюджетних відносин становлять додатковий інструментарій реалізації Державної регіональної політики в Україні і можуть бути використані Міністерством фінансів України в бюджетному процесі, а також Міністерством палива та енергетики України при формуванні бюджетних програм підтримки галузей ПЕК.

Використання результатів роботи здійснюється в навчальному процесі в Київському національному університеті технологій та дизайну МОН України при викладанні економічних дисциплін “Державне регулювання економіки”, “Розміщення продуктивних сил і регіональна економіка” та “Місцеві фінанси”(акт про використання № 01-70/2663 від 04.11.2004 р.).

Окремі положення та висновки дисертаційного дослідження були використані науково-аналітичним підрозділом Центру економічного розвитку при виконанні науково-дослідної роботи “Основні проблеми розвитку вугільної промисловості і регіону Донбасу“ (довідка № 156 від 10.12.2004 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, а нові наукові результати, які винесені на публічний захист, отримані одноосібно автором. Внесок здобувача в колективні наукові праці конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних та республіканських науково-практичних конференціях в період 2001-2004 рр. Серед них: Міжнародна науково-практична конференція “Проблеми і перспективи розвитку фінансової системи України” (МАУП, Київ, 2002), Міжнародна науково-практична конференція “Стратегія інноваційного розвитку підприємств України” (КНУТД, Київ, 2003), IV Всеукраїнська науково-практична конференція “Фінансово-економічні проблеми розвитку регіонів України” (Дніпропетровськ, 2003), VII Міжнародна науково-практична конференція “Наука і освіта ?2004” (Дніпропетровськ, 2004), Республіканська науково-практична конференція “Фінансово-правові аспекти надрокористування” (РВПС України НАН України, Київ, 2004).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 7 наукових праць загальним обсягом 3,0 др.арк., в т.ч. авторським обсягом 2,7 др.арк. Чотири публікації надруковані у наукових фахових виданнях, визначених ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів списку використаних джерел і 13 додатків, викладених на 24 стор. Основний зміст дисертації викладено на 163 стор. друкованого тексту, що містить 4 рисунки і 21 аналітичну таблицю, з яких лише 3 займають всю площу сторінки. Список використаних джерел займає 15 стор. і включає 176 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі “Методологічні основи фінансового механізму регулювання соціально-економічного розвитку регіонів” розкрито сутність і зміст формування місцевих і державного бюджету, визначено структуру та складові фінансового механізму взаємовідносин регіонів та центру, суб’єкт та об’єкт міжбюджетних відносин, розглянуто їх повноваження, правила та методи взаємодії. Досліджено особливості формування міжбюджетних відносин в унітарних та федеративних державах, узагальнено основні принципи міжнародної практики формування централізованої та децентралізованої моделей міжбюджетних відносин. Проаналізовано міжнародний досвід фінансового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України міжбюджетні відносини в Україні передбачають відносини між Державним бюджетом та місцевими бюджетами, які є фінансовою базою органів місцевого самоврядування і соціально-економічного розвитку регіонів. Виходячи з різних підходів до поняття “місцевий бюджет”, виділяються такі основні елементи даного поняття, як регіональні, територіальні та муніципальні фінанси.

У формуванні моделі фінансових відносин регіонів та центру принциповими питаннями є, по-перше, визначення суб’єктів та об’єктів міжбюджетних відносин, по-друге, регламентація їх повноважень і, по-третє, встановлення правил та методів взаємодії. Відповідно до Бюджетного кодексу України суб’єктами міжбюджетних відносин є органи місцевого самоврядування та Міністерство фінансів України, а об’єктом – фінансові ресурси.

Система фінансових відносин регіонів та центру у кожній країні має свої особливості і формується відповідно до розмежування повноважень органів влади в державі. Структура розподілу фінансових ресурсів між центральними державними органами влади та місцевим самоврядуванням визначається, насамперед, формою державного ладу (федеративною або унітарною) та адміністративним устроєм. При розподілі фінансових ресурсів між рівнями державної влади та місцевого самоврядування першочерговим є визначення моделі розподілу функцій між різними рівнями влади, їх компетенцій та сфер відповідальності. Відповідно до цієї моделі розмежовуються видатки та закріплюється дохідна база. При цьому кожен рівень влади володіє певними фінансовими ресурсами.

