НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

РАЗВАДОВСЬКА МАРГАРИТА ВІКТОРІВНА

УДК 342.53 (477)

ВНУТРІШНЬОУПРАВЛІНСЬКА ДІЯЛЬНІСТЬ

ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ)

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник: | доктор юридичних наук, професор,

академік АПрН України

БАНДУРКА Олександр Маркович,

Верховна Рада України,

Народний депутат України

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор

академік АПрН України

СІРЕНКО Василь Федорович,

Верховна Рада України,

Народний депутат України;

кандидат юридичних наук,

ІЩЕНКО Оксана Володимирівна,

Національний університет внутрішніх справ,

вчений секретар Наглядової Ради.

Провідна установа – Національна академія Державної податкової служби

України, кафедра адміністративного права і

адміністративної діяльності (м. Ірпінь)

Захист відбудеться 18 липня 2005 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої Вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 17 червня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.В. Каткова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Прийняття Конституції України ознаменувало початок нового етапу розвитку нашої держави та її правової системи. Перш за все, це зумовило потребу подальшого вдосконалення не лише законодавства, а й системи та діяльності державних інституцій. Конституція України визначила єдиним органом законодавчої влади в Україні парламент – Верховну Раду України. В сучасних умовах діяльності українського парламенту існує багато про-блем щодо вдосконалення організації його роботи та вирішення завдань управління цією структурно складною, динамічною, багатофункціональною системою. Часте внесення змін і доповнень до законів незабаром після їх введення в дію; велика кількість законодавчих актів, які відхиляються Верховною Радою і Президентом України; невисока оцінка якості прийнятих законів самими учасниками законодавчого процесу; критичне ставлення до багатьох прийнятих законів з боку суспільства зумов-люють необхідність науково обґрунтованої, законодавчо унормованої, ефективної організації роботи Верховної Ради як колективного органу, створення такого механізму її внутрішньоуправлінської діяльності, результатом якої буде спланована, скоор-динована, відповідальна взаємодія всіх структурних ланок.

В організації діяльності українського парламенту використовуються як загальні принципи теорії управління, так і специфічні засади, властиві тільки процесу законотворчості. І тут необхідно розрізняти роль і місце норм конституційного та адміністративного права в його регулюванні. Норми конституційного права визначають правила, на яких будується організація влади в державі, а норми адміністративного права регулюють управлінські відносини у сфері діяльності органів державної влади, зокрема, внутрішньоорганізаційні (внутрішньосистемні, внутрішньоапаратні) – щодо діяльності Верховної Ради України: державно-службові, кадрового забезпечення, контрольні тощо.

Кваліфікована внутрішньоуправлінська діяльність Верховної Ради України можлива тільки в умовах добре організованої системи, якісних управлінських технологій та комплексності інформаційного забезпечення. Зазначена діяльність безпосередньо пов’язана з організацією управління в результаті якого буде створюватись належний та надійний фундамент для здійснення Верховною Радою головної функції – законотворення. Разом з тим організація діяльності Верховної Ради України ще не в усьому відповідає вимогам часу, а проблема її вдосконалення не отримала належного висвітлення на теоретичному рівні.

Питанням становлення і розвитку парламентаризму присвячено праці багатьох представників юридичної науки та практики – Бандурки О.М., Гавриша С.Б., Древаля Ю.Д., Журавльової Г.С., Журавського В.С., Ківалова С.В., Кислого П., Копиленка О.Л., Кривенка Л.Т., Литвина В.М., Медведчука В.В., Мороза О.І., Подлінєва С.Д., Супрунюка Є.В., Опришка В.Ф., Шаповала В.М., Шемшученка Ю.С., але на даний час немає жодної фундаментального дослідження, присвяченого внутрішньоуправлінській діяльності Верховної Ради України. Наведене не лише обумовило вибір теми дослідження, а й свідчить про її актуальність як для теоретичного аналізу проблеми організаційно-правових засад внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, так і для визначення нових концептуальних підходів щодо її розв’язання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 1.11 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та пп. 2.1, 2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., схвалених вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р., протокол № 3.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації Верховною Радою України, наукових праць вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів визначити сутність організаційно-правових засад внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, особливості та види її внутрішньоорганізаційних відносин, а також розробити науково обґрунтовані рекомендації щодо вдосконалення організації діяльності Верховної Ради України.

