НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Шаповал Володимир Іванович

УДК 351.475.5

організаційно-правові основи діяльності державної служби охорони при міністерстві внутрішніх справ україни щодо попередження та припинення правопорушень

12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана

в Національній академії внутрішніх справ України, МВС України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент Олефір Віктор Іванович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Шкарупа Віктор Костянтинович, Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

кандидат юридичних наук ГАЛУНЬКО Валентин Васильович,

Державна служба охорони при МВС України, м. Тернопіль

Провідна

установа Національний університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, м. Харків

Захист відбудеться “23” березня 2005 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1)

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1

Автореферат розісланий 19 лютого 2005 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д.Лук’янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Здійснювана в Україні адміністративна реформа спрямована на всебічну та комплексну перебудову існуючої системи державного управління. Реалізація основоположних завдань реформи повинна здійснюватися в умовах чіткого спрямування та координації діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів на забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина при наданні державних (управлінських) послуг. Важливу роль в реалізації окреслених завдань відіграють органи внутрішніх справ, зокрема підрозділи Державної служби охорони при МВС України, головними завданнями діяльності яких є надання широкого спектра охоронних послуг, а також попередження і припинення правопорушень. Виконання цих завдань залежить від багатьох факторів, зокрема, рівня організованості, упорядкування апарату, законодавчого визначення правового статусу Державної служби охорони при МВС України.

Безперервний розвиток діяльності Державної служби охорони вимагає високого рівня організації процесу правового регулювання службових відносин. Ефективність організаційно-правового забезпечення діяльності її підрозділів у напрямі попередження та припинення правопорушень має визначатися повнотою і внутрішньою узгодженістю правових норм в аспекті спрямованості на соціально-політичну та економічну обстановку в Україні.

Сьогодні, з урахуванням зростання мережі недержавних охоронних організацій, що надають комплекс охоронних послуг, спостерігається повільна тенденція зменшення присутності на охоронному ринку держави Державної служби охорони при МВС України. Результатом окреслених проблем виступає потреба в поверненні авторитету служби, з обов’язковим налагодженням ефективної взаємодії МВС України з недержавними охоронними організаціями. Національне законодавство, що регулює діяльність органів внутрішніх справ, залишає поза увагою існування в Україні недержавних охоронних організацій, не врегульовує питання взаємодії Державної служби охорони при МВС України з недержавними охоронними організаціями у сфері попередження та припинення правопорушень.

Основними перешкодами на шляху встановлення ефективного та взаємовигідного співробітництва залишається відсутність належної нормативно-правової бази; непристосованість підрозділів Державної служби охорони при МВС України до взаємодії із недержавними охоронними організаціями на взаємовигідній платній основі; психологічна установка на відмову у співробітництві як з боку працівників міліції, так і працівників недержавних охоронних організацій.

При проведенні нашого дослідження використовувалися теоретичні доробки таких вчених, як В.Б. Авер’янова, С.С. Алєксєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бах-раха, І.Л. Бачила, Д.А. Бекерської, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.А. Владими-рова, М.С. Вертузаєва, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, В.І. Демченка, О.М. Джужи, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, В.Ф. За-харова, Ю.В. Іщенка, Р.А Калюжного, Л.В. Коваля, І.П. Козаченка, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Я.Ю. Кондратьєва, О.П. Коренєва, М.В. Кор-нієнка, Ю.Ф. Кравченка, В.А. Лаптія, В.Г. Лихолоба, В.М. Манохіна, О.В. Негод-ченка, Н.Р. Нижника, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, В.Ф. Опришка, В.М. Плішкіна, В.П. Пєткова, О.П. Рябченка, Ю.А. Тихомирова, М.М. Тищенка, Г.А. Туманова, О.Ф. Фрицького, В.І. Шакуна, В.О. Шамрая, В.К. Шкарупи, Ю.С. Шемшученка та ін.

У наукових працях названих вище авторів досліджувана проблема розглядалася переважно фрагментарно. При цьому деякі публікації були підготовлені на основі раніше чинного законодавства, що об’єктивно знижує їх актуальність. Зважаючи на сучасний стан розробленості теми, актуалізується потреба у виконанні дослідження для визначення особливостей та напрямів удосконалення організаційно-правого забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері попередження та припинення правопорушень.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тематика дисертаційного дослідження пов’язана з Комплексною програмою профілактики злочинності на 2001–2005затвердженою Указом Президента України від 25 грудня 2000 р. за № /2000. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2001–2009 pp. (наказ МВС України від №755-04), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України за 2002–2004 роки. Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку органів внутрішніх справ у XXI столітті, Концепції реформування МВС України, Програми МВС України “Народ і міліція – партнери”, багатьох відомчих програм і планів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у всебічному вивченні особливостей організаційного та правового забезпечення діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України в попередженні та припиненні правопорушень, визначенні адміністративно-правових засад їх взаємодії з недержавними охоронними організаціями та виробленні на цій підставі пропозицій з удосконалення законодавства України в наданні охоронних послуг.