Слід відзначити дві важливі ознаки, які характерні для фінансів регіону при визначенні їх змісту – місце та напрямки використання фінансових ресурсів. Тобто фінансові ресурси регіону – це кошти, які використовуються для соціально-економічного розвитку регіону. Проте повинен існувати також зв’язок між місцем та напрямками їх використання та джерелами формування. В умовах ринкової економіки важливо використовувати фінансові ресурси на території їх створення.

Розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування є основою міжбюджетних відносин.

На сьогоднішній день модель відносин “регіони-центр” в Україні має фактично всі ознаки централізованої моделі. Місцеве самоврядування все ще залишається тільки декларацією. Органи місцевого самоврядування все ще не мають ні чітко визначених обовязків, ні достатньої фінансової бази. Місцеві органи влади, в основному, займаються виконанням делегованих державою повноважень, а не питаннями місцевого значення. Фінансуються місцеві бюджети, в основному, через систему міжбюджетних трансфертів, що реально не спонукає їх до зацікавленості у збільшенні надходжень від власних та закріплених дохідних джерел.

Концепція державної регіональної політики України (25.05.2001) передбачає посилення центру з одночасною фінансовою децентралізацією. Тобто, передбачається розширення повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади для розвязання проблем місцевого значення, відокремлення функцій місцевих влад від функцій держави.

В сучасних умовах державна регіональна політика спрямовується також на забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для ефективного розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіону, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання.

У міжнародній практиці основним завданням регіональної політики є зменшення дисбалансів у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів. У зв’язку з тим, що доходний потенціал держави переважно розподілений нерівномірно у її регіонах, виникає необхідність у фінансовій підтримці місцевих бюджетів із відносно слабшою доходною базою. Така фінансова підтримка надається у вигляді міжбюджетних трансфертів. Існує багато економічних інструментів, досвід використання яких є дуже корисним для України.

Так, в Європі широко використовуються наступні групи субсидій в структурі міжбюджетних трансфертів: субсидії загального призначення, спеціальні субсидії та дискреційні субсидії, а також гранти, субвенції, розподілені податки та ін.

Держава може надавати регіонам фінансову допомогу для їх соціально-економічного розвитку відповідно до розподілу повноважень та їх рівня розвитку. Фінансове вирівнювання здійснюється за двома його схемами – горизонтальне та вертикальне.

Схема фінансового вирівнювання є унікальною у кожній країні і формується відповідно до її державного та адміністративно-територіального устроїв, рівня децентралізації та особливостей розвитку регіонів. А ресурси для фінансового вирівнювання можуть формуватися як за рахунок коштів центрального бюджету, так і за рахунок коштів самих регіонів, які акумулюються у відповідних фондах.

Система фінансового вирівнювання в Україні на сьогоднішній день знаходиться у процесі формування. Доходи та видатки, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, визначаються у Бюджетному кодексі, а прогнозний обсяг доходів розраховується на основі індексу податкоспроможності кожного місцевого бюджету. Розподіл міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету, обсяги яких обчислюються як різниця між прогнозним обсягом доходів та видатків, що скоригована на коефіцієнт вирівнювання, потребує подальшого удосконалення.

В другому розділі “Становлення міжбюджетних відносин в регулюванні розвитку регіонів України” досліджено особливості соціально-економічного розвитку регіонів та їх вплив на формування міжбюджетних відносин. Проведено аналіз міжбюджетних відносин в галузевому розрізі, зокрема, на прикладі вугільної галузі, фінансування якої є суттєвим навантаженням на державний бюджет. Виявлено тенденції державної фінансової підтримки вугільної галузі.

Дослідження регіональних особливостей соціально-економічного розвитку виявило значні диспропорції, які відбиваються на територіальній диференціації економічних умов господарювання та соціальних умов життя громадян (рис. 1).