Виходячи із поставленої мети, в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

· дати характеристику діяльності Верховної Ради України як об’єкта організаційно-правового впливу;

· визначити сутність внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, особливості та види внутрішньоорганізаційних відносин, а також розробити рекомендації щодо вдосконалення організації діяльності Верховної Ради України;

· з’ясувати особливості нормативно-правового забезпечення внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України;

· охарактеризувати форми і методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України та проаналізувати їх зміст;

· визначити основні напрямки організаційно-управлінської діяльності Голови Верховної Ради України та його заступників;

· з’ясувати особливості організації роботи народних депутатів в комітетах, комісіях і депутатських групах (фракціях) Верховної Ради України;

· визначити специфіку організації роботи структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України;

· дати характеристику організаційно-правових засад проходження державної служби працівниками Апарату Верховної Ради України;

· визначити шляхи удосконалення чинного законодавства у сфері забезпечення ефективної внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають в процесі внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України.

Предметом дослідження є організаційно-правові питання внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Поглиблення понятійного апарату здійснювалося за допомогою логіко-семантичного та порівняльно-правового методів (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3., 3.1.). З використанням методу аналізу і синтезу, системно-структурного методу, групування визначено систему внутрішньоорганізаційних відносин у Верховній Раді України (підрозділи 2.1., 2.2., 3.2., 3.3.), нормативно-правове забезпечення її внутрішньоуправлінської діяльності (підрозділ 1.2.), форми і методи роботи українського парламенту (підрозділ 1.3.). За допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та порівняльно-правового методів з’ясовувались специфіка внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України та її основних процедур у сфері забезпечення ефективного законотворення (підрозділи 1.3., 2.1, 2.2., 2.3.). Логіко-семантичний та компаративний методи використовувались для визначення шляхів удосконалення чинного законодавства, адміністративно-правових актів та практики їх застосування у сфері забезпечення ефективної діяльності Верховної Ради України.

Науково-теоретичною базою дисертації є праці вітчизняних і зарубіжних вчених в галузях загальної теорії права, конституційного права, теорії управління, адміністративного права, зокрема, – В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, К.К.Афанасьєва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, Ю.Д.Древаля, В.С.Журавського, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, П.Кислого, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.Л.Копиленка, Л.Т.Кривенка, В.М.Литвина, М.Я.Маслєннікова, В.В.Медведчука, О.І.Мороза, В.Ф.Опришка, О.І.Остапенка, І.М.Пахомова, В.П.Пєткова, С.Д.Подлінєва, А.О.Селіванова, О.Ф.Скакун, В.Д.Сорокіна, Ю.М.Старилова, Є.В.Супрунюка, М.М.Тищенка, В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка, О.П.Шергіна, В.К.Шкарупи, О.Ю.Якимова та ін. Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, міжнародно-правові акти, нормативні акти Верховної Ради України, які регулюють її внутрішньоорганізаційну діяльність. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності Верховної Ради України, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий досвід роботи дисертанта у Верховній Раді України.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена як поставленими завданнями, так і засобами їх розв’язання і полягає в тому, що дана робота є одним з перших в Україні комплексних досліджень організаційно-правових засад внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

Уперше:

- визначено структуру системи управління Верховною Радою України та виділено її складові;

- сформульовано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України.

Дістали подальший розвиток:

- визначення поняття внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України;

- визначення умов, яким повинна відповідати внутрішньоуправлінська діяльність Верховної Ради України;

- класифікація форм і методів внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України;

- визначення видів внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України;

- систематизація адміністративних послуг, які надаються Апаратом Верховної Ради України.

Удосконалено:

- напрямки формування моделі керівництва українським парламентом;

- критерії ефективності діяльності Верховної Ради України та її апарату.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері – положення і висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблем організаційно-правового забезпечення внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України;

– у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, Регламенту Верховної Ради України та інших нормативних актів, які регулюють її внутрішньоорганізаційну діяльність;

– у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність щодо організаційного забезпечення внутрішньоуправлінської діяльності українського парламенту;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації може бути використано під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, „Державне управління”, „Конституційне право”.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на симпозіумі професорсько-викладацького складу вищих навчальних закладів МВС України “Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” (м. Сімферополь, 20-22 травня 2005 р.), науково-практичній конференції „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених” (м. Харків, 25 травня 2005 р.), а також на засіданнях кафедри управління в ОВС Національного університету внутрішніх справ. Основні положення дисертації прийнято до впровадження і використовуються Секретаріатом Голови Верховної Ради України для удосконалення процесів його внутрішньоуправлінської діяльності, Апаратом Верховної Ради України під час підготовки внутрішньоорганізаційних документів. Дисертантом запропоновано внести ряд доповнень до Закону України “Про комітети Верховної Ради України”, Регламенту Верховної Ради України”.