Для досягнення мети дисертаційного дослідження дисертант поставив такі завдання:

дослідити в історико-правовому аспекті порядок становлення Державної служби охорони при МВС України;

сформулювати визначення понять: “державна охоронна діяльність”, “Державна служба охорони при МВС України”, “взаємодія структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями”;

визначити організаційну побудову та зміст діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України;

визначити зміст та особливості використання адміністративно-запобіжних заходів та заходів адміністративного припинення в діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України;

сформулювати зміст та місце попередження і профілактики правопорушень (злочинів) у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України;

окреслити функції діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України;

дослідити особливості адміністративно-правового та інформаційного забезпечення взаємодії структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями;

визначити напрями організації підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів у навчальних закладах системи МВС України для державних та недержавних охоронних організацій;

сформулювати пропозиції для внесення змін та доповнень до Закону України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р., Кодексу України про адміністративні правопорушення та проекту Закону України “Про охоронну діяльність”;

визначити напрями удосконалення діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері реалізації завдань попередження та припинення правопорушень.

Об’єктом дослідження виступає система правовідносин у сфері організаційно-правового забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України в попередженні та припиненні правопорушень.

Предметом дослідження є основні напрями удосконалення організаційно-правового положення Державної служби охорони при МВС України та напрями її взаємодії з недержавними охоронними організаціями.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в дисертації застосовано загальнонауковий діалектичний метод пізнання соціальних явищ у сферах дії держави та права, що сприяло об’єктивній оцінці рівня організаційно-правового забезпечення діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України.

У роботі застосовано також окремі наукові методи пізнання: історико-правовий, логіко-семантичний, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний, конкретно-соціологічний, системно-структурний, формально-юридичний тощо.

Історико-правовий метод застосовано для вивчення розвитку законодавства у формуванні державної служби охорони в Україні.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено загальні засади правового статусу Державної служби охорони при МВС України та її взаємовідносини з недержавними охоронними організаціями.

Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити особливості використання адміністративно-запобіжних заходів та заходів адміністративного припинення в діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України, а також стан адміністративно-правового та інформаційного забезпечення взаємодії структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями.

За допомогою формально-юридичного методу досліджено зміст правових норм, які визначають організаційні та правові засади діяльності Державної служби охорони при МВС України, сформульовано пропозиції, спрямовані на їх удосконалення. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило проаналізувати емпіричну інформацію стосовно проблеми дисертаційного дослідження.

Нормативно-правовою базою дослідження є Конституція України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс України, Кримінально-процесуальний кодекс України, закони України, підзаконні нормативні акти, що регламентують адміністративно-правове забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України, недержавних охоронних організацій України, а також статистичні матеріали з вивчення 300 фактів посягань на об’єкти права власності, що перебувають під охороною Державної служби охорони при МВС України.

Наукова новизна одержаних результатів визначається як самою постановкою проблеми, так і підходом до її дослідження. У дисертації сформульовано теоретико-правові положення та практичні рекомендації розв’язання проблеми організаційно-правового забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України, а також визначено напрями правового забезпечення взаємодії Державної служби охорони з недержавними охоронними організаціями у сфері попередження та припинення правопорушень шляхом формулювання конкретних пропозицій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства України.

Сформульовано також низку теоретичних та практичних положень, висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема:

уперше сформульовано авторське визначення понять “державна охоронна діяльність”, “Державна служба охорони при МВС України”, “взаємодія структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями”;

окреслено напрями та визначено пріоритетні завдання в організації підготовки, перепідготовки і підвищенні кваліфікації кадрів у навчальних закладах системи МВС України для державних та недержавних охоронних організацій;

розроблено пропозицію для затвердження відомчим нормативним актом МВС України Положення про Раду взаємодії МВС України з уповноваженими представниками недержавних охоронних організацій та їх об’єднань;

набуло подальшого розвитку визначення змісту та порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів і заходів адміністративного припинення підрозділами Державної служби охорони при виконанні службових завдань попередження та припинення правопорушень (злочинів);

здійснено аналіз та визначено місце застосування профілактичних заходів у діяльності Державної служби охорони при МВС України;