Фактори впливу

Соціальна сфера

Демографічна ситуація

Розвиток соціальної інфраструктури

Розвиток ринку праці

Рівень освіти населення

Стан охорони здоров’я

Екологічний стан

Економічна сфера

Природоресурсний потенціал регіону

Структура ВДВ в регіоні

ВДВ на душу населення

Існування на території С(В)ЕЗ та ТПР

Розвиток економічної інфраструктури

Інвестиційна привабливість регіону

Особливості соціально-економічного розвитку регіонів

Існування праценадлишкових та демографічно-проблемних обставин

Відмінності у рівнях соціального забезпечення та соціального захисту

Нерівні умови проживання населення

Відмінності у рівнях податкоспроможності

Існування значної кількості дотаційних територій

Тіньовий сектор

Рис. 1. Класифікація особливостей соціально-економічного розвитку регіонів

Проведений аналіз питомої ваги регіонів у валовій доданій вартості України виявив, що найвище значення ВДВ регіону (Донецька область) у 12,3 разів перевищує мінімальне значення такого показника (Чернівецька область). Дані про ВДВ на душу населення для різних областей свідчать про те, що різниця в доходах між регіонами з часом зростає.

В Україні існують як економічно, так і соціально слабкі регіони, причому вони не завжди співпадають. Найбільш вагомі особливості розвитку регіонів повинні враховуватись при формуванні бюджетної політики.

Аналіз формування місцевих бюджетів за 1992-2003 роки засвідчив, що у структурі доходів місцевих бюджетів України найбільшу питому вагу займають податкові надходження. У період 1992–2000 рр. принципи формування місцевих бюджетів змінювались щороку. Фактично не існувало стабільних джерел наповнення місцевих бюджетів. Система “бюджету в бюджеті” передбачала розщеплення загальнодержавних податків між державним та місцевими податками, при якому вищестоящі бюджети “вирішували долю” нижчестоящих.

Після прийняття Бюджетного кодексу України (2001) система міжбюджетних відносин почала будуватись на більш стабільних засадах, проте динаміка трансфертів місцевим бюджетам, на жаль, практично не змінилася.

Особливо стрімким виглядає зростання частки трансфертів у Донецькій, Дніпропетровській та Запорізькій областях, які завжди були донорами Державного бюджету України. Традиційно високий ступінь дотаційності фіксується у західних областях України – Закарпатській, Тернопільській та Чернівецькій.

За високого ступеня нерівномірності у соціально-економічному розвитку регіонів, для України одним з ключових є питання фінансового вирівнювання. Не зважаючи на значну частку міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів (близько 34 %), а особливо дотацій (близько 19%), завдання фінансового вирівнювання досі не розв’язуються. У 2001-2002 роках практично всі регіони, окрім м.Київ та АР Крим (у 2001р.), отримували дотації. Найбільшими реципієнтами стали Львівська (6,9%), Київська (6,4%), Вінницька (5,5%) та Харківська (5,3%) області (табл. 1).

Таблиця 1

Регіональна структура дотацій в Україні у 2002 році |

Частка дотацій у структурі доходів місцевих бюджетів | Частка регіонів у загальному обсязі дотацій

АР Крим | 10,9 | 2,9

Вінницька | 31,8 | 5,5

Волинська | 36,1 | 4,4

Дніпропетровська | 5,5 | 2,4

Донецька | 4,8 | 2,5

Житомирська | 35,0 | 4,8

Закарпатська | 38,8 | 5,2

Запорізька | 7,9 | 1,9

Івано-Франківська | 32,4 | 4,5

Київська | 29,4 | 6,4

Кіровоградська | 27,3 | 3,1

Луганська | 17,8 | 4,5

Львівська | 23,7 | 6,9

Миколаївська | 19,2 | 2,8

Одеська | 13,2 | 3,9

Полтавська | 15,6 | 3,0

Рівненська | 32,6 | 4,3

Сумська | 21,2 | 2,9

Тернопільська | 35,4 | 4,0

Харківська | 14,6 | 5,3

Херсонська | 31,1 | 3,6

Хмельницька | 31,3 | 4,4

Черкаська | 25,7 | 3,8

Чернівецька | 34,9 | 3,1

Чернігівська | 28,2 | 3,7

м. Київ | 0,0 | 0,0

м. Севастополь | 4,4 | 0,2

Джерело: розраховано за даними Міністерства фінансів України

Це ще раз підтвердує невідповідність сучасної бюджетної системи України принципам фінансової децентралізації. Надмірна централізація при перерозподілі фінансових ресурсів, яка на сьогоднішній день наявна в Україні, створює абсурдну ситуацію коли всі регіони отримують допомогу з державного бюджету. При цьому мова не йде про фінансування виконання делегованих повноважень, а про фінансове вирівнювання.