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковано в п’ятьох статтях у наукових журналах та збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, огляду літератури за темою дослідження, трьох розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 198 сторінок. Список використаних джерел складається із 188 найменувань і займає 15 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ об’єкт і предмет‚ мета і завдання‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальні засади управління діяльністю Верховної Ради України” включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 „Сутність та загальна характеристика управлінських відносин у внутрішньоорганізаційній діяльності Верховної Ради України” здійснено аналіз викладених вченими точок зору щодо загальних засад управління, адміністративно-правових відносин та норм адміністративного права, які їх регулюють. На підставі цього аналізу отримано власні висновки щодо внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, особливостей та видів внутрішньоорганізаційних відносин, а також розроблено рекомендації щодо вдосконалення організації діяльності Верховної Ради України. Організація діяльності парламенту заснована як на загальних принципах управління, так і базується на специфічних засадах, властивих тільки органу, призначення діяльності якого – приймати закони, здійснювати законотворення. При цьому розмежовується сфера регулювання нормами конституційного та адміністративного права. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади є структурно складною установою, що обумовлює необхідність організації її ефективної роботи.

З точки зору системного підходу Верховну Раду України можна розглядати як систему управління, в якій основними елементами (підсистемами) є суб’єкти управління – Голова Верховної Ради України та його заступники, голови комітетів, народні депутати та апарат, і об’єкт управління – законотворчий процес. При цьому суб’єкти управління у сукупності можна розглядати як підсистему в межах системи управління Верховною Радою України. Ця підсистема складається з відповідних елементів, а її діяльність є цілеспрямованою – забезпечення дієвого законотворчого процесу. Усередині підсистеми суб’єктів управління діяльністю Верховної Ради України діють внутрішньоуправлінські зв’язки та взаємовідносини.

На сьогодні існує багато проблем щодо вдосконалення організації роботи Верховної Ради та вирішення завдань управління цією складною, динамічною, функціональною системою. У зв’язку з цим існує нагальна необхідність у визначенні організаційного забезпе-чення їх вирішення. В підрозділі підкреслюється, що цілеспрямована колективна діяльність народних депутатів має потребу в такому важливому прояві управління як організаційний момент, тому кваліфіковане внутрішньосистемне управління діяльністю Верховної Ради України можливе тільки в умовах добре організованої системи, відпрацьованих технологій та ідентичності інформаційного забезпечення, що припускає наявність таких підсистем: організація взаємовідносин структурних елементів; режим функціонування у вигляді сукупності визначених механізмів, які діють під контролем згідно з визначеними нормами; розвиток за визначеною програмою в напрямку до певної мети.

В сучасних умовах існування українського парламенту існує проблема невідповідності Основному Закону багатьох законів та 14,5 тисячі інших нормативних актів, які є підзаконними і якими, навіть при бажанні, ефективно користуватися неможливо. Основним негативним наслідком цього є неефективне управління діяльністю парламенту, невизначеність у розподілі функціональних обов’язків між його структурними ланками, нескоординованість їх дій, живучість традиції радянської моделі організації влади, низький рівень політичної культури, політична апатія тощо. Це передбачає необхідність науково обґрунтованої, законодавчо унормованої, ефективної організації роботи Верховної Ради як колективного органу, створення такого механізму її діяльності, результатом якої буде спланована, скоор-динована, відповідальна взаємодія всіх структурних ланок.

Управлінські аспекти ефективності роботи Верховної Ради України є певним виміром впливу на соціальні об’єкти рішень, важливим з яких є здатність українського парламенту до самоуправління. Це основний її показник, який має переважно об’єктивний характер, що відтворює рівень організаційного потенціалу системи.

У підрозділі 1.2 „Правові засади внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України” проаналізовано особливості нормативно-правового забезпечення внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України. Здійснено порівняльну характеристику відповідного нормативно-правового регулювання зазначеного виду діяльності в парламентах інших країнах світу.

Зазначається, що для здійснення ефективної внутрішньоуправлінської роботи українського парламенту та належного виконання покладених на нього завдань першочергове значення має нормативно-правове регулювання організації його діяльності, яке є досить широким і включає поряд із законодавчими актами цілу низку підзаконних нормативних актів, кожен з яких прийнято самим парламентом. Порядок формування і роботи Верховної Ради України, система її органів та посадових осіб, зміст, форми і методи роботи, а також права, обов’язки і повноваження народних депутатів визначаються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, законами України „Про статус народного депутат України”, „Про комітети Верховної Ради України”, „Про постійні комісії Верховної Ради України” та іншими нормативними актами. У роботі обґрунтовано необхідність удосконалення цих нормативно-правових джерел з метою підвищення ефективності внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, у зв’язку з чим вноситься ряд пропозицій.