сформульовано пропозиції для внесення змін та доповнень до проекту Закону України “Про охоронну діяльність”, Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р. стосовно визначення повноважень Державної служби охорони при МВС України й порядку застосування нею заходів при попередженні та припиненні правопорушень;

дістало подальшого розвитку визначення видів та змісту функції діяльності Державної служби охорони при МВС України;

уточнено формулювання понять “адміністративно-запобіжні заходи” та “заходи адміністративного припинення”;

сформульовано конкретні пропозиції удосконалення діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері реалізації завдань попередження та припинення правопорушень.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані автором під час виконання дисертаційного дослідження пропозиції, отримані шляхом узагальнення теорії, методології та практики професійної охоронної діяльності, використані при доопрацюванні Цивільного кодексу України (ст. “Договір охорони”), постанов Кабінету Міністрів України № 1006 “Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1993 р. № 615” від 13 липня 2002 р., “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України” від 16 листопада 2002 р. № та “Про затвердження Типового положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні” від 17 липня 2003 р. № 1110. Крім того, окремі пропозиції дисертанта використані при внесенні змін та доповнень до проектів законів України “Про охоронну діяльність”, “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про охоронну діяльність”, “Про внесення змін до Закону України “Про Національний банк України”, “Про внесення змін до Закону України “Про банки і банківську діяльність” та “Про внесення змін до Закону України “Про страхування”.

Практичні пропозиції і положення дисертації визнано доцільними, вони використовуються в навчальному процесі Національної академії внутрішніх справ України під час викладання спецкурсу “Діяльність міліції громадської безпеки”.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорено і схвалено на спільних засіданнях кафедри адміністративної діяльності та кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичному семінарі “Робота поліції під час проведення масових заходів та демонстрацій” (Національна академія внутрішніх справ України, м. Київ, 13-15 травня 2002 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Основні напрями реформування органів внутрішніх справ в умовах розбудови демократичної держави” (Одеський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ МВС України, м. Одеса, 14–15 жовтня 2004 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження відображено в п’яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Обсяг дослідження – 165 сторінок, без урахування списку використаних джерел (188 найменувань) та додатків (8 аркушів).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами й темами, визначено об’єкт і предмет, мету і завдання дослідження, його методологічну основу, окреслено наукову новизну та основні положення, що виносяться на захист, визначено практичне значення одержаних результатів, а також вказано форми апробації і впровадження одержаних результатів.

Розділ 1. “Історико-правовий аспект та сучасний стан організаційної побудови Державної служби охорони при МВС України” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню еволюційного розвитку державної охоронної діяльності на території України та визначенню організаційної побудови і змісту діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України в сучасних умовах.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аспект становлення охоронних організацій на території України” шляхом застосування історико-правового методу встановлено, що створення перших державних охоронних підрозділів на теренах Російської імперії датується ХVІІІ століттям. Історичні документи засвідчують, що структура поліції царської Росії кінця ХІХ початку ХХ століття, виходячи із джерела фінансування виконуваних функцій, поділялася на державну, позавідомчу, відомчу і приватну.

Дисертантом детально проаналізовано особливості становлення відомчої охорони включно до 20-х років ХХ століття, коли розпочався новий (радянський) етап у функціонуванні служби охорони. 29 жовтня 1952 р. постановою Ради Міністрів УРСР чисельність охорони підприємств передано підрозділам позавідомчої зовнішньої охорони при органах міліції, на які покладалась охорона об’єктів різного відомчого підпорядкування. Ця історична дата вважається офіційним днем народження позавідомчої охорони, правонаступником якої стала Державна служба охорони.

Особливу увагу в дисертації приділено нормативно-правовому регулюванню діяльності служби охорони за часів панування адміністративно-командної системи колишнього СРСР.

Здобуття Україною незалежності в 1991 р. ознаменувало формування нових правових засад функціонування сучасної Державної служби охорони при МВС України. Найбільш позитивним кроком у діяльності вказаної служби стало затвердження 10 серпня 1993 р. постановою Кабінету Міністрів України Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України.

Дослідження особливостей пострадянського розвитку Державної служби охорони при МВС України показало, що сьогодні це єдина в Україні охоронна організація, яка надає озброєну охорону і має відповідні законодавчо визначені права і повноваження її працівників на здійснення владних функцій стосовно правопорушників, її підрозділи, що мають значний матеріально-технічний потенціал, є в усіх містах та багатьох населених пунктах України.

У підрозділі 1.2. “Організаційна побудова та зміст діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” наголошено, що нормативно-правові акти, які регламентують діяльність Державної служби охорони при МВС України, закріпили за нею здійснення низки завдань, спрямованих на забезпечення адміністративно-правової охорони власності.