Не вірно буде також вважати, що м.Київ є донором всієї України. Така ситуація створюється внаслідок недосконалості податкового та бюджетного законодавства. Фактично податки, зібрані на території регіонів, спочатку вилучаються державою, а потім повертаються у регіони у вигляді міжбюджетних трансфертів, та, зокрема, дотацій вирівнювання. Така ситуація є небезпечною, оскільки регіони втрачають стимули до нарощення податкових надходжень, які поступають до державного бюджету.

Таким чином, на сьогоднішній день процеси формування міжбюджетних відносин в Україні не відповідають проголошеним принципам фіскальної децентралізації. Місцеві бюджети не мають чітко визначеної власної бази доходів, а значною мірою формуються за рахунок міжбюджетних трансфертів.

Аналіз регіональних особливостей соціально-економічного розвитку дає підстави стверджувати про безпосередній вплив диспропорцій у розвитку регіонів на рівень наповнюваності місцевих бюджетів та формування міжбюджетних відносин взагалі.

Проте, проаналізувавши надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств до бюджетів усіх рівнів та співставивши їх рівень із ВДВ на душу населення, було виявлено, що немає прямого зв’язку між економічним розвитком регіону та податковими надходженнями в регіонах (рис. 2).

Рис. 2. Зв'язок економічного розвитку регіонів з податковими надходженнями до їх бюджетів

Співставлення рівня податкових надходжень та ВДВ на душу населення у областях показало значні розбіжності. Це свідчить про невідповідність, переважно заниженість, обсягів податкових платежів, стягнутих у цих областях, їх можливостям (табл. 2).

Таблиця 2

Співвідношення податкових надходжень та ВДВ на душу населення  |

2000 рік | 2002 рік

ВДВ на душу насе-лення, грн. | Надходження податків до бюджетів усіх рівнів на душу населення, грн. | Спів-відно-шення 3 до 2, % | ВДВ на душу насе-лення, грн. | Надходження податків до бюджетів усіх рівнів на душу населення, грн. | Спів-відно-шення 6 до 5, %