Окремо підкреслюється наявність проблеми необхідності визначення ролі й місця Конституції України у регулюванні меж організаційної діяльності Верховної Ради України. Обгрунтовується висновок, що управлінські рішення, якщо не на індивідуальному, то на державному рівні приймаються, спираючись безпосередньо на конкретні статті Конституції України.

В роботі особливу увагу приділено аналізу одного з найважливіших управлінських актів, який регулює процедурні питання щодо внутрішньоуправлінської діяльності парламенту – Регламенту Верховної Ради України. Визначено управлінські спрямованість та зміст Регламенту, дано їх детальну характеристику. Наголошено на необхідності внесення змін до нього і введення в дію Закону України „Про Регламент Верховної Ради України” з метою підвищення ефективності та впорядкування повсякденної роботи народних депутатів.

Підрозділ 1.3 „Форми і методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України” присвячено одним з основних понять процесу управління – формам і методам внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, які виконують роль своєрідного засобу практичного здійснення її цілей, завдань і функцій. Форми діяльності Верховної Ради України обумовлені коле-гіальним характером цього органу та особливим змістом його компетенції. Здійснено порівняльну характеристику форм і методів внутрішньоуправлінської діяльності парламентів інших країн світу.

З’ясовано, що форми і методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України обумовлені колегіальним характером цього органу та універсальністю його компетенції. В роботі здійснено класифікацію форм роботи Верховної Ради України і аналіз того, яким чином за їх допомогою здійснюється безпосереднє вироблення і прийняття управлінських рішень Верховною Радою України. В дисертації розглядаються головні форми діяльності українського парламенту – чергові та позачергові сесії – і формулюються пропозиції щодо підвищення ефективності їх проведення.

Аналізуються методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України як сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, що приймаються народними депутатами. Методи управління розглядаються у взаємозв’язку з метою управління у Верховній Раді України, визначається специфіка використання методів та їх вибору. Серед методів управління діяльністю Верховної Ради України особливу увагу надано: плануванню, виробленню і прийняттю управлінських рішень, контролю за виконанням прийнятих рішень, координації.

В підрозділі підкреслюється значення методів управління внутрішньоуправлінською діяльністю Верховної Ради України як засобів зв’язку між суб’єктами і об’єктами управління.

Розділ 2 „Напрямки внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України” присвячено аналізу основних складових цієї діяльності.

У підрозділі 2.1”Організаційно-управлінська діяльність Голови Верховної Ради України та його заступників” проаналізовано організаційну структуру Верховної Ради України, згідно з якою розглянуто організацію роботи її структурних підрозділів, органів та посадових осіб.

Верховна Рада України має свою організаційну структуру, яка є одним з різновидів форми цілісної системи, внутрішньою організацією змісту. Успішна реалізація цілей і завдань українського парламенту багато в чому залежить від його оптимальної структури, яка повинна бути гнучкою, керованою, здатною до самозабезпечення і, звичайно, придатною для ефективної роботи.

Особлива увага приділена організаційно-управлінскій діяльності Голови Верховної Ради України та його заступників. Докладно аналізується місце і роль Голови Верховної Ради України в управлінні діяльністю парламенту, його функції як керівника законодавчого органу. В роботі підкреслюється, що статус та діяльність парламенту значною мірою залежать від того, як здійснюється керівництво парламентом під час проведення пленарних засідань та в періоди, коли йде підготовка питань для наступного їх розгляду повним складом законодавчого органу. Голова Верховної Ради розглядається як ключова фігура функціонування парламенту.

Висвітлено проблеми в організації роботи Голови Верховної Ради та його заступників, ефективному виконанні управлінських функцій, у зв’язку з чим надаються пропозиції щодо їх вирішення.

Організаційно-управлінську діяльність Голови Верховної Ради України і його заступників проаналізовано з урахуванням досвіду роботи парламентів зарубіжних держав.

У підрозділі 2.2 „Управління діяльністю комітетів Верховної Ради України” розглядається процес управління діяльністю комітетів як найважливіших структурних елементів Верховної Ради України, які забезпечують реалізацію покла-дених на неї завдань. Проаналізовано внутрішньоорганізаційну роботу в комітетах Верховної Ради України, вносяться пропозиції щодо необхідності здійснення реорганізації системи парламентських комітетів, встановлення певної системи внутрішньої організації їх роботи.