Сьогодні Державна служба охорони є підпорядкованою Міністру внутрішніх справ України єдиною централізованою системою, очолюваною Департаментом Державної служби охорони при МВС України, яка складається з управлінь, відділів Державної служби охорони при головних управліннях МВС в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управліннях МВС в областях і м. Севастополі та підпорядкованих їм підрозділів охорони: міських, районних, міжрайонних відділів, відділень, підрозділів воєнізованої охорони та охоронних підрозділів, стройових підрозділів міліції охорони, пунктів централізованого спостереження, у тому числі на окремих об’єктах, а також установ і навчальних закладів професійної підготовки працівників охорони.

Департамент здійснює пряме керівництво Державною службою охорони при МВС України, безпосереднє керівництво підпорядкованими йому управліннями, відділами та підрозділами охорони, діючи на підставі Положення, що затверджується Міністром внутрішніх справ за поданням керівника Департаменту. Керівника Департаменту, який за посадою є начальником Державної служби охорони при МВС України, призначає та звільняє з посади Міністр внутрішніх справ України.

Дисертант детально розкриває зміст організаційної побудови служби шляхом перерахування та окреслення змісту діяльності її структурних підрозділів – управлінь, відділів і відділень, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів внутрішніх справ.

Вивчення реального стану справ та здійснення детального аналізу правового становища й організаційної побудови підрозділів Державної служби охорони при МВС України дозволяє зробити безапеляційний висновок про необхідність їх існування в сучасних економічних та соціальних умовах.

Дисертант пропонує під діяльністю державних охоронних організацій розуміти здійснення, відповідно до чинних нормативно-правових актів України, комплексу охоронних та попереджувальних заходів з метою усунення посягань на об’єкти та майно державних організацій, забезпечення особистої фізичної охорони службових осіб, а також надання охоронних послуг на договірних засадах юридичним та фізичним особам.

Особливе місце в дослідженні приділено визначенню основних завдань діяльності Державної служби охорони при МВС України, які є визначальним орієнтиром при здійсненні повсякденної діяльності. Реалізація окреслених завдань напряму визначає та формує функції діяльності Державної служби охорони.

Усі функції підрозділів Державної служби охорони пропонується поділяти на головні, допоміжні та командні. Головними функціями Державної служби охорони при МВС України є такі: охоронні (охорона власності), фінансово-економічні, адміністративні, соціальні. До допоміжних функцій належать: управління персоналом; ресурсного забезпечення; функція фінансового забезпечення; здійснення юридичних дій тощо. До командних функцій дисертантом пропонується включати: дослідження і прогнози; організація служби; зв’язки з громадськістю.

Сформульовані у підрозділі завдання, функції та пропозиції, спрямовані на удосконалення діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України, дисертант пропонує імплементувати до проекту Закону України “Про охоронну діяльність”.

Розділ . “Особливості застосування адміністративно-запобіжних заходів, заходів адміністративного припинення та профілактичних заходів підрозділами Державної служби охорони при МВС України” складається з трьох підрозділів, в яких розкриваються види та напрями використання адміністративно-запобіжних заходів, заходів адміністративного припинення, що застосовуються підрозділами Державної служби охорони при МВС України, а також досліджується зміст і місце попередження та профілактики злочинів у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України.

У підрозділі 2.1. “Види та напрями використання адміністративно-запобіжних заходів у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” зазначено, що застосування адміністративно-запобіжних заходів підрозділами Державної служби охорони при МВС України характеризується чіткою профілактичною спрямованістю, орієнтованою на захист інтересів громадської безпеки.

Вивчення спеціальної літератури дозволило виявити відсутність єдності підходів щодо визначення поняття “адміністративно-запобіжний захід”.

Адміністративно-запобіжні заходи виконують свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів.

Здійснений аналіз поглядів і позицій науковців, які стосуються реалізації адміністративно-запобіжних заходів, дозволяє зробити висновок про об’єктивну необхідність їх виділення як самостійного виду адміністративного примусу.

З огляду на цільове призначення, способи правоохоронного впливу на суспільні відносини і правові наслідки такого впливу дисертант пропонує під адміністративно-запобіжними заходами розуміти заходи адміністративно-правового впливу, виявлення, попередження та недопущення в подальшому правопорушень з метою охорони громадського порядку та громадської безпеки. Запропоноване формулювання найбільш чітко характеризує призначення адміністративно-запобіжних заходів, які використовуються в діяльності Державної служби охорони при МВС України.