1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7

Україна | 2788 | 645,2 | 23,1 | 4239 | 841,7 | 19,9

АР Крим | 1937 | 601,9 | 31,1 | 2979 | 668,8 | 22,5

Вінницька | 2104 | 336,1 | 16 | 3019 | 437,8 | 14,5

Волинська | 2077 | 393,2 | 18,9 | 2943 | 347,9 | 11,8

Дніпропетровська | 3562 | 633,1 | 17,8 | 5090 | 781,3 | 15,3

Донецька | 3509 | 648,2 | 18,5 | 5263 | 692,3 | 13,2

Житомирська | 1987 | 340 | 17,1 | 2570 | 441,1 | 17,2

Закарпатська | 1677 | 296,2 | 17,7 | 2557 | 325,3 | 12,7

Запорізька | 3795 | 624,7 | 16,5 | 4498 | 871,9 | 19,4

Івано-Франківська | 2142 | 428,1 | 20 | 3213 | 428,0 | 13,3

Київська | 3255 | 492,4 | 15,1 | 3780 | 617,5 | 16,3

Кіровоградська | 1860 | 373,6 | 20,1 | 3025 | 404,3 | 13,4

Луганська | 2436 | 429,3 | 17,6 | 3394 | 691,9 | 20,4

Львівська | 2159 | 569,6 | 26,4 | 3277 | 652,4 | 19,9

Миколаївська | 2563 | 502,8 | 19,6 | 3739 | 700,4 | 18,7

Одеська | 2828 | 667,2 | 23,6 | 4391 | 706,3 | 16,1

Полтавська | 3423 | 1095 | 32 | 4825 | 1417,7 | 29,4

Рівненська | 2118 | 307,6 | 14,5 | 2963 | 583,7 | 19,7

Сумська | 2631 | 768,8 | 29,2 | 3401 | 826,3 | 24,3

Тернопільська | 1605 | 247,1 | 15,4 | 2313 | 317,4 | 13,7

Харківська | 2799 | 736 | 26,3 | 4070 | 1069,5 | 26,3

Херсонська | 1925 | 291,5 | 15,1 | 2797 | 458,4 | 16,4

Хмельницька | 2028 | 304,1 | 15 | 2773 | 504,9 | 18,2

Черкаська | 2203 | 491,6 | 22,3 | 2764 | 472,0 | 17,1

Чернівецька | 1411 | 277,2 | 19,6 | 2015 | 350,7 | 17,4

Чернігівська | 2407 | 619,2 | 25,7 | 2780 | 810,0 | 29,1

м.Київ | 5965 | 2501,6 | 41,9 | 11944 | 3821,9 | 32,0

м.Севастополь | 1682 | 636,7 | 37,9 | 3154 | 832,7 | 26,4

Джерело: розраховано автором за даними Держкомстату України

Поясненням цьому можуть бути наступні причини: надмірна кількість податкових пільг підприємствам; штучне заниження рівня рентабельності підприємств; виплата працівникам „неофіційної” зарплати та ін.

Так, наприклад, у Донецькій та Дніпропетровській областях відносно невисокий рівень надходжень до місцевих бюджетів зумовлений наявністю різноманітних пільг, які надаються підприємствам цих регіонів (насамперед С(В)ЕЗ і ТПР). Саме тому, незважаючи на високий рівень ВДВ на душу населення, надходження до бюджетів цих областей не є найвищими.

Результати дослідження місця природоресурсних платежів у структурі доходів місцевих бюджетів засвідчили наступне. Частка таких доходів є доволі незначною і має тенденцію до поступового скорочення. Питання ставок та методології формування природоресурсних платежів вимагають принципово нового розв‘язання. Зокрема, особливої уваги вимагає перегляд розмежування прав власності на природні ресурси між державою та регіонами, а також реформування системи розмірів платежів з метою вилучення ренти з природокористувачів.

Відповідно до цього виділяються наступні 3 завдання, які повинні розв‘язуватись при впровадженні рентних відносин у надрокористуванні: формування ефективної системи використання надр (стимулювання повного (комплексного) видобутку корисних копалин, використання сировини техногенних родовищ, раціональне використання фінансових ресурсів у видобувних галузях); забезпечення розподілу фінансових ресурсів, які формуються на рентній основі, між Державним та місцевими бюджетами; реформування системи державної підтримки підприємств видобувних галузей в процесі фінансової децентралізації.

Щодо системи держпідтримки підприємств вугільної галузі, то в 1996-2001 роках (6 років) методологія державної фінансової підтримки вугільної промисловості України удосконалювалась 5 разів. Це свідчить про відсутність системного підходу у даному питанні. Субсидії вугільній промисловості з Державного бюджету України в загальних обсягах бюджетних коштів склали 70,2% у 1996-2001 роках (у тому числі на підтримку збиткових шахт – 57,5%) за наявною тенденцією зменшення їх частки з 81,2% у 1996 році до 59,5% у 2001 році.

Державна підтримка вуглевидобувним підприємствам надається за такими напрямками: на покриття собівартості, капітальні вкладення та реструктуризацію, а всі кошти передаються виключно з державного бюджету. Регіони ж фактично виключені з процесу підтримки вугільної галузі. Це явище є неприродним, оскільки в процесі реструктуризації галузі на регіон звалюється велика кількість соціально-економічних та екологічних проблем, які не можуть бути розв‘язаними виключно на державному рівні.

В третьому розділі “Розвиток міжбюджетних відносин в реалізації державної регіональної політики ” виявлено нерозв‘язані проблеми організації міжбюджетних відносин в Україні, запропоновано основні напрямки та заходи щодо їх подальшого розвитку, а також обґрунтовано методичний підхід до формування державної фінансової підтримки вугільній галузі в системі міжбюджетних відносин регіонів та центру.

У Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки особливе місце приділяється реалізації державної регіональної політики та стратегії вдосконалення міжбюджетних відносин, головною метою яких є акумулювання на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць обсягу ресурсів, достатнього для виконання власних і делегованих функцій органів місцевого самоврядування.

Важливою проблемою, яка ще не знайшла свого розв‘язання, залишається зростання диспропорцій соціально-економічного розвитку регіонів та низька економічна активність в них, що пояснюється різною спроможністю територіальних громад та їх представницьких органів щодо забезпечення місцевого розвитку. Адміністративні області мають різні можливості щодо забезпечення власного соціального та економічного розвитку, внаслідок чого більшість з них є дотаційними.