Вирішальну роль в організації ефективної роботи Верховної Ради відіграють її комітети. Існування сильної і життєздатної системи парламентських комітетів надає зацікавленим особам численні додаткові можливості у виконанні ними керівної ролі як у парламенті, так і в країні. Визначення видів функцій комітетів дає загальне уявлення про те, які в них є можливості для здійснення політики і впливу на дії виконавчої влади у сфері своєї компетенції. Найбільш ефективно це можна здійснювати тільки при відповідній організації повсякденної роботи комітетів Верховної Ради України.

Зазначено, що Україна має законодавчий орган з розвиненою системою комітетів, які істотно впливають на ефективність законотворчого процесу, виконуючи основну роботу з підготовки проектів законів та інших нормативних актів, забезпечуючи вирішення парламентом проблемних питань щодо виконання прийнятих законів. Визначено і детально проаналізовано управлінські функції комітетів Верховної Ради України, з цією метою використано також досвід роботи парламентів інших держав.

Обґрунтовано висновок про те, що успішна робота парла-ментських комітетів значною мірою залежить від істотного поліпшення нор-мативно-правового регулювання їх діяльності. В дисертації аналізується законодавча база організації роботи постійних комітетів Верховної Ради та їх діяльності: Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про постійні комісії Верховної Ради України”, вносяться пропозиції щодо її удосконалення.

У підрозділі 2.3 „Організація роботи народних депутатів у фракціях, групах та комісіях Верховної Ради України” розглядаються проблеми організації цієї діяльності. Зазначено, що значний кількісний склад Верховної Ради України, розмаїття політичних переконань народних депутатів вимагає їх об’єднання у депутатські фракції та групи для формування і висловлення колективної позиції з питань порядку денного та ефективної організації функціонування парламенту в цілому.

В дисертації зазначається, що депутатські об’єднання утворюються для надання елементів організованості формуванню політичних позицій депутатів з питань, які розглядаються парламентом, а тому наявність можливостей адміністративного втручання в їх роботу або адміністративного впливу на них призвела б до неправомірного тиску безпосередньо на депутатів з метою прийняття, схвалення чи підтримання ними певних рішень. Фракції, групи і комісії є дослідницькими структурами, які впливають на результати законотворчої роботи, а їх діяльність є істотним засобом впливу на внутрішню організацію роботи Верховної Ради України, тому підвищення їх ролі у діяльності парламенту надасть можливість підвищити результативність діяльності парламенту.

Депутатські групи і фракції аналізуються в роботі як необхідний елемент ефективності роботи комітетів і депутатів, основний орган для узгодження законопроектів, а їх діяльність – як засіб збору й обміну інформацією.

В підрозділі аналізується Регламент Верховної Ради України як правова основа внутрішньоуправлінських відносини в діяльності депутатських груп і фракцій та надаються пропозиції щодо його удосконалення.

Розділ 3 „Організація роботи Апарату Верховної Ради України” об’єднує три підрозділи, в яких характеризуються управлінські аспекти діяльності Апарату Верховної Ради.

У підрозділі 3.1 „Структура та організація роботи Апарату Верховної Ради України” проаналізовано структуру та організацію роботи, питання правового статусу, чисельності, функцій і методів роботи Апарату Верховної Ради України, який є допоміжною професійною структурою парламенту, що забезпечує її ефективне функціонування. Він не виконує розпорядчо-управлінські та контрольно-фіскальні функції, а забезпечує правовий, організаційний, документаційний, інформаційно-аналітичний, фінансовий, матеріально-технічний і соціально-побутовий супровід діяльності Верховної Ради. Головним завданням Апарату Верховної Ради України є безпосереднє обслуговування законодавчого процесу, його науково-юридичне, інформаційне та організаційно-техніч-не забезпечення, тобто специфічна функціональна діяльність, відмінна від діяльності всіх інших структур держав-ного апарату. Апарат Верховної Ради є тією парламентською системою, в межах якої організується державна служба як інструмент парламенту для фахового забезпечення законодавчого процесу, з одного боку, і якісного відтворення демократичної сутності держави, з іншого.

З’ясовано особливості взаємовідносин Апарату Верховної Ради України і депутатського корпусу, в яких Апарат Верховної Ради України визначається як достатньо складний організаційно-правовий механізм, постійно діючий елемент у системі органу законодавчої влади. В підрозділі розглядаються організаційно-правові аспекти здійснення правового, організаційного, документаційного, інформаційно-аналітичного, забезпечення діяльності Верховної Ради її апаратом. Здійснено порівняльно-правовий аналіз організації роботи, особливостей правового статусу апарату та його ролі у законодавчому процесі парламентів зарубіжних країн.