Здійснений аналіз норми чинного законодавства та практики його застосування дозволило обґрунтувати реальне існування адміністративно-запобіжних заходів, відмежувати їх від інших заходів, що входять до системи примусових заходів, які застосовуються в діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України. Здійснений аналіз сприяв формулюванню низки пропозицій щодо порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів.

У підрозділі 2.2. “Зміст та види заходів адміністративного припинення, що застосовуються підрозділами Державної служби охорони при МВС України” наголошено, що застосування заходів адміністративного припинення співробітниками підрозділів Державної служби охорони при МВС України полягає у вчасному реагуванні на різні антигромадські діяння, припиненні протиправної поведінки і таким чином недопущенні настання її шкідливих наслідків.

Дисертант, ґрунтуючись на нормативно-правових актах та спеціальній літературі, вказує на відсутність, з огляду на досліджувану проблематику, чіткого визначення заходів адміністративного припинення та їх чіткої класифікації. Крім того, актуальним залишається питання стосовно того, які заходи варто вважати заходами адміністративного припинення, а які адміністративно-запобіжними.

У Законі України “Про міліцію” (ст. 2) з цього приводу зазначено, що припинення правопорушень розглядається як основне завдання міліції, для виконання якого можуть застосовуватися різноманітні засоби, у тому числі заходи адміністративного припинення.

У безперервній та повсякденній діяльності Державної служби охорони при МВС України щодо попередження крадіжок, охорони правопорядку і боротьби з іншими правопорушеннями застосування заходів адміністративного припинення відіграє важливу роль, оскільки суб’єкт правоохоронної діяльності прагне досягти, застосовуючи заходи адміністративного припинення, примусового припинення протиправної поведінки. Саме ця мета визначає порядок віднесення того чи іншого заходу адміністративного примусу до заходів адміністративного припинення.

Виконані дослідження дозволили здобувачеві запропонувати власне визначення поняття “заходи адміністративного припинення”, під якими необхідно розуміти здійснювані, відповідно до чинного законодавства, дії примусового характеру, спрямовані на припинення протиправних дій з ознаками адміністративного правопорушення (злочину), забезпечення притягнення винних осіб до адміністративної (кримінальної) відповідальності та реалізацію всебічного провадження у справі про адміністративне правопорушення.

До заходів адміністративного припинення, що застосовуються Державною службою охорони, дисертант відносить такі: вимога припинення протиправної поведінки; привід осіб, які ухиляються від явки за викликом до органу внутрішніх справ; доставляння порушника; адміністративне затримання; особистий огляд; огляд речей; вилучення речей і документів; застосування заходів фізичного впливу; застосування спеціальних засобів; застосування вогнепальної зброї.

У підрозділі 2.3. “Поняття, зміст та місце попередження і профілактики злочинів у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” дисертант, вивчивши точки зору науковців (Я.Ю. Кондратьєв, О.М. Джужа, А.Ф. Зелінський, Ю.Д. Блувштейн, А.С. Шляпочніков), викладені у спеціальній літературі, вказує на певну неузгодженість та недосконалість у розумінні понять “попередження”, “профілактика”, “запобігання”, “припинення” та їх співвідношень. Розбіжності в трактуванні суті попередження злочинності та його складових має виражений відомчий характер, що відображено у зверненні до відомчих актів МВС України при розгляді даного питання дозволило з’ясувати, що останнє найвдаліше просунулося в нормативному регулюванні попередження злочинності, закономірність якого підтверджується багатофункціональною системою органів внутрішніх справ, що виконують на практиці основний обсяг цілеспрямованої роботи з недопущення злочинів шляхом їх профілактики, запобігання і припинення.

Дисертантом досліджено поняття “профілактика” у вузькому і широкому розумінні, сформульовано аспекти, які сприяють наданню органам внутрішніх справ центрального місця в системі спеціальних суб’єктів профілактики. При цьому наголошено, що серед значної кількості підрозділів міліції, які покликані, окрім виконання завдань щодо припинення злочинів та правопорушень, реалізовувати заходи профілактичної спрямованості, є Державна служба охорони при МВС України. На перший погляд може скластися враження, що призначення даної служби полягає в реалізації суто охоронних функцій, проте дослідження нормативно-правових актів, що регламентують її діяльність, показало наявність низки здійснюваних нею заходів профілактичної спрямованості.