Процес формування міжбюджетних відносин пішов уперед, але створення нової моделі відносин між регіонами та центром побудоване на основі сучасного адміністративно-територіального устрою. При запровадженні нового районування України новостворена система міжбюджетних відносин буде неефективною, оскільки вона буде побудована без врахування особливостей соціально-економічного розвитку нових регіонів. Саме тому формування нового адміністративно-територіального устрою повинно передувати створенню моделі фінансових відносин між регіонами та державою.

Діюча структура та сучасний стан економіки України засвідчують, що функціонування народного господарства області, як основного елементу регіонального розвитку, не є ефективним. В адміністративних областях відсутня достатня фінансова база для реалізації програм соціально-економічного розвитку своєї території. Тому вважаємо, що регіональний розвиток повинен формуватися на базі інших адміністративно-територіальних одиниць, які були б об’єднані на базі певної території з урахуванням розміщення галузей, особливостей поділу праці, специфіки природних умов, історичних особливостей формування регіонів тощо.

Враховування природоресурсного потенціалу регіонів України при реформуванні міжбюджетних відносин пропонується здійснювати шляхом впровадження рентних механізмів для розвитку регіонів. Насамперед повинно бути проведене чітке розмежування власності на природні ресурси між державою та її регіонами.

Пропонується створити єдину методику розрахунку ренти з окремих видів природних ресурсів, яка б враховувала якісні характеристики корисних копалин, ціну їх реалізації та рівень рентабельності видобувача. А для цього необхідно давати комплексну економічну оцінку вартості кожного родовища корисних копалин.

Враховуючи необхідність впровадження диференційного підходу при оподаткуванні надрокористувачів, пропонується не вилучати повністю всі ці фінансові ресурси до державного бюджету, а замикати їх кругообіг на рівні регіону. Особливої уваги це питання вимагає у світлі перспективи створення єдиного платежу за користування надрами.

З метою оптимізації розподілу цих коштів між бюджетами важливо виділяти монопольну, абсолютну та диференційну ренту .

Абсолютну частину ренти доцільно використовувати для взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами, а диференційну частину – для внутрішньогалузевого та внутрішньорегіонального фінансового вирівнювання роботи надрокористувачів.

Таким чином, відповідно до методики розрахунку кожної з вищезгаданих частин ренти і мають розподілятися фінансові ресурси між регіонами та центром. При цьому також обов’язково повинно бути визначено, яка частка буде спрямовуватись на розв‘язання еколого-геологічних проблем регіону чи держави, а яка – на їх соціально-економічний розвиток.

На основі рентних відносин пропонується формувати принципи фінансової підтримки видобувних галузей. Особливо важливим у даному напрямку є реформування державної фінансової підтримки вугільній галузі. Для цього необхідно визначити природно-виробничі умови вуглевидобутку, за яких господарська діяльність була б здатною забезпечити самофінансування шахти. Ті шахти, де показник, що характеризує такі умови, буде вищий за відповідний рівень, повинні нараховувати ренту, а ті шахти, де він нижчий, повинні отримувати доплату з бюджету за несприятливі умови вуглевидобутку.

Пропонується залучати регіональну владу до розв‘язання проблем реформування вугільної галузі шляхом делегування на обласний рівень повноважень щодо надання та контролю за ефективним використанням фінансової допомоги.

В останні роки в Україні обсяги державної підтримки зростають (табл. 3). На сьогоднішній день державна підтримка за рахунок коштів державного бюджету для покриття витрат із собівартості товарної вугільної продукції та на капітальні вкладення, надається безпосередньо вуглевидобувним підприємствам, які мають значні виробничі запаси кондиційного вугілля, але неспроможні самостійно забезпечувати розширене відтворення виробництва та реконструкція яких є економічно недоцільною.

Таблиця 3

Динаміка державної фінансової підтримки вугільної галузі по регіонах у 2001-2004 роках, тис.грн.