Особлива увага приділяється аналізу принципів організації діяльності Апарату Верховної Ради України: законності, комплексності, відповідності, оптимальності, органічного поєднання розподілу і кооперації праці, позапартійності службових відносин, результативності. Принцип законності у діяльності Апарату Верховної Ради України полягає в тому, що робота його посадових осіб має здійснюватися у точній відповідності з вимогами законодавчих норм. Комплексність – принцип, який забезпечує упорядкованість та узгодженість в роботі Апарату Верховної Ради, єдність завдань, функцій та технології парламентської діяльності. Принцип відповідності дозволяє встановлювати відповідність діяльності Апарату Верховної Ради цілям і завданням парламенту в цілому. Оптимальність означає відповідність повноважень, структури та чисельності працівників Апарату Верховної Ради завданням, напрямкам та обсягам робіт з врахуванням витрат часу. Важливим принципом організації діяльності Апарату Верховної Ради України є органічне поєднання розподілу і кооперації праці, при якому посадові обов’язки працівників відповідають їх профілю та професійній підготовці і доповнюються обов’язками інших співробітників. Згідно з принципом позапартійності службових відносин працівники Апарату Верховної Ради України не можуть створювати структури політичних партій та інших громадських і релігійних об’єднань. Принцип результативності орієнтує на високий кінцевий результат роботи Апарату Верховної Ради України.

У підрозділі 3.2 „Організаційно-правові аспекти проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України” визначається сутність державної служби та здійснюється детальний аналіз організаційно-правових аспектів її проходження в Апараті Верховної Ради України. З’ясовано, що в наш час як українська, так і світова наука в цілому не приділяють достатньої уваги проблемам державної служби в парламентських структурах.

Необхідність реформи державної служби зумовлена розривом між сучасними вимогами суспільства і діяльністю державного апарату. Це має безпосереднє відношення і до Верховної Ради України, результати діяльності якої перебувають у прямій залежності від забезпечення високої якості кадрового потенціалу, відповідності роботи її апарату сучасним вимогам, постановки цієї діяльності на міцний науковий фундамент з урахуванням тих тенденцій, які сьогодні існують у зазначеній сфері.

В підрозділі аналізуються засоби спрямування діяльності державних службовців Апарату Верховної Ради України на виконання основних функцій – регулювання, регламентації, координації і контролю.

Як складне, системне явище державна служба в апараті Верховної Ради України має відповідні цінності, які пов’язані, насамперед, з культурою управління і можуть змінюватись залежно від часових параметрів та місця. Цінності державної служби мало досліджені вітчизняною адміністративно-правовою наукою. Вони можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому.

Наголошено на необхідності реформи державної служби, яка зумовлена розривом між сучасними вимогами суспільства і діяльністю державного апарату. Апарат є тією системою, в межах якої організується державна служба як інструмент парламенту для фахового забезпечення законодавчого процесу, з одного боку, і якісного відтворення демократичної сутності держави, з іншого. В роботі дається визначення терміна „персонал Апарату Верховної Ради України”, який характеризує основний, постійний штатний склад кваліфікованих працівників парламенту – державних службовців Апарату Верховної Ради України. На цій підставі виділяються ознаки приналежності осіб до персоналу Апарату Верховної Ради України. Для парламентської державної служби характерна чітка ієрархія посад; точне визначення повноважень по кожній посаді; конкурсний відбір і призначення на посаду відповідно до фахової кваліфікації, досвіду роботи, організаційно-аналітичних можливостей і моральних якостей працівників; просування по службі на основі особистих заслуг і досягнень.

Всі напрямки діяльності Верховної Ради та відповідні заходи забезпечують державні службовці апарату, тому організаційно-правові аспекти його діяльності розглянуто комплексно: як соціального інституту, організаційно-технологічної системи і найважливішого інструменту забезпечення законодавчої влади. Проаналізовано основні принципи побудови Апарату Верховної Ради України: відповідність структури апарату структурі парламенту; підпорядкованість і підзвітність Верховній Раді; статус юридичної особи.

Процес управління державною службою Апарату Верховної Ради України визначено як діяльність об’єднаних у певну організаційну структуру суб’єктів управління (органів, підрозділів, та керівників), яка спрямована на вирішення практичних проблем функціонування законодавчого органу, досягнення поставлених перед ним управлінських цілей. Державна служба апарату Верховної Ради України – це складна система, яка постійно розвивається, багатогранний і творчий процес, у якому немає головних або другорядних елементів, кожен посідає своє місце і при цьому несе відповідальність за якість і ефективність своєї адміністративної або законотворчої діяльності. Накопичений досвід українського парламентаризму свідчить про те, що роль державної служби в парламентських умовах не тільки не знижується, а, навпаки – посилюється. У зв’язку з цим запропоновано формування наукової концепції і стратегії удосконалення технологій фахового супроводу законотворчого процесу і системи законопроектного документообігу, підвищення якості інформаційних матеріалів і правового консультування.