Із загального переліку профілактично-попереджувальних заходів здобувачем запропоновано виділяти найбільш вживані та ефективні у сфері діяльності Державної служби охорони при МВС України: здійснення моніторингу криміногенних факторів, що обумовлюють виникнення злочинних посягань; здійснення моніторингу якісних та кількісних показників вчинюваних злочинів; здійснення реклами охоронних послуг, що надаються Державною службою охорони при МВС України; розстановка сил і засобів підрозділів Державної служби охорони при МВС України; взаємодія Державної служби охорони при МВС України з недержавними охоронними організаціями; взаємодія з іншими підрозділами органів внутрішніх справ, що здійснюють профілактичну та попереджувальну діяльність.

Розділ 3. “Правове регулювання та напрями взаємодії підрозділів Державної служби охорони при МВС України з недержавними охоронними організаціями у сфері попередження та припинення правопорушень” складається з двох підрозділів, зміст яких розкриває особливості адміністративно-правового та інформаційного забезпечення взаємодії Державної служби охорони при МВС України з недержавними охоронними організаціями та визначає напрями удосконалення діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері реалізації завдань попередження та припинення правопорушень.

У підрозділі 3.1. “Адміністративно-правове та інформаційне забезпечення взаємодії Державної служби охорони при МВС України з недержавними охоронними організаціями” наголошено на тому, що функціонування недержавної системи безпеки в Україні на сучасному етапі супроводжується зростаючою кількістю недержавних охоронних організацій, головним завданням яких є забезпечення безпеки окремих громадян та підприємств.

В умовах сьогодення існують передумови та обставини, які визначають необхідність прискорення тісних контактів та налагодження ефективної взаємодії між Державної служби охорони при МВС України й недержавними охоронними організаціями. До таких варто віднести: виконання спільних завдань у сфері охорони правопорядку; різний обсяг повноважень недержавних охоронних організацій та органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; особливість призначення сил і засобів, використовуваних для вирішення відповідних завдань; характер заходів, здійснюваних із метою забезпечення безпеки особистості та цілісності власності; взаємозалежність кінцевих результатів їх спільної діяльності.

Дисертант пропонує під взаємодією структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями розуміти нормативно врегульовану, спільно узгоджену та здійснювану у визначених організаційних формах діяльність недержавних охоронних організацій та підрозділів органів внутрішніх справ України з метою захисту існуючих форм власності та забезпечення фізичної безпеки особистості.

Окреме місце в підрозділі приділяється висвітленню змісту таких принципів взаємодії, як: законність, самостійність та розмежування компетенції.

У сучасних умовах можна виділити такі форми взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ із недержавними охоронними організаціями: 1) спільна реалізація заходів правоохоронної спрямованості; 2) навчання та підготовка співробітників для недержавних охоронних організацій; 3) обмін інформацією з питань попередження та припинення правопорушень.

Невід’ємними та основоположними напрямами налагодження та удосконалення взаємодії структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями в сучасних умовах необхідно вважати:

формування дієвої нормативно-правової бази у сфері взаємодії;

створення системи обміну інформацією;

організацію підготовки та перепідготовки навчальними закладами системи МВС України співробітників для недержавних охоронних організацій;

розробку методичних рекомендацій з організації взаємодії;

здійснення контролю за визначеним порядком взаємодії.

З огляду на сформульовані в дисертації положення вносяться конкретні пропозиції до проекту Закону України “Про охоронну діяльність” щодо регламентації правового становища державних та недержавних охоронних організацій, визначення їх взаємних прав та обов’язків, підстав, принципів, механізму взаємодії, особливостей інформаційного обміну у сфері надання охоронних послуг, а також порядку підготовки та перепідготовки співробітників для вказаних організацій.

З метою формування дієвої нормативно-правової бази щодо досліджуваної взаємодії пропонується затвердити відомчим нормативним актом МВС України Положення про Раду взаємодії МВС України з уповноваженими представниками недержавних охоронних організацій та їх об’єднань. Мета створення Ради полягатиме у сприянні формування державної політики в охоронній галузі, зміцненні законності, а також участі МВС України, суб’єктів господарювання і громадських організацій у сфері охоронної діяльності у формуванні демократичної правової держави і громадянського суспільства.

Окремим напрямом у сфері налагодження та удосконалення взаємодії структурних підрозділів МВС України з недержавними охоронними організаціями є створення системи інформаційного обміну.

Сьогодні існує два основні види інформаційного обміну між представниками підрозділів органів внутрішніх справ та недержавними охоронними організаціями, зокрема: 1) обмін методичною та аналітичною інформацією; 2) обмін оперативною інформацією під час виконання своїх професійних функцій.

Процес обміну оперативною інформацією за своєю суттю є значно складнішим, пов’язаним із труднощами, обумовленими відсутністю необхідного нормативно-правового підґрунтя.