Регіон | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 план

Донецька обл. | 1330561,4 | 1456096,5 | 1 700 760,4 | 1 240 798,0

Луганська обл. | 399333,4 | 528024,2 | 673 012,4 | 738 384,8

Дніпропетровська обл. | 93081,0 | 91018,4 | 162 916,7 | 192 531,0

Львівська обл. | 58217,3 | 73486,0 | 71 612,7 | 98 047,0

Волинська обл. | 11197,0 | 21956,7 | 26 993,6 | 27 573,0

Кіровоградська обл. | 34437,0 | 57876,2 | 75 504,6 | 56 562,0

Джерело: розраховано автором за даними Мінпаливенерго України

З метою ефективного та комплексного соціального-розвитку регіону обласна влада повинна бути зацікавленою у якнайшвидшому вирішенні проблем реструктуризації та розвитку галузі, яка є визначальною для економіки регіону. Особливо це стосується Донецької та Луганської областей, в структурі валової доданої вартості яких вугільна галузь є домінуючою.

Джерелом фінансових ресурсів для вирішення цих проблем на регіональному рівні повинна стати гірнича рента.

Тому, пропонується визначити критерії розподілу гірничої ренти між вуглевидобувними підприємствами та бюджетами таким чином: диференційна рента повинна спрямовуватись на просте та розширене відтворення галузі, отже, її частину необхідно залишати на підприємстві для визначених цілей, а решту вилучати до обласного бюджету з метою вирівнювання економічних умов господарювання підприємств галузі та стимулювання їх розвитку.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення процесів становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні та запропоновано нові напрямки щодо їх удосконалення з врахуванням природоресурсного потенціалу та рівня соціально-економічного розвитку регіонів.

В результаті проведеного дослідження зроблено наступні висновки:

1. В основі міжбюджетних відносин лежить розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування.

2. Суб’єктами міжбюджетних відносин в Україні є органи місцевого самоврядування та Міністерство фінансів України, а об’єктом – фінансові ресурси. Необхідною умовою формування ефективної моделі міжбюджетних відносин є чіткий розподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, а також гарантія з боку держави щодо фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування.

3. Система фінансових відносин регіонів та центру у кожній країні має свої особливості і формується відповідно до розмежування повноважень органів влади в державі. Структура розподілу фінансових ресурсів між центральними державними органами влади та місцевим самоврядуванням визначається, насамперед, формою державного ладу (федеративною або унітарною) та адміністративним устроєм. Важливою структурною характеристикою бюджетної системи держави є ступінь її централізації.

4. На сьогоднішній день модель міжбюджетних відносин в Україні має фактично всі ознаки централізованої моделі. Органи місцевого самоврядування все ще не мають ні чітко визначених обовязків, ні достатньої фінансової бази. Місцеві органи влади, в основному, займаються виконанням делегованих державою повноважень, а не питаннями місцевого значення. Фінансуються місцеві бюджети, в основному, через систему міжбюджетних трансфертів, що реально не стимулює їх до збільшення надходжень від власних та закріплених дохідних джерел.

5. З прийняттям Бюджетного кодексу України систему міжбюджетних відносин вдалося дещо вдосконалити. Одним з найважливіших зрушень стало закріплення сталої частки прибуткового податку з громадян за бюджетами територіальних громад. Відтепер практика визначення районною та обласною радами цих часток на свій власний розсуд більше не має місця. Територіальні громади вже не повинні щоразу випрошувати належні їм кошти, а регіональна влада позбувається функції фінансового вирівнювання і зможе краще сконцентруватись на виключно представницьких функціях.

6. Велике значення для ефективного функціонування міжбюджетних відносин має державна регіональна фінансова політика. В Україні вона спрямовується на забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для ефективного розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіону, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання.

7. Існування значної диференціації регіонів України за рівнем соціально-економічного розвитку обумовлено тим, що найбільший вплив на ефективність діяльності регіону мають основні фонди та робоча сила. Бідними регіонами є ті, обсяг основних фондів яких є відносно невеликим, а багаті регіони мають кращі показники тому, що вони отримують більше інвестицій. Існують регіони з напруженою обстановкою на ринку праці, тобто ті регіони, в яких кількість робочих місць є недостатньою. Такі праценадлишкові регіони мають ще й набагато нижчий рівень середньої заробітної плати працівників. Крім того, значний вплив на розвиток регіонів має також загальна продуктивність чинників виробництва, тобто спроможність регіону ефективно використовувати власні ресурси.

8. В Україні існують як економічно, так і соціально слабкі регіони, причому