У підрозділі 3.3 „Шляхи удосконалення організації діяльності Апарату Верховної Ради України” визначаються критерії ефективності, шляхи удосконалення організації діяльності Апарату Верховної Ради України і дано їх детальну характеристику з точки зору оцінки працівників апарату відповідно до продуктивності їх праці та результатів роботи законодавців.

Інтегральним вираженням критерію ефективності організації діяльності Апарату Верховної Ради України є висновок: державну службу Апарату Верховної Ради України можна визнати ефективною лише в тому випадку, якщо вона успішно вирішує проблему оптимального захисту інтересів держави і населення, всіх соціальних груп і кожної людини. При цьому вищим критерієм ефективності діяльності апарату Верховної Ради України визначається її впорядкованість, постійна націленість на прогресивний розвиток, який відтворює реальні можливості, рівень розвитку даної системи.

Цей узагальнений критерій включає цілий ряд конкретних показників: цілеорієнтованість; ступінь відповідності напрямків, змісту і результатів діяльності апаратних структур їх статусу і функціям; реальність впливу на стан законодавчого процесу; рівень правової, фінансово-економічної та організаційно-кадрової забезпеченості законопроектної діяльності; соціальна цінність запропонованих законопроектів; витрати часу, інтелектуальних сил і матеріальних ресурсів; стиль вирішення поставленого завдання тощо.

Підсумовується, що ефективним є той парламент, а значить і його апарат, який реально забезпечує необхідну повноту і якість правового регулювання відповідної сфери або галузі суспільних відносин, що створює ефективне правове поле життя і діяльності людини, трудових колективів, суспільства в цілому. Його ефект – це той сукупний результат, який отримує суспільство від парламенту у вигляді конкретного продукту – законів, постанов. Верховна Рада України – це не тільки керована, але й самоорганізуюча система, де кожен компонент виконує свою роль і вирішує власне завдання. Розвиток державної служби в напрямку формування її як особливого соціального інституту публічно-правового регулювання на принципах професіоналізму, вірності державі і відповідальності перед суспільством, надання їй необхідної відкритості та ефективності – об’єктивна необхідність, яка потребує наполегливих погоджених дій всіх дій суб’єктів.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності організаційно-правових засад внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, особливостей та видів її внутрішньоорганізаційних відносин, а також формулюванні науково обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення організації діяльності Верховної Ради України. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Внутрішньоуправлінську діяльність Верховної Ради України можна розглядати як різновид державного управління, яке повинно забезпечувати взаємодію апаратів (служб) Верховної Ради України, їх керівників, народних депутатів як єдине ціле з метою забезпечення виконання норм ст. 85 Конституції України у межах, передбачених ч. 2 ст. 6 Конституції України.

2. Виділено дві неодмінні умови, яким має відповідати внутрішня організація органу законодавчої влади України:

1)

2)

3. Для того, щоб Верховна Рада України, приймаючи закони, визначала межі управлінської діяльності та формувала державну політику, повинні виконуватися такі умови:

- здатність до ефективного функціонування, уникнення внутрішніх конфліктів і чітке дотримання свого регламенту;

- володіння всебічною інформацією про стан справ у державі;

- наявність такої організаційної структури, яка б ефективно забезпечувала постійні комітети, парламентарів аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, медицини, новітніх технологій тощо.

4. До форм організації діяльності Верховної Ради України належать: основні (сесії; засідання депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради, комітетів, підкомісій і робочих груп, тим-часових слідчих і спеціальних комісій; персональна робота Голови Верховної Ради України, його заступників, голів комітетів; пар-ламентські та комітетські слухання; індивідуальна робота народних депутатів у парламенті та виборчих округах) і допоміжні (особистий прийом громадян і посадових осіб; робота із зверненнями громадян; проведення прес-конференцій та ін-терв’ю; участь в міжпарламентських заходах, а саме – Загальні збори Національної парламентської групи України, засідання Виконавчого комітету Національної парламентської групи України; участь народних депутатів України в наукових, міжпарламентських щорічних та спеціалізованих конференціях і зустрічах; закордонні візити деле-гацій депутатів і парламентського керівництва тощо).

5. Методами організації діяльності Верховної Ради України названо: планування, вироблення і прийняття рішень, контроль за виконанням прийнятих рішень, координацію, роботу з персоналом.