Потреба в обміні оперативною інформацією між недержавними охоронними організаціями та підрозділами органів внутрішніх справ обумовлена наявністю єдиного інформаційного простору з приводу обліку правопорушень, що готуються або вчинені, та існуванням об’єктивної обмеженості джерел такої інформації у кожної зі сторін.

З огляду на існуючу прогалину, вважаємо за доцільне у проекті Закону України “Про охоронну діяльність” закріпити положення, яке передбачатиме можливість установлення уповноваженими працівниками недержавних охоронних організацій ділових контактів із працівниками органів внутрішніх справ у сфері інформаційного обміну відповідно до встановлених законом вимог.

Наступним важливим напрямком взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ із недержавними охоронними організаціями є підготовка, перепідготовка й підвищення кваліфікації кадрів для недержавних охоронних організацій на базі освітніх установ МВС України.

Враховуючи серйозний як науковий, так і практичний потенціал провідного юридичного закладу України – Національної академії внутрішніх справ України, дисертант висловлює пропозицію щодо закріплення за Національною академією прав із підготовки та перепідготовки спеціалістів у сфері надання охоронних послуг. Крім цього, у контексті наукової глобалізації та утвердження Національної академії в якості провідного навчального закладу з підготовки та перепідготовки поліцейських, вважаємо за потрібне сприяти створенню на базі даного закладу Українського центру з підготовки спеціалістів для державних та недержавних охоронних підрозділів та організацій.

У підрозділі 3.2. “Напрями удосконалення діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері реалізації завдань попередження та припинення правопорушень” зазначено, що протягом останнього десятиліття в діяльності Державної служби охорони при МВС України відбулася низка позитивних зрушень, зокрема у сфері організаційної, службової та фінансово-економічної діяльності. Такого стану справ удалося досягнути завдяки виваженій адміністративній і фінансово-економічній політиці Департаменту Державної служби охорони при МВС України.

У результаті проведених у дисертації комплексних досліджень особливостей організаційно-правового забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України щодо попередження та припинення правопорушень дисертантом окреслено першочергові напрями удосконалення її діяльності з формулювання чітких пропозицій для кожного з напряму.

1. Удосконалення законодавчого врегулювання охоронної діяльності.

2. Розширення сфери охоронних послуг повинно здійснюватися шляхом надання послуг щодо реагування груп затримання пунктів централізованого спостереження на повідомлення про вчинення злочинів (правопорушень) стосовно водіїв таксі приватних підприємств; запровадження кур’єрських послуг з охороною багажу, вантажу або пошти; надання послуг з охорони приватних автомобілів замовників.

3. Удосконалення організаційно-управлінської структури Державної служби охорони при МВС України може здійснюватися шляхом перегляду змісту управлінської діяльності, відходу від застарілих методів і стилів керування, зосередивши увагу на колегіальному вирішенні нагальних питань і проблем, які виникають у службовій діяльності, акцентуванні повсякденної уваги керівників усіх рівнів, а за можливості й кожного працівника на розумінні необхідності отримання остаточного конкретного результату роботи.

4. Покращання відбору, навчання та виховання кадрів буде досягнуто шляхом максимального скорочення часу прийому кандидатів на посади охоронників Державної служби охорони при МВС України, які несуть службу без зброї; започаткування порядку тимчасового працевлаштування в системі Державної служби охорони при МВС України або на створених нею підприємствах кандидатів на службу з метою досконалого вивчення їх особистих і ділових якостей; запровадження єдиної уніфікованої програми підготовки охоронників за різними напрямами діяльності Державної служби охорони при МВС України.

5. Удосконалення діяльності технічної служби Державної служби охорони при МВС України.

6. Удосконалення фізичної охорони.

7. Організація взаємодії із суб’єктами господарювання, створеними за участю коштів Державної служби охорони при МВС України та недержавними охоронними організаціями. Реалізація вказаного напряму взаємодії полягає в необхідності розробки механізму спільного виконання охоронних функцій працівниками державних і недержавних охоронних організацій, а також залученні суб’єктів охоронної діяльності та їх об’єднання до розробки проектів нормативно-правових актів із питань здійснення охоронної діяльності.

висновки

У висновках зазначено, що:

1. Державна служба охорони при МВС України – це створена відповідно до законів України у складі МВС України служба, на яку покладено обов’язок реалізації загальнодержавної концепції охорони об’єктів усіх форм власності (майна, вантажів, грошових знаків, цінних паперів та інших цінностей), а також забезпечення особистої фізичної охорони громадян на договірних засадах.

2. Державна служба охорони при МВС України залишається однією з пріоритетних складових на ринку охоронних організацій з огляду на те, що практично жодна недержавна охорона організація, крім міліції охорони, не здатна здійснити ефективний захист об’єктів охорони, через відсутність правових підстав ефективно застосовувати силу та зброю. Це дозволяє дійти висновку про незамінність практичної діяльності міліції охорони на ринку охоронних послуг, оскільки міліція охорони, на відміну від інших правоохоронних органів (наприклад, прокуратури), діє шляхом безпосереднього примусу.

3. Результатом аналізу внутрішньоорганізаційних процесів функціонування Державної служби охорони при МВС України є констатація факту щодо необхідності активного розширення її присутності на ринку охоронних послуг шляхом договірного обслуговування відомчої та приватної фізичної охорони, покращення технічної укріпленості об’єктів державної форми власності або інших об’єктів відповідно до умов договорів, що не знаходяться під охороною Державної служби охорони.

4. Законодавство, яке регулює діяльність органів внутрішніх справ в Україні, залишає поза увагою існування в Україні недержавних охоронних організацій, не врегульовує питання взаємодії міліції з недержавними охоронними організаціями щодо попередження та припинення правопорушень. Таким чином, існують усі передумови для внесення доповнень до Закону України “Про міліцію” у вигляді окремого розділу з такою назвою “Взаємовідносини міліції з недержавними охоронними організаціями”.

5. Правовою підставою застосування адміністративно-запобіжного заходу у вигляді перевірки документів є п. ст. 11 Закону України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р. Підставою для перевірки документів є підозра стосовно конкретного громадянина у вчиненні ним будь-якого правопорушення (адміністративного правопорушення, злочину). Застосовуючи правило аналогії закону до документів, що засвідчують особу, з огляду на відсутність їх чіткого переліку в Кодексі України про адміністративні правопорушення, можна віднести визначений ч. 2 ст. 2 Закону України “Про вибори Президента України” від 18 березня 2004 р. перелік документів, що підтверджує громадянство України.

6. За своїм змістом п. ст. 11 Закону України “Про міліцію” дещо ширший, ніж зміст ст. 282 Кодексу України про адміністративні правопорушення, адже остання уповноважує на внесення пропозицій про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень тільки органи (посадових осіб), що розглядають справи про них, тоді як відповідно до п. ст. 11 Закону України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р. подання можуть вносити також посадові особи міліції, які повноважень щодо розгляду справ не мають. До того ж, існує більший ступінь обов’язковості подання порівняно з пропозицією.

7. Зв’язок заходів адміністративного припинення з адміністративно-запобіжними заходами полягає в тому, що останні у багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. Водночас застосування заходів припинення зазвичай передує застосуванню адміністративних стягнень, оскільки забезпечує можливість притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.

8. Доставляння порушника як захід адміністративного припинення має за мету забезпечення належного складення протоколу про адміністративне правопорушення. На відміну від інших заходів забезпечення провадження в адміністративній справі, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення не передбачає прямої можливості оскарження дій, пов’язаних із застосуванням доставляння. Вирішення даного питання можливе шляхом застосування аналогії закону, а саме загального порядку звернення відповідно до Закону України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р.

9. Відносини, які складаються між підрозділами органів внутрішніх справ і недержавними охоронними організаціями, пропонуємо умовно поділяти на організаційно-розпорядницькі та функціональні. Організаційно-розпорядницький взаємозв’язок має постійний і обов’язковий характер та проявляється, головним чином, у здійсненні органами внутрішніх справ ліцензування та контролю за діяльністю недержавних охоронних організацій. Функціональна взаємодія становить собою добровільне ділове співробітництво підрозділів органів внутрішніх справ із недержавними охоронними організаціями, у процесі здійснення ними тих чи інших видів професійної діяльності.

10. Перешкодами на шляху встановлення ефективного та взаємовигідного співробітництва між МВС України та недержавними охоронними організаціями є такі: відсутність нормативно-правової бази, що регламентує порядок і механізм співробітництва; непристосованість підрозділів органів внутрішніх справ до взаємодії із недержавними охоронними організаціями на взаємовигідній платній основі; психологічна установка на відмову у співробітництві з боку працівників органів внутрішніх справ.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

анотації

Шаповал В.І. Організаційно-правові основи діяльності Державної служби охорони при Міністерства внутрішніх справ України в попередженні та припиненні правопорушень. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія внутрішніх справ України. – Київ, 2005.

Дисертація присвячена дослідженню організаційно-правових основ діяльності Державної служби охорони при МВС України у сфері попередження та припинення правопорушень. У роботі розглянуто історико-правовий аспект становлення