6. Статус та діяльність парламенту України значною мірою залежать від того, як здійснюється керівництво під час його пленар-них засідань та в періоди, коли йде підготовка питань для наступ-ного їх розгляду повним складом законодавчого органу. Тобто, Голова Верховної Ради України відіграє в організації її діяльності надзвичайно важливу, ключову роль. Дослідження еволюції моделі керівництва парламентом України дозволило сформулювати такі її етапи: 1) до 1991 р.; 2) 1991-1992 р.; 3) 1992-1996 р.; 4) 1996-2000 р.; 5) 2000 і по наш час. Їх узагальнення дозволило сформулювати пропозицію щодо доцільності відтворення колегіального керівного органу (його функції з березня 2000 р. отримала Погоджувальна рада).

7. Апарат Верховної Ради України надає народним депутатам такі адміністративні послуги: 1) науково-дослідна робота; 2) підготовка документації; 3) адміністративна допомога.

8. Колегіальний орган, який складають народні депутати України, і апарат Верховної Ради, який формується з державних службовців, мають принципово відмінну основу – статус первинних структуроутворюючих одиниць, який визначається законами. Цим зумовлені різні засади, на яких здійснюється управ-ління названими складовими. Депутатський корпус Верховної Ради організує свою діяльність на самоврядних засадах, а діяльність парла-ментського апарату здійснюється на організаційно-управлінських принципах, суттєво відмінних від самоврядування. Обидві складові парламенту взаємодіють в єдиному законотворчому процесі, пов’язані спільними технологіями цього процесу, тому повинні мати спільний управлінський центр, який би спрямовував і координував їх діяльність. Це можливо лише за умови побудови управління парламентом як окремою державною установою із специфічною двоєдиною організаційною структурою, в якій пріоритетною є структурна частина, що складають народні депутати України, власне Верховна Рада України, як вона визначена в Конституції.

9. Є підстави розглядати діяльність керівництва Верховної Ради України, народних депутатів як окремий різновид державної служби в її загальнотеоретичному широкому розумінні. Депутати вирішують найважливіші питання державного життя шляхом прийняття законів, і тому функціонування парламенту не може бути виключеним із загального механізму державного управління суспільством, а діяльність депутатів – із цілісного уявлення про систему дер-жавно-службової діяльності. З позицій сучасних підходів до розуміння парламентаризму не викликає ніяких сумнівів те, що формування дієздатного і відповідального законодавчого орга-ну в Україні неможливе без переходу депутатів на професійні засади роботи.

10. Всі напрямки діяльності Верховної Ради та її заходи забезпечують державні службовці апарату, тому організаційно-правові аспекти його діяльності необхідно розглядати комплексно: як соціальний інститут, організаційно-технологічну систему і найважливіший інструмент забезпечення законодавчої влади. Звідси й основні принципи його побудови: відповідність структури апарату структурі парламенту; підпорядкованість і підзвітність Верховній Раді; статус юридичної особи.

11. До критеріїв ефективності діяльності Верховної Ради України варто віднести: 1) ступінь забезпечення повноти і якості правового регулювання певної сфери або галузі суспільних відносин; 2) цілеспрямованість; 3) ступінь відповідності напрямків змісту і результатів діяльності підрозділів Апарату Верховної Ради України; 4) достатній для виконання законотворчої діяльності рівень правової, фінансово-економічної та організаційно-кадрової забезпеченості.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Развадовська М.В. Організаційно-правові форми роботи Верховної Ради України // Право і безпека. – 2004. - № 4 – С. 155-158.

2. Развадовська М.В. Принципи правового статусу народного депутата України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип. 28. – С. 270-273.

3. Развадовська М.В. Організаційно-правове регулювання функцій та повноважень народного депутата України // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2004. – № 4 (29). – С. 128-133.

4. Развадовська М.В. Загальноправова характеристика законотворчості – основної функції управлінської діяльності Верховної Ради України // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2005. – № 1. – С. 3-7.

5. Развадовська М.В. Функціональна характеристика парламентського контролю в Україні // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – Вип. 29. – С. 262-266.

АНОТАЦІЇ

Развадовська М.В. Внутрішньоуправлінська діяльність Верховної Ради України (організаційно-правові засади). – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національний університет внутрішніх справ. – Харків, 2005.

Дисертацію присвячено комплексному теоретико-прикладному дослідженню внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України. Аналізується сутність внутрішньоорганізаційних відносин в українському парламенті, їх особливості та види. Досліджується правове регулювання внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, її форми і методи. Особлива увага приділяється визначенню організаційних засад діяльності Голови Верховної Ради України та його заступників, порядку роботи народних депутатів в комітетах, комісіях і депутатських групах (фракціях),